Diritto pubblico dell'economia

LIBE RT A ’ E D EG U A GLI A N Z A N EL

D I RITT O P U B B L I C O D ELL’EC O N O M I A

1 . La n o z i o n e d i m e r c a t o e d i c o s t i t u z i o n e e c o n o m i c a , p e r

una teoria costituzion al e del dirit t o pu b blico

d e l l’ e c o n o m i a . 2 . L a p o l i t i c a e d i d i r i t t i c o s t i t u z i o n a l i n e l

p r o c e s s o d ’i n t e g r a z i o n e e u r o p e a . Il p r o b l e m a d e f i n i t o r i o e

la s fi d a d e l l’ o r d i n a m e n t o europeo. 2.1 Le regole

d e l l’i n t e g r a z i o n e c o m u n i t a r i a s u l p i a n o d e l l a t u t e l a d e i

dirit ti, anche sociali. 2.2 I dirit ti anche sociali

n e l l’ o r d i n a m e n t o e u r o p e o : u n a c o m p a r a z i o n e n o r m a t i v a e

giuri s p r u d e n z i a l e . 2.3 La politic a sociale europe a:

r a p p r e s e n t a n z a s o v r a s t a t u a l e o i n t e r g o v e r n a t i v a ? 3 . La

ri v o l u z i o n e fr a n c e s e e lo s t a t o d i d i r i t t o li b e r a l e . – 4 . Il

li b e r a l i s m o e l o s t a t o d i d i r i t t o . 5 . S t a t o li b e r a l e d i d i r i t t o

n ell a Ge r m a n i a d el dici a n n o v e s i m o s e c o l o . 6. St a t o di

d i r i t t o e s t a t o s o c i a l e d i d i r i t t o i n E. F h o r s t o f f . – 7 . L a

p r o g r a m m a t i c i t à d e i d i r i t t i s o c i a l i . Il c o n t r a s t o fr a li b e r t à

e d e g u a g l i a n z a e l e e s i g e n z e fi n a n z i a r i e d e l l o S t a t o . L a

c . d . ri s e r v a d e l r a g i o n e v o l e e d e l p o s s i b i l e . – 8 . L e

tecniche decisorie dell a Cort e costituzion al e

n e l l’ a t t u a z i o n e d e i d i r i t t i s o c i a l i . – 9 . U n’ e s e m p l i f i c a z i o n e

s ul pi a n o d ei dirit ti “c h e cost a n o ”: il d i r i t t o alle

p r e s t a z i o n i m e d i c h e c o m e d i r i t t o s o c i a l e e d i r i t t o c i v il e .

Diff e r e n z e s t r u t t u r a l i e c o n t e n u t i s t i c h e – 1 0 . I liv e l li

e s s e n z i a l i d e l l e p r e s t a z i o n i i n e r e n t i d i r i t t i c i v il e e s o c i a l i :

l’ a r t . 1 1 7 c o m m a 2 l e t t . m ) C o s t . – 1 1 . Le Au t o r i t à

a m m i n i s t r a t i v e indip e n d e n t i : d al prin ci pi o di le g a li t à al

prin cipio di effici e n z a n e l l ’i n t e r v e n t o pu b blico

n e l l’ e c o n o m i a . – 1 1 . 1 La c r i s i d e l l o S t a t o ­ i m p r e n d i t o r e e

l’ e r o m p e r e d e l l e Au t o r i t à a m m i n i s t r a t i v e i n d i p e n d e n t i . –

1 1 . 2 L’e s p e r i e n z a s t a t u n i t e n s e e q u e l l a i t a l i a n a : l a g e n e s i

d ell e a u t o r i t à indi p e n d e n t i . – 1 1 . 3 La n a t u r a d ell e a u t o r i t à

indip e n d e n t i e l a lo r o c o l l o c a z i o n e n e l l’ o r d i n a m e n t o

giu ri di c o . – 1 1 . 4 La re s p o n s a b i li t à p oliti c a d ell e e p e r fa t t o

d ell e a u t o r i t à a m m i n i s t r a t i v e indip e n d e n t i .

1. La nozion e di mercato e di costituzion e

e c o n o m i c a , p er un a t e o r i a co s t i t u z i o n a l e d e l dirit t o

pubblic o dell’e c o n o m i a .

Il s i n t a g m a ‘C o s t i t u z i o n e econo mic a’ è usual m e n t e

i m p i e g a t o q u a l e f o r m u l a ri a s s u n t i v a d e l l e d i s p o s i z i o n i

co s t i t u z i o n a li in m a t e r i a e c o n o m i c a , o s s i a d e t t a t e (Pa r t e

p r i m a , ti t o l o t e r z o ) i n t e m a d i p r o p r i e t à ( a r t . 4 2 C o s t . )

sp e c i e te r ri e r a (ar t . 44 Cos t .), im p r e s a (ar t . 41 Cos t .

1

ri s e r v a origin a ri a ed espropriazion e (ar t . 43 Cos t .),

c o o p e r a z i o n e e ri s p a r m i o ( a r t t . 4 5 e 4 7 C o s t . ) e l a v o r o

(art t. 4 e 35­ 40 Cost.). 1

T a l e n o z i o n e è s t a t a d il a t a t a s i n o a ri c o m p r e n d e r e s i a l a

l e g i s l a z i o n e d i “ r il e v a n z a c o s t i t u z i o n a l e ” ( s i p e n s i a l l a l.

10 ot t o b r e 19 9 0 , n. 28 7 od al d.l. 11 luglio 19 9 2 , n. 33 3 ,

c o n v . i n l. 8 a g o s t o 1 9 9 2 , n . 3 5 9 ) , s i a i m u t a m e n t i d e l l a

pu b b li c a opi nio n e po s ti in rel a zi o n e n e c e s s a r i a e biu ni v o c a

c o n l’ e v o l u z i o n e d e l l a n o r m a t i v a d a l l o S t a t o li b e r a r e a l l o

St a t o so ci al e . Da ulti m o , in un’ult e r i o r e e pi ù a m p i a

a c c e z i o n e , la Cos ti t u z i o n e e c o n o m i c a pu ò e s s e r e ind a g a t a

a n c h e in or di n e alla pr a s s i a p plic a t i v a e d , in p a r ti c ol a r e ,

qu ella am mi nis tr a tiv a .

La nozion e meram e nt e descrittiva di Cos tit u zi o n e

e c o n o m i c a , si a c c o m p a g n a a d un’ al t r a let t u r a , t e n d e n t e

a d a t t r i b u i r e a l l’ e c o n o m i a a u t o n o m i a e ril e v a n z a f o n d a n t e

d e l l’i n t e r o quadro costituzion al e, in tal modo

i p o s t a t i z z a n d o il m e r c a t o q u a l e e l e m e n t o o r d i n a t o r e –

prin ci p a l e , s e n o n e s c l u s i v o – d ell a st e s s a for m a di St a t o .

Entr a m b e t ali le t t u r e d ell e dis p o s i zi o ni co s ti t u z i o n a li in

2

m a t e r i a e c o n o m i c a son o st a t e a u t o r e v o l m e n t e critic a t e la

pri m a sic c o m e les si c a l m e n t e co nf u s o ri a e so s t a n z i a l m e n t e

priv a di “pr e g i o e u ri s ti c o ” a t t e s o c h e la Cos tit u z i o n e è un

tu t t o unit a r i o ; la s e c o n d a gia c c h è in co n t r a d d i z i o n e co n

l’ e f f e t t i v o e r e a l e i m p i a n t o c o s t i t u e n t e , f o n d a t o s u u n a

c o m p o s i z i o n e t r a li b e r t à e d e g u a g l i a n z a c h e r e a g i s c e

dir e t t a m e n t e s ull a dis ci plin a co s ti t u z i o n a l e d ell’e c o n o m i a ,

vi n c o l a n d o n e l a l e t t e r a – c o s ì c o m e l’i n t e r p r e t a z i o n e –

a l l’ e s i g e n z a di apprest a r e garanzia alle li b e r t à

e c o n o m i c h e n ell’a t t u a z i o n e d el prin ci pi o di e g u a g li a n z a

s o s t a n z i a l e e, du n q u e , in un o alla p a r a ll e l a tu t e l a d ei

dirit ti s o ci a li.

Esclu s a , corret t a m e n t e , la po s s i bilit à di isol a r e la

d i s c i p l i n a c o s t i t u z i o n a l e d e l l’ e c o n o m i a d a l r e s i d u o d e l l a

C a r t a f o n d a m e n t a l e , il d u b b i o s u q u a l e s i a l a d e c i s i o n e

p oliti c a fon d a m e n t a l e s ul pi a n o d ei ra p p o r t i e c o n o m i c i

deve essere necess aria m e n t e sciolto attraverso

u n’in t e r p r e t a z i o n e sis t e m a t i c a d el t e s t o co s t i t u z i o n a l e ,

n ell e m ol t e p li ci int e r a z i o n i ch e di e s s o s o n o tr a t t o

e s s e n z i a l e , p o i c h é “Il m o d e l l o d i s t r u t t u r a e c o n o m i c a

d i s e g n a t o i n C o s t i t u z i o n e è […] i n t i m a m e n t e l e g a t o a l

3

sis t e m a co s ti t u z i o n a l e d ei ra p p o r t i s o ci a li e politici”.

1 S. Ca s s e s e , La n u o v a co s ti t u z i o n e ec o n o m i c a , Lat e r z a , Bari 2 0 1 1 , 3 s s.

Di g e s t o delle

2 M. L u c i a n i , E c o n o m i a n e l d i r i t t o c o s t i t u z i o n a l e , v o c e i n

d i s c i p l i n e p u b b l i c i s t i c h e , T o r i n o , U t e t 2 0 0 5 , V, 3 7 3 s s .

3 M. Lu ci a n i , Ec o n o m i a , o p . ci t . , 3 7 6 . 2

Non s e m b r a appag a n t e la te si, pur a u t o r e v o l m e n t e

4

s o s t e n u t a , d e l l a n a t u r a a n f i b o l o g i c a d e l l’ a r t . 4 1 C o s t . ,

asserita m e n t e susc e t tibile di essere int e r p r e t a t o

evolutiva m e n t e in oppost e dir e zi o ni, esse ndon e

i n d e t e r m i n a t o il n u c l e o p o l i t i c o c e n t r a l e . In t a l m o d o ,

infa t ti, il r e a l e e con divisibile dato d ella natura

co m p r o m i s s o r i a d ell a Car t a co s ti t u z i o n a l e , in s p e c i e in

p u n t o d i n o r m a z i o n e d e i r a p p o r t i e c o n o m i c i , vi e n e l e t t o i n

c h i a v e oli s t i c a e d e c c e s s i v a m e n t e r e l a t i v i s t i c a .

La Co s ti t u z i o n e è u n co m p r o m e s s o in c ui si giu n g e a d u n a

sin t e s i , di po sizio ni a n c h e co n t r a p p o s t e , c h e h a pi e n a

dig ni t à di valor e e tr a d u c e in nor m a un a d e c i si o n e politic a

fon d a m e n t a l e , d ell a q u a l e è le ci t o e do v e r o s o co gli e r e la

sosta nz a attraverso g li stes si atti d e l l’A s s e m b l e a

costitu e n t e .

As s u m o n o p e c u l i a r e rili e v o , a t a l fi n e , d a u n l a t o l e s o r t i

d e l l’ e m e n d a m e n t o Mo n t a g n a n a , P a i e t t a e d a l t r i ( d i s c u s s o

5

n ell a s e d u t a d el 9 m a g g i o 19 4 7 ) , te s o a d intr o d u r r e

n e l l’ a r t . 3 1 d e l p r o g e t t o d i C o s t i t u z i o n e ( a t t u a l e a r t . 4

C o s t . ) il ri c o n o s c i m e n t o d e l p o t e r e d e l l o S t a t o d i d i r i g e r e

l’ a t t i v i t à e c o n o m i c a p r i v a t a a t t r a v e r s o u n a p i a n i f i c a z i o n e

tesa a cons e g uir e il “ m a s s i m o rendim e n t o per la

colle t ti vi t à ” ; d all’altr o , l’ e m e n d a m e n t o Lo m b a r d i ,

6

( d i s c u s s o n e l l a s e d u t a d e l 1 6 o t t o b r e 1 9 4 6 ) , fi n a l i z z a t o a

garantire la sola “proprie t à gestita da condu t t o ri,

lav o r a t o r i dir e t ti o d a co o p e r a t i v e . ”

Gli i n t e r v e n t i d e i C o s t i t u e n t i c o n s e n t o n o d i ri c o s t r u i r e

o c c h i u t a m e n t e il s i s t e m a d e l l ’ e c o n o m i a “ m i s t a ” , q u a l e

m o m e n t o d i s i n t e s i fr a l e c u l t u r e c a t t o l i c a , s o c i a l i s t a e

li b e r a l e .

Il t e n t a t i v o d i c o s t i t u z i o n a l i z z a z i o n e d e l d i r i g i s m o s t a t a l e

n o n g i u n g e a b u o n fi n e p r o p r i o p e r c h é l a s t r u t t u r a

e c o n o m i c a r e c e p i t a n e l l a l e t t e r a d e l l’ a r t . 4 1 C o s t . è q u e l l a

li b e r i s t a c h e , p u r a s s o g g e t t a n d o l’ini z i a t i v a e c o n o m i c a

priv a t a alla pro g r a m m a z i o n e pu b b lic a , no n n e n e g a la

7

n a t u r a e s t r u t t u r a d i d i r i t t o d i li b e r t à .

4 E. C h e l i , Lib e r t à e li m i t i d e l l’i n i z i a t i v a e c o n o m i c a p ri v a t a n e l l a gi u r i s p r u d e n z a

d ella Cort e co s t i t u z i o n a l e e n ell a d o t tri n a , in Ra s s e g n a di diritt o p u b b li c o ,

1 9 6 0 , 3 0 3 . I n s e n s o c o n f o r m e , P . G . J a e g e r , Pri v a t i z z a z i o n i . I) Pr o f i l i g e n e r a l i , i n

E n g . G i u r . T r e c c a n i , XXIV, R o m a , 1 9 9 5 , 1 .

5 Atti Co s t i t u e n t e , 9 m a g g i o 1 9 4 7 .

6 Atti Co s t i t u e n t e , 1 6 o t t o b r e 1 9 4 6 , 2 5 4 .

7 I n q u e s t o s e n s o , A . P a c e , Pr o b l e m a t i c a d e l l e l i b e r t à c o s t i t u z i o n a l i . P a r t e

s p e c i a l e . II e d . , C e d a m , P a d o v a 1 9 9 7 , 4 5 7 s s . , e v i d e n z i a n d o c h e l a g a r a n z i a

c o s t i t u z i o n a l e d e l l a li b e r t à d i i ni zi a t i v a e c o n o m i c a p r i v a t a , a v e n d o e s s a a d

o g g e t t o l’ a t t i v i t à e c o n o m i c a n e l s u o c o m p l e s s o , c o n c e r n e s i a l’ a t t o i ni z i a l e di

destinazione dei capit ali al proce s s o produ ttivo che lo svolgim e n t o

d e l l’i m p r e s a . Nel m e d e s i m o s e n s o G. Mor bi d e l l i , vo c e Ini zi a t i v a e c o n o m i c a

p r i v a t a , i n E n c . g i u r . , I s t . E n c . I t . , G i u f f r è , Mi l a n o 1 9 7 3 , XVII, i l q u a l e ,

ri c o n o s c i u t o c h e “l’ a r t . 4 1 c o s t i t u i s c e il c a r d i n e d i u n si s t e m a di e c o n o m i a

3

Ne g a r e la po s s i bilit à di pia nific a r e no n vuol dir e , p e r ò ,

acco glier e una nozion e ultr a li b e r i s ti c a di mercato:

l’ e c o n o m i a p i a n i f i c a t a c u i l a C o s t i t u e n t e h a rifi u t a t o è

q u e l l a i n c u i “ g l i e l e m e n t i li b e r t à i n d i v i d u a l e e li b e r t à

e c o n o m i c a no n tro v a n o aiu t o n ello St a t o co m e in un

m e d i c o ” , b e n s ì q u e l l a i n c u i “il s i g n o r m e d i c o m i d i v e n t a

l’ a r t e f i c e d i u n m e c c a n i s m o , il vi v o o r g a n i s m o e c o n o m i c o

mi div e n t a u n o r o l o g i o , g li o p e r a t o r i e c o n o m i c i m i

div e n g o n o p u p a z z i m o s s i a r tifici o s a m e n t e d al di fuo ri,

privi di qu e ll e m oll e int e ri o ri ch e so n o op e r o s e s olo n ell a

8

li b e r a e c o n o m i c a ” .

P e r e c o n o m i a p i a n i f i c a t a s ’i n t e n d e “ n o n u n a e c o n o m i a c o n

int e r v e n t i no n s t u pi di d ello St a t o (p e r c h é n e s s u n o vuol e

a v e r e d a f a r e c o n g li s t u p i d i , s o p r a t t u t t o q u a n d o q u e s t i

s t u p i d i h a n n o m i li a r d i d a i n c a s s a r e e d a s p e n d e r e ) . M a

un’ e c o n o m i a n ell a qu a l e lo st a t o no n sia un m e d i c o , m a

unic o ar t e fic e , o m e g lio a n c o r a un a e c o n o m i a n ella qu a l e

l o S t a t o n o n è u n a r t e f i c e fr a g li a l t r i a r t e f i c i m a u n

Podr e c c a che muove le marione tt e del mondo

d e l l’ e c o n o m i a , o c h e ri d u c e g li o p e r a t o r i e c o n o m i c i a m e r i

9

e s e c u t o r i te c ni ci delle pro p ri e d e ci sio ni” .

Esclu d e r e la pi a nific a z i o n e no n sig nific a , du n q u e , rel e g a r e

l e d i n a m i c h e d e l m e r c a t o n e l l ’ a l v e o d e l l’i r r a z i o n a l e o , p e r

dirl a co n Esp o s i t o , n el m o n d o d ell a s t u p i d i t à .

Si g n i f i c a p i u t t o s t o c o n s e n t i r e u n i n t e r v e n t o s t a t a l e , d i

re g ol a m e n t a z i o n e delle at tivit à ec o n o m i c h e , ch e co n s e n t a

qu e l ra zio n a l e coo r di n a m e n t o e d indirizz o n e c e s s a r i o al

fi n e d i g a r a n t i r e e f fi c i e n z a n e l m e r c a t o , m a s e n z a f a r

perdere alla i ni z i a t i v a econo mic a priv a t a qu ella

d i m e n s i o n e d i li b e r t à c h e i li m i t i d e l l ’ a r t . 4 1 c o m m a 2

mi s t a ” , p u r s e or m a i priv o d el c a r a t t e r e di dirit t o fo n d a m e n t a l e allo svil u p p o

d e l l a p e r s o n a l i t à u m a n a , a c q u i s i t o a s e g u i t o d e l l e riv ol u z i o n i b o r g h e s i , riti e n e

n o n p o s s i b i l e d i s t i n g u e r e t r a l’ a t t o d i i n i z i a t i v a e l o s v o l g i m e n t o d e l l ’ a t t i v i t à

econo mic a, stan t e un “pre ci s o conn u bio sint a t tic o ” fr a lo s v ol g e r s i e

l ’i n t r a p r e n d e r s i d e l l ’ a t t i v i t à s t e s s a e d i l d a t o e m p i r i c o c h e l ’i m p r e n d i t o r e g i à a l

m o m e n t o d i i n t r a p r e n d e r e l’ a t t i v i t à t i e n e i n d e b i t o c o n t o i l s i s t e m a d e i l i m i t i

c h e n e ri g u a r d a n o l’ e s e r c i z i o .

La t e s i d e l l a di ff e r e n z a fr a il li b e r o a t t o di i n t r a p r e s a e c o n o m i c a e d il

co n d i zi o n a t o s u o sv o l g i m e n t o , gi à s o s t e n u t a d a C. Es p o s i t o , La Co s ti t u z i o n e

italia n a . Sa g g i . , Ced a m , Pad o v a 19 5 4 , 18 4 ss., è st a t a a u t o r e v o l m e n t e

svil u p p a t a d a M. L u c i a n i , L a p r o d u z i o n e e c o n o m i c a p r i v a t a n e l s i s t e m a

c o s t i t u z i o n a l e , C e d a m , P a d o v a 1 9 8 3 , 1 4 0 , il q u a l e n e ri c a v a c h e “ m e n h t r e lo

s v o l g i m e n t o d e l l’ a t t i v i t à e c o n o m i c a p r i v a t a p u ò e s s e r e a n c h e o g g e t t o di li m i t i

p o s i t i v i , e c i o è d i v e r i e p r o p r i o b b l i g h i d i ‘f a c e r e ’ , l o s t e s s o n o n p u ò a c c a d e r e

p e r l ’ a t t o d i i n i z i a t i v a ” (I d . E c o n o m i a , o p . c i t . , 3 8 0 ) . I n s e n s o a n a l o g o , A.

B a l d a s s a r r e , I n i z i a t i v a e c o n o m i c a p r i v a t a , i n E n c . d i r . , XXI, G i u f f r è , Mil a n o

1971, 594.

8 C. Es p o s i t o , in t e r v e n t o al Co n v e n g o di s t u d i s ul t e m a La pi a n i fi c a z i o n e

e c o n o m i c a e i d i r i t t i d e l l a p e r s o n a u m a n a , i n S c r i t t i g i u r i d i c i s c e l t i , III, D i r i t t o

c o s t i t u z i o n a l e r e p u b b l i c a n o , Jo v e n e E d i t o r e , N a p o l i 1 9 9 9 , 8 8 .

9 C. Es p o s i t o , o p . ul t. cit. , 8 9 . 4

Cost. non possono ri d u r r e in chiav e mera m e nt e

f u n z i o n a l e , m a n t e n e n d o u n a v a l e n z a e s t e r n a ri s p e t t o a l l a

sit u a z i o n e giuridic a s o g g e t t i v a .

In q u e s t a o t t i c a , è b e n v e r o c h e l a C o s t i t u z i o n e e c o n o m i c a

pres e n t a un indis c u s s o rapporto co n le dis p o s i zio ni

10

costituzion ali che pre v e d o n o i dirit ti soci ali , in

co n s i d e r a z i o n e d ell’effic a c i a d el pri n ci pi o di e g u a g l i a n z a

so s t a n z i a l e ex ar t . 3 co m m a 2 Cos t. , m a ci ò no n pu ò

s p i n g e r s i s i n o a ri t e n e r e f u n z i o n a l i z z a t a a l b e n e s s e r e

c o l l e t t i v o l’ a t t i v i t à e c o n o m i c a , a s s u m e n d o u n p r i n c i p i o d i

subordinazion e, sempre e com u n q u e , d e l l’i n t e r e s s e

i n d i v i d u a l e