Appunti di Diritto pubblico comparato - Il principio di imparzialità nel diritto comparato

Il principio di imparzialità nel diritto comparato

L'imparzialità: un dibattito dottrinale e giurisprudenziale lungodecenni

Premessa

Il fine che l'amministrazione si propone, è pubblico, ovvero si ha un'oggettivazione degli interessi amministrativi, a differenza del soggetto privato che gode di una scelta degli interessi da proporre alla propria attività, scelta che mantiene un carattere di decisione soggettiva. Quindi l'amministrazione si pone come obiettivo la realizzazione giuridicamente qualificata di pubblici interessi ed è dotata di oggettività e giustizia, (rinunciare al perseguimento dei propri interessi, quando ciò impedirebbe la realizzazione di interessi altrui dotati di valore oggettivamente maggiore) a garanzia dell'interesse e della situazione dell'amministrato.

Man mano nel tempo si fece strada la concezione dell'amministrazione in termini semplicistici come parte a quella in cui ci si accorse che essa era una parte sui generis, perché realmente dotata di imparzialità. L'imparzialità dell'amministrazione diviene, dichiarazione costituzionale in ordine alla struttura e ai caratteri della pubblica amministrazione (art 97), quindi come uno dei criteri basilari, congiuntamente al buon andamento, per la costruzione giuridica di questo potere statale.

L'imparzialità richiede la libertà dell'amministrazione da influenze che possono riverberare sul suo esercizio gli interessi personali del funzionario. La soluzione a questo problema consiste nella separazione giuridica delle attività del privato in quanto tale, dalle sue attività in quanto titolare o esercente di un pubblico potere. Un altro aspetto consiste nell'esigenza di tutelare l'eguaglianza dei cittadini nonostante la differenza delle opinioni politiche, consentendo l'indipendenza dell'amministrazione di fronte al governo. Un terzo aspetto dell'imparzialità nasce dall'esigenza di salvaguardare l'amministrazione nella sua qualità di parte pubblica, perseguente fini pubblici.

Obbedienza dell'amministrazione a due principi

L'obbedienza dell'amministrazione a due principi da porre sullo stesso piano, ovvero il buon andamento e l'imparzialità. Il primo concerne l'ordinazione dell'amministrazione al suo fine primario, cioè all'interesse pubblico; il secondo riguarda il rispetto degli interessi secondari. Diciamo che il giudizio è essenziale all'atto amministrativo ed è reciprocamente correlato all'atto di volontà. Con l'imparzialità amministrativa, gli uffici e le rispettive attività assumono rilievo nell'ordinamento generale.

Imparzialità e attività amministrativa

Discrezionalità e giustizia del caso concreto

La discrezionalità si profila come giustizia del caso concreto, permettendo di prolungare il principio generale d'imparzialità che presiede alla legalità amministrativa.

Rapporto tra amministrazione, ordinamento e funzioni pubbliche

Volendo effettuare un'analisi di rapporti tra amministrazione, ordinamento e funzioni pubbliche, possiamo definire l'amministrazione come realizzativa, in quanto gli scopi che trovano specificazione nella legge hanno bisogno dell'amministrazione per essere portati ad effettuazione nei casi concreti. Nel rapporto tra amministrazione imparziale e ordinamento vi è una continuità, cioè la prima serve a completare quella realizzazione dell'imparzialità effettiva e sostanziale dell'ordinamento. Ci sono però dei settori nei quali il fine pubblico imparziale che l'ordinamento ha di mira non riesce a realizzarsi come risultanza delle attività private, perché si potrebbero chiudere in una posizione di parzialità, frustrando il raggiungimento del fine imparziale dell'ordinamento. Quindi nasce l'intervento dell'amministrazione, che attraverso il suo controllo consente l'attuazione di tale fine.

Rapporto tra amministrazione e legge

Nel rapporto tra amministrazione e legge, vi è sempre riflesso il carattere di imparzialità. La legalità investe tutti i momenti costitutivi dell'amministrazione, cioè la sua causa, la sua funzione, procedura e organizzazione.

Amministrazione e giurisdizione

Tra amministrazione e giurisdizione, invece, vi sono delle differenze. Mentre il giudice è imparziale, in quanto vi è una sua estraneità rispetto al rapporto sostanziale oggetto di giudizio, l'amministrazione opera in contatto con la totalità dell'ordinamento e dei suoi rapporti, ponendosi in relazione con quella totalità. L'amministrazione ha comunque bisogno di una tutela giurisdizionale. Due sono i momenti in cui ha bisogno di tutela: quello dato dall'attività di costituzione del rapporto amministrativo, in quanto il giudizio verte sulla validità dell'azione amministrativa e dovrà avere ad oggetto situazioni soggettive di diritto sostanziale degli amministrati; quello dell'attuazione del rapporto stesso, il cui giudizio verte sulla lesione del rapporto tra amministrazione e parti.

L'imparzialità dell'amministrazione

Momenti costitutivi dell'amministrazione

I vari momenti costitutivi dell'amministrazione comprendono: la causa dell'atto di volontà, il cui ruolo è quello di conferire ad esso il collegamento con l'oggettività dell'ordinamento. Essa deve consistere sia in fatti corrispondenti a quelli previsti in relazione a quel tipo di atto e sia valutare le posizioni soggettive rilevanti e adeguarsi al loro rispettivo valore giuridico. Per fare in modo che la causa si realizzi, è necessario che l'intera fattispecie venga riconosciuta dall'amministrazione. Ogni atto di amministrazione verrà ad essere una causa tanto più complessa quanto più numerose ed interconnesse saranno le posizioni soggettive sulle quali interferisce. Così il principio di imparzialità si manifesterà nel dare rilevanza nell'amministrazione a tutti i tipi di interessi sociali (interessi pubblici, privati, ecc).

Nel rapporto con le parti, la causa deve rispettare e favorire l'autonomia, una sfera di libertà dell'amministrato. Secondo il tipo di attività di cui si tratta, l'autonomia comprenderà una maggiore o minore disponibilità sia dei mezzi che dei fini e dei risultati. La pubblica amministrazione offrirà al pubblico e ai singoli tutto ciò che può offrire secondo le condizioni di fatto, attraverso una comparazione dei bisogni stessi. I criteri li troviamo nel merito della prestazione rispetto al raggiungimento dei fini pubblici e nella parità di trattamento che consente di stabilire una esatta proporzione tra più soggetti e più situazioni. Il rapporto amministrativo si caratterizza dalla presenza del carattere solidaristico delle posizioni dei soggetti particolari, in cui i due fini, privato e pubblico, coesistono.

L'imparzialità nella funzione amministrativa

Per quanto riguarda la causa dell'atto, si può parlare del suo collegamento con la volontà del soggetto. Essa può essere definita anche come un processo intellettuale, una valutazione razionale. In dottrina affermatosi come elemento razionale ed elemento volitivo. A tal riguardo si può effettuare una distinzione tra ambito privatistico ed ambito pubblicistico, con riferimento al ruolo giocato dall'aspetto razionale. Nel settore del diritto privato, l'elemento volitivo assume minor rilievo in quanto negli atti di volontà privati, la volontà si dirige alla causa che può oggettivamente giustificare l'atto. Quindi è un compito limitato. Mentre nel ramo d