Diritto pubblico, dell'informazione e della comunicazione - il sistema radiotelevisivo

Maria Romana Allegri - Corso a. a. 2007-2008

Lineamenti di diritto dell’informazione e della comunicazione

Il sistema radiotelevisivo

La mancata realizzazione del pluralismo

Prima parte

La radiofonia nel periodo liberale

L. 395/1910: riserva allo Stato degli impianti radiotelegrafici e

radioelettrici, concessioni per le attività di radiodiffusione,

commissione consultiva presso il Governo per la regolamentazione

della gestione del nuovo mezzo.

R. d. 227/1912: disciplina del rapporto concessorio e rilascio delle

prime due concessioni a due società private (Radiofono e Società

italiana radioaudizioni circolari).

La radiofonia durante il regime fascista

R.d.l. 655/1924 (l. 473/1925) e r. d. 291/1924: concessione in esclusiva

all’Unione radiofonica italiana (URI), visto governativo sui programmi

radiodiffusi.

R.d.l. 2207/1927 (l. 1350/1929): l’Uri diventa EIAR (ente italiano per le

audizioni radiofoniche), ente con partecipazioni azionarie da parte dello Stato

ricondotta nell’ambito dell’IRI. Rafforzato il controllo dell’esecutivo sulla

gestione del servizio radiofonico, attraverso un apposito comitato di vigilanza

presso il Ministero delle comunicazioni.

R.d. 2526/1927: concessione venticinquennale all’Eiar, sottoposta al controllo

del governo (nomina di 4 membri del CdA, approvazione del bilancio e del

piano annuale delle trasmissioni).

1935: controllo governativo ancora più incisivo attraverso l’istituzione di un

apposito ispettorato per la radiodiffusione.

R. d. 645/1936: varato il Codice postale, che prevedeva la riserva allo Stato dei

servizi di radio- e telecomunicazione con concessione in esclusiva ad una

società a prevalente capitale pubblico.

La radiofonia nell’immediato dopoguerra

Resta in vigore il modello delineato dal Codice postale del 1936.

D.l.c.p.s. 478/1947:

• il controllo sulla società concessionaria spetta al Ministero per le poste e

telecomunicazioni (approvazione statuto, controllo contabile, nomina

Presidente e amministratore delegato, approvazione piano triennale di

programmazione), con apposito comitato che dava direttive di massima sul

contenuto dei programmi;

• istituzione di una Commissione parlamentare di vigilanza per assicura

imparzialità politica e obiettività dell’informazione.

1952: atto di concessione alla RAI, società totale partecipazione pubblica

pubblica (IRI), con CdA con 6 membri + Presidente e amministratore

delegato di nomina governativa e piano triennale dei programmi sottoposto

ad autorizzazione ministeriale (piano modificabile dal ministro per ordine

pubblico) ed entrate derivanti in parte dal canone e in parte dalla pubblicità

(5% delle ore di trasmissione complessive).

3 gennaio 1954

La RAI inizia le trasmissioni televisive

Si accelera il dibattito sulla compatibilità del regime pubblicistico

della radiodiffusione con i principi costituzionali.

Paradossalmente, i frequenti moniti della Corte costituzionale sono

rimasti a lungo e largamente inascoltati.

La prima legge organica sul servizio radiotelevisivo è stata

approvata infatti solo nel 1975, dopo 15 anni di sentenze della Corte.

Corte costituzionale, sentenza n. 59/1960

Alla società “Il tempo TV” veniva negata l’autorizzazione ad

avviare un servizio di telediffusione privato in tre regioni.

La società ricorre in giudizio e impugna la decisione del Consiglio

di Stato.

In questa sentenza di fondamentale importanza la Corte, interrogata

sulla legittimità della riserva allo Stato del servizio di radio- e

telediffusione (art. 1 codice postale 1936) sia rispetto agli artt. 41 e

43 Cost. sia rispetto agli artt. 21 e 33 Cost., rigetta la questione di

incostituzionalità.

(Vedi le motivazioni nelle slides seguenti)

... rispetto agli artt. 41 e 43 Cost.:

«... data la attuale limitatezza di fatto dei "canali" utilizzabili, la televisione a

mezzo di onde radioelettriche (radiotelevisione) si caratterizza indubbiamente

come una attività predestinata, in regime di libera iniziativa, quanto meno

all'oligopolio: oligopolio totale od oligopolio locale, a seconda che i servizi

vengano realizzati su scala nazionale o su scala locale. Collocandosi così tra le

categorie di "imprese" che si riferiscono a "situazioni di monopolio", nel senso in

cui ne parla l'art. 43 Cost., per ciò solo essa rientra tra quelle che - sempre che

non vi ostino altri precetti costituzionali - l'articolo stesso consente di sottrarre

alla libera iniziativa.

Né appare arbitrario che il legislatore ravvisi nella diffusione radiotelevisiva i

caratteri di attività "di preminente interesse generale", richiesti dall'art. 43 perché

ne sia consentita la sottrazione alla libera iniziativa. È fuori discussione, infatti,

l'altissima importanza che, nell'attuale fase della nostra civiltà, gli interessi che la

televisione tende a soddisfare (informazione, cultura, svago) assumono - e su

vastissima scala - non solo per i singoli componenti del corpo sociale, ma anche

per questo nella sua unità». (segue...)

... rispetto agli artt. 41 e 43 Cost. (segue):

«Siccome, poi, a causa della limitatezza dei "canali" utilizzabili, i servizi

radiotelevisivi, se non fossero riservati allo Stato o a un ente statale ad

hoc, cadrebbero naturalmente nella disponibilità di uno o di pochi

soggetti, prevedibilmente mossi da interessi particolari, non può

considerarsi arbitrario neanche il riconoscimento della esistenza di ragioni

"di utilità generale" idonee a giustificare, ai sensi dell'art. 43, l'avocazione,

in esclusiva, dei servizi allo Stato, dato che questo, istituzionalmente, è in

grado di esercitarli in più favorevoli condizioni di obbiettività, di

imparzialità, di completezza e di continuità in tutto il territorio nazionale.

Ritiene, pertanto, la Corte che la riserva allo Stato dei servizi di

radiotelevisione, e la conseguente possibilità di affidamento di essi in

concessione, non contrastano col sistema degli artt. 41 e 43 della

Costituzione».

... rispetto agli artt. 21 e 33 Cost. :

«... siccome l'illegittimità denunciata consiste nella lesione non tanto della

libertà di concepire e di manifestare le idee e le varie espressioni della

scienza e dell'arte, quanto della libertà di avvalersi di ogni possibile mezzo

per diffonderle, la norma costituzionale alla quale bisogna essenzialmente

por mente è quella del primo comma dell'art. 21 ... [...]

È vero che il primo comma dell'art. 21 riconosce a tutti la possibilità di

diffondere il pensiero (e naturalmente non il solo pensiero originale di chi

lo manifesta) con qualsiasi mezzo. Ma già si è visto che, per ragioni

inerenti alla limitatezza di questo particolare mezzo, è escluso che

chiunque lo desideri, e ne abbia la capacità finanziaria, sia senz'altro in

grado di esercitare servizi di radiotelevisione: in regime di libertà di

iniziativa, questi non potrebbero essere che privilegio di pochi. [...]»

(segue ...)

... rispetto agli artt. 21 e 33 Cost. (segue):

«... rispetto a qualsiasi altro soggetto monopolista, lo Stato monopolista si

trova istituzionalmente nelle condizioni di obbiettività e imparzialità più

favorevoli per conseguire il superamento delle difficoltà frapposte dalla

naturale limitatezza del mezzo alla realizzazione del precetto

costituzionale volto ad assicurare ai singoli la possibilità di diffondere il

pensiero con qualsiasi mezzo. [...]

Donde l'esigenza di leggi destinate a disciplinare tale possibilità

potenziale e ad assicurare adeguate garanzie di imparzialità nel vaglio

delle istanze di ammissione all'utilizzazione del servizio ...»

Corte costituzionale, sentenza n. 46/1961

La Provincia di Bolzano rivendicava la possibilità di provvedere alla predisposizione

dei programmi per le trasmissioni radio e televisive delle stazioni locali, considerando

l’indubbia valenza culturale del mezzo televisivo e le disposizioni statutarie relative alla

salvaguardia del carattere etnico e dello sviluppo culturale del gruppo di lingua tedesca.

La pretesa si rivolgeva non all'istituzione di nuove stazioni radiotrasmittenti, bensì solo

all'uso di quella locale appartenente allo Stato, senza disconoscere, ed anzi ammettendo,

la legittimità del monopolio degli impianti tecnici da parte di questo.

La Corte ha respinto questa pretesa, sostenendo che «l'art. 21 non risulta violato per

effetto della riserva a favore dello Stato [... ] nella considerazione che il diritto di cui

all'art. 21, non implica sempre e necessariamente la pretesa alla disponibilità del mezzo

di diffusione del pensiero, e che anzi, allorché (come si verifica per gli impianti relativi

ai detti servizi) la naturale limitatezza del mezzo stesso consenta solo a pochi tale

disponibilità, l'accordare allo Stato la esclusività del medesimo, lungi dal contrastare

alle esigenze che l'art. 21 ha voluto tutelare, ne rende più agevole la soddisfazione, dato

che lo Stato, per la posizione in cui istituzionalmente si trova, può meglio che ogni altro

soggetto assicurare l'accesso di tutti gli interessati, in condizione di obiettività e di

imparzialità, al detto mezzo di comunicazione».

Corte costituzionale, sentenza n. 81/1963

Il quesito riguardava la legittimità costituzionale delle norme che

sanzionavano penalmente, anziché civilmente, l'omissione del

pagamento dell'abbonamento alle radioaudizioni.

La Corte ha ritenuto che, essendo la RAI una società privata

esercitante un servizio pubblico di interesse generale in regime

concessione, era giusto che il suo rapporto con i radioutenti fosse

regolato da principi pubblicistici.

Per questo giustamente alla riscossione del "canone di

abbonamento" si applicava la procedura e i privilegi previsti per la

riscossione dei tributi statali.

«... il legislatore ha concepito i rapporti fra concessionario ed utente

privato in termini giuspubblicistici per gli evidenti motivi di utilità

generale del servizio ...»

Corte costituzionale, sentenza n. 58/1964

(sempre in tema di legittimità del canone RAI)

«... ritiene la Corte che non possa sostenersi che contrasti col disposto dell'art. 43

della Costituzione l'affidamento in concessione ad una società privata del servizio

delle radiotelevisioni. [...]

La facoltà concessa al legislatore di riservare direttamente o trasferire allo Stato, agli

enti pubblici o alle collettività di utenti o lavoratori le imprese nell'art. 43 indicate,

rispecchia la preoccupazione del Costituente di garantire uno strumento idoneo a

porre le attività economiche in parola sotto il controllo dello Stato o di enti pubblici

allo scopo di evitare quegli inconvenienti e di ottenere i risultati di carattere

economico e sociale che lo Stato democratico si prefigge. [...]

La concessione amministrativa consente il raggiungimento di fini di interesse

generale collegati all'esercizio dei servizi pubblici, attraverso un'attività svolta da un

privato e non direttamente dallo Stato o dall'ente pubblico titolare del servizio, in

vista del fatto che la gestione in concessione può presentarsi, in alcuni casi, più

favorevole, in quanto permette una maggiore snellezza nell'espletamento del servizio,

libera lo Stato o l'ente pubblico dall'onere dell'esercizio, e ciò specialmente quando

trattisi di attività tecnicamente complesse, che richiedano forti spese di impianto e

notevole impegno di gestione».

Con d.p.r. n. 156/1973 viene varato il nuovo Codice postale

(Testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di

bancoposta e di telecomunicazioni), in sostituzione di quello del

1936, che tiene conto degli sviluppi tecnologici nel settore delle

telecomunicazioni e della radio- e telediffusione.

Il T. U. unifica nella sola voce "telecomunicazioni" tutti i mezzi di

comunicazione a distanza che nel precedente testo unico del 1936

erano specificamente elencati in mezzi telegrafici, telefonici,

radioelettrici ed ottici.

Il dibattito parlamentare sul sistema radiotelevisivo ha subito una

notevole accelererazione solo dopo le due “storiche” sentenze

della Corte costituzionale n. 225 e 226 del 1974, con le quali:

• viene dichiarata costituzionalmente illegittima la riserva allo

Stato dell’attività di ritrasmissione di programmi di emittenti esteri

e se ne ammette l’esercizio anche da parte di soggetti privati (sent.

225);

• viene dichiarata costituzionalmente illegittima la riserva statale

nel settore della radiotelevisione via cavo a livello locale (fatta

salva la riserva a livello nazionale) e se ne consente l’esercizio a

livello locale anche ai privati (sent. 226).

(Vedi motivazioni nelle slides successive)

Corte costituzionale, sentenza n. 225/1974

Nel corso di vari procedimenti penali riguardanti la detenzione

non denunziata e l'uso privato di apparecchi radio

ricetrasmittenti, senza averne ottenuto preventivamente la

prescritta concessione, è stata sollevata la questione della

legittimità della riserva allo Stato dei servizi di

telecomunicazione.

La Corte ha stabilito che «le ragioni inerenti alla limitatezza del

mezzo devono dirsi venute meno con il notevole diffondersi,

a