Riassunto esame Diritto comparato, prof. Piciacchia, libro consigliato Il processo legislativo negli ordinamenti costituzionali,Dickman

Riforma costituzionale in Francia

Di importanza fondamentale è la riforma del 2008 e sul versante parlamentare si è proceduto a rivedere i regolamenti delle Camere. Il Presidente della Repubblica continua a rappresentare la chiave di volta dell'ordinamento in ossequio alla logica del fait majoritaire. Nonostante la rinnovata importanza, il ruolo del Parlamento, per quanto riguarda la forma di governo, resta limitato.

Organizzazione delle fonti

Emblematica è l'organizzazione delle fonti: in primis la Costituzione e le leggi costituzionali, quindi le leggi organiche, poi le leggi e gli atti assimilati come ad esempio l'ordonnance, e solo dopo i regolamenti parlamentari. In particolare, la riforma costituzionale delega numerosi interventi di attuazione nell'ambito delle funzioni parlamentari alla legge organica, di esclusiva iniziativa governativa. Rimane inalterato il principio del domaine de la loi.

Il parlamentarismo razionalizzato

Nel caso di coabitazione, il modulo prende a svolgersi in termini del tutto originali sotto il profilo del parlamentarismo razionalizzato, scontando il confronto tra una maggioranza antipresidenziale e un'opposizione filogovernativa. Per esprimere la riforma del 2008 con un concetto, è possibile sostenere che con essa si è provveduto a un rééquilibrage istituzionale francese.

Il sistema parlamentare

Il sistema parlamentare rimane bicamerale asimmetrico, con prevalenza del ruolo dell'Assemblea nazionale. Il ruolo del Parlamento è sintetizzato dal nuovo art. 24.1 Cost., che prevede che il Parlamento vota le leggi, controlla l'azione del Governo e valuta le politiche pubbliche. Con la revisione del 2008, la Costituzione ha affermato la competenza di ciascuna Assemblea alla determinazione di parte del proprio ordine del giorno, assicurando su quattro settimane: due siano riservate alle materie indicate dal Governo, una sia riservata al controllo sul Governo, una a materie legislative indicate da ciascuna assemblea, e che una giornata al mese sia dedicata a materie indicate dai gruppi di opposizione o minoritari.

Gruppi di opposizione e minoritari

Peculiare è il fatto che l'art. 51 Cost. non si riferisca a gruppi di opposizione, ma parli di gruppi minoritari, in quanto in caso di coabitazione è l'opposizione a trovarsi in maggioranza. I gruppi minoritari devono essere distinti dai gruppi di opposizione, che sono chiamati all'attivazione dei poteri parlamentari di controllo.

Concorrenza delle due camere

Le due camere concorrono con poteri identici, anche se in caso di conflitto con l'esecutivo prevale la decisione dell'Assemblea nazionale, in considerazione del rapporto fiduciario che lo riconduce ad essa. L'iniziativa legislativa appartiene al Primo ministro e ai parlamentari.

Per i progetti governativi, la presentazione deve essere preceduta dal Parere del Consiglio di Stato e dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri; le proposte parlamentari invece sono ricevibili a condizione che non comportino minori entrate o maggiori spese. Progetti e proposte constano di una relazione e dell'articolato.

La riforma del mandato presidenziale

La riforma del 2000, per accentuare il fait majoritaire e ridurre l'ipotesi di coabitazione, ha portato da sette a cinque anni il mandato presidenziale e, nel 2001, le elezioni presidenziali sono state anticipate a quelle parlamentari.

Presentazione dei progetti di legge

I progetti delle leggi finanziarie e delle leggi sul finanziamento della sicurezza sociale devono essere presentati all'Assemblea nazionale, mentre quelli aventi come oggetto principale l'organizzazione delle collettività territoriali devono essere presentati al Senato. In tutti gli altri casi la presentazione può avvenire indifferentemente dinanzi a una delle due Camere. I progetti di legge (iniziativa governativa) devono essere accompagnati da uno studio di impatto, che può essere consegnato anche dopo la presentazione del progetto di legge governativo.

La Conférence des Présidents valuta, entro dieci giorni dalla presentazione, se sono state rispettate queste condizioni: in caso contrario, il progetto non è procedibile, salvo ricorso al Conseil constitutionnel. Lo studio di impatto non è previsto per i progetti di revisione costituzionale, di leggi finanziarie, di leggi di finanziamento della sicurezza sociale, di programmazione, di proroga di stati di crisi nonché ai progetti delle leggi di approvazione o ratifica di trattati internazionali. Su tale studio è previsto il parere del comitato di valutazione e controllo dell'assemblea nazionale.

Valutazione dello studio di impatto

Lo studio di opzione, che prevede lo studio di impatto, deve valutare se l'intervento è utile, e in caso positivo, se occorra un intervento normativo o ne sia sufficiente uno di altro genere; lo studio di impatto, logicamente successivo, per costituire uno strumento utile, deve realisticamente descrivere le ricadute degli interventi di regolazione. Nel 2006, il Consiglio di Stato aveva espressamente constatato il fallimento di tale strumento e proponeva che gli studi di impatto fossero previsti con uno strumento normativo, invece che con circolare, rendendo lo studio di impatto un elemento condizionante la regolarità del procedimento amministrativo.

Il Consiglio di Stato rende un parere al Governo, titolare dell'iniziativa legislativa, obbligatorio ma non vincolante. La mancata consultazione costituisce vizio di legittimità costituzionale, pertanto censurabile dal Consiglio costituzionale. L'esame del progetto da parte del Consiglio di Stato si svolge sui profili formali allo scopo di prevenire il rischio di pronunce di incostituzionalità: pertanto questo organo svolge un vaglio preliminare di costituzionalità del progetto di legge al fine di accertarne la conformità al dettato costituzionale, al diritto internazionale e al diritto europeo. In termini analoghi, è obbligatorio a pena di illegittimità il parere del Consiglio economico, sociale e ambientale.

Procedimento legislativo ordinario

Il progetto deliberato dal Consiglio dei Ministri è trasmesso alla Camera prescelta o prevista dalla Costituzione. Il procedimento legislativo ordinario si snoda secondo il metodo della navette fino a che, restringendosi progressivamente l'oggetto della discussione da una lettura all'altra, le due Camere approvino lo stesso testo.

L'esame in prima lettura comincia in una delle otto commissioni permanenti dell'assemblea nazionale (o del Senato) o in una commissione speciale. Prima dell'esame in commissione, il Presidente di una delle due camere può chiedere che una proposta di legge di iniziativa parlamentare sia sottoposta al parere del Conseil d'État, salvo che il proponente vi si opponga. Il Presidente assegna il progetto alla commissione competente per materia, che si pronuncia sul testo con un proprio rapporto contenente il testo sul quale si svolge la discussione in plenaria.

Per i progetti di revisione costituzionale e per i progetti delle leggi finanziarie e di finanziamento della sicurezza sociale, la discussione in plenaria si svolge direttamente sul testo presentato dal Governo.

Discussione in plenaria

Il testo, definito in commissione, del progetto o della proposta prima di essere discusso in plenaria deve essere iscritto all'ordine del giorno, non prima di sei settimane dal deposito, che scendono a quattro per i testi trasmessi dall'altro ramo. Questo termine non si applica ai progetti delle leggi finanziarie, alle leggi di finanziamento della sicurezza sociale o relativi agli stati di crisi, e comunque quando il Governo decida di ricorrere alla procedura accelerata senza opposizione in sede di Conferenze dei Presidenti.

La discussione in plenaria contempla due fasi: l'esame generale e quello dettagliato. Il primo, introdotto dal relatore, include la discussione del tema del progetto o della proposta con l'intervento del Governo. Il secondo consiste nell'esame di ciascun articolo o dei relativi emendamenti, i quali devono essere succintamente motivati e soprattutto devono riguardare un solo articolo. Sono ricevibili solo gli emendamenti che presentino un collegamento, anche indiretto, con il testo in esame ed è il Consiglio costituzionale ad accertare questo profilo (divieto dei c.d. cavaliers législatifs).

La discussione consiste in interventi del proponente, del rapporteur o del Presidente della commissione di merito, del rappresentante del Governo e, alla fine, di un oratore contrario. Al termine dell'esame e della votazione degli emendamenti si vota l'articolo come modificato. Alla fine si può procedere a una seconda deliberazione di tutto o di parte del testo legislativo.

Navette legislativa

Il testo approvato da un'assemblea è trasmesso all'altra, che procede alla lettura secondo le stesse modalità. In caso di modifiche, la navette, secondo la cosiddetta règle de l'entonnoir, preclude alla prima Assemblea di ridiscutere gli articoli approvati da entrambe, salvo correzioni indotte da ragioni di costituzionalità, di coordinamento con altri testi in corso d'esame o di correzione di errori materiali, e prosegue fino a che le due camere non si pronuncino sul medesimo testo.

Il Governo può interrompere la navette in caso di persistente disaccordo tra le due camere, chiedendo il ricorso alla procedura di conciliazione, non prima di due letture dello stesso testo da parte di ciascuna di esse. I Presidenti d'Assemblea congiuntamente convocano una commission mixte paritaire composta da sette deputati e sette senatori in modo da garantire la presenza della maggioranza che sostiene il governo. La presiede tradizionalmente il Presidente della commissione di merito presso la camera dove si riunisce e vi partecipano i due rapporteurs.

Compito della commissione mista paritaria è cercare di definire un testo di compromesso sugli articoli ancora in discussione, prescegliendo quello di una delle due Assemblee ovvero redigendone uno nuovo. A conclusione dei lavori viene prodotto un rapporto che contiene il testo di compromesso o, che espone le ragioni per le quali non vi si è potuti giungere. Laddove esista un testo di compromesso, il Governo può sottoporlo all'approvazione prima dell'una e poi dell'altra camera ovvero, se non lo condivide, rinunciare a farle pronunciare e dunque la navette riprende da dove si era interrotta. Nel primo caso la discussione degli articoli è limitata all'esame e al voto degli emendamenti del Governo e di quelli di iniziativa parlamentare accettati dal Governo. Infine l'Assemblea vota il testo nel suo complesso.

Procedure di conciliazione

L'altra camera deve successivamente approvare lo stesso testo con gli stessi emendamenti, non essendo possibile apportare ulteriori modifiche al testo di compromesso e il Conseil ha precisato che le parti già deliberate in comune dalle due camere non possono essere ulteriormente modificate. Se una delle due camere rigetta il testo di compromesso o non approva gli stessi emendamenti approvati dall'altra, la procedura di conciliazione deve intendersi fallita; ciò avviene anche qualora la commission mixte non pervenga ad alcun testo di compromesso. Il Governo può allora chiedere che si pronunci l'Assemblea nazionale e in tal caso, dopo la lettura dell'Assemblea – che si svolge sull'ultimo testo da essa approvato prima della procedura di conciliazione – interviene la lettura da parte del Senato e poi, in caso di non approvazione del medesimo testo, una seconda lettura definitiva da parte dell'Assemblea, senza adottare emendamenti diversi da quelli approvati dal Senato nel corso della propria precedente lettura. Per le leggi organiche l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei componenti.

Accelerazioni del procedimento ordinario

Sono consentite accelerazioni del procedimento ordinario in caso di leggi finanziarie e di leggi di finanziamento della sicurezza sociale. Nel caso in cui l'intervento legislativo presenti un rilievo essenzialmente tecnico non si fa luogo alla discussione generale, ma solo gli articoli oggetto di emendamento sono messi ai voti e possono intervenire solo il Governo, uno dei proponenti, il Presidente o il rapporteur della commissione di merito e un oratore contro. In assenza di emendamenti, si procede direttamente al voto del testo esaminato dalla commissione. Il ricorso a tale procedura è deciso dalla Conferenza dei Presidenti su richiesta, in alternativa, del Presidente dell'Assemblea, del Governo, del Presidente della commissione di merito o di un Presidente di gruppo, salvo che vi sia opposizione da parte di uno di questi soggetti ovvero il Governo depositi un emendamento al testo: in tali casi si torna alla procedura ordinaria.

Voto bloccato

Un'altra semplificazione procedurale è il voto bloccato: il Governo in qualsiasi fase della discussione può chiedere di pronunciarsi con un unico voto su tutto il testo in discussione o su una sua parte. Inoltre, la costituzione prevede che il Primo ministro, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, possa in qualsiasi momento impegnare la responsabilità del Governo (solo) davanti all'Assemblea nazionale sul voto di un progetto di legge finanziaria o di finanziamento della sicurezza sociale oppure su un solo altro progetto o proposta di legge nell'ambito della sessione. In caso di richiesta, la discussione del progetto o della proposta è sospesa per 24 ore, entro le quali almeno un decimo dei componenti dell'Assemblea può depositare una mozione di sfiducia. In assenza di mozioni, il progetto o la proposta si intendono approvati e sono trasmessi al Senato per la prosecuzione della navette. In caso di approvazione della mozione di sfiducia il Primo ministro rassegna le dimissioni del Governo.

Legge di programmazione

Con la riforma costituzionale del 2008 è stata introdotta la legge di programmazione recante su base pluriennale gli obiettivi dell'azione dello Stato, che sono orientamenti della finanza pubblica per l'equilibrio dei conti pubblici. Le leggi finanziarie prevedono e autorizzano il bilancio dello Stato e l'esame inizia presso l'Assemblea nazionale.

Quanto alla loi de finances de l'année, dopo un dibattito generale introdotto da una relazione del Governo sull'evoluzione economica nazionale, si avvia una sessione di bilancio che deve concludersi entro 70 giorni. La sessione inizia con il deposito del progetto di legge presso l'Assemblea nazionale e sconta alcune originalità formali che consentono di rispettare i tempi della sessione, quali la discussione in plenaria sul testo del progetto governativo, l'iscrizione in via prioritaria del progetto in plenaria e la possibilità per il Governo di porre la questione di fiducia. Dopo l'esame da parte del Senato, si applica di diritto il ricorso alla procedura della commission mixte paritaire.

La loi de finances rectificatives ha la stessa struttura della loi de finances de l'année, rispetto alla quale interviene con funzioni di assestamento. La loi de règlement ha invece la funzione di consuntivo delle entrate e delle spese.

Leggi di finanziamento della sicurezza sociale

Le leggi di finanziamento della sicurezza sociale hanno la funzione di determinare i saldi finanziari del sistema di sicurezza sociale in modo da assicurare che il sistema previdenziale sia in equilibrio. In plenaria si discute del testo del progetto originario del Governo, che a sua volta può porre la questione di fiducia. Anche per tali leggi dopo l'esame da parte del Senato si applica di diritto il ricorso alla procedura della commissione mista paritaria.

Trattati internazionali

Una serie di trattati internazionali non possono essere ratificati dal Presidente della Repubblica (art. 52 Cost.) in assenza di previa legge di autorizzazione. Il Presidente può comunque sottoporre a referendum i progetti di legge di autorizzazione alla ratifica di un trattato che comporta effetti sul funzionamento delle istituzioni. L'esame di merito spetta alla Commissione Affari esteri. Non sono ammessi emendamenti al testo dell'atto internazionale. Quanto al recepimento del diritto UE, un ruolo preminente spetta al Governo.

Leggi organiche

Le leggi organiche sono previste dalla Costituzione per la sua attuazione. I corrispondenti progetti non possono, in prima lettura, essere sottoposti all'esame in plenaria prima della decorrenza di sei settimane dalla presentazione, salvo il ricorso alla procedura accelerata e in tal caso il termine è ridotto a 15 giorni.

Nel caso di fallimento della procedura di conciliazione, il testo della legge organica deve essere approvato definitivamente dall'Assemblea nazionale, in ultima lettura e a maggioranza assoluta dei propri membri. Le leggi organiche sono sempre sottoposte al controllo preventivo del Conseil constitutionnel.

Ordinanze e revisione costituzionale

Il Governo può chiedere al Parlamento l'autorizzazione ad adottare con ordinanza, entro un termine stabilito, misure che di norma rientrano nel domaine de la loi. A tal fine occorre una preventiva loi d'habilitation del Parlamento. Le ordinanze sono deliberate dal Consiglio dei Ministri sentito il Conseil d'État, sono firmate dal Presidente della Repubblica, controfirmate dal Primo ministro e dai Ministri responsabili.

Ai sensi dell'art. 89 Cost., l'iniziativa di revisione costituzionale spetta al Presidente della Repubblica, su proposta del Primo ministro, e ai membri del Parlamento. Presso ciascuna camera il dibattito in plenaria si svolge sul testo originario del progetto di legge. Presso l'altra si svolge in plenaria sul testo trasmesso dalla prima. Il Governo non può in alcun modo interrompere la navette e il procedimento di revisione si completa con il referendum popolare o con votazione del parlamento in seduta comune a maggioranza dei 3/5. La forma repubblicana di governo e l'integrità territoriale francese non possono essere oggetto di revisione.

Il referendum di un progetto o di una proposta di revisione costituzionale è previsto dall'art. 89.2 Cost. Il referendum è una procedura attivata su iniziativa legislativa del Governo o su proposta congiunta delle due Camere diretta al Presidente della Repubblica, al quale spetta decidere se darvi seguito o meno.

Controllo costituzionale

Il Conseil constitutionnel ha sempre svolto una funzione di controllo di costituzionalità preventivo alla promulgazione delle leggi, assicurando che le norme rispettino i principi fondamentali stabiliti dalla Costituzione.