Diritto pubblico - concetti generali

che lo esamina e lo approva.

2. sede redigente

: fissa definitivamente il testo della legge, riservando all’Assemblea l’approvazione

senza dichiarazioni di voto dei singoli articoli nonché l’approvazione finale.

3. sede deliberante

: il testo è già definitivo e non deve passare dalle Camere (procedimento rapido).

Ogni progetto di legge, per divenire legge perfetta, deve essere approvato nell’identico testo da

entrambe le Camere. Non sono previste procedure mediatrici per superare eventuali contrasti fra le due

Assemblee.

La seconda Camera può non passare all’esame il progetto (cioè “lo insabbia”), può respingerlo o

modificarlo. Questi passaggi vengono definiti “navette”, si concludono o con l’accordo delle Camere

sullo stesso testo o con la reiezione del progetto.

La promulgazione della legge. L’eventuale rinvio alle Camere

Approvata dalle due Camere nello stesso testo, non è però ancora in grado di produrre effetti, segue la

pubblicazione e la “

vacatio legis ”. Qualora le Camere ne dichiarino l’urgenza, la legge è promulgata

nel termine da essa stabilita (art. 73 Cost.). Il PR può rinviare la legge alle Camere, ovvero ha diritto di

veto (art. 74) in quanto Garante della Costituzione. Questo rinvio con richiesta di riesame è l’unico

strumento che il capo dello Stato ha per intervenire nel procedimento legislativo. Qualora la legge sia

riapprovata essa deve essere promulgata.

La pubblicazione e l’entrata in vigore della legge

La legge, ancorché promulgata, non entra ancora in vigore. Essa deve essere conosciuta. La

pubblicazione prescritta per la legge dall’art. 73 Cost. si concreta nell’inserzione nella Raccolta

ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica italiana nonché nella pubblicazione nella Gazzetta

ufficiale della Repubblica. Pubblicata in quest’ultima la legge entra in vigore nel 15° giorno successivo

a tale pubblicazione. Il periodo di tempo intercorrente fra pubblicazione e vigenza della legge viene

definito “vacatio legis”. B. - La funzione di controllo

Gli strumenti del controllo parlamentare

Rapporto fiduciario fra Parlamento e Governo.

L’interrogazione è un atto non legislativo, cioè una semplice domanda, rivolta per iscritto, per sapere

se un fatto non ancora noto sia vero.

L’interpellanza consiste nella domanda, rivolta per iscritto, per conoscere gli intendimenti della

condotta del Governo su fatti noti (ad esempio come intende intervenire su un’alluvione).

Con la risoluzione vengono manifestati orientamenti su specifici argomenti (consiste cioè nella risposta

del Governo sulle questione domandate)

La mozione promuove una deliberazione dell’Assemblea su un determinato argomento; si distingue da

interrogazioni e da interpellanze per tre aspetti: si apre una discussione generale, possono essere

presentati emendamenti, l’Assemblea si esprime mediante votazione.

Infine nell’ambito dell’attività di controllo delle Camere rientrano anche le Commissioni d’inchiesta

(art. 82) che possono avere un contenuto conoscitivo o ispettivo. Ciascuna Camera può nominare fra i

propri componenti una Commissione in proporzione fra i vari gruppi con le stesse limitazioni

dell’autorità giudiziaria. Le commissioni d’inchiesta possono essere istituite separatamente da ognuna

delle due Camere o da entrambe le Camere congiuntamente. I gruppi non possono adottare

deliberazioni o provvedimenti, ma debbono riferire alla Camera. Sarà poi la Camera ad assumere le

decisioni conseguenti. C. - La funzione di indirizzo

Le leggi di autorizzazione e di approvazione. La legge di bilancio

Gli atti di indirizzo sono anche considerate le leggi di autorizzazione e di approvazione.

Art. 81: Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non

superiori complessivamente a 4 mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono

stabilire nuovi tributi e nuove spese (art. 81 comma 3). Ogni altra legge che importi nuove o maggiori

spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Il Governo deve presentare alle Camere:

a) entro il 15 maggio il documento di programmazione economico - finanziario, da trasmettersi

anche alle Regioni (detto DPEF)

b) entro il 31 luglio il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e del bilancio

pluriennale a legislazione vigente, da trasmettersi anche alle Regioni;

c) entro il 30 settembre il disegno di legge finanziaria, la relazione revisionale e programmatica,

il bilancio pluriennale programmatico, i disegni di legge collegati alla manovra di finanza

pubblica con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale.

La legge di approvazione del bilancio non può essere deliberata dalle Commissioni in sede legislativa,

essendo espressamente prevista, per essa, la riserva di Assemblea (art. 72 Cost.) pur essendosi ritenuto,

opportunamente, di prevedere procedure accelerate che si sono in effetti realizzate con la istituzione,

dapprima alla Camera e poi anche al Senato, di un apposita “sessione di bilancio”.

Qualora la legge di bilancio non sia approvata entro il 31 dicembre dell’anno che precede quello al

quale si riferisce, la Cost. ammette la possibilità di concessione dell’esercizio provvisorio del bilancio

(scadendo dunque, più tardi, il 30 aprile).

L’approvazione del rendiconto consuntivo dello Stato

Le Camere debbono approvare annualmente anche il rendiconto consuntivo presentato dal Governo

che contiene i risultati della gestione finanziaria dell’anno trascorso e si compone di due documenti, il

conto del bilancio e il conto generale del patrimonio a valore, esaminati dalla Corte dei conti.

D. - Le funzioni del Parlamento in seduta comune

I casi di riunione del Parlamento in seduta comune previsti dalla Costituzione

Le sedute del Parlamento a Camere riunite sono:

a) di natura elettorale (per eleggere il PR, art. 83)

b) di natura processuale penale (art. 90: stato di accusa per alto tradimento o per attentato alla

Cost. da parte del PR);

c) di accertamento (art. 91: giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza alla Cost. del

PR). Il Presidente della Repubblica (dall’art. 83 al 91)

La posizione del capo dello Stato nell’ordinamento costituzionale

Il capo dello Stato può rivestire la carica per diritto ereditario o per elezione, questa distinzione serve

soprattutto a distinguere le monarchie dalle repubbliche. Il PR, non più “capo dell’esecutivo”, è fornito

di poteri mediatori e di intervento, nelle ipotesi di crisi del sistema, di grande rilievo.

SEZIONE PRIMA: LA STRUTTURA

L’elezione del Presidente della Repubblica

E’ eletto da uno speciale collegio, cioè dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri, integrato da

tre delegati per ogni Regione. La convocazione del collegio per procedere all’elezione del PR spetta al

presidente della Camera dei deputati, che deve provvedervi 30 giorni prima che scada il termine di

durata del mandato del presidente in carica. Se però le Camere sono sciolte o manca meno di 3 mesi

alla loro cessazione, l’elezione ha luogo entro 15 giorni dalla riunione delle nuove Camere. In caso di

impedimento permanente o di morte o di dimissioni del PR, la convocazione del Parlamento integrato

dai delegati regionali ha luogo entro 15 giorni dal verificarsi dell’evento, salvo il maggior termine

previsto se le Camere sono sciolte o manchi meni di tre mesi alla loro cessazione. Il Parlamento in

seduta comune, integrato dai delegati regionali, è presieduto dal presidente della Camera e si applica il

regolamento di essa. L’elezione del PR ha luogo a scrutinio segreto. Risulta eletto chi consegua il voto

dei due terzi dei componenti (maggioranza qualificata) dell’Assemblea. Qualora nessuno ottenga un

tale risultato, si procede ad una seconda ed eventualmente ad una terza nelle quali è sempre richiesta la

maggioranza dei due terzi dell’Assemblea. Soltanto a partire dal quarto scrutinio è dichiarato eletto chi

consegua la maggioranza assoluta. L’ufficio del PR è incompatibile con qualsiasi altra carica (art. 84

Cost.). L’assunzione e la cessazione della carica di PR

Il PR deve prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Cost. dinanzi al

Parlamento in seduta comune (art. 91 Cost.).

La cessazione della carica può avvenire:

- per fine di mandato: il PR dura in carica 7 anni ed è rieleggibile senza limiti, sebbene ormai sia

vietato dalla consuetudine. Alla cessazione dalla carica il PR diviene senatore di diritto a vita

(art. 59 Cost.).

- per destituzione (alto tradimento e attentato alla Cost.)

- per dimissioni (l’atto di dimissione va controfirmato)

- per impedimento permanente (malattia grave)

- in caso di morte del PR, il presidente del Senato eserciterà le funzioni del PR e il presidente

della Camera indirà, entro 15 giorni dall’evento luttuoso, l’elezione del nuovo PR (art. 86).

La sostituzione temporanea del PR

Se l’impedimento permanente è determinato da ragioni di salute e ci sarà l’elezione del nuovo PR.

Per quanto riguarda l’impedimento temporaneo, la nostra Cost. esclude comunque l’istituto della

delega delle funzioni presidenziali sicché l’impedimento risulta non da decisione personale del PR; ci

sono due soluzioni opposte: la prima è che si fa luogo a supplenza cioè qualora il PR ritenga di non

poter esercitare pienamente i suoi poteri, viene emanato un decreto con il quale si dà atto della

assunzione della supplenza da parte del presidente del Senato, per la durata del viaggio etc. La seconda

è l’ipotesi da malattia dove si deve utilizzare la procedura di accertamento e in questo caso il

presidente del Senato acquista immediatamente l’esercizio delle funzioni presidenziali.

SEZIONE SECONDA: LE FUNZIONI

Le funzioni del capo dello Stato nell’ordinamento internazionale

a) rappresenta lo Stato nei rapporti internazionali;

b) accredita e riceve i rappresentanti diplomatici;

c) ratifica i trattati previa l’autorizzazione delle Camere;

d) dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 78), l’unica guerra legittima è la

difensiva (art. 11).

Il PR svolge la maggior parte delle proprie funzioni mediante atti che non han valore se non

controfirmati. a) La presidenza di organi collegiali

Spetta al PR la presidenza del Consiglio supremo di difesa (essendo comandante delle Forze Armate) e

del Consiglio superiore della magistratura (C.S.M.).

Le funzioni del capo dello Stato nell’ordinamento interno: b) gli atti di indirizzo governativo

Si tratta di atti adottati su proposta del ministro o dei ministri competenti (art. 89 Cost.: istituto della

controfirma ministeriale). Tali atti vengono definiti anche come atti formalmente presidenziali ma

sostanzialmente governativi, in quanto il contenuto è determinato dal Governo, firmato dal PR e

controfirmato dal ministro che si assume la responsabilità, quindi l’unica funzione del Presidente in

questi casi è di controllo costituzionale.

Fra gli atti presidenziali che sono preceduti da una proposta governativa sono da annoverarsi atti

esecutivi di prescrizioni costituzionali, quali la promulgazione delle leggi, l’indizione delle elezioni

politiche, l’indizione dei referendum popolari.

c) Gli atti di indirizzo presidenziale. Valutazioni generali

Anche qui vi è la firma del PR e la controfirma del ministro (infatti sono formalmente identici agli atti

governativi), ma la responsabilità politica ricade sul Presidente mentre il ministro, al contrario di

prima, svolge una funzione di controllo.

In particolare: α) la nomina del presidente del Consiglio dei ministri e l’accettazione delle

dimissioni del Governo

Possono riguardare i rapporti con il Governo, o con le Camere, oppure alcune nomine di particolare

rilievo. Spetta al PR nominare il presidente del Consiglio dei ministri. Con questa nomina si conclude

la fase preparatoria nel procedimento formativo del Governo e si fa luogo alla fase costitutiva che

consta, appunto, della nomina del presidente del Consiglio e, su proposta di questo, dei ministri. Spetta

al PR accettare le dimissioni del Governo (in caso di sfiducia o morte del presidente del Coniglio).

Segue: β) l’invio di messaggi alle Camere e il potere di esternazione

Ai sensi dell’art. 87 Cost., il PR può inviare messaggi alle Camere. Il Governo può infatti parlare alle

Camere quando e come vuole e la Cost. esplicitamente statuisce che i membri del Governo “debbono

essere sentiti ogni volta che lo richiedono”. (Art. 64)

Il PR gode della libertà di manifestare il suo pensiero, in base all’art. 21 Cost. che infatti garantisce tale

libertà a tutti, senza esclusioni. Le valutazioni che il PR può esprimere possono esser dirette alle

Camere ma anche ad altre istituzioni costituzionali e al Paese. Le esternazioni presidenziali non

coinvolgono la responsabilità del Governo. Nelle questioni che rientrano nella competenza del

Governo e del Parlamento il PR non ha titolo di ingerirsi, sarebbe costituzionalmente inammissibile un

coinvolgimento nell’indirizzo politico dinnanzi alle Camere, ai sensi degli art. 89 e 90.

Segue: γ) il rinvio delle leggi alle Camere per una seconda deliberazione

Il PR può rinviare alle Camere per una seconda deliberazione le leggi che gli sono state trasmesse per

la promulgazione. Il PR deve avere il potere di richiamare le Camere a una più attenta valutazione

delle leggi approvate (vedi l’approvazione della legge).

Segue: δ) lo scioglimento delle Camere

E’ definito anche come atto complesso, in quanto il contenuto è voluto sia dal ministro sia dal PR.

Il potere più rilevante che la Cost. attribuisce al PR nei rapporti con le Camere è la possibilità di

sciogliere le Camere stesse o anche una sola di esse (art. 88 Cost.). Per esempio nel 1992 è stato il

frutto di un periodo di contrasti. Lo scioglimento è definito “successivo” quando viene disposto a

seguito della sfiducia votata nei confronti del Governo; “anticipato” quando il Governo si dimette

ancor prima della mozione di sfiducia, accorgendosi delle tendenze parlamentari.

Art. 88 Cost.: il PR prima di disporre lo scioglimento deve consultare i presidenti delle due Camere

(sebbene il loro parere non sia vincolante) e non può procedere a scioglimento negli ultimi sei mesi del

suo mandato ( semestre bianco : evita che si sciolgano le Camere solo allo scopo di nominare un

Parlmento favorevole alla sua rielezione; questo quando ancora non c’era la consuetudine della non

rielezione); il 2° comma ammette che il PR possa scegliere le Camere quando gli ultimi sei mesi del

suo mandato “coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura”, per evitare che il

Parlamento prima delle elezioni abbia una fase di stallo. La Cost. ne disciplina la procedura ma non

specifica i motivi dello scioglimento.

Segue: ε) la nomina di giudici costituzionali e di senatori a vita

Spetta al PR nominare un terzo dei giudici della Corte costituzionale (cioè 5, la durata dei giudici è 9

anni), può nominare 5 senatori a vita (art. 59 Cost.).

La nomina di otto componenti del C.N.E.L. (Consiglio Nazionale Economia e Lavoro) e del

Segretario generale della presidenza della Repubblica

Il PR nomina otto componenti del C.N.E.L. dei dodici membri scelti fra qualificati esponenti della

cultura economica, sociale e giuridica. Nomina il Segretario generale della Repubblica, organo avente

funzioni esclusivamente amministrative.

Altri atti del Presidente della Repubblica

Non sono di proposta governativa. Sono la concessione delle onorificenze della Repubblica, la grazia e

la commutazione delle pene. Oggi, dopo la revisione dell’art. 79 Cost., che attribuisce direttamente alle

Camere la concessione dell’amnistia e dell’indulto, spetta al PR solo il potere di grazia.

SEZIONE TERZA: LA RESPONSABILITA’

In generale

Il PR risponde, al pari di ogni cittadino, delle proprie azioni in ogni sede, civile, penale,

amministrativa. La controriforma dei ministri e la responsabilità del Presidente

Secondo l’art. 89 Cost. nessun atto del PR è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che

ne assumono la responsabilità (istituto della controfirma ministeriale). Per gli atti di indirizzo

presidenziale la situazione è diversa, il contenuto dell’atto è voluto e deciso dal PR. Per gli atti adottati

dal Governo, la firma del PR indica l’esercizio di un’attività di controllo.

La messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica e il giudizio dinanzi alla Corte

costituzionale. Rinvio

La responsabilità penale del PR (art. 90) è di alto tradimento o di attentato alla Cost. La competenza a

porre il PR in stato d’accusa è del Parlamento in seduta comune; quella di giudicare il presidente posto

in stato d’accusa è della Corte costituzionale.

Il Governo e la Pubblica Amministrazione

SEZIONE PRIMA: LA STRUTTURA

Il Governo come Governo della Repubblica. Valutazioni generali. Il “Consiglio di Gabinetto”

Il Governo della Repubblica “è composto dal presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono,

insieme, il Consiglio dei ministri”.

Gli organi del Governo:

a) non possono mancare il presidente del Consiglio e il Consiglio dei ministri. Il numero dei

ministri è indeterminato;

b) l’unico organo collegiale di Governo è il Consiglio dei ministri.

La Cost. ha voluto indicare esplicitamente tutti gli organi di Governo, evitando di rimettersi alla

consuetudine. Questo non esclude la possibilità di nominare un Consiglio di gabinetto avente funzioni

istruttorie o di ausilio del presidente del Consiglio che non può assumere deliberazioni.

Nel 2001 è stata istituita la figura di “vice - ministro”, tale titolo può essere attribuito a non più di dieci

sottosegretari per particolari settori che possono partecipare, se invitati dal presidente, a riunioni del

Consiglio dei ministri, senza diritto di voto. Anche i vice - ministri sono privi di rilevanza

costituzionale, in pratica sono persone mangiasoldi ed inutili cosiddetti “squaquaraqua!”.

Il procedimento formativo del Governo

L’art. 93 Cost. dispone che il presidente del Consiglio e i ministri, prima di assumere le funzioni,

debbono prestare giuramento nelle mani del PR. Il procedimento formativo segue queste fasi:

a) istruttoria, nella quale il PR procede alle cosiddette consultazioni per ascoltare le indicazioni

delle massime cariche della Repubblica e dei presidenti dei gruppi parlamentari, oggi di ben

minore utilità;

b) in passato il PR conferiva spesso missioni esplorative o preincarichi, anche questa pratica è da

considerarsi superata;

c) il PR conferisce alla personalità prescelta l’incarico di formare il nuovo Governo. Una volta

scelto gode di una posizione giuridica autonoma, a lui spettando definire la politica del

Governo da costituire, e da sottoporre al voto di fiducia delle Camere e la lista dei ministri da

proporre al PR; vedi art. 92 comma 2.

d) la personalità prescelta prepara la lista dei ministri e quindi sottopone al PR il quale nomina

l’incaricato presidente del Consiglio dei ministri e quindi, su sua proposta, i ministri del nuovo

Governo. Il margine di scelta del PR ad oggi è molto limitato perchè dal ’94 in poi le coalizioni

hanno indicato precedentemente chi sarebbe stato il Premier qualora essa avesse vinto

(sebbene non vi sia stata una modifica formale della legge). I ministri con portafoglio sono 14 e

possono aggiungersi ministri “senza portafoglio” cioè con competenze politiche;

e) il presidente del Consiglio e i ministri prestano giuramento di fedeltà alla Repubblica e di

osservanza della Cost (soltanto dopo vi è il giudizio sulla fiducia).

Altri organi di governo

Particolare rilevanza va riconosciuta ai sottosegretari di Stato, sono nominati con decreto del PR su

proposta del presidente del Consiglio, hanno il compito generale di coordinare il ministro, possono

anche intervenire alle sedute delle Camere e delle commissioni parlamentari. Il sottosegretario alla

presidenza del Consiglio svolge le funzioni di segretario del Consiglio dei ministri.

La legge prevede la possibilità di nominare Commissari straordinari del Governo al fine di realizzare

specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi, la nomina è disposta con decreto

del PR. I Comitati interministeriali, invece, hanno compiti settorialmente limitati.

SEZIONE SECONDA: LE FUNZIONI

La politica generale del Governo

L’attività di governo spetta al Consiglio dei Ministri ma con la concessione e con la revoca della

fiducia. Spetta alle Camere approvare o respingere le proposte di legge.

Indirizzo politico e indirizzo amministrativo

L’art. 95 Cost. assegna al presidente del Consiglio il compito di mantenere l’unità della politica

generale del Governo (indirizzo politico ed amministrativo). L’indirizzo politico si concreta nella

mozione motivata con la quale le Camere concedono la fiducia al Governo. L’attività amministrativa

va rimessa alle scelte generali del Governo.

Le funzioni normative del Governo (art. 76-77 Cost.)

Il Governo non dovrebbe fare le leggi, nella pratica possono verificarsi necessarie eccezioni. La

delegazione legislativa comporta il trasferimento dell’esercizio del potere legislativo dalle Camere al

Governo e di quelle nelle quali situazioni straordinarie di necessità ed urgenza rendono necessario un

intervento di grado legislativo del Governo. I decreti legislativi e i decreti - legge sono gli atti in cui si

concretano le due accennate situazioni. Spetta al potere esecutivo emanare norme, dette regolamentari,

con le quali vengono completati e/o eseguiti i provvedimenti. L’iniziativa governativa è quella che ha

più possibilità di trasformarsi in legge. I decreti sono atti aventi forza di legge mentre i regolamenti

sono ad essa subordinati.

Decreto legislativo (art. 76): la Camera delega la funzione legislativa al Governo indicando i principi

cui attenersi. Vi è un controllo preventivo. Tendenzialmente si esprime su materie tecniche (sanità,

codice penale etc.) perché si ritiene che i ministeri abbiano più competenza al riguardo.

Decreto legge (art. 77): il Governo, su propria iniziativa, prende provvedimenti provvisori con forza di

legge entrano in vigore immediatamente ma sono nulli se non convertiti entro 60 giorni (non come in

periodo fascista dove il termine era 2 anni e non perdevano efficacia). Esistono però effetti irreversibili

di fatto (ad esempio: è impossibile risarcire una tassa a tutti gli automobilisti) ed allora le Camere

possono intervenire per equità. La legge di conversione può prevedere degli emendamenti (modifiche)

ed ha, di norma, efficacia futura. Vi è un controllo successivo: prima il Governo adotta il

provvedimento poi chiede al Parlamento la conversione. Si adottano in casi straordinari di necessità ed

urgenza (classico esempio: catastrofe naturale) per evitare le lunghe discussioni parlamentari. La Corte

ha espresso il proprio parere in merito all’urgenza affermando che non è suo compito giudicarla (a

meno che non vi sia una clamorosa mancanza).

Ogni qualvolta si adottano dei decreti si ha meno controllo da parte dell’opposizione perché si saltano

le discussioni camerali, per questo, secondo l’interpretazione attuale, esistono delle materie che la Cost.

riserva alla legge formale, ossia solo al Parlamento (sono quegli articoli che iniziano, ad esempio, con

“Le Camere regolano con legge…”):

- sulle materie previste dall’art. 72 Cost: riforme cost., elettorale, di delegazione legislativa, di

autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.

- sulle leggi dissanatorie (art. 77 ultimo comma), cioè sui “decreti non convertiti”.

- non può riproporre decreti respinti dal Parlamento (divieto di reiterazione). La Corte Cost. ha

precisato che la reiterazione non è valida neanche se il Parlamento si è semplicemente astenuto

dal giudicare. I regolamenti

La differenza coi decreti è che sono fonti secondarie. La legge pone dei principi fondamentali mentre i

regolamenti danno attuazione specifica agli aspetti pratici. Sono sottoposti al controllo della Corte dei

Conti. Si dividono in:

- Regolamenti di esecuzione: ampliano il contenuto di una legge rendendolo specifico.

- Di attuazione: intervengono qualora la legge lo abbia espressamente richiesto.

- Di organizzazione: per organizzare gli uffici pubblici e governativi

- Indipendenti o autonomi: possono intervenire solo se la Cost. o la legge non regolino già la

materia. Sono rari in quanto rara è l’eventualità di assenza di legge in una materia.

- Ministeriali: ovviamente sono fatte dai singoli ministri, devono essere autorizzati con legge e

non possono essere in contrasto coi regolamenti governativi.

- DELEGATI: sono stati introdotti per delegificare l’ordinamento (togliere lavoro alle Camere).

Il Parlamento delega al Governo la regolamentazione e l’abrogazione o la deroga (modifica)

delle norme preesistenti ponendo dei principi ai quali si deve attenere (nel frattempo la legge

resta in vigore per consentire un certo margine di tempo per la manovra).

Principi e criteri delle direttive:

Il Parlamento deve indicare un termine ed i criteri su come redigere una riforma governativa. Spesso

può anche obbligare il Governo ad ascoltare pareri (dell’autorità Garante, tecnici etc.). I provvedimenti

sono in seguito emanati con decreto del PR (si ritiene che anche qui egli abbia potere di veto, per

ovviare al problema del minor controllo dell’opposizione su tali direttive).

Le funzioni dei singoli organi del Governo

a) il Consiglio dei ministri decide la politica generale del Governo (art. 95);

b) il presidente del Consiglio dei ministri è l’organo individuale di maggior rilevanza nell’ambito

del Governo, dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, mantiene l’unità di

indirizzo politico e amministrativo;

c) i vice - presidenti del Consiglio suppliscono il presidente in caso di assenza o impedimento

temporaneo. In mancanza del vice - presidente tale supplenza spetta al ministro più anziano di

età;

d) i ministri contribuiscono a decidere la politica generale del Governo assicurando che vi si

conformi ed hanno una serie di competenze amministrative;

e) i comitati interministeriali hanno competenze preparatorie settoriali;

f) i commissari straordinari del Governo hanno la funzione di realizzare specifici obiettivi ed

anche la funzione temporanea di coordinamento operativo fra amministrazioni statali;

g) ai sottosegretari di Stato spetta di coadiuvare il ministro.

SEZIONE TERZA: LA RESPONSABILITA’ GOVERNATIVA. LE CRISI DI GOVERNO

La responsabilità del Governo e dei ministri in generale

I ministri possono essere responsabili in sede penale, civile (art. 28) o contabile.

La responsabilità politica del Governo e il rapporto fiduciario con le Camere

Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94). L’instaurazione della fiducia deve

avvenire mediante una votazione delle Camere su una apposita mozione motivata e votata per appello

nominale. La Cost. fissa un termine entro il quale il Governo deve presentarsi alle Camere per chiedere

la fiducia. Quanto all’appello nominale, ogni parlamentare assume pubblicamente le proprie

responsabilità. L’art. 93 dispone che con il giuramento i ministri acquistano il diritto - dovere di

esercitare le loro funzioni. La mancata fiducia non determina l’inefficacia dell’atto ma fa sorgere

l’obbligo per il Governo di dimettersi. E’ dunque da ritenersi che il Governo, dopo aver prestato il

giuramento, possa esercitare tutte le funzioni.

LA CADUTA DEL GOVERNO

La permanenza della fiducia si presume e la sua messa in causa può ottenersi mediante apposito voto di

una Camera su una mozione di sfiducia (art. 94). La mozione di sfiducia deve essere motivata,

sottoscritta da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere posta in discussione

prima di tre giorni dalla sua presentazione (questo per imporre un momento di riflessione e per

prevenire i cosiddetti “assalti alla diligenza”, ovvero evitare che, in un giorno di assenza dei membri

della maggioranza, la minoranza possa far cadere il Governo), deve essere votata per appello nominale

ed è necessaria la maggioranza assoluta (50%+1). Se la mozione è approvata, è l’ipotesi classica della

crisi parlamentare. Nella realtà la regola è diventata la rottura della solidarietà fra le forze politiche di

maggioranza per fatti avvenuti fuori dalle aule parlamentari, con conseguenti crisi di governo

extraparlamentare.

Con la questione di fiducia è il Governo che chiede al Parlamento di votare su una propria legge che,

se respinta (sebbene non previsto in Cost.) obbliga il Governo alle dimissioni (Prodi), se approvata

però non è soggetta a modifiche. Il Governo dimissionario

Se il Governo si è dimesso in seguito a una crisi parlamentare, non sembra possa continuare le proprie

funzioni. Se le dimissioni sono state determinate da contrasti realizzatisi fuori del Parlamento, nulla

impedisce da un punto di vista formale, la prosecuzione. Il PR si riserva di accettare le dimissioni

chiedendo di restare in carica per l’ordinaria amministrazione. Sino ad oggi il PR non ha mai sciolto le

Camere ma si è limitato a scegliere un nuovo premier. La crisi, infatti, può esservi anche con le

dimissioni del primo ministro, non di un singolo ministro, per il quale la Corte Cost. ha ritenuto lecita

una mozione di sfiducia individuale.

La responsabilità penale dei ministri

I ministri non godono di alcuna immunità. Secondo l’art. 96 Cost. i ministri sono sottoposti alla

giurisdizione ordinaria (in passato alla Corte Cost.). Il Parlamento può bloccare il giudizio con

votazione a maggioranza assoluta qualora ritenga che il ministro abbia agito per scopi costituzionali.

Nei confronti del presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri non può essere disposta

l’applicazione di pene accessorie che comportino la sospensione degli stessi dal loro ufficio. Le pene

per reati ministeriali possono essere aumentate fino ad un terzo, sono quei reati commessi dai ministri

“nell’esercizio delle loro funzioni”.

SEZIONE QUARTA: LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L'attività amministrativa

Essa ha per oggetto la cura di interessi pubblici ed il soddisfacimento di esigenze sociali. Alcune

funzioni della Pubblica amministrazione sono conservative (ricollegandosi ai principi dello Stato

liberale come stato minimo: tutela dell'ordine interno ed esterno) altre hanno come obiettivo il

benessere (Stato democratico-sociale: sanità, istruzione etc.). Le amministrazioni indipendenti non

sono subordinate ai ministeri.

L'amministrazione si suddivide in:

attiva (ad esempio in casi di esproprio art. 43)

• consultiva : è ausiliaria dell'attiva: dà pareri facoltativi o obbligatori (raramente vincolanti)

• di controllo : la differenza è sotto il profilo temporale, ovvero il parere è espresso dopo che l'atto

• è stato concluso (l'organo di controllo per eccellenza è la Corte dei Conti)

vincolata : tutto è predeterminato dalla legge (ad es.: l'iscrizione scolastica)

• discrezionale : le legge fissa solo i principi fondamentali, spetta poi all'amministrazione valutare

• gli interessi in gioco (ad esempio: le giornate senza auto, le epidemie, i muri pericolanti etc.)

La discrezionalità tecnica: si basa non su interessi in gioco, ma su regole scientifico-tecniche.

(ad es.: l'idoneità psico-fisica di un candidato ad un concorso o le valutazioni sulla tossicità di

un prodotto) Costituzione e pubblica Amministrazione.

La Cost. contiene almeno tre principi fondamentali: legalità, buon andamento e imparzialità.

a) Il principio di legalità

L'art. 23 stabilisce che nessuno può essere obbligato a prestazioni personali se non in base alla legge.

L’art. 97 dispone che i pubblici uffici sono organizzati “secondo disposizioni di legge”. Il potere del

Parlamento che risulta dall’art. 97 è un potere di indirizzo.

b) Il buon andamento della pubblica Amministrazione

L’organizzazione dei pubblici uffici deve essere finalizzata ad assicurare il buon andamento e

l’imparzialità dell’amministrazione. Mira ad assicurare l’efficienza (rapporto tra risorse impiegate e

risultati), l'efficacia (corrispondenza tra gli obiettivi prefissati e raggiunti), la rapidità e la correttezza.

Il controllo di gestione viene fatto da parte della Corte dei Conti. L'art. 28 stabilisce che i funzionari

sono responsabili per gli atti compiuti, mentre il 113 statuisce che tutti gli atti della P.A. sono

impugnabili di fronte al TAR.

c) L’imparzialità della pubblica Amministrazione

Prevede l'esaminazione di tutti gli interessi in gioco, dovendo perseguire però l'interesse pubblico.

Agli impieghi si accede mediante concorso: l’intendimento del costituente era di garantire

l’indipendenza della pubblica Amministrazione da influenze politiche.

Gli atti amministrativi. I provvedimenti

L'atto amministrativo è una manifestazione di volontà, conoscenza o giudizio di un organo della

P.A.spesso caratterizzato dalla esecutorietà senza necessità di una previa pronuncia giudiziaria.

I provvedimenti sono atti amministrativi con efficacia esternna che ampliano, restringono o modificano

situazioni giuridiche preesistenti. Possono consistere anche in atti di diritto privato (ad esempio:

anzichè far ricorso ad un esproprio si ricorre ad un contratto di locazione o vendita).

Distinzione fra meri atti e atti negoziali: i primi consistono in manifestazioni di giudizi, i secondi

dovrebbero ricomprendere le manifestazioni di volontà della pubblica Amministrazione.

Elementi essenziali dell’atto amministrativo

La mancanza di un elemento essenziale determina la nullità dell’atto, la mancanza di un elemento

eventuale può, al più, determinarne l’invalidità. Elementi essenziali (simile art. 1325 Cod Civ.):

il soggetto deve essere un organo della pubblica Amministrazione, non un privato;

• l’oggetto deve essere possibile, lecito e determinato (per esempio il terreno espropriato);

• il contenuto è quanto l’atto dispone;

• la causa cioè lo scopo (la cui mancanza dei motivi, invece, determina soltanto

• l'annullabilità);

la forma che è di regola scritta e deve illustrare le ragioni. Può essere non scritta (ad es.:

• semaforo) Elementi eventuali dell’atto amministrativo

Si possono considerare clausole accessorie e sono:

• la condizione che è l’avvenimento futuro e incerto al cui verificarsi è subordinato l’inizio o

la cessazione dell’efficacia dell’atto. Nel primo caso la condizione è sospensiva, nel

secondo risolutiva;

il termine che indica il momento a partire dal quale, o fino al quale, l’atto ha efficacia;

• il modo che è l’onere cui può essere assoggettato il destinatario dell’atto.

• I comportamenti della pubblica Amministrazione. Il silenzio

L’inerzia dell’Amministrazione viene interpretata come atto di rifiuto o di accoglimento (più rari).

Il procedimento amministrativo

Sono atti preordinati all'emanazione di un provvedimento finale.

Le fasi sono le seguenti:

Iniziativa o preparatoria: il procedimento può essere aperto d'ufficio (cioè dalla P.A.) o di parte

• (viene attivato da un soggetto che è il destinatario del provvedimento. Ad es.: una concessione)

• Costitutiva

• Integrativa

Istruttoria : sopraluoghi, perizie, pareri (in alcuni casi obbligatori), conferenze di servizi (nei

• casi in cui differenti amministrzioni siano coinvolte, si procede alla convocazione dei loro

rappresentanti per un esame contestuale simultaneo. Ha il vantaggio della celerità, poichè tutti i

nulla osta vengono concessi in blocco, e della scelta qualitativa migliore sulle operazioni da

svolgere)

La legge 241 del 1990 regola il procedimento amministrativo stabilendo dei principi generali:

L'obbligo di comunicare l'avvio del provvedimento al privato entro 30 giorni (salvo casi

• d'urgenza) e questo gli consente di intervenire nella fase iniziativa;

L'obbligo di nominare un responsabile del procedimento;

•

• Il diritto di accedere ai documenti per tutti i soggetti che ne abbiano interesse (prima dell'entrata

in vigore della legge erano segreti). Ad esempio: l'apertura di una discarica o di un areoporto

non interessa soltanto il proprietario del terreno espropriato per costruirlo, ma anche tutti i

vicini.

La notifica cioè l'atto che porta i destinatari a conoscenza dell'atto amministrativo.

• La pubblicazione, invece, è prevista nei casi in cui sia indirizzato alla collettività.

• I possibili vizi dell’atto amministrativo

Vizio di legittimità: vi è un contrasto tra atto e ordinamento giuridico, consiste cioè nella difformità

dell’atto da una norma legislativa o regolamentare. Essi sono oggetto di censura del giudice. Tale vizio

può comportare:

nullità : non è sanabile. E' il caso della mancanza di un elemento essenziale o della

• incompetenza assoluta dell'autorità che ha emesso l'atto. Sono esperibili senza limiti di tempo,

ovvero la tutela giurisdizionale non ha decadenza.

annullabilità : (L’art. 113 impedisce la limitazione o l’esclusione della tutela giurisdizionale dei

• cittadini contro gli atti illegittimi dell’Amministrazione “a particolari mezzi di impugnazione o

per determinate categorie di atti”.)

Un atto si può annullare entro 60 gg. L'annullabilità è oggi identificata, prevalentemente, in

un vizio della causa. Si ha in 3 casi:

- incompetenza relativa: l'organo che ha emesso l'atto è competente, ma non di grado (ad

esempio: una decisione presa dal prefetto anzichè dal ministro).

- violazione di legge: qualora l'atto non ripeta il contenuto o di disposizioni normative che

regolano il procedimento o sia in contrasto con la legge.

- eccesso di potere: si ha quando un atto sebbene conforme alla legge, sia stato esercitato

scorrettamente. Si ha eccesso di potere nei seguenti casi:

* non corrispondenza fra l’atto e le finalità da perseguire

* sviamento di potere: se l'attività si è svolta per perseguire interessi differenti da quelli

che avrebbe dovuto perseguire (anche se pubblici)

* carenza o difetto d'istruttoria: se l'amministrazione ha deciso senza valutazioni

opportune degli interessi in gioco

* travisazione dei fatti: falsa rappresentazione della realtà: supposizioni erronee

* contradditorietà estrinseca (tra provvedimenti: se sulla base di 2 identiche situazioni si

hanno differenti riscontri con una disparità di trattamento), intrinseca (cioè all'interno dell'atto

stesso. Ad esempio si elogia un impiegato e poi lo si sanziona) o contradditorietà della

motivazione.

* violazione ingiustificata della prassi: qualora vengano violate le regole interne

dell'organo per finalità non pubbliche

* ingiustizia manifesta: contrasto con principi di equità e imparzialità (ad esempio:

licenziare un impiegato che ha avuto un incidente)

Vizio di merito: anche se conforme un atto può essere inopportuno, non rispondente all'interesse

pubblico o violare una regola di buona amministrazione o di opportunità amministrativa. Di regola non

è il giudice l'orano competente in questi casi. Comporta solo la annullabilità.

I vizi possono anche sopravvenire dopo l'avvenuta emanazione dell'atto.

I rimedi per l'eliminazione dei vizi

1. L'autotutela amministrativa: è la P.A. stessa che ha emanato l'atto ad eliminarli.

La scelta migliore, secondo il principio di conservazione (lo stesso che si adotta per giustificare le

sentenze interpretative), è quella di eliminare i vizi conservando l'atto.

Questo accade in 3 casi:

Ratifica : classico esempio è quello sull'incompetenza, dove l'autorità effettivamente competente

• sana il vizio appropriandosi dell'atto.

Convalida : se manca un elemento essenziale e lo si integra successivamente (ad esempio non è

• stato ascoltato un parere obbligatorio e lo si richiede a cose fatte)

Conversione

: si ha nei casi in cui l'atto emanato non era del tutto corretto (se ad esempio è stato

• assunto qualcuno senza concorso si trasforma il suo contratto da indeterminato a tempo

determinato)

2. Ricorsi per l'eliminazione:

Annullamento d'ufficio : scatta se si ha un vizio di legittimità insanabile; se deve essere motivato

• qualora sia trascorso un lasso di tempo considerevole (anni)

Revoca

: il risultato è identico: la nullità, però si ha in caso di vizi di merito (l'atto è legittimo

• ma non ha più interesse pubblico o è divenuto inopportuno)

Ricorsi amministrativi : 1. Ricorso in opposizione: viene portato all'autorità stessa che ha emesso

• l'atto. 2. Ricorso gerarchico: viene portato all'attenzione di un'autorità ad essa superiore. 3.

Ricorso straordinario al capo dello Stato: è alternativo ai primi due ricorsi, può essere richiesto

(entro 120 giorni anzichè entro 30) soltanto per vizi di legittimità e qualora non abbia successo

si può comunque richiedere l'annullamento in sede giurisdizionale (di fronte al TAR).

3. Rimedi giurisdizionali: giudice, TAR, Consiglio di Stato, Cassazione.

Se è stato leso un diritto soggettivo (tra privati) o un interesse legittimo (privati e P.A.) si può far

ricorso entro 60 giorni. Per interesse legittimo (oggi risarcibile) si intende un interesse alla legalità

dell'atto pubblico (ad es.: in caso d'espropriazione mediante atto illegale, il privato che subisce il

provvedimento ha diritto di tutela, che consiste in una posizione giuridica di vantaggio su un bene che

è oggetto del potere amministrativo).

Esistono però delle giurisdizioni esclusive, per le quali, su certe materie, è sempre competente un

determinato organo a prescindere da quale interesse sia stato leso.

a) L’amministrazione diretta centrale. Le Agenzie

I ministeri sono gli uffici amministrativi di vertice. Le Agenzie (servizi sanitari regionali) svolgono

attività a carattere tecnico - operativo.

b) L’amministrazione periferica

La generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle

comunità montane. Questi uffici, corrispondenti alla ripartizione per materie dei ministeri, avevano

sede nelle province e il loro coordinamento era operato dal prefetto, oggi le prefetture sono state

trasformate in uffici territoriali del Governo.

c) L’amministrazione locale

Comuni e province.

a) Amministrazioni indipendenti

Tali organismi, sono forniti di personalità giuridica e non sono sottordinati né al Parlamento né al

Governo, hanno competenze di controllo e di vigilanza ma non di amministrazione attiva. Le principali

sono la CONSOB e l’antitrust ecc.

La giustizia nell’Amministrazione

Convalida: rimozione dei difetti.

Ratifica: si realizza soprattutto nei casi nei quali l’organo che ha emanato l’atto era incompetente,

sicché l’atto è ratificato dall’organo competente.

Conversione: si attribuiscono all’atto invalido gli effetti di altro atto del quale possiede i requisiti.

Il TAR ha giurisdizione generale di legittimità e giurisdizione particolare di merito.

Gli organi ausiliari

Nozione e contenuto della ausiliarietà

La Cost. (art. 99 e 100) tratta degli organi ausiliari, cioè del Consiglio nazionale dell’economia e del

lavoro (CNEL), del Consiglio di Stato e della Corte dei conti (azione consultiva o di controllo).

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro

Tali organi non sono costituzionali ma solo costituzionalmente rilevanti e garantiti.

Il C.N.E.L. è composto di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, esattamente di 112

membri, compreso il presidente, che è nominato con decreto del presidente della Repubblica; le

funzioni sono consultiva e di iniziativa legislativa; è organo di consulenza delle Camere e del Governo;

può agire o di propria iniziativa o su richiesta del Governo.

Il Consiglio di Stato

E’ un “organo di consulenza giuridico - amministrativa e di tutela della giustizia

nell’amministrazione”; si divide in sei sezioni, tre consultive e tre giurisdizionali; il parere non è

vincolante; può formulare i progetti di legge e i regolamenti che gli vengano commessi dal Governo.

La Corte dei conti

Fa un controllo (non di merito, cioè solo sul rispetto delle leggi e non su come le spese vengono

affrontate) non solo contabile ma anzitutto di legittimità sugli atti del Governo e anche sulla gestione

del bilancio dello Stato. La magistratura

SEZIONE PRIMA: PRINCIPI GENERALI

L’indipendenza del potere giudiziario in generale

La tutela dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura da ogni potere è essa stessa garanzia

costituzionale. Il problema sull’interpretazione delle leggi astratte è però politico tutt’oggi.

In particolare: l’indipendenza funzionale e l’indipendenza organizzativa

L’indipendenza funzionale del giudice consiste nella possibilità di giudicare senza soggezione, deve

escludersi ogni possibile confusione fra applicazione e creazione del diritto. L’indipendenza

organizzativa è la tutela del giudice fuori del giudizio cioè l’autonomia e l’autogoverno del potere

giudiziario, garantito e reso concreto dal Consiglio superiore della Magistratura.

Il Consiglio superiore della Magistratura

Si compone di membri di diritto che sono il PR a cui spetta presiedere il C.S.M., il presidente e il

procuratore generale della Corte di cassazione ed elettivi che sono 30 membri, 1/3 dei quali (7) eletti

dal Parlamento in seduta comune e 2/3 scelti tra i magistrati ordinari penali e civili. Spettano al

Consiglio superiore della magistratura i provvedimenti nei riguardi dei magistrati (art. 105). Per la

validità delle adunanze è necessaria la presenza di almeno 21 membri.

Il funzionamento

Il Consiglio elegge un vice presidente fra i dieci componenti di nomina parlamentare. La sezione

disciplinare è competente riguardo ai procedimenti disciplinari a carico dei magistrati ed è composta di

15 membri. L’azione disciplinare può essere promossa anche dal Ministro della giustizia (art. 107II), al

quale spetta anche l’organizzazione dei servizi (art.110).

Giurisdizione ordinaria e giurisdizioni speciali

Principio fondamentale (art. 102) è quello per il quale la funzione giurisdizionale è esercitata da

magistrati ordinari. Può subire eccezioni e la stessa Cost. prevede la possibilità di istituire sezioni

specializzate. La responsabilità civile dei giudici

La legge 1988 dispone il “risarcimento dei danni cagionati, con dolo o colpa, nell’esercizio delle

funzioni giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati”. L’azione si propone contro lo Stato, solo

successivamente entro un anno lo Stato esercita l’azione di rivalsa nei confronti del magistrato.

L’azione disciplinare nei confronti dei magistrati

Può essere promossa dal Ministro di Giustizia o dal procuratore generale della Corte di Cassazione.

Il giudice ha l’obbligo non solo di essere “super partes”, ma anche di apparire all’esterno come

incorruttibile. Egli non può, dunque, accettare regali, frequentare gli avvocati delle parti o iscriversi ad

associazioni massoniche (anche se legali) o partiti.

SEZIONE SECONDA: LA MAGISTRATURA ORDINARIA

La giurisdizione ordinaria

La giustizia, nelle materie civile e penale, è amministrata dal giudice di pace, dal tribunale ordinario,

dalla Corte di appello, dalla Corte d’assise e dalla Corte di cassazione. L’art. 107 dice che “i magistrati

si distinguono fra di loro soltanto per diversità di funzioni”. Tale articolo ribadisce anche il concetto

dell’inamovibilità. Riguardo ad essa, si può obiettare che comporti inefficenza.

Altro problema sostanziale è quello che riguarda le promozioni per anzianità: esse garantiscono

l’indipendenza, ma non incentivano l’aggiornamento dello studio da parte dei magistrati.

In sede civile il giudice di pace e il tribunale sono giudici di primo grado. Le sentenze pronunziate in

grado di appello possono essere impugnate con ricorso dinanzi alla Corte di cassazione per questioni di

mero diritto. In sede penale vige il principio del doppio grado di giurisdizione. Possono essere

impugnati dinanzi alla Corte di cassazione i provvedimenti penali non soggetti di per sé stessi ad

appello o pronunciati in grado d’appello, per soli motivi di diritto. Sia in sede civile sia penale, il

processo si articola in tre fasi: la fase istruttoria, giudiziale ed esecutoria. Le prime due fasi danno

luogo al processo di cognizione; la terza al processo di esecuzione.

L’ufficio del pubblico ministero. Posizione e funzioni

In materia civile, il pubblico ministero esercita l’azione civile e interviene nei processi, nei casi stabiliti

dalla legge. Il p.m. esercita l’azione penale ed interviene a tutte le udienze penali delle corti e dei

tribunali. L’art. 112 Cost. sottolinea l’obbligo del p.m. di esercitare l’azione penale.

Il giudice naturale precostituito per legge e le garanzie del processo

Art. 25: nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge, ovvero non è possibile

istituire giudici speciali per casi specifici. Nessuno può essere punito in forza di una legge che sia

entrata in vigore prima del fatto commesso (irretroattività). Nessuno può essere sottoposto a misure di

sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.

L’art. 113 Cost. stabilisce che “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la

tutela giurisdizionale” che non può essere esclusa o limitata. L’art. 24 (2° comma) dichiara la difesa un

diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Deve essere affidata ad un avvocato abilitato,

la Cost. richiede che siano assicurati ai non abbienti i mezzi per agire e difendersi (uguaglianza

sostanziale art 3 comma 2). L’art. 24 (4° comma) affida alla legge il compito di determinare le

condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari. L’art. 111 Cost. contiene i principi del

“giusto processo”. In particolare: le garanzie del processo penale

In materia penale il principio è di norma quello dell’irretroattività a meno che la legge precedente non

fosse meno favorevole al reo. L’art. 27 Cost. detta principi in materia penale, così della personalità

della responsabilità penale, quello della presunzione di non colpevolezza dell’imputato fino alla

condanna definitiva. SEZIONE TERZA: I GIUDICI SPECIALI

La giustizia amministrativa

I giudici speciali sono i giudici amministrativi, cioè i giudici ai quali spetta dirimere le controversie

nelle quali sia posto in discussione un comportamento della pubblica Amministrazione (TAR).

L’art. 113 detta tre principi:

a) la possibilità di ricorrere ai giudici ordinari o speciali, contro gli atti della PA per la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi;

b) l’impossibilità di escludere o limitare tale tutela giurisdizionale a particolari mezzi di

impugnazione o per determinate categorie di atti (ad esempio: non ci deve essere un tribunale

che tratti soltanto di una materia specifica).

c) la possibilità di indicare con legge gli organi giurisdizionali competenti ad annullare atti della

pubblica Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.

I Tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato

I Tribunali amministrativi regionali (T.A.R.), sono previsti dall’art. 125 Cost. come “organi regionali

di giustizia amministrativa di primo grado”. La giurisdizione del T.A.R. è di regola di legittimità (cioè

può conoscere solo dei vizi di incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge) ed ha una

competenza particolare di merito. Il procedimento dinanzi al T.A.R. si conclude con una sentenza che

può essere impugnata in appello dinanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, che si configura

così come giudice amministrativo di secondo grado. Il Consiglio di Stato, si compone di sei sezioni,

delle quali le prime tre con competenza consultiva mentre le altre hanno competenza giurisdizionale.

La decisione del Consiglio di Stato è definitiva e, salvo i casi di revocazione, può proporsi ricorso in

Cassazione. La competenza giurisdizionale della Corte dei conti

Si compone di sezioni centrali e di sezioni regionali. Le sezioni giurisdizionali hanno competenza in

materia di responsabilità contabile e in materia pensionistica. Le sezioni regionali giudicano in

materia di contabilità pubblica e contro le loro sentenze è ammesso ricorso, entro 60 giorni, alle

sezioni giurisdizionali centrali. E’ pur sempre ammissibile il ricorso in Cassazione.

REGIONI E AUTONOMIE LOCALI

Le autonomie locali territoriali

Le autonomie locali indicano la possibilità che gli enti locali hanno di creare diritto dando vita a norme

che entrano a comporre l’ordinamento giuridico statale. Nell’ambito della propria competenza, la

Regione è libera di compiere le proprie scelte, può quindi concludersi che anche la Regione ha il potere

di svolgere attività politica. Le Regioni

Il dibattito sul federalismo

Le mire espansionistiche delle monarchie portarono alla nascita degli Stati europei, che nacquero,

dunque, allo scopo di ampliare i propri territori, con il conseguente sperpero di risorse pubbliche.

In Italia il federalismo oggi si concretizza in una maggiore autonomia delle Regioni. Chi è favorevole

al federalismo generalmente critica lo Stato centralizzato sul modello francese, mentre elogia quello

statunitense degli stati federati. La globalizzazione riduce ulteriormente il potere dello Stato come ente

centrale poiché eccessive restrizioni o tassazioni comportano la fuga di capitali all’estero, ponendo gli

Stati stessi in concorrenza tra loro. Per ridurre il prelievo fiscale e distribuire in maniera più adeguata

le risorse si vuole, dunque, ricorrere ad una decentralizzazione dei poteri e delle entrate tributarie.

Il movimento regionalista e l’istituzione delle Regioni

Le Regioni sono 5 a statuto speciale (poteri maggiori) e le quindici rimanenti a statuto ordinario.

SEZIONE PRIMA: LA POTESTA’ NORMATIVA REGIONALE

Le fonti giuridiche regionali: a) gli statuti ordinari

Le Regioni sono titolari di competenza alla emanazione di fonti di tre tipi: gli statuti, le leggi regionali

e i regolamenti regionali. Gli statuti sono le fonti regionali di maggior rilievo. Gli statuti delle Regioni

ad autonomia speciale sono leggi costituzionali dello Stato. L’art. 123 dispone che “ciascuna Regione

ha uno statuto che, in armonia con la Cost., ne determina la forma di governo e i principi fondamentali

di organizzazione e funzionamento” e ancora che l’approvazione di ogni statuto ordinario è del

Consiglio regionale. Dopo la riforma del ’99, il Governo entro 30 giorni può proporre la questione di

legittimità di uno statuto regionale di fronte alla Corte Cost, perché ad oggi gli Statuti debbono essere

in armonia con la sola Costituzione e non più anche con le leggi statali.

Segue: la posizione sistematica degli statuti fra le fonti regionali

L’autonomia statutaria

Gli statuti sono atti regionali, lo statuto regionale è sovraordinato alla legge regionale. Sarebbe la

“Costituzione regionale”. Secondo l’art. 123 “lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del

referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei

regolamenti regionali. Con la riforma del ’99 è stato ampliato l’oggetto degli Statuti potendo essi oggi

regolare le forme di Governo regionali. Si elegge direttamente il Presidente della Regione (cosiddetto

Governatore).

Per quanto riguarda gli Statuti delle Regioni speciali, prima della riforma esse erano parificate a leggi

statali, per questo dovevano essere approvate dal Parlamento che poteva persino rifiutarle e questo

comportava paradossalmente una minore indipendenza di tali Regioni.

b) Le leggi regionali - La legislazione esclusiva e l’autonomia legislativa

La più rilevante e qualificante potestà conferita alle Regioni è la competenza a porre disposizioni

equiparate alla legge ordinaria statale. Prima della riforma, le Regioni potevano soltanto legiferare

sulle materie indicate dall’art. 117. Oggi il principio è stato ribaltato: l’art. 117 elenca le materie di

competenza legislativa statale, mentre tutte le restanti spettano alle Regioni (il che dovrebbe dimostrare

una deriva federalista del nostro Stato, sebbene non manchino errori palesi quali l’attribuzione alle

Regioni della viabilità, del Codice della strada e dell’industria, mentre allo Stato è stato attribuita la

tutela ambientale).

I diversi tipi di legislazione regionale sono la legislazione:

Esclusiva (spetta alle Regioni a Statuto speciale, e riguarda quelle materie sulle quali

• soltanto tali Regioni hanno facoltà di disporre)

Concorrente (lo Stato fornisce i principi fondamentali e tutte le Regioni entrano nel

• dettaglio)

• Libera

Integrativa (integra una legge statale)

• Segue: la legislazione concorrente

L’art. 117 stabilisce quali sono le “materie di legislazione concorrente” fra Stato e Regioni precisando

che in tali materie spetta alle Regioni la potestà legislativa salvo che per la determinazione dei principi

fondamentali riservata alla legislazione dello Stato.

Segue: la legislazione “libera”

L’art. 117 stabilisce che nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato spetta

alle Regioni la potestà legislativa.

I limiti della legislazione regionale

a) costituzionale;

b) territoriale;

c) impegni internazionali dello Stato (rapporti con l’estero);

d) principi generali dell’ordinamento giuridico;

e) materie;

f) principi fondamentali della legislazione statale;

g) riforme economico-sociali;

h) diritto penale

Prima della riforma vi erano altri due limiti: l’interesse nazionale (le leggi regionali potevano

i) essere censurate anche se solo in contrasto con la politica nazionale) e la concordanza con le

leggi attuali. Questi due limiti sono stati eliminati ritenuti eccessivamente mobili: cambiando il

Governo o le leggi anche la Regione si sarebbe dovuta adattare.

Il procedimento formativo delle leggi regionali

Le leggi regionali vengono deliberate dai Consigli regionali. Approvata dal Consiglio, la legge

regionale deve essere sottoposta al controllo di legittimità e di merito, del Governo nazionale. A tal

fine (art. 127 Cost.) la legge deve essere comunicata entro 5 giorni al Commissario del Governo per il

visto da apporsi entro 30 giorni da tale comunicazione. Il Governo può promuovere la questione di

legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro 60 giorni dalla pubblicazione della

legge. La legge è promulgata dal presidente della Giunta regionale; viene poi pubblicata sul Bollettino

ufficiale della Regione e riprodotta nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica; entra in vigore non

prima di 15 giorni dalla sua pubblicazione sul Bollettino regionale.

La posizione della legge regionale nel sistema delle fonti normative

Anche la legge statale deve cedere alla legge regionale, quando quest’ultima disciplini una materia

attribuita alla legislazione regionale, nei limiti costituzionalmente stabiliti.

I regolamenti regionali

L’art. 123 afferma che il presidente della Giunta regionale emana i regolamenti regionali. I

regolamenti sono fonti secondarie e pertanto subordinate alle fonti di grado primario tanto statali

quanto regionali. Sembra da escludersi una loro subordinazione ai regolamenti statali.

SEZIONE SECONDA: LA POTESTA’ AMMINISTRATIVA REGIONALE

L’autonomia amministrativa

Precedentemente alla riforma del 2001, l’art. 118 (rimandando alle materie elencate nel 117)

disciplinava le competenze amministrative secondo un criterio di parallelismo con quelle legislative

(ovvero se poteva legiferare poteva amministrare). In caso di inerzia lo Stato spesso si ingeriva nelle

materie del vecchio art. 117, con conseguente critica da parte della Corte Costituzionale stessa.

Oggi l’art. 118 stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per

assicurarne l’esercizio unitario, ovvero qualora sia necessaria una regolamentazione superiore

rifacendosi al principio di sussidiarietà:

Sussidiarietà verticale: si passa da Comuni a Province a Regioni a Stato

• Sussidiarietà orizzontale: si cerca di favorire l’intervento della comunità e di enti privati, poiché

• si suppone che conoscano più da vicino i loro problemi (liberalismo)

Il controllo preventivo sugli atti amministrativi regionali è stato abrogato (art. 125 comma 1), infatti

non esiste più la Commissione Statale di Controllo.

Il principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà (con un’affermazione positiva nel Trattato di Maastricht) attribuisce le

funzioni “all’autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini” (anche art. 5 Cost.).

SEZIONE TERZA: LA POTESTA’ FINANZIARIA REGIONALE

L’autonomia finanziaria regionale

L’art. 119 Cost. precisa che le Regioni, i Comuni e le Province hanno risorse autonome e stabiliscono

tributi ed entrate proprie e dispongono di compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro

territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo (cioè contributi a fondo perso) senza

vincoli di destinazione per i territori più poveri. Le innovazioni più significative, dall’anno 2001, sono:

la soppressione dei trasferimenti erariali a favore delle Regioni a statuto ordinario;

• la compartecipazione sull’IVA;

• l’aumento dell’aliquota dell’addizione IRPEF;

• l’aumento della compartecipazione regionale all’accisa sulle benzine;

• la possibilità di emettere titoli obbligazionari (“Bot regionali”), senza alcuna garanzia statale,

• con il vincolo che essi vadano a finanziare delle spese di investimento.

Con la nuova regolamentazione, sorge tuttavia il problema dell’eccessiva tassazione: essendo le

imposte già al loro limite massimo, è necessario un bilanciamento tra quelle regionali e quelle statali.

Particolare importanza, nel quadro delle uscite, rivestono le spese sanitarie. Le Regioni hanno un

proprio demanio (strade) e un proprio patrimonio.

SEZIONE QUARTA: GLI ORGANI DELLE REGIONI

Il Consiglio regionale

L’art. 121 afferma che organi della Regione sono il Consiglio regionale, la Giunta e il suo presidente.

Il Consiglio regionale è un organo rappresentativo in via diretta della volontà popolare ed ha la potestà

di decisione. Prima della riforma ‘99 il Consiglio era l’unico organo eletto (vi è una similitudine col

Governo Parlamentare), mentre oggi lo è anche il Presidente (similitudine col Governo Presidenziale).

La legge prevede in generale, “salvo statuto contrario”, che:

a) il numero dei consiglieri regionali è fissato fra un massimo di 80 e un minimo di 30;

b) sono elettori i cittadini iscritti nelle liste elettorali per l’elezione della Camera dei deputati;

c) sono eleggibili i cittadini iscritti nelle liste elettorali di un qualsiasi comune della Repubblica;

d) il sistema elettorale per le Regioni ordinarie è conformato al sistema per l’elezione della

Camera dei deputati e dal 1995 è stato introdotto un nuovo sistema che combina il sistema

proporzionale con quello maggioritario, tale sistema è stato integrato introducendo l’elezione

diretta del presidente della Giunta che entra di diritto a far parte del Consiglio regionale;

e) i Consigli regionali durano in carica 5 anni.

“Status” dei consiglieri regionali

I consiglieri regionali godono di insindacabilità per gli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni

(come l’immunità parlamentare).

Attribuzioni del Consiglio regionale

Il Consiglio regionale “esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni

conferitegli dalla Cost. e dalle leggi” inoltre “può fare proposte di legge alle Camere”.

Rientrano nella competenza consiliare:

a) l’esercizio della potestà statutaria regionale;

b) l’esercizio della potestà legislativa regionale;

c) l’adozione degli indirizzi generali dell’attività regionale;

d) la formulazione dei pareri per la programmazione economica nazionale;

e) la partecipazione all’elaborazione agli atti legislativi;

f) la decisione su deleghe agli enti locali sub-regionali;

g) l’adozione di voti da indirizzare al Governo o alle Camere;

l’assunzione di deliberazioni esplicitamente conferite dalla Cost. e cioè: formulazione di

h) proposte di legge alle Camere ecc.

La mozione di sfiducia contro il Governatore (Presidente della Regione): tale provvedimento

i) comporta anche lo scioglimento del Consiglio (che di solito non si “suicida”), con una

conseguente maggiore compattezza e stabilità.

La Giunta regionale e la sua posizione nell’organizzazione regionale

La Giunta è l’organo esecutivo della Regione. Per espressa disposizione costituzionale il suo presidente

rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i

regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione (art. 121)

conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica. Il numero degli assessori è fissato negli

statuti e non godono dell’immunità. Nomina e revoca della Giunta

La nomina della Giunta è attribuita alla decisione del presidente; la Giunta non deve ottenere la fiducia

del Consiglio né presentarsi ad esso con una dichiarazione programmatica; al presidente è attribuito

oltre al potere di nomina anche di revoca degli assessori (quello che il Premier non può fare coi

ministri). Le competenze della Giunta e del suo presidente

Il compito attribuito alla Giunta è quello di attuare i programmi approvati dal Consiglio regionale; ha

l’iniziativa delle leggi regionali e ricorre alla Corte costituzionale per illegittimità costituzionale di

leggi o di atti aventi forza di legge dello Stato o di un’altra Regione.

SEZIONE QUINTA: I CONTROLLI SULLE REGIONI

I controlli sulle leggi regionali

Il controllo spetta al Governo, al Commissario del Governo, alla Commissione interparlamentare.

I più importanti atti oggetto di controllo sono le leggi regionali sulle quali lo Stato esercita un controllo

di legittimità costituzionale sotto il profilo della competenza. Il Governo non ha la possibilità di

opporsi all’entrata in vigore di una legge regionale ma può soltanto ricorrere alla Corte costituzionale.

Gli atti amministrativi regionali non sono soggetto ad alcun controllo.

Il controllo sugli organi regionali

Lo scioglimento o la rimozione sono disposti con decreto motivato del PR, sentita la Commissione

parlamentare per le questioni regionali, in caso di atti contrari alla Cost. o gravi violazioni.

Gli enti locali infraregionali (leggere)

L’autonomia dei comuni e delle province. Le città metropolitane

L’art. 114 afferma che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane

e dallo Stato. Il Comune: gli organi

E’ un ente territoriale minore, disciplinato dalla nuova legge sull’”Ordinamento delle autonomie

locali”. Premesso che il consiglio comunale dura in carica 5 anni ed è composto dal sindaco e da un

numero di consiglieri variabile da 12 a 60, deve distinguersi fra comuni fino a 15 mila abitanti e

comuni la cui popolazione superi tale cifra.

Per i primi l’elezione dei consiglieri comunali si effettua con sistema maggioritario contestualmente

all’elezione del sindaco.

Per i secondi il Sindaco è eletto a doppio turno con suffragio universale. Al primo turno è eletto il

candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi. Qualora nessun candidato abbia ottenuto

tale maggioranza si procede a votazione di ballottaggio fra i due candidati che al primo turno hanno

riportato il maggior numero di voti.

Gli organi di governo del comune sono il sindaco, la giunta municipale e il Consiglio comunale. Nei

comuni con più di 15 mila abitanti è disposta l’elezione di un presidente del Consiglio comunale negli

altri può essere prevista dagli statuti. Gli assessori sono nominati dal sindaco, vi è l’incompatibilità tra

la carica di consigliere e di assessore, in questo caso cessa dalla carica di consigliere. Il sindaco (ha

compiti di stato civile, ordine e sicurezza pubblica, sanità ed igiene, polizia) ha la responsabilità

dell’amministrazione del comune, rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta, sovrintende al

funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Il sindaco mantiene la qualifica di

“ufficiale del Governo”. Quanto al consiglio, dichiarato organo di indirizzo e di controllo politico -

amministrativo, spettano ad esso le decisioni sugli “atti fondamentali”.

La Provincia e la “città metropolitana”. Cenni

In alcune regioni ad autonomia speciale, la provincia è stata soppressa. Gli organi istituzionali della

provincia sono il presidente, la giunta, il consiglio provinciale. La durata normale è fissata in 5 anni. Il

presidente della provincia è eletto direttamente dagli elettori della circoscrizione provinciale,

contestualmente all’elezione del consiglio provinciale. L’elezione può avvenire in un solo turno o a

due turni. Per i consiglieri provinciali l’elezione avviene sulla base di collegi uninominali.

LE GARANZIE DELLA COSTITUZIONE

La revisione costituzionale

La rigidità della Costituzione

Essendo rigida la Cost. i procedimenti di revisione sono più meditati, la revisione può essere attribuita

alla competenza di un’Assemblea costituente. La nostra Cost. richiede fra l’altro speciali maggioranze.

La revisione nella vigente Costituzione italiana

La revisione costituzionale è ammessa con il solo limite esplicito dell’art. 139 ed adotta un sistema che

dà sufficienti garanzie di rigidità. L’ art. 138 Cost . stabilisce così, anzitutto, che gli organi competenti

alla adozione di leggi di revisione della Cost. sono le due Camere. Il procedimento è tuttavia aggravato

per tre aspetti:

a) sono richieste due successive deliberazioni da parte di ogni Camera;

b) fra le due deliberazioni debbono intercorre almeno tre mesi;

c) deve essere approvata comunque, nella seconda votazione, con una maggioranza assoluta.