Diritto pubblico, dell'informazione e della comunicazione - l’esercizio della professione giornalistica

Maria Romana Allegri - corso a.a. 2007-2008

Lineamenti di diritto dell'informazione e della comunicazione

L'esercizio della professione giornalistica

Fra normativa, giurisprudenza e deontologia

L'Ordine e l'Albo dei giornalisti

(Legge 2307/1925 e r. d. 384/1928)

L'Albo dei giornalisti fu istituito in epoca fascista affinché il Governo potesse meglio esercitare il controllo sull'attività giornalistica. L'Ordine, anche se previsto dalla legge, non fu mai istituito.

L'Albo si componeva di tre elenchi:

• Professionisti (esercizio esclusivo da almeno 18 mesi)
• Praticanti (esercizio esclusivo per meno di 18 mesi o minori di 21 anni)
• Pubblicisti (esercizio non esclusivo)

Divieto di iscrizione per chi avesse riportato condanne a pena detentiva superiore a 5 anni o a chi avesse svolto attività antinazionale. Occorreva attestazione del Prefetto di “buona condotta politica”.

L'Ordine, che avrebbe dovuto tenere l'Albo ed esercitare i provvedimenti disciplinari, non fu mai istituito. Le sue funzioni furono esercitate dal sindacato nazionale fascista dei giornalisti, articolato in un direttorio nazionale e in 11 sindacati regionali, al cui interno il Governo nominava un comitato di 5 membri incaricato della tenuta dell'Albo e dei provvedimenti disciplinari. Contro le decisioni del comitato non era ammesso ricorso giurisdizionale, ma solo alla commissione superiore per la stampa.

La riforma dell'Ordine e dell'Albo dei giornalisti

(Legge n. 69/1963: Ordinamento della professione di giornalista)

La tenuta dell'Albo è affidata all'Ordine dei giornalisti. L'Albo si compone di due soli elenchi (professionisti e pubblicisti), mentre i praticanti sono iscritti in un apposito registro. In particolare, i professionisti devono avere almeno 21 anni, aver esercitato la professione per almeno 18 mesi, aver superato una prova di idoneità professionale. I pubblicisti devono aver esercitato la professione per almeno 2 anni, in modo non esclusivo, ma retribuito. Occorre essere cittadini italiani o comunitari. Non possono iscriversi all'Albo coloro che hanno riportato condanna penale con interdizione dai pubblici uffici. Per condanne penali di altro tipo, la valutazione è rimessa all'Ordine.

L'Ordine dei giornalisti è articolato in un consiglio nazionale (presso il Ministro della giustizia) e in consigli regionali/interregionali. L'Ordine si occupa dell'iscrizione e della cancellazione dall'Albo e delle sanzioni disciplinari nei confronti degli iscritti per violazione delle norme e della deontologia professionale.

Il procedimento disciplinare può essere avviato sia dal consiglio (nazionale o regionale) dell'ordine sia dal procuratore generale presso la corte d'appello. Sanzioni: avvertimento, censura, sospensione, radiazione (si può chiedere la reiscrizione dopo 5 anni). Contro le decisioni del consiglio regionale è ammesso ricorso al consiglio nazionale e poi al giudice (tribunale e corte d'appello).

Nella nuova disciplina, scompare ogni criterio selettivo di natura politica. Tuttavia il sistema non è esente da critiche. Infatti, se "tutti" hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero, la necessaria iscrizione all'Albo per esercitare la professione potrebbe essere incostituzionale. In varie sentenze, la Corte costituzionale ha respinto le censure: l'Ordine e l'Albo rappresenterebbero invece una garanzia della libertà del giornalista rispetto ai rapporti con il datore di lavoro; inoltre, anche soggetti non iscritti all'Albo possono esprimere il proprio pensiero attraverso la stampa periodica. La posizione della Corte non è però condivisa da tutti.

La giurisprudenza della Corte costituzionale

Estratti dalla sentenza n. 11/1968

• Non spetta alla Corte valutare l'opportunità della creazione dell'Ordine, perché l'apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse che possano giustificarlo appartiene alla sfera di discrezionalità riservata al legislatore. Compete invece alla Corte accertare se la riserva della professione giornalistica ai soli iscritti all'Ordine ed il modo in cui la legge ha disciplinato il regime dell'albo comportino la violazione del principio costituzionale - art. 21 - che a tutti riconosce il "diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione".
• La legge impugnata disciplina l'esercizio professionale giornalistico e non l'uso del giornale come mezzo della libera manifestazione del pensiero.
• L'appartenenza all'Ordine non è condizione necessaria per lo svolgimento di un'attività giornalistica che non abbia la rigorosa caratteristica della professionalità.
• Chi tenga presente il complesso mondo della stampa nel quale il giornalista si trova ad operare o consideri che il carattere privato delle imprese editoriali ne condiziona le possibilità di lavoro, non può sottovalutare il rischio al quale è esposta la sua libertà né può negare la necessità di misure e di strumenti a salvaguardarla.
• L'opportunità che i giornalisti vengano associati in un organismo che, nei confronti del contrapposto potere economico dei datori di lavoro, possa contribuire a garantire il rispetto della loro personalità e, quindi, della loro libertà: compito, questo, che supera di gran lunga la tutela sindacale dei diritti della categoria e che perciò può essere assolto solo da un Ordine a struttura democratica che con i suoi poteri di ente pubblico vigili, nei confronti di tutti e nell'interesse della collettività, sulla rigorosa osservanza di quella dignità professionale che si traduce, anzitutto e soprattutto, nel non abdicare mai alla libertà di informazione e di critica e nel non cedere a sollecitazioni che possano comprometterla.
• Non si vede, infine, in che modo il Consiglio dell'Ordine possa esercitare poteri arbitrari in ordine all'iscrizione nell'albo: chiamato a verificare la sussistenza di elementi tassativamente indicati dalla legge ed a prendere atto del giudizio positivo delle prove di esame predisposte per un accertamento tecnico.
• La Corte ritiene, del pari, che i poteri disciplinari conferiti ai Consigli non siano tali da compromettere la libertà degli iscritti. Due elementi fondamentali vanno tenuti ben presenti: la struttura democratica del Consiglio e la possibilità del ricorso al Consiglio nazionale ed il successivo esperimento dell'azione giudiziaria nei vari gradi di giurisdizione.

Excursus: le clausole di coscienza

La necessità di protezione del giornalista dai condizionamenti derivanti dall'impresa editoriale è alla base delle rivendicazioni della contrattazione collettiva, che ha inserito le c.d. clausole di coscienza: il giornalista che non condivide più la linea editoriale della testata può sciogliere unilateralmente il rapporto di lavoro senza perdere l'indennità di fine rapporto.

Estratti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 98/1968

• La Corte deve ora portare il suo esame, al fine di accertare in primo luogo se - a parte le sue ulteriori specificazioni che saranno più innanzi valutate - l'obbligo dell'iscrizione nell'albo giornalistico del direttore e del vicedirettore responsabile dei giornali quotidiani, dei periodici e delle agenzie di stampa violi il principio costituzionale secondo il quale "tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione" (art. 21 della Costituzione).
• L'obbligo imposto dall'art. 46 della legge - nei limiti in cui viene prescritto che direttore e vicedirettore responsabili siano iscritti nell'albo - risulta legittimo in entrambi gli aspetti sotto i quali, come si è detto, esso va valutato. Ed infatti la funzione dell'Ordine - funzione, giova ripeterlo, che dà giustificazione costituzionale alla sua istituzione e disciplina -, risulterebbe frustrata ove proprio i poteri direttivi di un quotidiano, di un periodico o di un'agenzia potessero essere assunti da un soggetto (non importa che si tratti dello stesso proprietario o di altri) che per il fatto di non essere iscritto nell'albo non possa essere chiamato a rispondere di fronte all'Ordine per eventuali comportamenti lesivi della dignità sua e dei giornalisti che da lui dipendono.
• Se queste sono le ragioni che rendono costituzionalmente valido l'obbligo di cui si discorre, si deve riconoscere che esse appaiono soddisfatte dall’iscrizione del direttore e del vicedirettore nell'albo, indipendentemente dal fatto che si tratti di professionisti o di pubblicisti.

Estratti dalla sentenza n. 113/1974

• Il primo comma dell'art. 34 della legge 3 febbraio 1963, n. 69, sull'ordinamento della professione di giornalista, dispone che la pratica giornalistica deve svolgersi presso un quotidiano o presso il servizio giornalistico della radio e della televisione, o presso un'agenzia quotidiana di stampa a diffusione nazionale e con almeno 4 giornalisti professionisti redattori ordinari, o presso un periodico a diffusione nazionale e con almeno 6 giornalisti professionisti redattori ordinari.
• Si censura in concreto, affermando che sia arbitrario, pretestuoso, artificioso, comunque irrazionale, il criterio adottato dal legislatore, con la norma denunciata, per determinare i requisiti necessari perché un giornale o una agenzia giornalistica possano essere ritenuti idonei per un utile tirocinio.
• Al riguardo si rileva che la determinazione dei requisiti necessari o meramente sufficienti perché un giornale o una agenzia giornalistica possano essere ritenuti idonei ad assicurare un tirocinio utile per la preparazione all'esercizio di una professione delicata ed importante, anche sotto il profilo della responsabilità sociale.