Diritto dell'informazione e della comunicazione – Comunicazione di massa

Diritto dell'informazione e della comunicazione

Schema capitolo 1 - Stampa

1. La libertà di stampa nel periodo statutario

La tutela della libertà di stampa si afferma insieme all’affermarsi della forma di Stato liberale, come uno degli elementi distintivi di quella forma di Stato. In coincidenza con le rivoluzioni francese e americana cominciano a definirsi modelli stabili di tutela di questa libertà: il modello americano, di chiaro stampo giusnaturalista, trova espressione nel I emendamento della costituzione del 1787 ed è ispirato ad una concezione che vede la libertà di espressione come elemento preesistente alla costituzione e quindi non limitabile a priori; il modello francese, rigorosamente positivista, fonda in primo luogo sulla Costituzione e poi sulla Legge del Parlamento la definizione del punto di equilibrio tra ragioni della libertà e ragioni dell’autorità. Un equilibrio che fonda su tre pilastri fondamentali: 1) sull’affermazione costituzionale della libertà in parola; 2) sul divieto di ogni forma di intervento preventiva in chiave di limitazione del suo esercizio (divieto di censura); 3) sulla riserva del legislatore (riserva di legge) del compito di definire la nozione di “abuso” nell’esercizio della libertà di stampa, cui ancorare l’intervento, solo repressivo, deciso dal giudice (riserva di giurisdizione). Sarà proprio questo secondo modello quello al quale si ispireranno le Costituzioni liberali europee del secolo scorso.

1.2 L’art. 28 dello Statuto Albertino e la sua attuazione. Dall’Editto sulla stampa all’avvento del regime fascista

L’art. 28 dello Statuto Albertino, divenuto poi Carta costituzionale, porta con sé gli elementi caratteristici del modello francese («La stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi»). L’Editto sulla stampa del 1848 ha per oggetto ogni forma di pubblicazione a stampa, sia comune che periodica. Mentre per la prima ci si limitava a prevedere l’obbligo di una copia presso l’autorità giudiziaria, per la seconda gli obblighi erano più gravosi. Veniva sancito l’obbligo di comunicare l’inizio delle pubblicazioni con l’indicazione della natura della pubblicazione, il nome della tipografia, nome e dimora dello stampatore, nome del proprietario, obbligo di nomina di un gerente responsabile (l’attuale direttore responsabile).

Quanto alla nozione molto ampia di “abuso” (arma nelle mani delle maggioranze di turno), l’Editto sottrae all’ordinaria disciplina la configurazione delle ipotesi di reato a mezzo stampa per affidarla ad una disciplina speciale. I reati potevano essere lesivi di interessi pubblici (adesione a forme costituzionali diverse, incitamento all’odio fra classi, ecc.) o di interessi privati (ingiuria, diffamazione, ecc.). Per questi ultimi le pene previste sono inferiori agli stessi reati non commessi a mezzo stampa. L’Editto si mantenne sostanzialmente fedele allo spirito della norma statutaria ma non passerà molto tempo che questo atteggiamento subirà una trasformazione più restrittiva.

Con il governo Pelloux si avranno fortissime restrizioni, con il governo Giolitti, abbiamo i primi segnali di una attenuazione delle tendenze restrittive che subiranno una brusca battuta d’arresto con l’inizio delle ostilità belliche (si ebbe una vera e propria censura dei prefetti) e con i moti sociali del primo dopoguerra. Restrizioni che recavano in nuce i tratti distintivi di quello che di lì a poco sarebbe divenuto l’asse portante della legislazione fascista in materia.

2. La disciplina della stampa durante il periodo fascista

2.1 Il passaggio dal gerente al direttore responsabile

L’avvento del fascismo segnerà anche il passaggio progressivo della disciplina della libertà di stampa da essenzialmente repressiva degli abusi a disciplina prevalentemente preventiva. Si procede sotto due profili fondamentali: 1) quello dei requisiti richiesti per lo svolgimento dei compiti affidati dall’Editto al gerente; 2) con la successiva approvazione del codice penale, nel 1930, viene prevista la responsabilità addebitabile al direttore come responsabilità oggettiva per fatto altrui, l’art. 57 stabiliva che il direttore era «per ciò solo, chiamato a rispondere, insieme all’autore dello scritto, del reato a mezzo stampa». Questa novità, se letta alla luce delle ricordate disposizioni in materia di nomina e riconoscimento del direttore responsabile, non costituiva che un modo per accrescere la potenziale carica repressiva delle medesime.

2.2 L’istituzione dell’Ordine e dell’Albo dei giornalisti

L’istituzione dell’Ordine si realizzò solo nel 1928 e fu presentata come risposta alle legittime aspirazioni espresse dalla classe giornalistica, che avrebbe visto così accrescere il proprio prestigio professionale. In realtà si trattava di un meccanismo di filtraggio politico. L’Albo si divideva in tre elenchi: professionisti (esercitavano la professione in modo esclusivo da più di 18 mesi), praticanti (esercitavano in modo esclusivo la professione da meno di 18 mesi o fossero minori di 21 anni) e pubblicisti (svolgevano attività giornalistica in modo non esclusivo). Oltre ai requisiti positivi (cittadinanza, diritti politici, ecc.), si richiedevano anche requisiti negativi che fanno cogliere la vera ratio del provvedimento: l’art. 6 precludeva l’iscrizione per coloro che avessero riportato una condanna penale superiore ai 5 anni, salvo diversa valutazione del fatto da parte dell’autorità, mentre chiunque avesse svolto una «pubblica attività contraria agli interessi della Nazione» ne veniva escluso senza appello. La legge 2307 prevedeva, inoltre, anche che la tenuta dell’Albo avvenisse a cura dell’Ordine dei giornalisti, ma quest’ultimo non fu mai istituito e le sue funzioni, di fatto, furono esercitate dal sindacato fascista.

2.3 La disciplina dei reati a mezzo stampa nel nuovo codice penale del 1930

Il nuovo assetto della disciplina della libertà di stampa trova un suo svolgimento obbligato e coerente nel codice Rocco del 1930. Mentre precedentemente i reati a mezzo stampa erano materia sia di leggi speciali che del codice, con il codice Rocco ogni ambiguità si dissolve e l’intero settore dei reati a mezzo stampa è ricondotto nell’ambito della disciplina codicistica. Quanto alle fattispecie criminose, la nuova disciplina si segnala sia per un loro notevole arricchimento, sia per l’aggravamento delle pene relative. Tali fattispecie erano raggruppabili in due grandi categorie: 1) la prima è rappresentata da quelle ipotesi nelle quali l’elemento della pubblicità legato all’uso della stampa costituisce un elemento essenziale del reato; 2) la seconda categoria è quella rappresentata dai reati nei quali l’elemento della pubblicità rappresenta una circostanza aggravante: è il caso del reato di istigazione dei militari a disubbidire alle leggi e del reato di diffamazione.

11. La nuova legislazione di pubblica sicurezza

In questo quadro si inscrive la riforma della legislazione di pubblica sicurezza. I dati salienti sono due: 1) l’inasprimento del regime delle licenze di polizia legate all’esercizio di attività connesse alla stampa; 2) la trasformazione dell’istituto del sequestro degli stampati da strumento meramente repressivo, a strumento preventivo, azionabile direttamente da parte della polizia. Nel breve volgere di un biennio (1930-1931) si completa la disciplina dei poteri di intervento preventivo, affidati all’autorità di P.S. e dei poteri di intervento repressivo affidati al giudice, secondo una linea di fondo unitaria e perfettamente coerente.

12. Gli interventi a favore della stampa e la nascita di apposite strutture di settore

Accanto a forme di finanziamento occulto nella prima metà degli anni ’30 prende corpo la prima forma istituzionalizzata di sostegno economico alla stampa. Nasce l’Ente nazionale cellulosa e carta, nel 1935, che sviluppa una politica protezionistica verso le aziende italiane, in base agli indirizzi autarchico-corporativi del fascismo, della quale finirono per avvantaggiarsi anche le aziende editrici. Si assiste alla nascita di apparati amministrativi che operano su due versanti: quello sul controllo del contenuto e quello degli interventi economici. Per quanto riguarda il primo aspetto, l’Ufficio Stampa passa dal Ministero dell’interno alla Presidenza del Consiglio e, attraverso le c.d. «istruzioni alla stampa» opererà per un omogeneo allineamento dell’informazione politica agli indirizzi politici del regime. All’Ufficio Stampa succederà un apposito Sottosegretariato e infine il Ministero per la Stampa e la propaganda. Arriverà, poi, il Ministero della Cultura Popolare cui il regime assegnò il compito di coordinare le diverse forme di controllo non solo sulla stampa ma su ogni aspetto della vita culturale del paese. Nel 1940 venne istituito l’Ente stampa, chiamato a svolgere un’azione tesa a garantire l’omogeneità e il coordinamento dei diversi organi di informazione.

13. La libertà di stampa durante il periodo costituzionale provvisorio

I primi interventi normativi relativi all’esercizio della libertà di stampa risentono di due elementi: 1) il perdurare dello stato di guerra; 2) la situazione di sovranità limitata in cui versa l’Italia. Solo nell’imminenza dei lavori dell’Assemblea costituente, si assiste ad una svolta radicale che testimonia il ritorno alla libertà di stampa. La nuova disciplina, che richiama quella del 1906, prevede solo in due casi il sequestro da parte della polizia: in caso di offesa al buon costume o per propaganda ai mezzi anticoncezionali, e solo strettamente collegato all’accertamento giudiziale, con rito direttissimo, dell’effettiva sussistenza di responsabilità penali.

14. La nuova disciplina costituzionale della libertà di stampa nel dibattito all’Assemblea Costituente

Il quadro che l’Assemblea costituente si trovò di fronte era, tuttavia, ancora fortemente caratterizzato dall’impronta autoritaria impressa dal passato regime. In reazione a questo assetto i costituenti si orientarono subito verso una disciplina garantista con una inversione di tendenza nella definizione dei rapporti tra autorità giudiziaria e autorità di pubblica sicurezza. Applicando lo schema base di tutela dei diritti di libertà vengono così trasposti i due istituti della riserva di legge e della riserva di giurisdizione, secondo le quali solo la legge del Parlamento può stabilire le ipotesi in cui il diritto di libertà è suscettibile di incontrare delle limitazioni e solo il giudice può disporne l’applicazione a singole fattispecie concrete. La polizia è così titolare non di poteri propri ma solo di poteri provvisori da esercitarsi in via provvisoria in sostituzione dell’azione del giudice.

Art. 21 della Costituzione

• Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.
• La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure.
• Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria nel caso dei delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione della norme che la legge stessa prescriva per l’indicazione dei responsabili.
• In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell’autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre le 24 ore, fare denunzia all’autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle 24 ore successive, il sequestro s’intende revocato e privo di ogni effetto.
• La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica.
• Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni.

La disciplina costituzionale adottata, se per un verso può essere interpretata come recupero del modello liberale di tutela della libertà di stampa, si segnala per alcuni fondamentali novità introdotte in questo modello, sia per la riserva di legge che per quella di giurisdizione alla luce del nuovo ruolo del Parlamento e dell’autonomia del potere giudiziario. Attenzione assai minore ebbero invece i profili legati allo sviluppo del settore dell’informazione rispetto alle esigenze di pluralismo e diversificazione delle fonti che è necessario soddisfare in un sistema democratico.

21. L’attuazione del dettato costituzionale: la legge n.47 del 1948

Quella che doveva diventare la legge n. 47 del 1948 nasce da un disegno di legge governativo assai complesso e articolato ma la ristrettezza del tempo consentirà all’assemblea di approvare solo uno stralcio dell’originario disegno di legge. Rimangono esclusi, tra l’altro, sia il tema della responsabilità per i reati a mezzo stampa e la loro riforma, sia quello della definizione delle modalità di pubblicizzazione delle fonti di finanziamento delle imprese editoriali. La vera novità sta nell’abolizione della autorizzazione prefettizia e la sua sostituzione con un semplice obbligo di registrazione delle testate presso l’autorità giudiziaria. Due anni più tardi il legislatore intervenne con una modifica del testo originale dell’art. 57 c. p. nella quale si esplicita la configurazione della responsabilità del direttore come responsabilità per omissione di controllo e si prevede nei suoi confronti una riduzione, fino ad un terzo, della pena prevista per l’autore dello scritto. Per ciò che riguarda i reati a mezzo stampa, la legge n. 47 non riuscì a ribaltare la scelta operata con il codice penale del 1930, riconducendo la disciplina di questa materia ad una legge speciale secondo quanto previsto dallo stesso art. 21 Cost.

22. I residui poteri di intervento preventivo dell’autorità di pubblica sicurezza e i reati a mezzo stampa al vaglio della Corte costituzionale

Le modifiche introdotte dalla legge n. 47 del 1948 rimanevano sostanzialmente inalterata la legislazione di pubblica sicurezza così come la disciplina codicistica dei reati a mezzo stampa. Su entrambi questi fronti l’azione riformatrice del parlamento si rivelerà assolutamente carente e le uniche novità si devono ad importanti sentenze della Corte costituzionale. Con sentenza n. 49 del 1971 veniva vietato il sequestro di stampati che pubblicizzavano metodi anticoncezionali. In seguito ad altra importante sentenza, la n. 1 del 1956, venivano eliminate le licenze di polizia relative all’affissione degli stampati mentre rimane tuttora in vigore l’istituto dell’autorizzazione all’esercizio dell’arte tipografica da parte del questore. Per ciò che riguarda i reati a mezzo stampa le novità sono ancora meno significative, essendo risultata particolarmente prudente anche l’azione del giudice costituzionale. Si è finito così per legittimare una serie di interventi repressivi, che almeno potenzialmente possono rivolgersi contro manifestazioni del pensiero anche fortemente critiche dell’ordine costituito. Hanno avuto un peso decisivo, invece, quelle opinioni dottrinali che tendono ad individuare dei limiti impliciti, ancorati, ad esempio, alla distinzione tra manifestazioni del pensiero per così dire «pure» e manifestazioni del pensiero dirette soprattutto a provocare un’azione e concludono nel senso di escludere le seconde dalla disciplina di cui all’art. 21: un’operazione del tutto arbitraria. La disciplina dei reati a mezzo stampa resta comunque terreno che attende ancora l’avvio di un’opera realmente riformatrice che stenta ancora a trovare posto nelle priorità dell’agenda del nostro legislatore.

23. La riforma della disciplina dell’Ordine e dell’Albo dei giornalisti

Con la legge n. 69 del 1963 si è proceduto alla completa riforma della precedente legislazione fascista relativa all’Ordine a all’Albo dei giornalisti che non poteva certamente reggere al confronto con il dettato costituzionale. La legge prevede che tutte le attività connesse alla tenuta dell’Albo siano affidate all’Ordine dei giornalisti, attraverso i consigli regionali e nazionale, che decidono in merito alle iscrizioni e alle cancellazioni, ed esercitano il potere disciplinare nei confronti dei loro iscritti. Scompare ogni criterio selettivo non strettamente ancorato ai profili professionali. Un primo e più radicale motivo di critica ha investito la stessa introduzione di un meccanismo di iscrizione obbligatoria all’Albo per coloro che intendano esercitare la professione giornalistica. A questi dubbi di legittimità costituzionale ha risposto, rigettandoli, la Corte costituzionale con una importante sentenza, la n. 11 del 1968, nella quale ha affermato doversi ritenere che la legge impugnata, in quanto diretta a disciplinare solo i profili legati ad una specifica attività professionale, avrebbe potuta considerarsi lesiva del principio della libertà di stampa solo nell’ipotesi in cui avesse disposto il divieto.