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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

Il regime giuridico continuava a far perno sulla riserva allo

Stato dei servizi di radio e telecomunicazione, cosi come definita

dal codice postale del 1936 ribadito poi da un decreto del 1947, e

sul modello di concessione del servizio in esclusiva ad una società

a capitale in prevalenza pubblico. Un ruolo assolutamente centrale

veniva riservato al Ministero delle Poste e telecomunicazioni, cui

spettava, oltre alla vigilanza generale sugli impianti,

l'approvazione dello statuto della concessionaria, il controllo

contabile sulla gestione della stessa, la nomina del Presidente e

dell'amministratore delegato della concessionaria. Presso il

Ministero di settore, veniva inoltre creato un apposito Comitato

per la definizione delle direttive di massima culturali, artistiche ed

educative cui avrebbe dovuto uniformarsi l'attività di diffusione

dei programmi, che esprimeva un parere sul piano triennale della

programmazione che la concessionaria era tenuta a presentare per

l'approvazione al ministro. Il secondo obiettivo perseguito dal

decreto del 1947, e in ciò sta la sua vera novità rispetto al passato,

era quello di coinvolgere nel governo del settore radiotelevisivo

anche il Parlamento con l'istituzione di una commissione

parlamentare di vigilanza, cui veniva affidato il compito di

assicurare l'imparzialità politica e l'obiettività dell'informazione

trasmessa dalla concessionaria. Questo quadro normativo non

cambia, ma anzi riceve una puntuale ed articolata conferma con la

nuova concessione del servizio alla del 1952, che precede di

RAI

due anni l'inizio delle trasmissioni televisive. Non doveva tuttavia

passare molto tempo perché questa operazione di mera cosmesi

della disciplina ereditata dal fascismo mostrasse tutti i suoi limiti a

fronte dei nuovi principi costituzionali e, più precisamente, con

quella affermazione contenuta nell'art. 21, Cost.

5. Il ruolo della Corte costituzionale: dalla conferma della

legittimità del monopolio pubblico alla riforma del 1975

Nel 1960, con la sentenza n. 59, si arriva così alla prima

pronuncia della Corte in tema di legittimità costituzionale del

modello pubblicistico di esercizio dell'attività radiotelevisiva. Una

pronuncia di grande rilievo perché in essa si coglie

immediatamente quale ruolo decisivo la Corte intenda assumere in

questa difficile opera di ridefinizione. Chiamata a decidere circa i

dubbi di legittimità costituzionale della riserva allo Stato del

servizio di radio e telediffusione, sancita dall'art. 1 del vecchio

codice postale del 1936, la Corte arriva ad una decisione di rigetto

che poggia su tre ordini di motivazioni, tra loro strettamente

collegati: 1) trattandosi di un mezzo di comunicazione che si

avvale di una risorsa (le bande di frequenza) oggettivamente

limitata, esso non poteva a priori essere parificato agli altri mezzi

di comunicazione; 2) affinché un regime differenziato per il

mezzo radiotelevisivo fosse coerente con le garanzie

costituzionalmente previste, dovesse essere comunque evitato il

rischio del formarsi di situazioni di monopolio od oligopolio

privato, contrarie al principio del necessario pluralismo

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RADIOTELEVISIONE

informativo che la Costituzione impone di rispettare; 3) la

soluzione di assoggettare il settore ad un regime di monopolio

pubblico, pur non rappresentando una soluzione

costituzionalmente obbligata, doveva ritenersi una soluzione

consentita, alla luce del combinato disposto degli artt. 21 e 43

Cost.: il regime pubblicistico doveva cioè considerarsi quello che

meglio di ogni altro assolveva al compito di assicurare il tasso di

pluralismo necessario. Più in particolare, essa affermò che una

disciplina pubblicistica avrebbe dovuto prevedere la possibilità di

un accesso al mezzo da parte di tutte le diverse correnti culturali e

politiche, nonché un ridimensionamento del ruolo del Governo a

tutto favore del Parlamento. Da questa sentenza del 1960 doveva

passare oltre un decennio prima che la Corte intervenisse ancora

due pronunce del 1974 con le sentenze 225 e 226. Mentre con la

sentenza n. 225 viene dichiarata costituzionalmente illegittima la

riserva allo Stato dell'attività di ritrasmissione di programmi di

emittenti estere e se ne ammette l'esercizio anche da parte di

soggetti privati, con la sentenza n. 226, dichiarandosi l'illegittimità

costituzionale della riserva statale nel settore dei servizi

radiotelevisivi via cavo se ne consente l'ingresso alle iniziative

private (previa introduzione di un apposito regime autorizzatorio),

sia pure con riferimento al solo livello locale, mentre viene fatta

salva la relativa riserva per ciò che attiene il livello nazionale. Ad

orientare la Corte in questa direzione è la considerazione

dell'inesistenza di possibili attentati al pluralismo informativo

(mera ritrasmissione di programmi esteri); nel secondo caso, in

ragione della natura del mezzo tecnico, il cavo appunto,

suscettibile di garantire una sua utilizzazione illimitata e

comunque tale da fare salvo il principio pluralistico. Sotto il

secondo profilo, la Corte riprende le indicazioni già fornite con la

sentenza n. 59 del 1960 per ribadire, questa volta in maniera assai

più puntuale, le condizioni che il legislatore avrebbe dovuto

sollecitamente soddisfare in sede di riforma della disciplina del

monopolio pubblico: 1) sottrazione degli organi di vertice della

concessionaria del servizio all'influenza esclusiva o prevalente

dell'Esecutivo; 2) necessaria garanzia dell'imparzialità e

completezza dell'informazione, nel rispetto di tutte le tendenze

culturali e politiche; 3) necessario coinvolgimento del Parlamento

nella definizione delle direttive generali, nonché nell'esercizio del

controllo circa la loro effettiva applicazione; 4) necessaria tutela

dell'autonomia professionale degli operatori dell'informazione

all'interno della concessionaria; 5) necessaria predisposizione di

limiti quantitativi alla pubblicità commerciale, a tutela della

possibilità di sviluppo di altri mezzi di informazione ed in

particolare dell'informazione stampata; 6) necessaria disciplina

del diritto di accesso al mezzo radiotelevisivo; 7) necessaria

disciplina del diritto di rettifica. Si tratta di quelli che verranno

chiamati i «sette comandamenti» della Corte costituzionale.

6. La legge di riforma n. 103 del 1975 e la sua rapida

obsolescenza 4

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La legge di riforma del monopolio pubblico che il Parlamento

finalmente vara nel 1975 si muove lungo le linee tracciate dalla

Corte nelle pronunce da ultimo ricordate. Definita la

radiodiffusione circolare, nel quadro di quanto disposto dall'art. 43

Cost., se ne afferma la riserva allo Stato e la conseguente

sottrazione alla libera disponibilità dei privati (art. 1). Tale riserva

non si estende, tuttavia, né all'attività diretta alla gestione di

impianti ripetitori di programmi stranieri e nazionali, né

all'installazione e all'esercizio di impianti di diffusione via cavo, a

livello locale (art. 2). Con riferimento alla gestione dei ripetitori di

programmi esteri e di quelli nazionali, la legge prevede (artt. 38

ss.) il rilascio di un'apposita autorizzazione. Anche per l'attività

radiotelevisiva via cavo, a livello locale, la legge introduce un

regime autorizzatorio (artt. 24 ss.). In secondo luogo, l'ossequio ai

«comandamenti» della Corte, nasce la Commissione bicamerale

per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi

(artt. 4 ss.). Un nuovo assetto assumone il rapporto tra gli organi

interni della concessionaria e che vede il Presidente e il Direttore

generale esercitare le loro funzioni (il primo come responsabile

della rispondenza della gestione aziendale agli indirizzi generali

fissati dalla Commissione bicamerale di vigilanza, il secondo

come responsabile dell'attuazione dei deliberati del Consiglio).

Terzo profilo importante toccato dalla legge di riforma, quello

dell'inserimento delle Regioni nel quadro del nuovo sistema.

Accanto al canone, resta confermata l'entrata derivante dalla

pubblicità commerciale, ma con un doppio limite: il primo, legato

ad una soglia massima non valicabile dall'indice di affollamento

(5%), il secondo, di ordine finanziario, determinato da una soglia

massima di introiti pubblicitari, da determinarsi ogni anno da

parte della Commissione bicamerale. Ma, ad un solo anno di

distanza dall'approvazione della legge di riforma n. 103, è di

nuovo il giudice costituzionale a determinare una svolta

nell'evoluzione del sistema radiotelevisivo. La Corte fa propria la

tesi sostenuta dai ricorrenti, volta a sostenere l'esistenza, a livello

locale, di una disponibilità di frequenze utilizzabili sufficiente a

scongiurare il formarsi di monopoli con possibili conseguenze

negative sul pluralismo informativo. Di qui l'apertura alle

iniziative private dell'esercizio dell'attività radiotelevisiva via

etere, a livello locale, in analogia alla radiodiffusione via cavo.

Ciò che preme sottolineare di questa sentenza, davvero storica, è

che segna una svolta netta nell'itinerario logico sino ad allora

seguito dai giudici costituzionali, nella sentenza n. 202 lo stretto

nesso tra i due elementi (limitatezza delle frequenze e ruolo

essenziale del sistema radiotelevisivo) appare irrimediabilmente

spezzato: ciò che assume rilievo decisivo nell'orientare la Corte è

la sola motivazione di ordine tecnico, sganciata da ogni

riferimento all'altro tipo di valutazione. È sufficiente per la Corte

accedere alla tesi dell'aumento delle disponibilità tecniche di

trasmissione a livello locale (pur nella loro perdurante limitatezza)

per ritenere di per sé, e per ciò solo, soddisfatte le esigenze

connesse al pluralismo informativo. Una conclusione che finisce

per rendere ambigua la nozione di attività radiotelevisiva: si

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appanna la nozione di servizio pubblico essenziale; le ragioni del

servizio pubblico paiono ricondotte alla sola attività svolta

dall'emittente pubblica, là dove, per il settore privato lo stesso tipo

di attività pare attratto nell'ambito della libertà di iniziativa

economica e delle sue regole, quasi che il livello nazionale o

locale di esercizio della medesima attività possa determinarne un

mutamento di natura quanto ai riflessi sociali che essa produce. Si

tratta, come vedremo, di un elemento di ambiguità che peserà a

lungo non solo sugli sviluppi successivi della giurisprudenza

costituzionale in materia, ma anche sull'operato del legislatore.

7. Il lento cammino verso la disciplina del sistema «misto»

pubblico e privato: dalla normativa transitoria della

legge n. 10 del 1985 alla sentenza n. 826 del 1988 della

Corte costituzionale

La ricordata sentenza n. 202 del 1976 apre un lungo periodo,

destinato a chiudersi solo con l'approvazione della legge n. 223

del 1990, caratterizzato, da un lato, dai tentativi numerosi del

Parlamento di arrivare alla definizione del nuovo assetto del

sistema radiotelevisivo imposto dalla pronuncia della Corte,

dall'altro, dallo sviluppo sempre più consistente e tumultuoso di

iniziative private a livello locale. Nel perdurare della latitanza del

legislatore, il settore privato, si avvia sempre più verso la

concentrazione (una grande emittente, rispetto alla quale le altre

svolgono sostanzialmente la funzione di semplici terminali per la

diffusione dei programmi). Questo alimenta la spinta alla

polarizzazione della risorsa pubblicitaria attorno alle iniziative

private di maggiore consistenza e si realizza attraverso varie

forme di interconnessione funzionale, fino alla messa in onda in

contemporanea di programmi preregistrati, superando così, di

fatto, l'ambito locale cui la Corte aveva ancorato il «diritto» dei

privati all'esercizio dell'attività radiotelevisiva. Con la sentenza n.

148 del 1981 la Corte avverte chiaramente che una maggiore

disponibilità tecnica del mezzo non può considerarsi condizione di

per sé sufficiente a garantire il pluralismo informativo, ma c’è

bisogno di una disciplina del «mercato» dell'informazione

radiotelevisiva tale da eliminare ogni rischio del formarsi di

situazioni di monopolio od oligopolio privato. All'elemento di

ordine tecnico, la Corte aggiunge ora un elemento di ordine

economico, ma ciò accentua l'ambiguità, già a suo tempo

segnalata, circa il modo d'intendere la natura dell'attività

radiotelevisiva. La sentenza n. 148 del 1981 rappresenta

un'ulteriore tappa nella discontinuità aperta dalla sentenza n. 202

del 1976, di cui la pronuncia del 1981 costituisce in qualche

misura il logico sviluppo. Questo nuovo intervento della Corte

determina un completo mutamento di prospettiva per il

legislatore: se fino ad allora il legislatore si era mosso nell'ottica

di una «concorrenza» pubblico-privato (al polo pubblico =

servizio radiotelevisivo di livello nazionale, polo privato =

l'ingresso al solo livello locale, in seguito il nuovo sistema

«misto» comincia a delinearsi come sistema a concorrenza

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generalizzata. Inizia da questo momento una sorta di gara più o

meno sotterranea, indiretta e impari tra il legislatore da una parte e

le maggiori emittenti private dall'altra. Il Governo decide di

intervenire con una disciplina transitoria (il d.l. n. 807 del 1984,

convertiro nella legge n. 10 del 1985, altrimenti detto dl

Berlusconi), che avrebbe dovuto restare in vigore per non più di

sei mesi e verrà sostituita solo nell'agosto del 1990. Come

contropartita a questa legittimazione «transitoria» si estendono

alle emittenti private alcuni obblighi, analoghi a quelli gravanti

sull'emittente pubblica. Ma il d.l. n. 807 del 1984 non rappresenta

soltanto una testimonianza evidente di un ormai acquisito

mutamento di prospettiva, ma anche delle difficoltà che il

legislatore si trova ad affrontare nella definizione di un nuovo

quadro normativo di riferimento. L'analisi della legge riflette tutta

l'ambiguità e l’incertezza del legislatore, un'incertezza che, come

vedremo meglio più avanti, non verrà dissipata nemmeno dalla

legge di riforma del 1990, lasciando aperti numerosi interrogativi

di non facile risoluzione. L'incapacità del legislatore di superare in

tempi ragionevoli le difficoltà, sono alla base di un nuovo

importante intervento della Corte, che contribuisce in maniera

decisiva ad accelerare il dibattito parlamentare su quella che

diventerà la legge n. 223 del 1990. Si tratta, come è noto, della

sentenza n. 826 del 1988, una sorta di summa dell'intera

giurisprudenza della Corte in materia di informazione

radiotelevisiva e, insieme, uno dei tentativi più arditi di

condizionare l'operato e i tempi del legislatore. La corte decide

per una sorta di «assoluzione condizionata» di una disciplina di

legge ordinaria, ritenuta in sé incostituzionale, ma

provvisoriamente assolvibile in ragione proprio della sua

transitorietà. Tre sono le accezioni che la Corte individua: 1)

quella di pluralismo esterno, inteso quale presenza attiva del

maggior numero possibile di fonti; 2) quella di pluralismo interno,

maggior numero possibile di opinioni, tendenze politiche,

ideologiche e culturali; 3) pluralismo inteso quale possibilità di

scelta tra una molteplicità di fonti informative. Si tratta dei diversi

ruoli che emittenza privata ed emittenza pubblica sono chiamate

rispettivamente a svolgere: la prima legata al pluralismo esterno;

la seconda al pluralismo interno. La Corte ricava alcuni importanti

corollari applicativi, che possono riassumersi in cinque punti: 1) la

necessità di una disciplina dei flussi di risorse finanziarie, tale da

garantirne una distribuzione equilibrata tra i diversi settori in cui

esso si articola; 2) l'esigenza di una disciplina della pubblicità

radiotelevisiva a tutela dell'utente-consumatore; 3) ribadisce

l'esigenza della introduzione di una normativa antitrust; 4)

l'affermazione della necessaria tutela delle emittenti locali; 5) la

sollecitazione rivolta al legislatore ad immaginare soluzioni di

prospettiva che tengano conto degli sviluppi tecnologici in atto.

8. La necessaria attuazione della normativa comunitaria in

materia di pubblicità televisiva

Un altro stimolo nella stessa direzione viene dalla direttiva del

Consiglio del 3 ottobre 1989, n. 552, dedicata al «coordinamento

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di determinate disposizioni legislative, regolamentari e

amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle

attività televisive». Il cuore della direttiva è rappresentato dalle

disposizioni relative alla pubblicità commerciale e ne affronta

quattro diversi profili: contenuto, modalità di trasmissione

(riconoscibilità del messaggio pubblicitario e divieto della

pubblicità subliminale, gli spot tra e non nelle trasmissioni),

indice di affollamento, sponsorizzazioni (limitare le

sponsorizzazioni al «mecenatismo d'impresa». Con la direttiva,

89/552/CEE siamo di fronte ad una serie di disposizioni per una

disciplina comune della pubblicità commerciale, con riflessi

immediati sugli equilibri complessivi del settore

dell'informazione. Un tentativo concepito in termini

sufficientemente puntuali e tali da produrre conseguenze di grande

rilievo soprattutto in quegli ordinamenti, come quello italiano, nei

quali meno attenta e sollecita era stata, sino ad allora, l'azione del

legislatore.

9. La legge 6 agosto 1990, n. 223 sulla nuova disciplina del

sistema radiotelevisivo «misto» pubblico e privato

La nuova disciplina avrebbe dovuto risolvere le complesse

questioni legate al difficile contemperamento tra libertà di

informare e libertà di iniziativa economica, con la necessaria

garanzia del pluralismo quantitativo e qualitativo delle fonti. Solo

con l’approvazione della legge n. 223 del 1990 si arriva ad una

disciplina il sistema radiotelevisivo misto pubblico-privato.

L'impianto della legge ruota attorno a cinque assi portanti:

I principi comuni. L'attività diretta alla diffusione di

programmi radiofonici e televisivi è attività di «preminente

interesse generale», e «i principi fondamentali del sistema

radiotelevisivo, che si realizzano con il concorso di soggetti

pubblici e privati» (art. 1). Proprio nell’assoggettare ad una serie

di principi comuni l'attività radiotelevisiva, la legge contiene un

elemento di forte ambiguità: mentre, infatti, l'impostazione

unitaria dell’art. 1 sembrerebbe consentire la previsione di limiti

comuni all'uno e all'altro settore, la scissione cui pare alludere

l’art. 2 sembrerebbe poter giustificare un regime di limiti

differenziato, nel quale il rispetto dei c.d. principi comuni venga

in realtà affidato soltanto, o prevalentemente, alla concessionaria

pubblica. Si tratta di un elemento di ambiguità che peserà in modo

non indifferente su alcuni contenuti di rilievo della legge.

Il regime concessorio. La disciplina del regime concessorio,

intesa come individuazione dell'organo titolare del potere di

rilasciare, sospendere o revocare la concessione, dei criteri per

l'esercizio di tale potere, nonché come definizione dei requisiti dei

richiedenti e del contenuto della concessione, ha la sua premessa

fondamentale in due atti di pianificazione: il piano nazionale di

ripartizione (che provvede a ripartire le bande di frequenza

utilizzabili tra i diversi servizi di telecomunicazione) e il piano di

assegnazione delle frequenze (che provvede ad assegnare le bande

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

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di frequenza tra i vari bacini di utenza, nei quali viene diviso il

territorio nazionale per la radiodiffusione). L'approvazione del

piano di ripartizione delle frequenze spetta, oggi, al ministro delle

Comunicazioni su parere dell'Autorità per le garanzie nelle

comunicazioni, mentre il piano di assegnazione è approvato da

quest'ultima. Questa attività di pianificazione non si esaurisce

affatto in un'operazione esclusivamente tecnica, ma incide

profondamente sul numero complessivo delle emittenti

teoricamente attivabili, ossia sul tasso di «pluralismo esterno»

presente nel settore radiotelevisivo. L'art. 16 si occupa della

definizione dei criteri cui ancorare il rilascio delle concessioni.

Essi poggiano essenzialmente sulla potenzialità economica delle

diverse iniziative, sulla natura dei progetti tecnici presentati, sulla

qualità della programmazione prevista, nonché sulla base della

qualità e della quantità della programmazione prodotta, degli

assetti aziendali e degli indici di ascolto. Se la disciplina delle fasi

essenziali del procedimento relativo al rilascio della concessione è

riassunta unitariamente nelle disposizioni dell'art. 16, altrettanto

non può dirsi per quella relativa agli obblighi che la legge prevede

a carico dei concessionari, solo alcuni dei quali sono contenuti in

quanto disposto dall'art. 20. Gli obblighi comuni attengano

essenzialmente a due profili: quello relativo alla gestione

dell'impresa e quello relativo al contenuto dei programmi. Tra i

primi, si possono far rientrare l'obbligo di iscrizione nel Registro

nazionale delle imprese radiotelevisive; di comunicazione dei

trasferimenti di proprietà; di promuovere azioni dirette a

realizzare condizioni di «pari opportunità» nei rapporti di lavoro;

di trasmettere lo stesso programma in tutta l'area geografica per

cui è rilasciata la concessione; di rispettare le leggi e le

convenzioni internazionali in materia di telecomunicazioni e di

tutela del diritto d'autore; di rispettare determinate modalità di

trasmissione dei messaggi pubblicitari, nonché i limiti in materia

di sponsorizzazioni; di rispettare i limiti massimi di affollamento

pubblicitario; relativo alla trasmissione gratuita di brevi

comunicati per conto di vari organi pubblici; di rispettare i limiti

previsti in ordine alla trasmissione di opere cinematografiche; di

rispettare il diritto di rettifica. Tra gli obblighi della seconda

categoria, cioè relativi al contenuto dei programmi, possono farsi

rientrare l'obbligo di non trasmettere messaggi subliminali; di non

nuocere allo sviluppo psichico e morale dei minori; di rispettare il

divieto di trasmettere messaggi pubblicitari che possano ledere

valori di rilievo costituzionale, nonché di rispettare il divieto di

trasmettere messaggi pubblicitari relativi a certi prodotti. Si

aggiungono poi quelli specifici posti a carico della concessionaria

pubblica (trasmissione dei messaggi di «utilità sociale», e quello,

previsto come transitorio, di rispettare un «tetto» massimo negli

introiti pubblicitari annuali) e dei concessionari privati (prestare

una cauzione e pagare un canone per l'esercizio della

concessione), quello di rispettare un livello minimo di ore di

trasmissione e quello di riservare una parte della programmazione

a programmi di informazione. 9

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La normativa antitrust. Il «cuore» della legge n. 223 è

rappresentato dalla normativa diretta a contenere i fenomeni di

concentrazione in atto, al fine di assicurare un sufficiente tasso di

pluralismo. Tale disciplina tocca tre diversi aspetti del fenomeno

delle concentrazioni: il primo, relativo ai rapporti tra le emittenti

radiotelevisive; il secondo, relativo ai rapporti tra emittenti

radiotelevisive e stampa; infine, il terzo, relativo ai rapporti tra

emittenti radiotelevisive e concessionarie di pubblicità. Circa il

primo profilo, la legge si preoccupa di stabilire il numero

massimo di concessioni rilasciabili ad uno stesso soggetto,

distinguendo il livello nazionale dal livello locale. Quanto al

profilo relativo ai rapporti tra emittenti radiotelevisive e stampa, la

legge, abbandona la c.d. «opzione zero», e adotta una linea più

flessibile. Infine, per ciò che attiene ai rapporti tra emittenti e

concessionarie di pubblicità, la legge prevede che queste ultime

non possano raccogliere pubblicità per più di tre reti televisive

nazionali, per più di due reti nazionali e tre locali ovvero per più

di una rete nazionale e sei locali, comprese quelle di cui sono

titolari i soggetti controllanti o collegati. Ogni ulteriore attività di

raccolta pubblicitaria deve essere indirizzata verso mezzi di

comunicazione e in ogni caso non può superare il 2% del totale

degli investimenti pubblicitari complessivi dell'anno precedente.

La disciplina della pubblicità radiotelevisiva. Si tratta di un

«corpo» di regole che segnano una svolta decisiva rispetto alla

situazione normativa precedente. La legge n. 223 affronta

organicamente il tema della pubblicità radiotelevisiva sotto cinque

distinti profili: quello relativo al contenuto dei messaggi

pubblicitari; quello relativo alle modalità di trasmissione degli

stessi; quello relativo agli indici di affollamento; quello, di cui si è

già detto, relativo ai rapporti tra emittenti e imprese

concessionarie di pubblicità; quello, infine, relativo alle c.d.

sponsorizzazioni. Una diversa attenzione che si spiega soprattutto

con l'esigenza di dar seguito alle indicazioni che su questo terreno

gli erano venute, come si è sottolineato, sia dalla Corte

costituzionale che dalla normativa comunitaria. A quelle

indicazioni, il contenuto della legge risulta solo in parte fedele

(solo nelle parti relative ai contenuti e agli indici di affollamento).

Discorso diverso vale per le modalità di trasmissione dei messaggi

pubblicitari (i messaggi pubblicitari vanno trasmessi «tra» e non

«all'interno» delle trasmissioni). Ma le discrasie tra normativa

nazionale e normativa comunitaria risultano ancora più marcate

con riferimento alla disciplina delle sponsorizzazioni. Tale

omissione rende quasi indecifrabile la linea di demarcazione tra

questo tipo di pubblicità e quella ordinaria facendo così venir

meno ogni giustificazione ad un suo trattamento differenziato. Si

tratta ovviamente di una discrasia così grande che, come vedremo,

di lì a poco il legislatore dovrà tornare sul punto per eliminarla.

Gli strumenti di garanzia di una fedele applicazione della

legge. A garanzia di un'effettiva e fedele applicazione della

complessa trama di limiti e di obblighi che si sono più sopra

sinteticamente richiamati, la legge predispone tutta una serie di

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

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meccanismi di controllo e sanzionatori che fanno capo

essenzialmente al Garante per la radiodiffusione e l'editoria e

al ministro delle Poste e telecomunicazioni. A questo scopo, la

legge attribuisce al Garante numerosi e rilevanti poteri di proposta

e consultivi, regolamentari, di controllo e sanzionatori. I poteri di

controllo consistono essenzialmente nella tenuta del registro

nazionale delle imprese radiotelevisive, cui sono tenute ad

iscriversi obbligatoriamente anche le imprese concessionarie di

pubblicità e le imprese produttrici di programmi; nell'esame dei

bilanci societari e della relativa documentazione; nello

svolgimento dell'attività istruttoria ed ispettiva tesa ad assicurare

il rispetto dei limiti e degli obblighi previsti dalla legge; nella

vigilanza sulla rilevazione e pubblicazione degli indici di ascolto.

Infine, quanto ai poteri sanzionatori, la legge stabilisce che il

Garante, ove accerti violazioni di alcuni obblighi, una volta

diffidati gli interessati può irrogare delle sanzioni pecuniarie

ovvero disporre la sospensione della concessione per un periodo

da uno a dieci giorni (trenta giorni nei casi di recidiva). Nelle

ipotesi più gravi, può chiedere al ministro la revoca stessa della

concessione. Sempre al Garante spetta intervenire nelle ipotesi di

accertata violazione della normativa antitrust. Assai più

consistenti sono i poteri sanzionatori riconosciuti dalla legge al

ministro di settore. Per effetto della legge n. 249 del 1997 le

competenze spettanti al Garante sono state trasferite all'Autorità

per le garanzie nelle comunicazioni.

10. I provvedimenti legislativi in materie radiotelevisive

successivi alla legge n. 223 del 1990: la disciplina della

radiotelevisione via cavo e via satellite

Successivamente all'entrata in vigore della legge n. 223

numerosi sono stati gli interventi normativi integrativi, attuativi o

modificativi della legge. Vale la pena di segnalare il d.lgs. n. 73

del 1991 che ha dettato la nuova disciplina dell'attività

radiotelevisiva via cavo e via satellite e che sostituisce

integralmente quella a suo tempo dettata, a questo riguardo, dalla

legge n. 103 del 1975. Esso distingue, innanzitutto, tra attività di

installazione e di gestione di reti ed impianti di diffusione sonora

e televisiva via cavo (monocanale e pluricanale) e attività diretta a

distribuire programmi attraverso detti impianti. Il primo tipo di

attività viene riservato allo Stato, ma se ne prevede un esercizio o

diretto o indiretto attraverso soggetti privati, che abbiano ottenuto

un'apposita concessione da parte del ministro delle Poste e

telecomunicazioni. Il secondo tipo di attività, non è invece coperto

da alcuna riserva statale e può essere svolto da chiunque purché in

possesso di un'autorizzazione, sempre rilasciata dal ministro di

settore. Si applicano le disposizioni della legge n. 223 relative al

limiti e agli obblighi da essa previsti a carico dei titolari di

concessioni radiotelevisive via etere, ivi compresi i limiti antitrust.

Quanto all'attività radiotelevisiva diretta via satellite, essa trova

ora le sue regole essenziali in alcune disposizioni della legge n.

249/97. I profili toccati dalla detta disciplina attengono soprattutto

al regime e alle condizioni di esercizio di tale attività, nonché alle

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relative norme antitrust. Si prevede che la diffusione

radiotelevisiva via satellite originata dal territorio nazionale è

soggetta ad un'apposita autorizzazione, rilasciata dall'Autorità,

istituita dalla stessa legge. Si stabilisce innanzitutto che nessun

soggetto destinatario di autorizzazioni per emittenti televisive via

cavo o via satellite possa raccogliere proventi superiori al 30% del

totale delle risorse del settore considerato. Infine, altro aspetto

toccato dalla legge che interessa anche la disciplina della

radiotelevisione via satellite è quello relativo alla c.d. piattaforma

digitale. Con tale termine si intende alludere ad una infrastruttura

(ossia ad un complesso di apparati) necessaria a trasformare i

segnali televisivi analogici in segnali digitali compressi e all'invio

dei medesimi o ad una rete via cavo o ad un satellite. Una

infrastruttura dunque che consente di fornire al pubblico,

sfruttando la nuova tecnica digitale servizi via satellite e via cavo,

nonché trasmissioni codificate in forma analogica su reti terrestri,

ricevibili e decodifìcabili attraverso un unico decoder.

11. (segue) La nuova disciplina della pubblicità televisiva e

delle sponsorizzazioni

Si è già accennato alle anomalie che la legge n. 223 del 1990

contiene in ordine alla disciplina sia della pubblicità

radiotelevisiva, che delle sponsorizzazioni rispetto alle

disposizioni dettate al riguardo dalla direttiva comunitaria n. 552

del 1989. Tali anomalie hanno costretto il legislatore a modificare

tale disciplina. Per ciò che attiene alla pubblicità televisiva, delle

modifiche agli indici di affollamento per le emittenti private sono

state introdotte dalla legge n. 650 del 1996, sì che il quadro che

oggi ne risulta può essere sintetizzato nel modo che segue: a) per

la concessionaria pubblica: 4% dell'orario settimanale e 12% di

ogni ora di programmazione; b) per le emittenti televisive private:

15% dell'orario giornaliero e 18% di ogni ora di trasmissione, per

quelle che operano a livello nazionale; 20% di ogni ora di

programmazione, per quelle che operano a livello locale; c)

emittenti radiofoniche private: 18% di ogni ora di trasmissione,

per quelle che operano a livello nazionale; 20% di ogni ora, per

quelle che operano in ambito locale; 5% per le emittenti nazionali

o locali a carattere comunitario. É inoltre previsto che tali limiti

tali affollamento pubblicitario vengano elevati qualora vengano

trasmesse anche forme di pubblicità come le offerte dirette al

pubblico della vendita, dell'acquisto o noleggio di prodotti o

servizi, le c.d. televendite. Un migliore adeguamento della

legislazione alle regole comunitarie è venuto dall'approvazione

della legge n. 122 del 1998, che contiene, tra l'altro,

l'affermazione del carattere eccezionale degli spot pubblicitari e di

televendita isolati; l'affermazione per cui, di regola, tali forme di

pubblicità debbano essere inserite «tra» i programmi e non «nel

corso» degli stessi; la previsione di regole particolari per

l'inserimento di messaggi pubblicitari con riferimento a

programmi composti di parti autonome, ai programmi sportivi, i

lungometraggi cinematografici, ecc.; la previsione dell'intervallo

minimo di venti minuti tra un'interruzione pubblicitaria e l'altra

12

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

nei programmi diversi da quelli ora menzionati; il divieto di

interruzioni pubblicitarie per la trasmissione di funzioni religiose,

nonché per i notiziari, le rubriche di attualità, i documentari, i

programmi religiosi e quelli per bambini di durata inferiore ai

trenta minuti. Si tratta dunque di un intervento legislativo che non

tocca il profilo dei «tetti» pubblicitari, ma invece quello delle

modalità di inserimento dei messaggi pubblicitari. Dei «tetti» o

indici di affollamento pubblicitario torna invece ad occuparsi la

già richiamata direttiva comunitaria n. 36 del 1997, che introduce

alcune modifiche non secondarie alla precedente direttiva n. 552

del 1989 proprio a questo riguardo. La nuova estende fino a tre

ore al giorno il tempo che può essere dedicato alle c.d. finestre di

televendita, prevede la distinzione tra spot pubblicitari ed «altre

forme di pubblicità». Non è difficile capire come l'applicazione di

queste nuove regole ripropone il problema più volte sottolineato

dalla Corte di una distribuzione delle risorse economiche derivanti

dalla pubblicità commerciale sull'intero sistema dei «media» a

tutela del principio del pluralismo informativo. L'attuazione sul

piano del diritto interno della nuova disciplina della pubblicità

televisiva disposta dalla direttiva non è tuttavia obbligatoria per

gli Stati membri, si che essa è rimessa ad un'autonoma valutazione

di opportunità da parte dei legislatori nazionali, tra i quali quello

italiano, per il momento, ha provveduto ad un'attuazione parziale

attraverso la ricordata legge n. 122 del 1998. Anche con

riferimento alla revisione della disciplina delle sponsorizzazioni

contenuta nella legge n. 223/90, la spinta decisiva è venuta dalla

Commissione europea e poi dall’apertura di una procedura

d'infrazione contro l'Italia avente come specifico oggetto

l'ambigua ed eccessivamente ampia nozione di sponsorizzazione

fatta propria dalla legge n. 223. La risposta del nostro legislatore

non poteva farsi attendere: con la legge n. 483 sempre del 1992,

con la quale si riconduce alla più ristretta nozione comunitaria la

definizione legislativa di sponsorizzazioni. Tuttavia, a riprova di

quanto poco questa vicenda si presti ad essere letta soltanto in

chiave di tecnica interpretativa ma della straordinaria consistenza

dello scontro di interessi che essa ha fatto emergere, stanno i suoi

sviluppi successivi. Esclusa dal dettato legislativo, la

sponsorizzazione, per così dire, a contenuto promozionale diretto

ha finito per ritrovare una sia pur parziale legittimazione in sede

di predisposizione del nuovo regolamento ministeriale in materia.

Di fronte al nuovo dettato legislativo, il tentativo subito posto in

essere da chi vedeva pregiudicati per il futuro i propri introiti

pubblicitari è stato quello di sostenere l'assimilazione delle

sponsorizzazioni a contenuto promozionale diretto (ribattezzate

«telepromozioni») nell'ambito delle c.d. «vendite dirette al

pubblico». Per questa via, le telepromozioni non solo avrebbero

mantenuto diritto di cittadinanza, ma sarebbero state escluse dal

calcolo dell'indice di affollamento orario per incidere invece solo

sul calcolo dell'indice giornaliero. Un risultato, dunque, che si

sarebbe tradotto in un'operazione meramente trasformistica e che

avrebbe lasciato sostanzialmente inalterati i dubbi e le perplessità

circa l'idoneità di tale disciplina ad assicurare una ripartizione

13

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

effettivamente equilibrata della risorsa pubblicitaria tra i diversi

mezzi di informazione, circa la sua reale rispondenza a quel

principio di giusto contemperamento dei diversi interessi in gioco

(libertà di informazione, libertà di impresa, interessi degli utenti),

al cui rispetto la Corte costituzionale aveva, in più di

un'occasione, richiamato il legislatore e di cui si era data carico la

stessa normativa comunitaria più volte richiamata. Il nuovo

regolamento ministeriale in materia di sponsorizzazioni e di

vendite dirette al pubblico, nel respingere questa impostazione,

disciplina correttamente, in modo distinto, le sponsorizzazioni,

nell'unica accezione consentita dalla legge n. 483 del 1992 (in

ossequio alla direttiva comunitaria), e le vendite dirette al

pubblico, anch'esse nell'unica accezione corretta di programmi

dedicati alla commercializzazione di beni o servizi attraverso il

mezzo radiotelevisivo. Esso tuttavia, non vieta del tutto quelle che

abbiamo chiamato le sponsorizzazioni a contenuto promozionale

diretto, ma le assimila agli ordinari messaggi pubblicitari ai fini

del calcolo degli indici di affollamento giornaliero e orario. Si

tratta di una soluzione di compromesso che, se pur meno rigorosa

di quella individuata in sede comunitaria, ha comunque il pregio

di non tradirne la ratio di fondo e consente di restituire una

coerenza logica complessiva alla disciplina di questo non

secondario aspetto del sistema dell'informazione.

12. (segue) La nuova disciplina della comunicazione

politica

Una delle lacune più vistose della legge n. 223 del 1990 era

rappresentata dalla mancata disciplina delle trasmissioni politiche,

e, in particolare, di quelle elettorali. A questa lacuna aveva

cominciato a porre rimedio la nuova legge elettorale per i Comuni

e le Province (legge n. 81 del 1993), che dettava una serie di

regole per il solo periodo della campagna elettorale. A questa

legge è poi seguita la n. 515 del 1981 la quale dettava una

disciplina di questa materia assai più complessa e articolata,

anch'essa limitata all'accesso ai grandi mezzi di informazione da

parte dei partecipanti alle diverse competizioni elettorali e, da

ultimo, la legge n. 28 del 2000. Essa non punta soltanto a regolare

le condizioni di accesso ai mezzi di informazione da parte di

partiti e movimenti politici nel corso delle campagne elettorali, ma

a regolare più in generale la comunicazione politica, in ispecie

quella televisiva, anche al di fuori di tali periodi. Tanto la

disciplina generale della comunicazione politica, quanto quella

più specificamente dedicata alle campagne elettorali si ispirano ai

principi della parità di trattamento e dell'imparzialità (la c.d. «par

condicio»). L'intero impianto della legge ruota attorno alla

distinzione tra comunicazione politica (tutti quei programmi

radiotelevisivi nel corso dei quali si mettono a confronto in forma

dialettica e discorsiva le varie opinioni) e messaggio autogestito

(forme di comunicazione volte ad illustrare una singola opinione

politica). È lecito chiedersi, di fronte ad una disciplina così

articolata e dettagliata, ricca di divieti e di obblighi che toccano

pur sempre l'esercizio di una libertà costituzionalmente garantita e

14

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

nei termini particolarmente garantisti dell'art. 21 Cost., se essa

risponda davvero ad un'esigenza anch'essa di rilievo

costituzionale. La risposta a tale interrogativo è certamente

positiva per tutta quella parte della legge che punta a rendere

effettivo il pluralismo dei programmi di comunicazione politica

dei vari partiti o movimenti politici.

13. (segue) L'annullamento parziale della normativa

antitrust da parte della Corte costituzionale e la

risposta del legislatore

Si è detto come uno dei contenuti centrali della legge n. 223

del 1990 è rappresentato dall'introduzione, per la prima volta nel

settore radiotelevisivo, di una normativa antitrust. L'introduzione

di tali norme ha segnato il passaggio da una situazione di anarchia

ad una nella quale risultano definite alcune soglie massime di

concentrazione; e tuttavia era apparso a molti che esse finissero

per fotografare l'assetto allora esistente. La fissazione a tre del

numero massimo di concessioni radiotelevisive di livello

nazionale cristallizzava una situazione che già la Corte

costituzionale, nella richiamata sentenza n. 826 del 1988, aveva

valutato negativamente. Nessuna meraviglia dunque se, chiamata

a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di quella

disposizione, l'abbia dichiarata incostituzionale (sentenza n. 420

del 1994). Nella stessa pronuncia, la Corte, a regolare la

situazione che così si veniva a creare, in attesa della annunciata

riforma nella disciplina del sistema radiotelevisivo (annunciata ma

a tutt'oggi non ancora varata dal Parlamento), consentiva tuttavia

che transitoriamente i soggetti titolari del numero di concessioni

dichiarato illegittimo continuassero ad operare alla base di

concessioni appunto a durata transitoria. Dalla sentenza della

Corte sono ormai passati oltre sei anni, ma la situazione non è

sostanzialmente mutata se non per ciò che al riguardo è previsto

dalla legge n. 249 del 1997 che, in ossequio al disposto della

decisione della Corte, ha stabilito che ad uno stesso soggetto non

possano essere rilasciate concessioni o autorizzazioni che

consentano di irradiare più del 20% delle reti televisive o

radiofoniche analogiche e dei programmi televisivi o radiofonici

numerici, in ambito nazionale, trasmessi su frequenze terrestri,

sulla base del piano di assegnazione delle frequenze e che i

soggetti che superino quella soglia possano transitoriamente

proseguire l'esercizio delle reti eccedenti, a condizione che le

trasmissioni siano diffuse contemporaneamente su frequenze

terrestri e via satellite o via cavo e successivamente solo via

satellite o via cavo. Tale passaggio è legato alla fissazione di un

termine da parte dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

in relazione all'effettivo e congruo sviluppo di queste nuove

tecnologie trasmissive (termine che non è ancora stato fissato).

14. I problemi aperti: il servizio pubblico tra diritto interno

e diritto comunitario

Oggi non è più possibile affrontare il problema del ruolo e

della disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo in un'ottica

15

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

esclusiva di diritto interno. La tendenza espansiva del diritto

comunitario nell'area dei servizi pubblici si è sviluppata sulla

scorta di quanto previsto dall'art. 86 del Trattato in base al

CE

quale anche le imprese incaricate della gestione di servizi di

interesse economico generale sono sottoposte alle regole del

Trattato, il che significa, in altre parole, sottrarre alle decisioni

sovrane degli Stati membri decisioni fondamentali in ordine alla

definizione dei loro rapporti con i cittadini. Il rilievo e le

conseguenze che una tale linea di tendenza presenta sono alla base

delle resistenze che sono venute dagli Stati membri e che hanno

portato all'affermazione di un importante principio che afferma da

un lato, l'intento di valorizzare quella che potremmo

sinteticamente indicare come la funzione sociale dei servizi

pubblici e, dall'altro, il riconoscimento del ruolo primario degli

Stati membri nella disciplina di questo settore e quello solo

sussidiario delle istituzioni comunitarie. Ma, resistenze ancora

maggiori sono venute dagli Stati membri con riferimento a quello

specifico servizio pubblico che è quello radiotelevisivo. Tali

resistenze hanno portato all'approvazione di un apposito

protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati

membri che fa salve e giustifica a priori l'esistenza di servizi

pubblici radiotelevisivi, in quanto collegati ad esigenze

insopprimibili di ogni società (esigenze democratiche, sociali e

culturali): con il che si esclude un controllo comunitario circa i

presupposti che ne giustificano l'esistenza. Dove si situi il punto di

equilibrio tra le esigenze legate alla libera concorrenza e le

esigenze legate alla missione del servizio pubblico radiotelevisivo

è compito degli Stati membri stabilire, ma le decisioni al riguardo

potranno essere censurate in sede comunitaria. In conclusione,

sembra di poter dire che, allo stato, se la sopravvivenza dei servizi

pubblici radiotelevisivi non è messa in discussione dal diritto

comunitario, la sua concreta disciplina da parte dei legislatori

nazionali appare oggi assai più condizionata che non in passato e

per aspetti non certo marginali. Dal legislatore (non solo quello

italiano, ovviamente) ci si attende una nuova disciplina

dell'emittenza pubblica in grado di rispondere ai principi posti dal

protocollo di Amsterdam; dalla sua capacità di coniugare in modo

equilibrato le esigenze del servizio pubblico e quelle di un libero

mercato concorrenziale. Ma, nella direzione di una riforma

dell'attuale disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo

spingono anche ragioni legate agli sviluppi che il complessivo

sistema dell'informazione ha subito dal 1990 ad oggi. Basti qui

ricordare due dati: l'avvenuta abrogazione ad opera del

referendum tenutosi l’11 giugno del 1995 dell'inciso «a totale

partecipazione pubblica» contenuto nell'art. 2, 2° c. della legge n.

223 del 1990 e riferito alla concessionaria del servizio pubblico e

lo straordinario sviluppo di nuove tecnologie trasmissive. Il primo

dato, cui sin qui il legislatore non ha dato seguito, allude alla

trasformazione della concessionaria del servizio radiotelevisivo da

società a totale proprietà pubblica a società almeno in parte aperta

al capitale privato. Il secondo dato pone la questione di ricalibrare

tutto l'apparato concettuale che sino ad oggi ha costituito lo

16

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

sfondo sul quale si è svolto il dibattito sul ruolo del servizio

pubblico: dalla nozione di pluralismo informativo, agli obblighi

che ne derivano, alla loro ripartizione tra i diversi soggetti

pubblici e privati che operano nel settore integrato della

comunicazione, ai contenuti della missione del servizio pubblico

alla luce della nuova nozione di servizio universale e così via.

Delle esigenze cui si è ora fatto riferimento punta a rispondere il

disegno di legge governativo n. 1138, da tempo in discussione in

Parlamento. Tale disegno di legge richiama il processo di

convergenza tecnologica in atto tra il settore delle

telecomunicazioni e quello radiotelevisivo come linea di guida

dell'intero impianto della nuova disciplina. Quest'ultima prevede,

infatti, il passaggio obbligatorio dal sistema analogico a quello

digitale per le trasmissioni su frequenze terrestri. Da questo punto

di vista si può dire che il principio del pluralismo informativo

tenda, nella logica del disegno di legge, a realizzarsi soprattutto

attraverso un'accentuazione del c.d. pluralismo esterno, ossia della

presenza del maggior numero possibile di fonti, numero oggi,

almeno sul piano tecnico, potenzialmente in grado di dilatarsi in

modo considerevole.

15. Considerazioni conclusive

17

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 3 -

TELECOMUNICAZIONI Capitolo 3

TELECOMUNICAZIONI

1. Verso la convergenza tecnologica

La convergenza tecnologica ha mutato completamente lo

scenario ora descritto nel suo fondamentale presupposto di

base, rappresentato dalla corrispondenza mezzi-servizi,

mettendo con ciò in crisi l'intero assetto infrastrutturale

tradizionale ed il relativo quadro normativo: da un «diritto

dei media», inteso come sommatoria di più discipline di

settore, si sta progressivamente passando ad un «diritto della

convergenza».

I principali passaggi dell'innovazione tecnologica

2.

I principali passaggi che hanno portato all'attuale sviluppo

tecnologico sono legati a quattro fondamentali innovazioni.

La prima è rappresentata dall'applicazione dell'informatica

alle telecomunicazioni (la telematica). La seconda

innovazione è rappresentata dall'introduzione di nuovi

mezzi di trasmissione dei segnali, come il cavo in fibra

ottica e il satellite a diffusione diretta, dotati di una capacità

e di una velocità trasmissiva molto più elevata rispetto a

quella consentita dai mezzi più tradizionali. La terza

innovazione riguarda l'introduzione del sistema numerico-

digitale, che consente la trasmissione simultanea di segnali

di ogni genere e che si accompagnata all'introduzione della

tecnica di compressione dei segnali, che consente di

ampliare considerevolmente la quantità dei segnali

trasmessi. Infine, la quarta innovazione è rappresentata

dall'introduzione di tecniche di codifica dei segnali, le quali

influiscono sulla ricevibilità del segnale, limitandola

all'utilizzo di particolari strumenti (la c.d. pay-Tv). Si tratta,

dunque, di innovazioni che hanno inciso tanto sui mezzi,

quanto sulla loro capacità, velocità e modalità di

trasmissione, contribuendo a determinare un quadro

generale completamente diverso rispetto a quello di un

passato pur recente. È a queste innovazioni che va

ricondotto il fenomeno della c.d. multimedialità, nonché

quello della c.d. convergenza tecnologica. La prima forma di

convergenza realizzatasi nel settore delle reti fisse di

comunicazione, ossia delle comunicazioni via cavo è

rappresentata dalla rete , una rete numerica che consente

ISDN

di trasmettere non solo fonia, ma anche dati e video. Ma il

passaggio fondamentale della evoluzione che si è

sinteticamente richiamata è rappresentato dalla realizzazione

della rete Internet. L'evoluzione tecnologica ha interessato

1

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 3 -

TELECOMUNICAZIONI

non solo le reti fisse, ma anche le reti mobili di

telecomunicazione, che operano via etere: l'introduzione

della , , . Nel settore radiotelevisivo, una prima

TACS GSM UMTS

forma di convergenza può essere considerata la già

richiamata televisione interattiva (video on demand), che

permette all'utente di accedere a banche di immagini

scegliendo direttamente programma e ora di trasmissione,

ma è oggi la costituzione della c.d. piattaforma digitale ad

essere al centro dello sviluppo del settore.

3. I riflessi dell'innovazione tecnologica sulla disciplina

giuridica delle telecomunicazioni: la nuova definizione

di servizi di telecomunicazione

Il mutamento di scenario che l'evoluzione tecnologica ha

prodotto non poteva non avere dei riflessi sul piano della

disciplina giuridica. Un primo significativo segnale in

questa direzione è rappresentato dalla nuova definizione dei

servizi di telecomunicazione, adottata in sede comunitaria e

recepita dall'ordinamento nazionale nell'art. 1 del d.p.r. 19

settembre 1997, n. 318; una definizione nella quale si

prescinde del tutto dal mezzo trasmissivo impiegato la dove

si parla di «trasmissione e instradamento di segnali su reti di

telecomunicazione, ivi compreso qualunque servizio

interattivo anche se relativo a prodotti audiovisivi, esclusa la

diffusione di programmi radiofonici e televisivi». Tale

definizione sembrerebbe contraddire quanto detto circa la

riconduzione, dal punto di vista tecnico, della

radiodiffusione al più ampio ambito dei servizi di

telecomunicazione, ma cosi non è: si tratta, infatti, di

un'esclusione che non si basa su una diversa natura dei

servizi in questione, ma piuttosto su una specificità che

tuttora mantiene l'attività radiotelevisiva via etere

tradizionale (l'unica per la quale sia ancora richiamabile il

connotato della circolarità) e tale per cui sembra appropriato

giustificarne una disciplina giuridica differenziata.

4. (segue) La fine dei monopoli pubblici e l'avvio di un

mercato concorrenziale: la normativa comunitaria in

materia di liberalizzazione e di armonizzazione delle

legislazioni nazionali

Una seconda rilevantissima conseguenza

dell'innovazione tecnologica è rappresentata dal tramonto

dei monopoli pubblici e dall'avvio di un mercato di libera

concorrenza. Due sono stati gli elementi decisivi a spingere

in questa direzione: il primo, rappresentato dal dato tecnico,

il secondo, rappresentato dalle fondamentali decisioni prese

al riguardo in sede comunitaria.

Il punto di partenza di questa evoluzione è dunque una

situazione di monopolio pubblico, esattamente come

avvenuto per il regime giuridico della radiodiffusione. Esso

si riflette nel già citato codice postale del 1973, in virtù della

2

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 3 -

TELECOMUNICAZIONI

natura dei servizi medesimi, il suo fondamento

costituzionale nell'art. 43 Cost. La riserva allo Stato

comprende la realizzazione e la gestione delle infrastrutture

(le reti di telecomunicazione), l'erogazione dei servizi,

nonché la fornitura di apparecchi terminali destinati a

consentire all'utente di fruire dei servizi prestati dal

monopolista di Stato. All'affermata riserva statale

corrisponde un modello di gestione che fa perno sulla

dichiarazione di pubblica utilità degli impianti,

sull'obbligatorietà del servizio, sulla uniformità tariffaria,

nonché sul ricorso all'istituto della concessione in esclusiva

a società di proprietà pubblica: i servizi di

telecomunicazione sono gestiti dall'Azienda di Stato per i

servizi telefonici (nata nel 1925) insieme ad una serie di

concessionarie (la , per l'installazione e l'esercizio degli

SIP

impianti di telecomunicazione in ambito nazionale,

l'Italcable, per gli impianti internazionali ad uso pubblico e

Telespazio, per gli impianti volti a realizzare collegamenti

satellitari), facenti capo alla STET, società holding a

controllo statale. Questo quadro è stato completamente

mutato dall'intervento del legislatore comunitario a partire

da una famosa sentenza della Corte di giustizia del 1985

nella quale si afferma il principio in base al quale le regole

della concorrenza sono applicabili anche al settore delle

telecomunicazioni e dunque anche ai soggetti pubblici

titolari, in virtù delle legislazioni nazionali allora vigenti, di

diritti esclusivi. Da allora, la Comunità ha cominciato a

sviluppare una vera e propria politica delle

telecomunicazioni, volta da un lato a realizzare la

liberalizzazione dei mercati nazionali, dall'altro a definire le

linee di armonizzazione delle nuove legislazioni nazionali.

Preparato da una serie di passaggi preliminari l'intervento

comunitario si è realizzato attraverso l'adozione di una serie

di direttive, poi recepite dai legislatori nazionali. Il primo

fronte di intervento è stato rappresentato dai terminali (dir.

88/310), cui ha fatto seguito, due anni dopo, la direttiva sui

servizi (dir. 90/388); direttive che, entrambe, impongono

l'eliminazione di tutti diritti speciali o esclusivi. Più in

particolare, la seconda delle direttive ora richiamate, vero

asse portante dell'intera politica comunitaria in materia di

telecomunicazioni, è stata successivamente modificata ed

integrata da altre direttive che ne hanno esteso i principi

prima ai servizi di telecomunicazione via satellite (dir.

94/46), poi ai servizi radiotelevisivi trasmessi su reti via

cavo (dir. 96/2) e, infine, al settore della telefonia fissa (dir.

96/19, c.d. direttiva «full competion»). In conseguenza

dell'approvazione di questo complesso apparato normativo

sono divenuti illegittimi tutti i diritti esclusivi e speciali, ad

eccezione di quelli collegati ad esigenze di carattere

generale di natura non economica sia nel campo delle

infrastrutture, sia in quello dei servizi di telecomunicazione

ed è sorto il conseguente obbligo dei legislatori degli Stati

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Sara F

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Appunti di Diritto dell'informazione e della comunicazione – Comunicazione di massa. Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: La libertà di stampa nel periodo statutario, La disciplina della stampa durante il periodo fascista, Sistema radiotelevisivo e forma di Stato, ecc.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze della comunicazione
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'informazione e della comunicazione e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Suor Orsola Benincasa - Unisob o del prof Gatt Lucilla.

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