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Diritto dell’informazione e della comunicazione Schema Capitolo 1 - STAMPA

un’azione e concludono nel senso di escludere le seconde dalla disciplina di cui all’art. 21:

un’operazione del tutto arbitraria. La disciplina dei reati a mezzo stampa resta comunque terreno

che attende ancora l’avvio di un’opera realmente riformatrice che stenta ancora a trovare posto nelle

priorità dell’agenda del nostro legislatore.

23. La riforma della disciplina dell’Ordine e dell’Albo dei giornalisti.

Con la legge n. 69 del 1963 si è proceduto alla completa riforma della precedente legislazione

fascista relativa all’Ordine a all’Albo dei giornalisti che non poteva certamente reggere al confronto

con il dettato costituzionale. La legge prevede che tutte le attività connesse alla tenuta dell’Albo

siano affidate all’Ordine dei giornalisti, attraverso i consigli regionali e nazionale, che decidono in

merito alle iscrizioni e alle cancellazioni, ed esercitano il potere disciplinare nei confronti dei loro

iscritti. Scompare ogni criterio selettivo non strettamente ancorato ai profili professionali. Un primo

e più radicale motivo di critica ha investito la stessa introduzione di un meccanismo di iscrizione

obbligatoria all’Albo per coloro che intendano esercitare la professione giornalistica. A questi dubbi

di legittimità costituzionale ha risposto, rigettandoli, la Corte costituzionale con una importante

sentenza, la n. 11 del 1968, nella quale ha affermato doversi ritenere che la legge impugnata, in

quanto diretta a disciplinare solo i profili legati ad una specifica attività professionale, avrebbe

potuta considerarsi lesiva del principio della libertà di stampa solo nell’ipotesi in cui avesse

disposto il divieto per soggetti diversi dai giornalisti iscritti all’Albo di manifestare liberamente il

proprio pensiero attraverso la stampa periodica.

24. Diritti e doveri dei giornalisti

I diritti consistono essenzialmente nella insopprimibile libertà di informazione e di critica «limitata

dall’osservanza delle norme di legge dettate a tutela della personalità altrui». I doveri si riferiscono

all’obbligo inderogabile di rispettare la verità sostanziale dei fatti, «osservati sempre i doveri dalla

lealtà e dalla buona fede», all’obbligo di rettificare le notizie che risultino inesatte e di riparare agli

eventuali errori, all’obbligo di rispettare il segreto professionale sulla fonte delle notizie «quando

ciò sia richiesto dal carattere fiduciario di esse». Di queste disposizioni solo l’obbligo di rettifica ha

trovato ulteriori e concreti svolgimenti normativi (anzi ancor prima della legge n. 69 con la legge n.

47 del 1948 e successivamente con la legge n. 416 del 1981). La restante parte dei diritti e dei

doveri non solo non ha trovato ulteriori sviluppi ma è entrata spesso in collisione con altre

disposizioni legislative. Si pensi alla contraddizione, tuttora non sanata, tra quanto disposto dall’art.

2 della L. n. 69, in ordine all’obbligo dei giornalisti di rispettare “il segreto professionale sulla fonte

delle notizie, quando ciò sia richiesto dal carattere fiduciario di esse” e il mancato adeguamento a

tale previsione della disciplina codicistica del diritto di opporre il segreto davanti al giudice.

Contraddizione sanata solo in parte dall’art. 200 del nuovo c.p. che riconosce anche ai giornalisti

professionisti (esclusi quindi praticanti e pubblicisti!) di poter non rivelare la fonte di notizie salvo

che “se le notizie sono indispensabili ai fini della prova del reato per cui si procede e la loro

veridicità può essere accertata solo l’identificazione della fonte della notizia, il giudice ordina al

giornalista di indicare la fonte di informazione”.

9. Attività giornalistica e tutela della “privacy”

Oggetto della legge n. 675 del 1996 è la raccolta e il trattamento dei dati personali (relative a

persone fisiche, giuridiche, associazioni) effettuati da qualunque soggetto sul territorio nazionale.

Per ciò che attiene alla raccolta e al trattamento effettuato da soggetti privati, la tutela si realizza

essenzialmente attraverso tre strumenti: 1) l’imposizione a carico del soggetto che realizza le dette

attività di raccolta e trattamento dei dati personali di una serie di obblighi che vanno

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dall’informazione agli interessati, alla richiesta di un apposito consenso per le ulteriori attività di

comunicazione e diffusione dei dati raccolti e trattati; 2) La costituzione di una serie di diritti in

capo a coloro che sono oggetto delle attività suddette, che vanno dal diritto di accesso ai propri dati,

al diritto di controllo e di rettifica, al diritto di opporsi per motivi legittimi al trattamento dei dati

stessi; 3) l’istituzione di una apposita Autorità di garanzia con compiti di intervento volti a far

cessare comportamenti contrari alla legge, anche su ricorso dei diretti interessati. Al fine di ridurre

l’impatto delle nuove regole sull’esercizio dell’attività giornalistica la legge prevede l’adozione di

uno speciale “codice deontologico” da approvarsi da parte dell’Ordine dei giornalisti in

collaborazione con l’Autorità garante. Nel codice, che vede la luce solo nel 1998, è affermato il

principio generale in base al quale l’attività giornalistica, in virtù dell’art. 21 della Costituzione, non

può essere soggetta ad alcuna forma di autorizzazione. Il codice, stabilito un generale divieto di

coinvolgere nella descrizione dei fatti i congiunti o altri soggetti diversi, afferma che la diffusione di

una notizia di rilevante interesse pubblico e sociale non può incontrare limitazioni nella tutela della

sfera privata delle persone , precisandosi altresì che il rispetto della vita privata delle persone note o

che esercitano pubbliche funzioni si arresta sulla soglia di ciò che ha rilievo sul loro ruolo o sulla

loro vita pubblica. Il codice, inoltre, contiene importanti disposizioni relative ai minori, cui

giustamente si accorda una tutela privilegiata. Infine, prevede che le sue disposizioni si applichino

non solo ai giornalisti professionisti, ma a tutti coloro che anche occasionalmente esercitano attività

pubblicistica.

10. Gli interventi sui mezzi (le imprese editoriali): il sostegno economico alla stampa

Il versante sul quale l’atteggiamento dello Stato ha conosciuto una profonda e radicale

trasformazione è quello degli interventi condizioni economiche nelle quali operano le imprese

editoriali. Le novità si faranno tuttavia attendere a lungo, giacché i primi provvedimenti in questo

campo si collocano a pieno nel solco degli istituti ereditati dalla legislazione fascista. Si aggiungono

poi le forme di sostegno indirette rappresentate da agevolazioni fiscali e riduzioni tariffarie. Solo

con la legge n. 1063 del 1971 si assiste per la prima volta all’introduzione di tre importanti

integrazioni al sistema di sostegno economico alla stampa sino ad allora vigente. Si prevedono

anche contributi straordinari, finanziati direttamente dal bilancio dello stato, si fissa poi un criterio

selettivo vincolante per l’assegnazione di tale contributo straordinario, rappresentato dal livello

quantitativo di carta utilizzato dalle imprese nell’anno precedente, da applicarsi in modo

inversamente proporzionale al livello delle tirature delle singole testate. Infine si stabilisce che le

imprese editoriali possano accedere a forme di credito agevolato. Ma è con la legge n. 416 del

1981, successivamente modificata dalla legge n. 67 del 1987, nonché dalla più recente legge n. 250

del 1990, che la disciplina della materia in esame compie un decisivo salto di qualità. La linea di

fondo che tale normativa persegue è rappresentata dal tentativo di ridefinire l’intervento di sostegno

statale, abbandonando progressivamente la strada del sostegno diretto, di natura sostanzialmente

assistenziale, a favore di un intervento di sostegno soprattutto indiretto e mirato a favorire il

processo di modernizzazione tecnologica in atto nel settore editoriale. Le legge del 1981 prevede un

fondo, istituito presso la Presidenza del Consiglio, per contributi in conto interesse destinati non

solo alla stampa quotidiana e periodica e alle agenzie di stampa, ma anche alle imprese distributrici.

Sono previste anche forme di agevolazioni concernenti le tariffe telefoniche, telegrafiche, postali e

dei trasporti. Su questo impianto normativo le novità introdotte dalla legislazione successiva hanno

interessato soprattutto due aspetti: la progressiva restrizione dei contributi diretti e la contestuale

ulteriore accentuazione dell’incidenza delle forme di contribuzione indiretta. L’area dei possibili

destinatari di interventi di sostegno economico diretto si restringe, con la legge n. 67 del 1987 e n.

250 del 1990, fino a comprendere solo alcune particolari categorie di imprese editrici: cooperative

giornalistiche, giornali di partito, ecc. Per quanto riguarda invece i contributi indiretti aumenta il

loro importo globale e i destinatari. Si procede infine all’abolizione del meccanismo del prezzo

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Schema Capitolo 1 - STAMPA

amministrato. Vale la pena, infine, ricordare che l’art. 5 della Legge 67 del 1987 stabilisce l’obbligo

per le amministrazioni statali e gli enti pubblici non territoriali di destinare alla pubblicità su

quotidiani e periodici almeno il 50% delle spese complessivamente sostenute per pubblicità. Di

recente, infine, si è assistito al moltiplicarsi di interventi analoghi promossi dalle Regioni. Alla base

di questo fenomeno sta una svolta importante che si è determinata sul piano dell’interpretazione

costituzionale del ruolo delle autonomie regionali in questo settore. La sentenza della Corte

costituzionale n. 348 del 1990 segna un punto di svolta importante: la Corte abbandona per la prima

volta la definizione dell’informazione come “materia” per affermarne invece la natura di

precondizione, di presupposto per il corretto esercizio di funzioni politiche da parte dei soggetti che

ne sono istituzionalmente investiti.

25. Le nuove norme in materia di vendita di quotidiani e periodici

Dopo una lunga fase di gestazione, con la legge 108 del 1999 si è arrivati alla disciplina di quel

delicato aspetto della libertà di stampa, rappresentato dalle regole sulla vendita di quotidiani e

periodici. Il regime, basato esclusivamente su una rete di rivendite fisse autorizzate, determinava

una strozzatura nel processo di distribuzione, cui si imputava gran parte delle cause di un tasso di

vendita di quotidiani e periodici particolarmente basso rispetto alla media degli altri paesi europei.

Già la legge 416 del 1981, all’art. 14, dettava una serie di disposizioni volte a razionalizzare il

rilascio delle autorizzazioni concernenti i punti fissi di vendita, con l’espresso obiettivo «di

incrementare la diffusione e di realizzare l’economica gestione», ma è appunto con la legge 108 del

1999 che si avvia il superamento del sistema precedente attraverso la sperimentazione, della durata

di 18 mesi, cui possono partecipare esercizi commerciali espressamente indicati sull’intero territorio

nazionale per giungere infine ad un sistema misto.

26. Le norme anticoncentrazionistiche

Le vicende dell’editoria italiana, dove fin dagli inizi degli anni ’70 si verificano fenomeni di

concentrazione negli assetti proprietari, sono alla base dell’intervento diretto a disciplinare il

mercato dell’informazione stampata attraverso la predisposizione di una specifica normativa. Nasce

così il concetto di posizione dominante che definisce, in altre parole, il grado minimo di pluralismo

che va comunque salvaguardato. Prende vita una legislazione che costituisce il primo serio tentativo

di conciliare due interessi entrambi costituzionalmente protetti: quello della libera iniziativa

economica (art. 41 Cost.) e quello della libera manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.). Per la

definizione di “posizione dominante”, ossia della soglia che, se raggiunta, fa scattare i meccanismi

sanzionatori previsti dalla legge, è necessario riferirsi a quanto disposto dall’art. 3 della più volte

citata legge n. 67 del 1987. Un complesso sistema di limiti antioligopolistici è in grado di assicurare

il perseguimento degli obiettivi in vista dei quali è stato costituito, in quanto si riescano a colpire i

fenomeni di concentrazione più o meno occulta. Di qui la particolare attenzione dedicata dal

legislatore, soprattutto quello del 1987, alle nozioni di controllo e collegamento (art. 2359 c.c.). Alla

predisposizione di un siffatto sistema di limiti si accompagna poi la previsione di tutta una serie di

obblighi di trasparenza a carico delle imprese editrici; l’individuazione di appositi organi incaricati

del compito di assicurare la corretta applicazione della legge; la definizione, infine, di uno

specifico sistema sanzionatorio. Quanto al primo punto (obbligo di trasparenza) essi consistono non

solo nell’obbligo di iscrizione al Registro nazionale della stampa (ora Registro degli operatori della

comunicazione secondo quanto previsto dall’art. 1 della legge n. 249 del 1997) ma anche

dall’obbligo di depositare annualmente presso il Registro il proprio bilancio annuale, nonché

nell’obbligo di comunicare ogni trasferimento, a qualsiasi titolo, di azioni, partecipazioni o quote di

proprietà di imprese editrici di quotidiani, quando il trasferimento interessi una quota superiore al

10% del capitale sociale o della proprietà. Obblighi e limiti analoghi a quelli riferiti alle imprese

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Schema Capitolo 1 - STAMPA

editoriali sono previsti dalla legge anche nei confronti delle concessionarie di pubblicità. Con

riferimento ad esse la legge stabilisce non solo l’obbligo di fornire tutti i dati relativi agli assetti e

alle vicende aziendali, ma prevede anche una apposita normativa anticoncentrazionistica. Per ciò

che attiene l’individuazione degli organi cui affidare il compito di assicurare la corretta applicazione

della nuova disciplina antitrust si è inaugurata con la legge 416 del 1981 una nuova e originale

soluzione, ossia quella di individuare tale organo in un’autorità dotata di particolare autonomia (un

Garante) nei confronti non solo degli interessi di settori, ma anche di Governo. Se ha trovato subito

una soluzione soddisfacente il problema di assicurare una piena autonomia alla nuova autorità

molto più difficile e laboriosa è stata la definizione dei poteri da riconoscere a tali organismo. Poteri

assai evanescenti nella 416/81, più incisivi nella 67/87 e con una configurazione più precisa, sulla

carta, solo con la 223/90, ovvero la riforma del sistema radiotelevisivo e più ancora con la 249/97

che istituisce l’Autorità di garanzia nella comunicazioni. Nel sistema previsto dalla 416/81, il

garante appare soprattutto come mero destinatario di informazioni che gli provengono, per espressi

obblighi di legge, da altri organi pubblici o che egli stesso poteva acquisire sulla base di apposita

richiesta. Non si prevedeva alcun diretto potere ispettivo ai fini della verifica della veridicità delle

informazioni così raccolte; tutto ciò che era consentito al Garante era di rivolgersi alla magistratura

per far svolgere indagini. Qualche novità di rilievo è contenuta nella legge n. 67 del 1987 che

introduce fra i poteri del Garante quello di intervenire direttamente, nel caso in cui si raggiunga la

soglia costituente posizione dominante, fornendo al Parlamento la relativa informazione e fissando

il termine entro il quale il soggetto dominante doveva porre in essere atti necessari al venir meno di

questa posizione. Scaduto tale termine, il Garante adiva al giudice. La legge n. 223 del 1990

costituisce un ulteriore passo in avanti: tra le novità di maggior rilievo vi è il trasferimento dal

Servizio dell’editoria al garante della tenuta del registro della stampa, il rafforzamento dell’apparato

di supporto all’azione del Garante, l’estensione degli interventi dello stesso ai processi di

concentrazione incrociata stampa-televisione, con la previsione, in questo caso, di autonomi poteri

sanzionatori di carattere amministrativo. Il consolidamento del ruolo del Garante che si è avuto

negli ultimi anni ha introdotto una variante di notevole rilievo nel modello di “governo” del settore

della stampa e comportato una riduzione del ruolo della Presidenza (che resta comunque

significativo). Tale ruolo è esercitato soprattutto attraverso il Dipartimento per l’informazione e

l’editoria, previsto dalla legge n. 400 del 1988 e organizzato dal d.p.c.m. del 18 gennaio 2001, che

realizza essenzialmente il sostegno economico dello Stato alla stampa. Quanto, infine, al terzo

profilo (quello sanzionatorio), ciò che va sottolineato è che l’eventuale violazione dei limiti di

soglia fissati dalla legge e dagli obblighi di trasparenza ad essi connessi comporta anche la

sospensione o perdita degli aiuti economici da parte dei soggetti in posizione dominante beneficiari

ovvero da parte dei soggetti inadempienti agli obblighi di trasparenza, cui si aggiungono anche

sanzioni di carattere penale.

27. Considerazioni conclusive

L’analisi degli elementi che hanno caratterizzato lo sviluppo della legislazione in materia di stampa,

nel secondo dopoguerra, mette in evidenza un primo dato fondamentale: un radicale mutamento

nella gerarchia dei problemi che il rapporto autorità-libertà pone in questo delicato settore. Il

versante sul quale oggi ci si imbatte è quello della difficile conciliazione tra esercizio della libertà di

stampa ed esercizio della libertà di iniziativa economica, la difficile ma necessaria conciliazione tra

il disposto dell’art. 21 e dell’art. 41 della Costituzione. I pericoli per una libera stampa non vengono

più oggi, o non vengono più solo, da possibili indebite interferenze da parte dei poteri pubblici sul

contenuto dell’informazione stampata, ma vengono, in misura assai più significativa, dai processi

economici in atto in un settore in straordinaria espansione e che hanno come protagonisti principali

le stesse imprese produttrici di informazione, cioè gli stessi soggetti titolari della libertà in esame. E,

in nome dell’interesse all’informazione di tutti i cittadini, viene costituendosi un diverso ruolo dello

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Schema Capitolo 1 - STAMPA

Stato, in tutto analogo a quello che svolge in relazione ad altri interessi generali costituzionalmente

protetti. Un interesse così rilevante da far assumere all’attività di stampa la natura di servizio

pubblico oggettivo o di pubblico interesse, come non solo la dottrina, ma anche la Corte

costituzionale ha avuto in più di una occasione modo di affermare. Nonostante i passi significativi

che il legislatore ha compiuto su questo terreno, siamo ancora lontani da uno statuto speciale delle

imprese che operano nel campo dell’informazione stampata. Un secondo dato rilevante, che emerge

dall’esame degli sviluppi della legislazione nel settore considerato, è rappresentato dal permanere a

tutt’oggi di un notevole impegno economico dello Stato a sostegno dell’informazione stampata,

impegno che è venuto stutturandosi nel tempo e che non solo non trova riscontro in Europa, ma

presenta numerosi elementi di ambiguità. Più in generale, l’intero sistema del sostegno economico

alla stampa finisce per perpetuare l’ambiguità di fondo che da sempre contraddistingue i rapporti tra

informazione stampata e pubblici poteri. Vi è dunque l’esigenza di una riqualificazione del ruolo

dello Stato che restituisca alle tanto invocate, ma in realtà temute, regole del mercato le iniziative

editoriali la cui natura e consistenza non giustificano affatto interventi di sostegno economico e

punti invece ad indirizzare in maniera più selettiva il proprio intervento verso le iniziative in

condizioni più precarie, o verso quelle aree geografiche nelle quali più basso si presenta il livello di

pluralismo informativo. 9

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE Capitolo 2

RADIOTELEVISIONE

1. Sistema radiotelevisivo e forma di Stato

2. Elementi comuni nell'esperienza dei paesi europei in

materia di informazione radiotelevisiva

2.1. Il periodo tra le due guerre mondiali

Se si guarda ad un'esperienza che copre ormai poco meno di un

secolo non è difficile individuare in essa una linea di sviluppo

comune, che ha conosciuto tre fasi distinte:

1.la fase della introduzione di forme di monopolio pubblico;

2.la fase della riforma del regime pubblicistico;

3.la fase della introduzione di un sistema misto, in parte

pubblico e in parte privato. La prima fase è quella che

caratterizza la disciplina del sistema radiotelevisivo tra le due

guerre. La scelta a favore di un regime pubblicistico nasce

all'origine da ragioni di ordine sia tecnico, che legate alla

particolare natura del mezzo. Tuttavia, per l’affermazione del

monopolio pubblico, resta decisivo il fattore di ordine politico

legato alla scoperta dell'efficacia del nuovo mezzo quale

strumento per la conquista e il consolidamento del consenso

sociale a favore degli assetti politici costituiti.

2.2. Le innovazioni introdotte dalla legislazione tra gli anni '60 e

'70 L'abbandono del modello pubblicistico, così come ereditato dal

passato, doveva rivelarsi tutt'altro che agevole, risultando una

delle maggiori difficoltà quella rappresentata dall'assenza nelle

Costituzioni di questo periodo di una espressa disciplina del

mezzo radiotelevisivo. Di qui lo sviluppo di un ampio dibattito

che si incentrava, da un lato, sulle caratteristiche tecniche del

mezzo stesso (che utilizza risorse, le frequenze via etere, non

illimitate), dall'altro, sul suo impatto sociale, da valutare in

termini di incidenza sulla informazione e sulla formazione

culturale e politica dei cittadini. Si assiste così all’introduzione di

una serie di correttivi e di adattamenti che si muovono

essenzialmente su tre piani diversi: 1) il riequilibro del ruolo

svolto in questo settore rispettivamente da Governo e Parlamento;

2) la definizione di un più stretto rapporto tra strutture

radiotelevisive e autonomie locali; 3) l’introduzione di forme di

partecipazione dei gruppi sociali alla gestione ed utilizzazione del

mezzo (programmi dell’accesso).

2.3. Le leggi della «terza generazione» e il superamento del

monopolio pubblico radiotelevisivo

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

Con l'inizio degli anni '80, prende avvio la terza fase

dell'evoluzione dei sistemi radiotelevisivi europei, si tratta di

quella che potremmo definire la legislazione della «terza

generazione» chiamata a fronteggiare una realtà assai complessa

ed articolata: dall'accelerazione delle innovazioni tecnologiche

(reti via cavo, satelliti da punto a punto e poi a televisione diretta e

così via), che conducono verso il superamento della limitatezza

«oggettiva» del mezzo, alla crescente pressione esercitata dal

mondo imprenditoriale e pubblicitario per una liberalizzazione e

privatizzazione dell'attività radiotelevisiva, alle esigenze di

equilibrio generale del sistema dell'informazione, ormai sempre

più difficilmente scomponibile (e regolabile) per comparti

separati. Nasce così un sistema radiotelevisivo «misto» pubblico-

privato, nel quale il soggetto pubblico tende a mantenere una

posizione di preminenza, a volte legislativamente sancita, ma i cui

equilibri appaiono spesso precari e destinati ad ulteriori inevitabili

assestamenti. Anche la legislazione della «terza generazione» non

sembra affatto destinata a rappresentare un punto d'arrivo

definitivo; al contrario, le incertezze che percorrono la disciplina

degli attuali sistemi radiotelevisivi «misti» inducono a ritenere che

essa non rappresenti altro che una tappa importante, ma ancora

intermedia di quella evoluzione.

3. Il caso italiano: la disciplina della radiofonia durante il

periodo fascista

In questo processo evolutivo si inseriscono, in modo del tutto

coerente, anche le vicende del sistema radiotelevisivo italiano. Un

vero e proprio intervento organico nel campo della radiofonia si

ha, in Italia, solo con l'avvento del regime fascista, in sintonia con

un indirizzo generale volto ad estendere il controllo dei pubblici

poteri sull'intero sistema dell'informazione mentre nel periodo

immediatamente precedente, l'attenzione del legislatore verso i

problemi relativi ad un settore che ancora non era uscito da una

prima fase di sperimentazione era stata modesta. Con una prima

serie di interventi del 1924 si procedeva al rilascio di una

concessione in esclusiva ad un'unica società, l'Unione radiofonica

italiana ( ). Ma è tre anni più tardi, nel 1927, che il settore della

URI

radiofonia assume il suo assetto definitivo, quando si porta a

compimento il processo di pubblicizzazione della concessionaria:

divenuta proprietà della , essa assume il nome di Ente italiano

SIP

per le audizioni radio-foniche ( ). Gli interventi successivi non

EIAR

fanno che completare questo assetto: nel 1935 si procede ad una

razionalizzazione delle diverse competenze in materia ripartite tra

vari organi governativi e l'anno successivo, sulla base di una legge

di delegazione del Parlamento (legge n. 336 del 1933), viene

varato il codice postale (r.d. n. 645 del 1936), che come vedremo

sarà destinato a sopravvivere a lungo alla caduta del regime

fascista.

4. L'assetto del settore durante di periodo costituzionale

provvisorio e nell'immediato secondo dopoguerra

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

Il regime giuridico continuava a far perno sulla riserva allo

Stato dei servizi di radio e telecomunicazione, cosi come definita

dal codice postale del 1936 ribadito poi da un decreto del 1947, e

sul modello di concessione del servizio in esclusiva ad una società

a capitale in prevalenza pubblico. Un ruolo assolutamente centrale

veniva riservato al Ministero delle Poste e telecomunicazioni, cui

spettava, oltre alla vigilanza generale sugli impianti,

l'approvazione dello statuto della concessionaria, il controllo

contabile sulla gestione della stessa, la nomina del Presidente e

dell'amministratore delegato della concessionaria. Presso il

Ministero di settore, veniva inoltre creato un apposito Comitato

per la definizione delle direttive di massima culturali, artistiche ed

educative cui avrebbe dovuto uniformarsi l'attività di diffusione

dei programmi, che esprimeva un parere sul piano triennale della

programmazione che la concessionaria era tenuta a presentare per

l'approvazione al ministro. Il secondo obiettivo perseguito dal

decreto del 1947, e in ciò sta la sua vera novità rispetto al passato,

era quello di coinvolgere nel governo del settore radiotelevisivo

anche il Parlamento con l'istituzione di una commissione

parlamentare di vigilanza, cui veniva affidato il compito di

assicurare l'imparzialità politica e l'obiettività dell'informazione

trasmessa dalla concessionaria. Questo quadro normativo non

cambia, ma anzi riceve una puntuale ed articolata conferma con la

nuova concessione del servizio alla del 1952, che precede di

RAI

due anni l'inizio delle trasmissioni televisive. Non doveva tuttavia

passare molto tempo perché questa operazione di mera cosmesi

della disciplina ereditata dal fascismo mostrasse tutti i suoi limiti a

fronte dei nuovi principi costituzionali e, più precisamente, con

quella affermazione contenuta nell'art. 21, Cost.

5. Il ruolo della Corte costituzionale: dalla conferma della

legittimità del monopolio pubblico alla riforma del 1975

Nel 1960, con la sentenza n. 59, si arriva così alla prima

pronuncia della Corte in tema di legittimità costituzionale del

modello pubblicistico di esercizio dell'attività radiotelevisiva. Una

pronuncia di grande rilievo perché in essa si coglie

immediatamente quale ruolo decisivo la Corte intenda assumere in

questa difficile opera di ridefinizione. Chiamata a decidere circa i

dubbi di legittimità costituzionale della riserva allo Stato del

servizio di radio e telediffusione, sancita dall'art. 1 del vecchio

codice postale del 1936, la Corte arriva ad una decisione di rigetto

che poggia su tre ordini di motivazioni, tra loro strettamente

collegati: 1) trattandosi di un mezzo di comunicazione che si

avvale di una risorsa (le bande di frequenza) oggettivamente

limitata, esso non poteva a priori essere parificato agli altri mezzi

di comunicazione; 2) affinché un regime differenziato per il

mezzo radiotelevisivo fosse coerente con le garanzie

costituzionalmente previste, dovesse essere comunque evitato il

rischio del formarsi di situazioni di monopolio od oligopolio

privato, contrarie al principio del necessario pluralismo

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

informativo che la Costituzione impone di rispettare; 3) la

soluzione di assoggettare il settore ad un regime di monopolio

pubblico, pur non rappresentando una soluzione

costituzionalmente obbligata, doveva ritenersi una soluzione

consentita, alla luce del combinato disposto degli artt. 21 e 43

Cost.: il regime pubblicistico doveva cioè considerarsi quello che

meglio di ogni altro assolveva al compito di assicurare il tasso di

pluralismo necessario. Più in particolare, essa affermò che una

disciplina pubblicistica avrebbe dovuto prevedere la possibilità di

un accesso al mezzo da parte di tutte le diverse correnti culturali e

politiche, nonché un ridimensionamento del ruolo del Governo a

tutto favore del Parlamento. Da questa sentenza del 1960 doveva

passare oltre un decennio prima che la Corte intervenisse ancora

due pronunce del 1974 con le sentenze 225 e 226. Mentre con la

sentenza n. 225 viene dichiarata costituzionalmente illegittima la

riserva allo Stato dell'attività di ritrasmissione di programmi di

emittenti estere e se ne ammette l'esercizio anche da parte di

soggetti privati, con la sentenza n. 226, dichiarandosi l'illegittimità

costituzionale della riserva statale nel settore dei servizi

radiotelevisivi via cavo se ne consente l'ingresso alle iniziative

private (previa introduzione di un apposito regime autorizzatorio),

sia pure con riferimento al solo livello locale, mentre viene fatta

salva la relativa riserva per ciò che attiene il livello nazionale. Ad

orientare la Corte in questa direzione è la considerazione

dell'inesistenza di possibili attentati al pluralismo informativo

(mera ritrasmissione di programmi esteri); nel secondo caso, in

ragione della natura del mezzo tecnico, il cavo appunto,

suscettibile di garantire una sua utilizzazione illimitata e

comunque tale da fare salvo il principio pluralistico. Sotto il

secondo profilo, la Corte riprende le indicazioni già fornite con la

sentenza n. 59 del 1960 per ribadire, questa volta in maniera assai

più puntuale, le condizioni che il legislatore avrebbe dovuto

sollecitamente soddisfare in sede di riforma della disciplina del

monopolio pubblico: 1) sottrazione degli organi di vertice della

concessionaria del servizio all'influenza esclusiva o prevalente

dell'Esecutivo; 2) necessaria garanzia dell'imparzialità e

completezza dell'informazione, nel rispetto di tutte le tendenze

culturali e politiche; 3) necessario coinvolgimento del Parlamento

nella definizione delle direttive generali, nonché nell'esercizio del

controllo circa la loro effettiva applicazione; 4) necessaria tutela

dell'autonomia professionale degli operatori dell'informazione

all'interno della concessionaria; 5) necessaria predisposizione di

limiti quantitativi alla pubblicità commerciale, a tutela della

possibilità di sviluppo di altri mezzi di informazione ed in

particolare dell'informazione stampata; 6) necessaria disciplina

del diritto di accesso al mezzo radiotelevisivo; 7) necessaria

disciplina del diritto di rettifica. Si tratta di quelli che verranno

chiamati i «sette comandamenti» della Corte costituzionale.

6. La legge di riforma n. 103 del 1975 e la sua rapida

obsolescenza 4

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

La legge di riforma del monopolio pubblico che il Parlamento

finalmente vara nel 1975 si muove lungo le linee tracciate dalla

Corte nelle pronunce da ultimo ricordate. Definita la

radiodiffusione circolare, nel quadro di quanto disposto dall'art. 43

Cost., se ne afferma la riserva allo Stato e la conseguente

sottrazione alla libera disponibilità dei privati (art. 1). Tale riserva

non si estende, tuttavia, né all'attività diretta alla gestione di

impianti ripetitori di programmi stranieri e nazionali, né

all'installazione e all'esercizio di impianti di diffusione via cavo, a

livello locale (art. 2). Con riferimento alla gestione dei ripetitori di

programmi esteri e di quelli nazionali, la legge prevede (artt. 38

ss.) il rilascio di un'apposita autorizzazione. Anche per l'attività

radiotelevisiva via cavo, a livello locale, la legge introduce un

regime autorizzatorio (artt. 24 ss.). In secondo luogo, l'ossequio ai

«comandamenti» della Corte, nasce la Commissione bicamerale

per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi

(artt. 4 ss.). Un nuovo assetto assumone il rapporto tra gli organi

interni della concessionaria e che vede il Presidente e il Direttore

generale esercitare le loro funzioni (il primo come responsabile

della rispondenza della gestione aziendale agli indirizzi generali

fissati dalla Commissione bicamerale di vigilanza, il secondo

come responsabile dell'attuazione dei deliberati del Consiglio).

Terzo profilo importante toccato dalla legge di riforma, quello

dell'inserimento delle Regioni nel quadro del nuovo sistema.

Accanto al canone, resta confermata l'entrata derivante dalla

pubblicità commerciale, ma con un doppio limite: il primo, legato

ad una soglia massima non valicabile dall'indice di affollamento

(5%), il secondo, di ordine finanziario, determinato da una soglia

massima di introiti pubblicitari, da determinarsi ogni anno da

parte della Commissione bicamerale. Ma, ad un solo anno di

distanza dall'approvazione della legge di riforma n. 103, è di

nuovo il giudice costituzionale a determinare una svolta

nell'evoluzione del sistema radiotelevisivo. La Corte fa propria la

tesi sostenuta dai ricorrenti, volta a sostenere l'esistenza, a livello

locale, di una disponibilità di frequenze utilizzabili sufficiente a

scongiurare il formarsi di monopoli con possibili conseguenze

negative sul pluralismo informativo. Di qui l'apertura alle

iniziative private dell'esercizio dell'attività radiotelevisiva via

etere, a livello locale, in analogia alla radiodiffusione via cavo.

Ciò che preme sottolineare di questa sentenza, davvero storica, è

che segna una svolta netta nell'itinerario logico sino ad allora

seguito dai giudici costituzionali, nella sentenza n. 202 lo stretto

nesso tra i due elementi (limitatezza delle frequenze e ruolo

essenziale del sistema radiotelevisivo) appare irrimediabilmente

spezzato: ciò che assume rilievo decisivo nell'orientare la Corte è

la sola motivazione di ordine tecnico, sganciata da ogni

riferimento all'altro tipo di valutazione. È sufficiente per la Corte

accedere alla tesi dell'aumento delle disponibilità tecniche di

trasmissione a livello locale (pur nella loro perdurante limitatezza)

per ritenere di per sé, e per ciò solo, soddisfatte le esigenze

connesse al pluralismo informativo. Una conclusione che finisce

per rendere ambigua la nozione di attività radiotelevisiva: si

5

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

appanna la nozione di servizio pubblico essenziale; le ragioni del

servizio pubblico paiono ricondotte alla sola attività svolta

dall'emittente pubblica, là dove, per il settore privato lo stesso tipo

di attività pare attratto nell'ambito della libertà di iniziativa

economica e delle sue regole, quasi che il livello nazionale o

locale di esercizio della medesima attività possa determinarne un

mutamento di natura quanto ai riflessi sociali che essa produce. Si

tratta, come vedremo, di un elemento di ambiguità che peserà a

lungo non solo sugli sviluppi successivi della giurisprudenza

costituzionale in materia, ma anche sull'operato del legislatore.

7. Il lento cammino verso la disciplina del sistema «misto»

pubblico e privato: dalla normativa transitoria della

legge n. 10 del 1985 alla sentenza n. 826 del 1988 della

Corte costituzionale

La ricordata sentenza n. 202 del 1976 apre un lungo periodo,

destinato a chiudersi solo con l'approvazione della legge n. 223

del 1990, caratterizzato, da un lato, dai tentativi numerosi del

Parlamento di arrivare alla definizione del nuovo assetto del

sistema radiotelevisivo imposto dalla pronuncia della Corte,

dall'altro, dallo sviluppo sempre più consistente e tumultuoso di

iniziative private a livello locale. Nel perdurare della latitanza del

legislatore, il settore privato, si avvia sempre più verso la

concentrazione (una grande emittente, rispetto alla quale le altre

svolgono sostanzialmente la funzione di semplici terminali per la

diffusione dei programmi). Questo alimenta la spinta alla

polarizzazione della risorsa pubblicitaria attorno alle iniziative

private di maggiore consistenza e si realizza attraverso varie

forme di interconnessione funzionale, fino alla messa in onda in

contemporanea di programmi preregistrati, superando così, di

fatto, l'ambito locale cui la Corte aveva ancorato il «diritto» dei

privati all'esercizio dell'attività radiotelevisiva. Con la sentenza n.

148 del 1981 la Corte avverte chiaramente che una maggiore

disponibilità tecnica del mezzo non può considerarsi condizione di

per sé sufficiente a garantire il pluralismo informativo, ma c’è

bisogno di una disciplina del «mercato» dell'informazione

radiotelevisiva tale da eliminare ogni rischio del formarsi di

situazioni di monopolio od oligopolio privato. All'elemento di

ordine tecnico, la Corte aggiunge ora un elemento di ordine

economico, ma ciò accentua l'ambiguità, già a suo tempo

segnalata, circa il modo d'intendere la natura dell'attività

radiotelevisiva. La sentenza n. 148 del 1981 rappresenta

un'ulteriore tappa nella discontinuità aperta dalla sentenza n. 202

del 1976, di cui la pronuncia del 1981 costituisce in qualche

misura il logico sviluppo. Questo nuovo intervento della Corte

determina un completo mutamento di prospettiva per il

legislatore: se fino ad allora il legislatore si era mosso nell'ottica

di una «concorrenza» pubblico-privato (al polo pubblico =

servizio radiotelevisivo di livello nazionale, polo privato =

l'ingresso al solo livello locale, in seguito il nuovo sistema

«misto» comincia a delinearsi come sistema a concorrenza

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

generalizzata. Inizia da questo momento una sorta di gara più o

meno sotterranea, indiretta e impari tra il legislatore da una parte e

le maggiori emittenti private dall'altra. Il Governo decide di

intervenire con una disciplina transitoria (il d.l. n. 807 del 1984,

convertiro nella legge n. 10 del 1985, altrimenti detto dl

Berlusconi), che avrebbe dovuto restare in vigore per non più di

sei mesi e verrà sostituita solo nell'agosto del 1990. Come

contropartita a questa legittimazione «transitoria» si estendono

alle emittenti private alcuni obblighi, analoghi a quelli gravanti

sull'emittente pubblica. Ma il d.l. n. 807 del 1984 non rappresenta

soltanto una testimonianza evidente di un ormai acquisito

mutamento di prospettiva, ma anche delle difficoltà che il

legislatore si trova ad affrontare nella definizione di un nuovo

quadro normativo di riferimento. L'analisi della legge riflette tutta

l'ambiguità e l’incertezza del legislatore, un'incertezza che, come

vedremo meglio più avanti, non verrà dissipata nemmeno dalla

legge di riforma del 1990, lasciando aperti numerosi interrogativi

di non facile risoluzione. L'incapacità del legislatore di superare in

tempi ragionevoli le difficoltà, sono alla base di un nuovo

importante intervento della Corte, che contribuisce in maniera

decisiva ad accelerare il dibattito parlamentare su quella che

diventerà la legge n. 223 del 1990. Si tratta, come è noto, della

sentenza n. 826 del 1988, una sorta di summa dell'intera

giurisprudenza della Corte in materia di informazione

radiotelevisiva e, insieme, uno dei tentativi più arditi di

condizionare l'operato e i tempi del legislatore. La corte decide

per una sorta di «assoluzione condizionata» di una disciplina di

legge ordinaria, ritenuta in sé incostituzionale, ma

provvisoriamente assolvibile in ragione proprio della sua

transitorietà. Tre sono le accezioni che la Corte individua: 1)

quella di pluralismo esterno, inteso quale presenza attiva del

maggior numero possibile di fonti; 2) quella di pluralismo interno,

maggior numero possibile di opinioni, tendenze politiche,

ideologiche e culturali; 3) pluralismo inteso quale possibilità di

scelta tra una molteplicità di fonti informative. Si tratta dei diversi

ruoli che emittenza privata ed emittenza pubblica sono chiamate

rispettivamente a svolgere: la prima legata al pluralismo esterno;

la seconda al pluralismo interno. La Corte ricava alcuni importanti

corollari applicativi, che possono riassumersi in cinque punti: 1) la

necessità di una disciplina dei flussi di risorse finanziarie, tale da

garantirne una distribuzione equilibrata tra i diversi settori in cui

esso si articola; 2) l'esigenza di una disciplina della pubblicità

radiotelevisiva a tutela dell'utente-consumatore; 3) ribadisce

l'esigenza della introduzione di una normativa antitrust; 4)

l'affermazione della necessaria tutela delle emittenti locali; 5) la

sollecitazione rivolta al legislatore ad immaginare soluzioni di

prospettiva che tengano conto degli sviluppi tecnologici in atto.

8. La necessaria attuazione della normativa comunitaria in

materia di pubblicità televisiva

Un altro stimolo nella stessa direzione viene dalla direttiva del

Consiglio del 3 ottobre 1989, n. 552, dedicata al «coordinamento

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

di determinate disposizioni legislative, regolamentari e

amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle

attività televisive». Il cuore della direttiva è rappresentato dalle

disposizioni relative alla pubblicità commerciale e ne affronta

quattro diversi profili: contenuto, modalità di trasmissione

(riconoscibilità del messaggio pubblicitario e divieto della

pubblicità subliminale, gli spot tra e non nelle trasmissioni),

indice di affollamento, sponsorizzazioni (limitare le

sponsorizzazioni al «mecenatismo d'impresa». Con la direttiva,

89/552/CEE siamo di fronte ad una serie di disposizioni per una

disciplina comune della pubblicità commerciale, con riflessi

immediati sugli equilibri complessivi del settore

dell'informazione. Un tentativo concepito in termini

sufficientemente puntuali e tali da produrre conseguenze di grande

rilievo soprattutto in quegli ordinamenti, come quello italiano, nei

quali meno attenta e sollecita era stata, sino ad allora, l'azione del

legislatore.

9. La legge 6 agosto 1990, n. 223 sulla nuova disciplina del

sistema radiotelevisivo «misto» pubblico e privato

La nuova disciplina avrebbe dovuto risolvere le complesse

questioni legate al difficile contemperamento tra libertà di

informare e libertà di iniziativa economica, con la necessaria

garanzia del pluralismo quantitativo e qualitativo delle fonti. Solo

con l’approvazione della legge n. 223 del 1990 si arriva ad una

disciplina il sistema radiotelevisivo misto pubblico-privato.

L'impianto della legge ruota attorno a cinque assi portanti:

I principi comuni. L'attività diretta alla diffusione di

programmi radiofonici e televisivi è attività di «preminente

interesse generale», e «i principi fondamentali del sistema

radiotelevisivo, che si realizzano con il concorso di soggetti

pubblici e privati» (art. 1). Proprio nell’assoggettare ad una serie

di principi comuni l'attività radiotelevisiva, la legge contiene un

elemento di forte ambiguità: mentre, infatti, l'impostazione

unitaria dell’art. 1 sembrerebbe consentire la previsione di limiti

comuni all'uno e all'altro settore, la scissione cui pare alludere

l’art. 2 sembrerebbe poter giustificare un regime di limiti

differenziato, nel quale il rispetto dei c.d. principi comuni venga

in realtà affidato soltanto, o prevalentemente, alla concessionaria

pubblica. Si tratta di un elemento di ambiguità che peserà in modo

non indifferente su alcuni contenuti di rilievo della legge.

Il regime concessorio. La disciplina del regime concessorio,

intesa come individuazione dell'organo titolare del potere di

rilasciare, sospendere o revocare la concessione, dei criteri per

l'esercizio di tale potere, nonché come definizione dei requisiti dei

richiedenti e del contenuto della concessione, ha la sua premessa

fondamentale in due atti di pianificazione: il piano nazionale di

ripartizione (che provvede a ripartire le bande di frequenza

utilizzabili tra i diversi servizi di telecomunicazione) e il piano di

assegnazione delle frequenze (che provvede ad assegnare le bande

8

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

di frequenza tra i vari bacini di utenza, nei quali viene diviso il

territorio nazionale per la radiodiffusione). L'approvazione del

piano di ripartizione delle frequenze spetta, oggi, al ministro delle

Comunicazioni su parere dell'Autorità per le garanzie nelle

comunicazioni, mentre il piano di assegnazione è approvato da

quest'ultima. Questa attività di pianificazione non si esaurisce

affatto in un'operazione esclusivamente tecnica, ma incide

profondamente sul numero complessivo delle emittenti

teoricamente attivabili, ossia sul tasso di «pluralismo esterno»

presente nel settore radiotelevisivo. L'art. 16 si occupa della

definizione dei criteri cui ancorare il rilascio delle concessioni.

Essi poggiano essenzialmente sulla potenzialità economica delle

diverse iniziative, sulla natura dei progetti tecnici presentati, sulla

qualità della programmazione prevista, nonché sulla base della

qualità e della quantità della programmazione prodotta, degli

assetti aziendali e degli indici di ascolto. Se la disciplina delle fasi

essenziali del procedimento relativo al rilascio della concessione è

riassunta unitariamente nelle disposizioni dell'art. 16, altrettanto

non può dirsi per quella relativa agli obblighi che la legge prevede

a carico dei concessionari, solo alcuni dei quali sono contenuti in

quanto disposto dall'art. 20. Gli obblighi comuni attengano

essenzialmente a due profili: quello relativo alla gestione

dell'impresa e quello relativo al contenuto dei programmi. Tra i

primi, si possono far rientrare l'obbligo di iscrizione nel Registro

nazionale delle imprese radiotelevisive; di comunicazione dei

trasferimenti di proprietà; di promuovere azioni dirette a

realizzare condizioni di «pari opportunità» nei rapporti di lavoro;

di trasmettere lo stesso programma in tutta l'area geografica per

cui è rilasciata la concessione; di rispettare le leggi e le

convenzioni internazionali in materia di telecomunicazioni e di

tutela del diritto d'autore; di rispettare determinate modalità di

trasmissione dei messaggi pubblicitari, nonché i limiti in materia

di sponsorizzazioni; di rispettare i limiti massimi di affollamento

pubblicitario; relativo alla trasmissione gratuita di brevi

comunicati per conto di vari organi pubblici; di rispettare i limiti

previsti in ordine alla trasmissione di opere cinematografiche; di

rispettare il diritto di rettifica. Tra gli obblighi della seconda

categoria, cioè relativi al contenuto dei programmi, possono farsi

rientrare l'obbligo di non trasmettere messaggi subliminali; di non

nuocere allo sviluppo psichico e morale dei minori; di rispettare il

divieto di trasmettere messaggi pubblicitari che possano ledere

valori di rilievo costituzionale, nonché di rispettare il divieto di

trasmettere messaggi pubblicitari relativi a certi prodotti. Si

aggiungono poi quelli specifici posti a carico della concessionaria

pubblica (trasmissione dei messaggi di «utilità sociale», e quello,

previsto come transitorio, di rispettare un «tetto» massimo negli

introiti pubblicitari annuali) e dei concessionari privati (prestare

una cauzione e pagare un canone per l'esercizio della

concessione), quello di rispettare un livello minimo di ore di

trasmissione e quello di riservare una parte della programmazione

a programmi di informazione. 9

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

La normativa antitrust. Il «cuore» della legge n. 223 è

rappresentato dalla normativa diretta a contenere i fenomeni di

concentrazione in atto, al fine di assicurare un sufficiente tasso di

pluralismo. Tale disciplina tocca tre diversi aspetti del fenomeno

delle concentrazioni: il primo, relativo ai rapporti tra le emittenti

radiotelevisive; il secondo, relativo ai rapporti tra emittenti

radiotelevisive e stampa; infine, il terzo, relativo ai rapporti tra

emittenti radiotelevisive e concessionarie di pubblicità. Circa il

primo profilo, la legge si preoccupa di stabilire il numero

massimo di concessioni rilasciabili ad uno stesso soggetto,

distinguendo il livello nazionale dal livello locale. Quanto al

profilo relativo ai rapporti tra emittenti radiotelevisive e stampa, la

legge, abbandona la c.d. «opzione zero», e adotta una linea più

flessibile. Infine, per ciò che attiene ai rapporti tra emittenti e

concessionarie di pubblicità, la legge prevede che queste ultime

non possano raccogliere pubblicità per più di tre reti televisive

nazionali, per più di due reti nazionali e tre locali ovvero per più

di una rete nazionale e sei locali, comprese quelle di cui sono

titolari i soggetti controllanti o collegati. Ogni ulteriore attività di

raccolta pubblicitaria deve essere indirizzata verso mezzi di

comunicazione e in ogni caso non può superare il 2% del totale

degli investimenti pubblicitari complessivi dell'anno precedente.

La disciplina della pubblicità radiotelevisiva. Si tratta di un

«corpo» di regole che segnano una svolta decisiva rispetto alla

situazione normativa precedente. La legge n. 223 affronta

organicamente il tema della pubblicità radiotelevisiva sotto cinque

distinti profili: quello relativo al contenuto dei messaggi

pubblicitari; quello relativo alle modalità di trasmissione degli

stessi; quello relativo agli indici di affollamento; quello, di cui si è

già detto, relativo ai rapporti tra emittenti e imprese

concessionarie di pubblicità; quello, infine, relativo alle c.d.

sponsorizzazioni. Una diversa attenzione che si spiega soprattutto

con l'esigenza di dar seguito alle indicazioni che su questo terreno

gli erano venute, come si è sottolineato, sia dalla Corte

costituzionale che dalla normativa comunitaria. A quelle

indicazioni, il contenuto della legge risulta solo in parte fedele

(solo nelle parti relative ai contenuti e agli indici di affollamento).

Discorso diverso vale per le modalità di trasmissione dei messaggi

pubblicitari (i messaggi pubblicitari vanno trasmessi «tra» e non

«all'interno» delle trasmissioni). Ma le discrasie tra normativa

nazionale e normativa comunitaria risultano ancora più marcate

con riferimento alla disciplina delle sponsorizzazioni. Tale

omissione rende quasi indecifrabile la linea di demarcazione tra

questo tipo di pubblicità e quella ordinaria facendo così venir

meno ogni giustificazione ad un suo trattamento differenziato. Si

tratta ovviamente di una discrasia così grande che, come vedremo,

di lì a poco il legislatore dovrà tornare sul punto per eliminarla.

Gli strumenti di garanzia di una fedele applicazione della

legge. A garanzia di un'effettiva e fedele applicazione della

complessa trama di limiti e di obblighi che si sono più sopra

sinteticamente richiamati, la legge predispone tutta una serie di

10

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

meccanismi di controllo e sanzionatori che fanno capo

essenzialmente al Garante per la radiodiffusione e l'editoria e

al ministro delle Poste e telecomunicazioni. A questo scopo, la

legge attribuisce al Garante numerosi e rilevanti poteri di proposta

e consultivi, regolamentari, di controllo e sanzionatori. I poteri di

controllo consistono essenzialmente nella tenuta del registro

nazionale delle imprese radiotelevisive, cui sono tenute ad

iscriversi obbligatoriamente anche le imprese concessionarie di

pubblicità e le imprese produttrici di programmi; nell'esame dei

bilanci societari e della relativa documentazione; nello

svolgimento dell'attività istruttoria ed ispettiva tesa ad assicurare

il rispetto dei limiti e degli obblighi previsti dalla legge; nella

vigilanza sulla rilevazione e pubblicazione degli indici di ascolto.

Infine, quanto ai poteri sanzionatori, la legge stabilisce che il

Garante, ove accerti violazioni di alcuni obblighi, una volta

diffidati gli interessati può irrogare delle sanzioni pecuniarie

ovvero disporre la sospensione della concessione per un periodo

da uno a dieci giorni (trenta giorni nei casi di recidiva). Nelle

ipotesi più gravi, può chiedere al ministro la revoca stessa della

concessione. Sempre al Garante spetta intervenire nelle ipotesi di

accertata violazione della normativa antitrust. Assai più

consistenti sono i poteri sanzionatori riconosciuti dalla legge al

ministro di settore. Per effetto della legge n. 249 del 1997 le

competenze spettanti al Garante sono state trasferite all'Autorità

per le garanzie nelle comunicazioni.

10. I provvedimenti legislativi in materie radiotelevisive

successivi alla legge n. 223 del 1990: la disciplina della

radiotelevisione via cavo e via satellite

Successivamente all'entrata in vigore della legge n. 223

numerosi sono stati gli interventi normativi integrativi, attuativi o

modificativi della legge. Vale la pena di segnalare il d.lgs. n. 73

del 1991 che ha dettato la nuova disciplina dell'attività

radiotelevisiva via cavo e via satellite e che sostituisce

integralmente quella a suo tempo dettata, a questo riguardo, dalla

legge n. 103 del 1975. Esso distingue, innanzitutto, tra attività di

installazione e di gestione di reti ed impianti di diffusione sonora

e televisiva via cavo (monocanale e pluricanale) e attività diretta a

distribuire programmi attraverso detti impianti. Il primo tipo di

attività viene riservato allo Stato, ma se ne prevede un esercizio o

diretto o indiretto attraverso soggetti privati, che abbiano ottenuto

un'apposita concessione da parte del ministro delle Poste e

telecomunicazioni. Il secondo tipo di attività, non è invece coperto

da alcuna riserva statale e può essere svolto da chiunque purché in

possesso di un'autorizzazione, sempre rilasciata dal ministro di

settore. Si applicano le disposizioni della legge n. 223 relative al

limiti e agli obblighi da essa previsti a carico dei titolari di

concessioni radiotelevisive via etere, ivi compresi i limiti antitrust.

Quanto all'attività radiotelevisiva diretta via satellite, essa trova

ora le sue regole essenziali in alcune disposizioni della legge n.

249/97. I profili toccati dalla detta disciplina attengono soprattutto

al regime e alle condizioni di esercizio di tale attività, nonché alle

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Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

relative norme antitrust. Si prevede che la diffusione

radiotelevisiva via satellite originata dal territorio nazionale è

soggetta ad un'apposita autorizzazione, rilasciata dall'Autorità,

istituita dalla stessa legge. Si stabilisce innanzitutto che nessun

soggetto destinatario di autorizzazioni per emittenti televisive via

cavo o via satellite possa raccogliere proventi superiori al 30% del

totale delle risorse del settore considerato. Infine, altro aspetto

toccato dalla legge che interessa anche la disciplina della

radiotelevisione via satellite è quello relativo alla c.d. piattaforma

digitale. Con tale termine si intende alludere ad una infrastruttura

(ossia ad un complesso di apparati) necessaria a trasformare i

segnali televisivi analogici in segnali digitali compressi e all'invio

dei medesimi o ad una rete via cavo o ad un satellite. Una

infrastruttura dunque che consente di fornire al pubblico,

sfruttando la nuova tecnica digitale servizi via satellite e via cavo,

nonché trasmissioni codificate in forma analogica su reti terrestri,

ricevibili e decodifìcabili attraverso un unico decoder.

11. (segue) La nuova disciplina della pubblicità televisiva e

delle sponsorizzazioni

Si è già accennato alle anomalie che la legge n. 223 del 1990

contiene in ordine alla disciplina sia della pubblicità

radiotelevisiva, che delle sponsorizzazioni rispetto alle

disposizioni dettate al riguardo dalla direttiva comunitaria n. 552

del 1989. Tali anomalie hanno costretto il legislatore a modificare

tale disciplina. Per ciò che attiene alla pubblicità televisiva, delle

modifiche agli indici di affollamento per le emittenti private sono

state introdotte dalla legge n. 650 del 1996, sì che il quadro che

oggi ne risulta può essere sintetizzato nel modo che segue: a) per

la concessionaria pubblica: 4% dell'orario settimanale e 12% di

ogni ora di programmazione; b) per le emittenti televisive private:

15% dell'orario giornaliero e 18% di ogni ora di trasmissione, per

quelle che operano a livello nazionale; 20% di ogni ora di

programmazione, per quelle che operano a livello locale; c)

emittenti radiofoniche private: 18% di ogni ora di trasmissione,

per quelle che operano a livello nazionale; 20% di ogni ora, per

quelle che operano in ambito locale; 5% per le emittenti nazionali

o locali a carattere comunitario. É inoltre previsto che tali limiti

tali affollamento pubblicitario vengano elevati qualora vengano

trasmesse anche forme di pubblicità come le offerte dirette al

pubblico della vendita, dell'acquisto o noleggio di prodotti o

servizi, le c.d. televendite. Un migliore adeguamento della

legislazione alle regole comunitarie è venuto dall'approvazione

della legge n. 122 del 1998, che contiene, tra l'altro,

l'affermazione del carattere eccezionale degli spot pubblicitari e di

televendita isolati; l'affermazione per cui, di regola, tali forme di

pubblicità debbano essere inserite «tra» i programmi e non «nel

corso» degli stessi; la previsione di regole particolari per

l'inserimento di messaggi pubblicitari con riferimento a

programmi composti di parti autonome, ai programmi sportivi, i

lungometraggi cinematografici, ecc.; la previsione dell'intervallo

minimo di venti minuti tra un'interruzione pubblicitaria e l'altra

12

Diritto dell’informazione e della comunicazione Capitolo 2 -

RADIOTELEVISIONE

nei programmi diversi da quelli ora menzionati; il divieto di

interruzioni pubblicitarie per la trasmissione di funzioni religiose,

nonché per i notiziari, le rubriche di attualità, i documentari, i

programmi religiosi e quelli per bambini di durata inferiore ai

trenta minuti. Si tratta dunque di un intervento legislativo che non

tocca il profilo dei «tetti» pubblicitari, ma invece quello delle

modalità di inserimento dei messaggi pubblicitari. Dei «tetti» o

indici di affollamento pubblicitario torna invece ad occuparsi la

già richiamata direttiva comunitaria n. 36 del 1997, che introduce

alcune modifiche non secondarie alla precedente direttiva n. 552

del 1989 proprio a questo riguardo. La nuova estende fino a tre

ore al giorno il tempo che può essere dedicato alle c.d. finestre di

televendita, prevede la distinzione tra spot pubblicitari ed «altre

forme di pubblicità». Non è difficile capire come l'applicazione di

queste nuove regole ripropone il problema più volte sottolineato

dalla Corte di una distribuzione delle risorse economiche derivanti

dalla pubblicità commerciale sull'intero sistema dei «media» a

tutela del principio del pluralismo informativo. L'attuazione sul

piano del diritto interno della nuova disciplina della pubblicità

televisiva disposta dalla direttiva non è tuttavia obbligatoria per

gli Stati membri, si che essa è rimessa ad un'autonoma valutazione

di opportunità da parte dei legislatori nazionali, tra i quali quello

italiano, per il momento, ha provveduto ad un'attuazione parziale

attraverso la ricordata legge n. 122 del 1998. Anche con

riferimento alla revisione della disciplina delle sponsorizzazioni

contenuta nella legge n. 223/90, la spinta decisiva è venuta dalla

Commissione europea e poi dall’apertura di una procedura

d'infrazione contro l'Italia avente come specifico oggetto

l'ambigua ed eccessivamente ampia nozione di sponsorizzazione

fatta propria dalla legge n. 223. La risposta del nostro legislatore

non poteva farsi attendere: con la legge n. 483 sempre del 1992,

con la quale si riconduce alla più ristretta nozione comunitaria la

definizione legislativa di sponsorizzazioni. Tuttavia, a riprova di

quanto poco questa vicenda si presti ad essere letta soltanto in

chiave di tecnica interpretativa ma della straordinaria consistenza

dello scontro di interessi che essa ha fatto emergere, stanno i suoi

sviluppi successivi. Esclusa dal dettato legislativo, la

sponsorizzazione, per così dire, a contenuto promozionale diretto

ha finito per ritrovare una sia pur parziale legittimazione in sede

di predisposizione del nuovo regolamento ministeriale in materia.

Di fronte al nuovo dettato legislativo, il tentativo subito posto in

essere da chi vedeva pregiudicati per il futuro i propri introiti

pubblicitari è stato quello di sostenere l'assimilazione delle

sponsorizzazioni a contenuto promozionale diretto (ribattezzate

«telepromozioni») nell'ambito delle c.d. «vendite dirette al

pubblico». Per questa via, le telepromozioni non solo avrebbero

mantenuto diritto di cittadinanza, ma sarebbero state escluse dal

calcolo dell'indice di affollamento orario per incidere invece solo

sul calcolo dell'indice giornaliero. Un risultato, dunque, che si

sarebbe tradotto in un'operazione meramente trasformistica e che

avrebbe lasciato sostanzialmente inalterati i dubbi e le perplessità

circa l'idoneità di tale disciplina ad assicurare una ripartizione

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Sara F

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Appunti di Diritto dell'informazione e della comunicazione – Comunicazione di massa. Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: La libertà di stampa nel periodo statutario, La disciplina della stampa durante il periodo fascista, Sistema radiotelevisivo e forma di Stato, ecc.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze della comunicazione
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'informazione e della comunicazione e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Suor Orsola Benincasa - Unisob o del prof Gatt Lucilla.

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