Diritto pubblico, dell'informazione e della comunicazione - il sistema radiotelevisivo (seconda parte)

Lineamenti di diritto dell'informazione e della comunicazione

Il sistema radiotelevisivo

Maria Romana Allegri - Corso a. a. 2007-2008

La mancata realizzazione del pluralismo

Seconda parte

Il protocollo sul servizio pubblico radiotelevisivo

Il protocollo allegato al Trattato di Amsterdam (1997) stabilisce che le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea non pregiudicano la competenza degli Stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell'adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro e nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune, tenendo conto nel contempo dell'adempimento della missione di servizio pubblico. (deroga al regime comunitario degli aiuti di Stato)

Legge n. 249/1997

La legge n. 249/1997 ha istituito l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (c.d. Maccanico). La ratio della legge è quella di rendere più efficaci i limiti antitrust (ma scarso successo!), rispondendo alla sentenza 420/1994 della Corte costituzionale.

Nei settori delle comunicazioni sonore e televisive, anche nelle forme evolutive realizzate con qualsiasi mezzo tecnico, della multimedialità, dell'editoria anche elettronica e delle connesse fonti di finanziamento, è vietato qualsiasi atto o comportamento avente per oggetto o per effetto la costituzione o il mantenimento di una posizione dominante da parte di uno stesso soggetto anche attraverso soggetti controllati e collegati. Gli atti giuridici, le operazioni di concentrazione e le intese che contrastano con tale divieto sono nulli.

Su questo vigila una Autorità (Agcom) appositamente istituita (vedi slides successive) che, adeguandosi al mutare delle caratteristiche dei mercati, adotta i provvedimenti necessari per eliminare o impedire il formarsi delle posizioni dominanti o comunque lesive del pluralismo.

I limiti antitrust

Ad uno stesso soggetto (o a soggetti controllati o collegati) non possono essere rilasciate concessioni o autorizzazioni che consentano di irradiare più del 20% rispettivamente delle reti televisive o radiofoniche analogiche e dei programmi televisivi o radiofonici numerici, in ambito nazionale, trasmessi su frequenze terrestri, sulla base del piano delle frequenze. (Ciò causa l’eccedenza di una rete Rai e di una rete Mediaset).

L'Autorità può però transitoriamente stabilire un limite diverso (il periodo transitorio, però, si è protratto indebitamente). Uno stesso soggetto può avere solo una concessione televisiva su frequenze terrestri in ambito nazionale per la trasmissione di programmi in forma codificata. Le emittenti televisive e radiofoniche sono soggette a limiti per la raccolta di risorse economiche derivanti dalla pubblicità (vedi slide successiva). L'Autorità vigila sul rispetto di tali limiti e riferisce periodicamente al Parlamento circa la loro adeguatezza.

I limiti alla raccolta di risorse economiche

Nessun singolo soggetto operante a livello nazionale (TV via etere, via cavo, via satellite o radio) può detenere più del 30% delle risorse economiche complessive del settore (derivanti da canone di abbonamento per il servizio pubblico, pubblicità, televendite, sponsorizzazioni). Se lo stesso soggetto opera contemporaneamente nel settore radiotelevisivo e della stampa, il limite scende al 20% e il paniere delle risorse comprende anche la vendita e gli abbonamenti di quotidiani e periodici.

Una stessa concessionaria di pubblicità non può raccogliere più del 30% delle risorse economiche derivanti dal settore radiotelevisivo. Se essa è legata da un rapporto di controllo/collegamento con un titolare di concessione o autorizzazione radiotelevisiva ed opera per esso in esclusiva, può raccogliere risorse anche per altri soggetti, ma solo in ambito locale. L'Autorità può fissare per un periodo transitorio limiti diversi (il periodo transitorio, però, si è protratto indebitamente).

La TV via satellite e la piattaforma digitale

Come la TV via cavo, anche quella via satellite è soggetta ad un regime di autorizzazione (non concessione) rilasciata dall'Autorità. Alla TV via satellite (come anche a quella via cavo e via etere) si applicano i predetti limiti antitrust. Tuttavia, in deroga alle regole antitrust, si consente alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo e di telecomunicazioni la possibilità di partecipare ad un'unica piattaforma digitale (la possibilità di ricevere con un unico decoder trasmissioni via cavo, via satellite e analogiche codificate), creando un'unica società associandosi anche con altri operatori di comunicazione, purché la piattaforma sia aperta all'utilizzo di chi ne faccia richiesta.

Inoltre i concessionari radiotelevisivi (pubblico e privati) possono trasmettere simultaneamente su frequenze terrestri in chiaro e via satellite e via cavo.

L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Sostituisce la precedente figura del Garante ed è un organo collegiale. Si cerca di sottrarre la regolamentazione del settore della comunicazione ai condizionamenti politici e di affidarlo ad una Autorità indipendente, che operi nel rispetto dei principi fissati dalla legge stessa. Con l'istituzione dell'Agcom, la regolamentazione della concorrenza nel settore delle comunicazioni è sottratta all'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato (l. 287/1990).

L'Agcom è un vero e proprio organo di governo delle comunicazioni, ed ha poteri consultivi, di proposta, di regolamentazione, di controllo, paragiudiziali e sanzionatori. Contro le decisioni dell'Agcom è ammesso ricorso giurisdizionale al TAR.

La composizione dell'Agcom

8 membri eletti, 4 dal Senato e 4 dalla Camera dei deputati. Ciascun deputato o senatore può indicare solo 2 nominativi. Presidente nominato dal Capo di Stato su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il Ministro per le comunicazioni, previo parere delle competenti commissioni parlamentari.

Sono organi dell'Agcom, costituiti da Presidente + 4 membri:

• Commissione per infrastrutture e reti
• Commissione per servizi e prodotti
• Consiglio

• Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
• Comitati regionali per le comunicazioni (Corecom)
• Consiglio nazionale degli utenti
• Forum permanente per le comunicazioni (presso il Ministero)

I poteri dell'Agcom

Poteri consultivi e di regolamentazione del funzionamento delle infrastrutture e delle reti. Approvazione del piano nazionale delle frequenze (entro il 1° gennaio 1998) e rilascio di nuove concessioni private entro il 30 aprile 1998. Termini non rispettati!

Vigilanza sul contenuto dei programmi. Rilevazione degli indici di ascolto. Controllo sul rispetto delle regole antitrust. Accoglimento di denunce presentate da qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché dai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati. Soluzione non giurisdizionale delle controversie che possono insorgere fra utenti o categorie di utenti ed un soggetto autorizzato o destinatario di licenze oppure tra soggetti autorizzati o destinatari di licenze tra loro. Rilascio delle concessioni e le autorizzazioni radiotelevisive. Applicazione di sanzioni amministrative.

Vigilanza e regolamentazione del sistema delle telecomunicazioni (vedi lezione sulle telecomunicazioni).

Il ROC

L'Agcom tiene il Registro unico per gli operatori della comunicazione (ROC) che ha inglobato il Registro nazionale della stampa e il Registro nazionale delle imprese radiotelevisive detenuti, a suo tempo, dal Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria. Sono tenuti ad iscriversi al registro:

• I soggetti esercenti l'attività di radiodiffusione
• Le imprese concessionarie di pubblicità
• Le imprese di produzione o distribuzione di programmi radiotelevisivi
• Le imprese editrici di giornali quotidiani, periodici o riviste
• Le agenzie di stampa di carattere nazionale
• I soggetti esercenti l'editoria elettronica e digitale
• Le imprese fornitrici di servizi di telecomunicazioni e telematici

Il periodo transitorio

Secondo la legge Maccanico, i limiti antitrust previsti sarebbero entrati in vigore solo al termine di un periodo transitorio deciso dall'Agcom. Allo scadere di tale termine:

• Sarebbe stato approvato il piano nazionale di assegnazione delle frequenze e rilasciate nuove concessioni (per un totale di 10 o 11 reti)
• Una rete Mediaset (Rete 4) avrebbe abbandonato le frequenze terrestri per passare al satellite
• Rai 3 avrebbe continuato a trasmettere via etere, ma priva di risorse pubblicitarie

Direttiva CE n. 97/36

Questa direttiva integra quanto già stabilito dalla precedente. Precisa la differenza fra pubblicità e televendita. Stabilisce il divieto di trasmettere solo in forma codificata eventi di particolare rilevanza sociale. Precisa meglio la nozione di "opera europea", cui va accordato un trattamento di favore. Stabilisce l'obbligo di inserire pubblicità e televendite tra i programmi e non al loro interno, a meno che l'inserimento non ne pregiudichi l'integrità e il valore. È consentito l'inserimento di pubblicità fra le diverse parti autonome di un programma.

Direttiva CE n. 97/36 (segue)

Per le opere cinematografiche o i film prodotti per la televisione è consentita una interruzione pubblicitaria ogni 45 minuti ed un'altra interruzione se ciascuna parte del programma supera di almeno 20 minuti i 45 previsti. Per gli altri programmi le interruzioni pubblicitarie devono essere distanziate di almeno 20 minuti. La pubblicità non può essere inserita in funzioni religiose oppure in notiziari, rubriche di attualità, programmi per bambini, programmi religiosi di durata inferiore ai 30 minuti. La pubblicità, in tutte le sue forme, non può superare il 20% del tempo di trasmissione orario e quotidiano. Nella sola forma dello spot pubblicitario, il limite è del 15%.

La Direttiva CE è stata attuata con legge n. 122/1998

Questa legge, oltre ad occuparsi delle interruzioni pubblicitarie, posticipa di 9 mesi il termine previsto dalla l. 249/1997 (30 aprile 1998) per l'assegnazione delle frequenze ad altri concessionari privati ed il passaggio della terza rete eccedente al satellite. Il termine sarà poi posticipato ancora. Inoltre la legge stabilisce che:

Deve essere riservato alle opere europee più della metà del tempo mensile di trasmissione, escluso il tempo dedicato a notiziari, manifestazioni sportive, giochi televisivi, pubblicità, servizi teletext, talk show o televendite, anche con riferimento alle fasce orarie di maggiore ascolto. Tale percentuale deve essere ripartita tra i diversi generi di opere europee e deve riguardare opere prodotte, per almeno la metà, negli ultimi cinque anni. Le quote di riserva comprendono anche i film e i prodotti di animazione specificamente rivolti ai minori.

Legge n. 112/1998 (segue)

I concessionari televisivi nazionali riservano di norma alle opere europee realizzate da produttori indipendenti almeno il 10% del tempo di diffusione, escluso il tempo dedicato a notiziari, manifestazioni sportive, giochi televisivi, pubblicità, servizi teletext, talk show o televendite. Per le stesse opere la società concessionaria del servizio pubblico riserva ai produttori indipendenti una quota minima del 20%. Le emittenti televisive riservano almeno il 40% dei loro introiti netti annui derivanti da pubblicità alla produzione e all'acquisto di programmi audiovisivi di produzione europea. Recepisce pedissequamente le disposizioni della Direttiva CE 97/36 in materia di interruzioni pubblicitarie, tranne il fatto che non reca la distinzione fra pubblicità e televendita. Non si pronuncia sulle sponsorizzazioni perché erano state già regolate dalla l. 483/1982 conformemente alle indicazioni della CE.

D. l. n. 15/1999, convertito in legge n. 78/1999

Disposizioni urgenti per lo sviluppo equilibrato dell'emittenza televisiva e per evitare la costituzione o il mantenimento di posizioni dominanti nel settore radiotelevisivo. Il termine per l'assegnazione delle frequenze ad ulteriori soggetti privati da parte dell'Agcom e per la trasformazione di Rai 3 e Rete 4 viene posticipato ancora al 30 giugno 1999. Si vieta ai soggetti titolari di concessione o di autorizzazione per trasmissioni radiotelevisive anche da satellite o via cavo, con sede o impianti in territorio nazionale o anche in Stati membri dell'Unione europea, di acquisire, sotto qualsiasi forma e titolo, direttamente o indirettamente, anche attraverso soggetti controllati e collegati, più del 60% dei diritti di trasmissione in esclusiva in forma codificata del campionato di calcio di serie A o, comunque, del torneo o campionato di maggior valore che si svolge o viene organizzato in Italia.

D. l. n. 15/1999, convertito in legge n. 78/1999 (segue)

I decodificatori devono consentire la fruibilità delle diverse offerte di programmi digitali con accesso condizionato e la ricezione dei programmi radiotelevisivi digitali in chiaro mediante l'utilizzo di un unico apparato. Le emittenti televisive le cui trasmissioni consistono esclusivamente in programmi di televendita e non trasmettono pubblicità, sono abilitate a proseguire in via transitoria l'esercizio delle reti su frequenze terrestri a condizione che, all'atto della presentazione della domanda, si impegnino a trasferire entro tre anni dal rilascio della concessione l'irradiazione dei propri programmi esclusivamente da satellite o via cavo. I soggetti titolari di emittenti televisive locali legittimamente operanti alla data del 31 gennaio 1999, che dismettano la propria attività e si impegnino a non acquisire partecipazioni di alcun genere per almeno cinque anni in società titolari di emittenti televisive o in società direttamente o indirettamente controllate o collegate alle stesse, possono ottenere un indennizzo.

D. l. 433/1999, convertito in l. n. 5/2000

Disposizioni urgenti in materia di esercizio dell'attività radiotelevisiva locale e di termini relativi al rilascio delle concessioni per la radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri in ambito locale. Il termine di assegnazione delle frequenze è posticipato ancora al 31 maggio 2001. Un medesimo soggetto non potrà ottenere più di una concessione per bacino in ambito locale. Lo stesso soggetto può ottenere concessioni in più bacini regionali e provinciali purché riferiti rispettivamente a regioni o province limitrofe, che servano una popolazione complessiva non superiore a 15 milioni.