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di insediamento, pur affermando che la sua azione si sarebbe continuata a svolgere nel

quadro delle forme di governo dei suoi antenati, e che lui avrebbe rispettato il potere

esecutivo e legislativo, tuttavia l'esigenza dell'intervento immediato avrebbe potuto imporre

di allontanarsi temporaneamente dal normale equilibrio, e il Presidente è disposto ad usare

tutti i suoi poteri al fine di ottenere l'adozione delle misure necessarie per risolvere la crisi; e

chiese, nel suo discorso, che il Congresso gli riconoscesse ampi poteri per muovere guerra

contro le emergenze; poteri così vasti come se gli Stati Uniti fossero invasi da un nemico

straniero. La crisi economica equivale alla crisi militare: il Presidente è comandante e capo

quando ci sono le guerre e deve diventare comandante e capo anche per combattere la

crisi (questo discorso viene fatto da Roosevelt il 4 marzo del 1933 nel suo discorso che

presenta al Congresso per il suo insediamento).

Il Congresso non si oppose a queste richieste e sostenne l'iniziativa presidenziale (questa

è la fase in cui nasce la delega legislativa: ci sono delle leggi che delegano al Presidente il

potere di disporre, di regolare, di normare, di utilizzare tutti gli strumenti che lui ritiene utili

per affrontare la crisi), e nel giro di 100 giorni (dal marzo all'estate del 1933) fu approvata

l'intera legislazione, attraverso delega, della prima fase, con misure talvolta particolarmente

invasive (un regolamento, per esempio, vietava alle persone fisiche e giuridiche, eccetto

artisti e gioiellieri, di possedere quantità d'oro superiori a 100 dollari; chi aveva metallo

prezioso in esubero doveva consegnarlo al governo, che avrebbe corrisposto un

indennizzo; questo perché l'oro deve coprire quei debiti che lo stato ha per intervenire

sull'economia. Fu attuato anche lo svalutamento del dollaro, per favorire i prezzi delle

esportazioni degli Stati Uniti verso altri paesi).

Quindi, cambia completamente lo scenario; i passaggi sono due: la Prima Guerra Mondiale con la

presidenza Wilson, la crisi economica con la presidenza Roosevelt.

I fattori che determinano l'evoluzione della forma di governo vari: il potere estero e il comando

delle forze armate; c'è stata la Prima Guerra Mondiale, e poi ci sarà la seconda, nella quale

Roosevelt avrà un ruolo decisivo; c'è la crisi economica, che richiede misure interventiste e quindi

un rafforzamento dell'amministrazione e conseguentemente del potere del Presidente.

Il Capovolgimento degli equilibri costituzionali si basa anche su altre ragioni: la personalità, il

carisma e il ruolo leader di Roosevelt stesso, che ha una forza politica enorme rispetto al

Congresso e controlla il proprio partito (il partito democratico, che in quel momento ha la

maggioranza ed è dominato da Roosevelt: egli ne decide le sorti).

E poi c'è un altro fattore che favorisce la personalizzazione del potere politico: la comparsa sulla

scena dei mezzi di comunicazione di massa (prima la radio e poi la televisione). Roosevelt non

parla più al Congresso, ma parla agli americani e, prima settimanalmente e poi con una certa

frequenza, tiene i cdd. “discorsi del caminetto”: in diretta rivolge messaggi via radio ai cittadini

americani, comunicando loro i problemi e indicando le strade da percorrere per risolverli.

Quindi, cambia proprio il ruolo del Presidente, perché instaura un rapporto diretto con il popolo che

lo ha scelto e di fronte al quale lui si ritiene responsabile e con il quale comunica costantemente.

Prima di allora il rapporto del Presidente era con le élite dei partiti e del Congresso.

E' proprio la comparsa dei mezzi di comunicazione di massa che favorisce il passaggio dalla

democrazia di mediazione basata sul ruolo fondamentale delle élite a una democrazia di

investitura che, attraverso un procedimento elettivo, sceglie un leader. Democrazia di investitura

significa che c'è un voto popolare che incarica una persona di guidare il paese per un certo

periodo; e poi gli stessi cittadini elettori potranno eventualmente far valere la responsabilità della

persona che hanno scelto.

Sono situazioni di emergenza indotte dal momento storico che, richiedendo strumenti giuridici

eccezionali, modificano gli equilibri dei rapporti di governo.

Ma una volta che l'emergenza è finita queste trasformazioni non scompaiono perché diventano,

almeno in parte, definitive perché assecondano l'evoluzione storica che ormai si è consolidata.

Con la presidenza Roosevelt i rapporti tra la Presidenza e il Congresso cambiano per sempre, e

da allora il Presidente è diventato il propulsore principale dell'iniziativa legislativa attraverso il

messaggio annuale sullo stato dell'unione, è diventato un facitore di norme mediante le deleghe

ricevute dal Congresso, si è posto come interlocutore diretto del popolo, senza mediazioni.

E' in questa fase che si realizza una riforma complessiva del potere esecutivo: nasce l'Executive

office (che prima di allora non c'era, ed è l'ufficio dei collaboratori del Presidente); è Roosevelt che

lo istituisce perché ha bisogno di consiglieri con i quali si relaziona quotidianamente e

immediatamente; e nel 1939 si approva “The organization act”, cioè la riforma

dell'amministrazione federale, con la quale si registra la prima grande espansione della burocrazia

e degli apparati di governo.

Rimane poi da trattare che cosa succede dopo Roosevelt, cioè che cosa accade nel dopo-guerra e

nel primo decennio del XXI secolo.

LEZIONE 15 – 27/10/2016 - ASSISTENTE

EVOLUZIONE DEL MODELLO WESTMISTER

Il sistema politico descritto dal politologo olandese Clipart come un modello bipartitico dalle

elezioni del 2010 non produssero più alcuna maggioranza assoluta in sede alla house of common

determinando così la necessità di ricorrere ad una coalizione tra due forze politiche, conservatori e

partito liberaldemocratico, questa esperienza costituisce un unicum nell’esperienza politico

costituzionale britannica, considerando il fatto che dal secondo dopoguerra questa è la prima

esperienza di governo di coalizione tra due forze politiche per superare l’empasse e conseguire un

risultato elettorale utile.

Per cui con le elezioni del 2010 si inclina il dogma del sistema politico inglese, considerato fino ad

allora come valore assoluto.

Altro elemento caratterizzante questo modello è la rilevanza degli istituti di democrazia diretta,

questo è un elemento che deve essere rivisto alla luce degli avvenimenti più recente, referendum

sulla indipendenza della Scozia, referendum sul sistema elettorale e referendum sulla Brexit e, tre

istituti referendari che hanno avuto una mera funzione consultiva e non un valore giuridico preciso

e vincolante per parlamento e governo .

REFERENDUM SUL SISTEMA ELETTORALE INGLESE

La Convention Agreement è un patto di coalizione sulla base del quale il partito conservatore di

David Camerun e il partito liberal democratico di Nick Clegg si danno l’obiettivo di superare

l’empasse che si era venuto a creare dal fatto che in parlamento nessuna delle forze politiche

riusciva a raggiungere la maggioranza assoluta dei seggi.

Su richiesta del partito liberal democratico nel 2011 si ha l’indizione di un referendum sul

mantenimento o meno del sistema maggioritari first past (FPTP) the post fino ad allora utilizzato

per il rinnovo delle elezioni dei membri della camera dei comuni, l’alternativa che si poneva al

corpo elettorale era quella di mantenere il sistema elettorale vigente ovvero di adottare un nuovo

sistema elettorale ossia quello del voto alternativo(volere del partito liberal democratico) ,un

sistema sostanzialmente che mitigava gli effetti maggioritari, garantendo alle forze politiche stesse

di mantenere una posizione intermedia fra i due partiti estremi per conseguire un risultato

elettorale utile.

Gli effetti di un sistema elettorale maggioritario plurality è che l’elettore è indotto a scegliere la

forza politica che ha maggiore chance di vittoria, questo per evitare che il loro voto potesse andare

sprecato scegliendo un partito che non avrebbe avuto un chance di vittoria.

Il voto alternativo è invece un meccanismo più complesso che consentiva ai partiti collocati in

posizione intermedia di ottenere risultati utili.

L’esito di questo referendum fu negativo per il partito liberal democratico perché oltre il 60% dei

votanti si espresse a favore del mantenimento del sistema maggioritario plurality. Quindi la

questione sul sistema elettorale è rimasta di fatto inalterata e di fatto nessuno, almeno per il

momento, ha posto nuovamente la questione del rinnovo.

Il secondo ricorso all’istituto della democrazia diretta si ha nel 2014 con il referendum

sull’indipendenza della Scozia referendum di natura consultiva e di rilevanza politica da

celebrarsi all’interno del territorio scozzese avente ad oggetto la richiesta di indipendenza della

Scozia nei confronti del Regno Unito, trattasi quindi di un referendum con il quale decidere se la

Scozia dovesse o meno separarsi dal Regno Unito per divenire uno stato indipendente.

L’indizione e la consultazione del referendum è stata frutto di un accordo tra il governo del Regno

Unito – il governo Westminster - e il governo scozzese, noto anche come Accordo di

Edimburgo, firmato il 15 ottobre 2012 dal primo ministro britannico David Cameron, dal segretario

di Stato per la Scozia Michael Moore, dal primo ministro scozzese Alex Salmond e dalla vice-primo

ministro scozzese Nicola Sturgeon

Ricorso al referendum utilizzato per sgonfiare l’ondata nazionalista che il territorio scozzese stava

attraversando. Il risultato fu favorevole all’esecutivo di Westminster perché con oltre il 55% degli

elettori si espresse negativamente per il riconoscimento dell’indipendenza della Scozia.

Il terzo referendum è quello sulla permanenza o meno del Regno Unito all’interno dell’UE, noto

anche come referendum sulla "Brexit" che si è svolto il 23 giugno 2016 nel Regno Unito per

volontà dell’esecutivo. Si è trattato di un referendum consultivo e non vincolante per verificare il

sostegno alla continuazione della permanenza del Regno Unito nell'Unione europea.

Il referendum si è concluso con un voto favorevole all'uscita dalla UE con il 51,9%, contro il 48,1%

che ha votato per rimanere nell'UE.

Il voto ha manifestato una spaccatura tra le Nazioni del Regno Unito, con la maggioranza

di Inghilterra e Galles favorevoli ad uscire e la maggioranza di Scozia e Irlanda del Nord che hanno

votato per rimanere, e una conseguente crisi di governo.

Terzo elemento fondamentale è il superamento della struttura dello stato, la graduale evoluzione,

cioè, della forma di stato, in questo caso non si può non citare l’ondata riformatrice, che con

l’avvento del governo laburista di Tony Blair comportò il superamento di un sistema totalmente

accentrato da un punto di vista normativo.

Paese dalla storica tradizione centralista, il Regno Unito conobbe i primi tentativi di introdurre delle

autonomie regionali a metà degli anni Settanta quando, con l’arrivo in Parlamento dei primi

rappresentanti dello “Scottish National Party” e del “Plaid Cymru” gallese che spingevano in questa

direzione, l’esecutivo laburista allora in carica decise di varare i primi provvedimenti tesi a favorire

una maggiore autonomia per le due regioni.

Nel 1978 venne così approvato dal governo Callaghan lo “Scotland Act” ed il “Wales Act”, nei quali

si convocavano per l’anno successivo due referendum da tenere in Galles e Scozia in cui gli

elettori avrebbero dovuto decidere se approvare o meno l’istituzione di parlamenti autonomi

regionali. Il risultato delle consultazioni non fu però favorevole al progetto. Nettamente battuta in

Galles, la proposta ricevette invece una maggioranza di voti favorevoli in Scozia ma, per effetto di

una clausola nella quale si richiedeva che questi dovessero rappresentare il 40% degli elettori

registrati, non riuscì ad essere approvata. Con l’arrivo al governo dei conservatori nel 1979, i

progetti di “devolution” vennero accantonati vista la contrarietà con cui i “Tories” guardavano alle

autonomie regionali ritenute potenzialmente pericolose per l’unità del Paese. Dopo il ritorno al

potere dei laburisti di Tony Blair nella primavera del 1997 il progetto di “devolution” riprese però

slancio, visto che nel manifesto programmatico del partito vi era proprio la proposta di istituire dei

parlamenti regionali gallese e scozzese. Convocati per l’autunno dello stesso anno, i due

referendum vennero approvati di stretta misura in Galles ed a larga maggioranza in Scozia, dove il

quesito chiedeva agli elettori anche se fossero favorevoli a dotare l’Assemblea di potere in materia

fiscale. Entrata in vigore nel 1998, la “devolution” presentava tuttavia nelle due regioni aspetti

molto differenti

La forma più evoluta di devolution e del riconoscimento di poteri normativi a favore del devoluto si

ha con riferimento alla Scozia dove il parlamento scozzese durante l’approvazione dello Scotland

act del 1998 gode del potere normativo residuale su tutte quelle materie che non siano

espressamente elencate tra quelle di competenza del parlamento di Westminster. Quindi potere

normativo residuale che ha una capacità espansiva evidente: tutto ciò che non rientra nella

competenza esclusiva del parlamento di Westminster è di competenza del parlamento scozzese.

Lo “Scotland Act” del 1998 assegnava all’Assemblea di Edimburgo tutte le competenze tranne

le “reserved matters” che rimanevano di competenza del Parlamento di Londra le quali

comprendevano la difesa, la politica estera, la moneta, la previdenza sociale, l’energia e

l’immigrazione.

Al contrario invece per il Galles, il “Government of Wales Act” del 1998, attribuiva all’Assemblea

di Cardiff solo un potere legislativo di “secondo grado” che gli consentiva di legiferare solo dopo

aver ricevuto la preventiva autorizzazione del Parlamento di Westminster, mentre le competenze

erano limitate all’agricoltura ed alla pesca, all’amministrazione del governo locale, allo sviluppo

economico ed alla tutela della lingua gaelica, restando tutte le altre nelle mani del governo

centrale.

Per il parlamento nord irlandese non vi è il riconoscimento di un’autonomia normativa residuale

come per l’assemblea scozzese perché ci sono materie riservate per le quali l’esercizio del potere

legislativo è subordinato al consenso conferito espressamente per quel tipo di iniziativa legislativa

dal parlamento di Westminster.

Solo se il governo centrale autorizza all’esercizio del potere normativo in quella materia il

parlamento irlandese può esercitare una fetta del potere legislativo.

La messa in discussione dell’assolutezza del sistema elettorale maggioritario plurality si ha in

ragione anche di altri fattori altrettanto rilevanti, primo fra tutti il meccanismo di elezione dei

rappresentanti del regno unito nel parlamento dell’UE.

Il sistema di elezione dei rappresentanti si è sempre tenuto con un sistema elettorale di tipo

proporzionale che di fatto ha consentito al corpo elettorale di affezionarsi a determinate forze

politiche, quindi il corpo elettorale familiarizza con un sistema nuovo, si esprime secondo il proprio

orientamento, tanto che grazie alla sperimentazione di questo sistema elettorale si affaccia

all’interno del sistema politico una nuova forza -il partito nazionalista- che grazie a questo sistema

elettorale ottiene nel territorio inglese il miglior risultato elettorale di sempre affermandosi come

prima forza politica avanti alle altre, ciò garantisce non solo la possibilità dell’affermarsi di forze

politiche diverse e nuove - cosa che non si avrebbe con il sistema plurality – ma anche la

possibilità di catalizzare un maggior numero di consensi.

Secondo elemento di caratterizzazione del sistema elettorale è legato alle lezioni dei membri delle

assemblee legislative degli enti devoluti, per quanto riguarda l’assemblea legislativa scozzese qui

si adotta un sistema elettorale di natura mista dove una parte dei rappresentanti è eletto con un

sistema maggioritario plurality e l’altra con sistema proporzionale per mitigare gli effetti

rappresentativi del partito di maggioranza . Lo stesso vale per Galles che adotta un sistema di

natura mista e per l’ Irlanda del nord che invece adotta un sistema di natura proporzionale.

Elementi che rilevano ai fini della caratterizzazione, dell’individuazione e del

perfezionamento della forma di governo

1) Primo elemento identificativo è sicuramente l’esistenza di un sistema elettorale

maggioritario plurality il quale ha finora prodotto un effetto bipartitico, l’effetto cioè di

produrre in parlamento il confronto fra i due partiti principali, partito conservatore da un lato

e laburista dall’altro;

2) Secondo elemento che scaturisce direttamente dal sistema elettorale adottato è

l’egemonia dell’esecutivo sul legislativo, un’ egemonia che caratterizza questa forma di

governo facendo sì che all’interno delle forme di governo parlamentari l’esperienza

britannica costituisca

3) Terzo elemento ancora una volta frutto del funzionamento del sistema elettorale consiste

nel fatto che il primo ministro concentra su di se il ruolo del capo dell’esecutivo, leader

del partito di maggioranza e della maggioranza parlamentare, questa concentrazione di

poteri nelle mani di un suolo individuo comporta l’egemonia dell’esecutivo

4) Quarto elemento caratterizzante la forma di governo parlamentare britannica consiste nell’

assenza di una costituzione scritta e rigida che porta con se non solo il riconoscimento

di una fonte costituzionale sovra ordinata alle fonti di statute law ma porta con se anche

l’assenza di un sistema di giurisdizione costituzionale.

CONSEGUENZE SISTEMA ELETTORALE

Le due pecche più presenti nel sistema parlamentare inglese sono le seguenti: il primo è la

cosiddetta “tirannia della maggioranza”; il secondo il problema della “leadership nel partito”.

Il primo problema, posto principalmente dai teorici e non così sentito dagli elettori è che il sistema

elettorale e di governo così concepito favorisce maggioranze molto alte e cospicue che possono di

fatto “tiranneggiare” nei confronti di una opposizione che non può quasi fare nulla dal momento

che è solitamente fortemente minoritaria nella Camera dei Comuni. Questo concede un potere

molto grande alle maggioranze presenti in Parlamento, con il PM e il suo governo che guidano

indisturbati il Paese. Tale “tirannia” è però anche motivo di enorme stabilità istituzionale, dal

momento che come è possibile vedere, vi sono state maggioranze parlamentari che hanno

resistito moltissimo, come quella dei Conservatori con Margaret Thatcher dal 1979 al 1990 e quella

dei Laburisti con Tony Blair dal 1997 al 2007.

Il problema della “leadership nel partito” è invece maggiormente sentito. In pratica, poiché il PM è

anche capo della maggioranza e del partito, se all’interno del partito la sua posizione si indebolisce

ad indebolirsi è l’intero governo. Perdere quindi l’appeal sul partito nel Regno Unito significa quasi

automaticamente perdere l’appoggio della propria maggioranza. È esattamente ciò che è successo

a Margaret Thatcher, quando nel 1990, nonostante fosse ancora una leader apprezzata in patria e

all’estero, pur vincendo le primarie nel suo partito non riuscì a staccare sufficientemente il suo

rivale, e questo fu per lei il segnale che la sua posizione stava diventando più fragile e decise di

dimettersi pur non avendo mai perso né le elezioni né il sostegno della sua maggioranza. Un caso

simile è quello di Tony Blair, ideatore del famoso New Labour che riuscì a vincere tre elezioni dal

1997 al 2007, ma che vide negli ultimi anni sgretolarsi il suo consenso all’interno del partito, in

seguito alla sua decisione di invadere l’Iraq in appoggio alla politica USA. Blair prese atto di ciò e si

dimise. In entrambi questi casi celebri (ma è successo altre volte) non si è però mai creato nessun

vuoto istituzionale: la maggioranza restava salda e a prendere il posto del PM era semplicemente il

nuovo capo riconosciuto del partito, John Major nel caso della Thatcher, Gordon Brown nel caso di

Blair a riprova dell’estrema stabilità del sistema inglese. Riassumerei dunque in questo breve

schema i vantaggi e gli svantaggi riconosciuti del sistema inglese:

Vantaggi

• Grande stabilità delle maggioranze elettorali

• Sufficiente rappresentanza degli elettori in sede parlamentare

• Ricambio generazionale

• Forte collaborazione tra Governo e Parlamento

• Libertà di manovra per PM e governo nel varare le proprie politiche pubbliche

Svantaggi

• Tirannia della maggioranza

• Forte influenza del partito sulla stabilità del governo

La prima conseguenza di un sistema elettorale di questo tipo è il fatto di garantire quasi

assolutamente un sistema di tipo bipartitico. Considerando che il partito laburista e il partito

conservatore rappresentano circa 80 – 90 % del corpo elettorale al quale corrisponde l’88 % dei

seggi in parlamento sommando il consenso dei due partiti.

Ma nel contempo vi è la presenza dei partiti regionali che conseguono all’interno dei singoli collegi

risultati soddisfacenti arrivando ad eleggere i propri rappresentanti, es. eclatante è quello del

National scottish party che riesce ad emergere, lo stesso vale per il democratic party dell’Irlanda

del nord in quanto all’interno dei 18 seggi uninominali del territorio nord irlandese 8 vengono

dedicati a tale partito.

La seconda conseguenza di questo sistema elettorale è la predominanza dell’esecutivo sul

legislativo + il fatto che il primo ministro grazie a questo sistema elettorale si garantisce una

posizione si assoluta rilevanza nei confronti della maggioranza parlamentare.

Non ci sono regole che disciplinano i rapporti fra l’esecutivo e il legislativo o regole che

condizionano la scelta della corona in merito alla nomina del primo ministro, ma ciò che più

caratterizza il sistema della forme di governo stessa è il sistema elettorale: se noi ipotizzassimo un

sistema elettorale diverso per l’elezione dei membri della camera dei comuni ,il funzionamento

della forma di governo sarebbe sicuramente diversa rispetto a quella attuale.

È il sistema elettorale maggioritario che garantendosi quasi sempre la formazione di governi

monocolore garantisce questa perfetta corrispondenza fra le leadership di partito, ciò ha portato di

fatto come contro effetto il riconoscimento di un ruolo istituzionale all’opposizione.

FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTARISMO BRITANNICO – FUNZIONAMENTO FORMA DI

GOVERNO

I deputati della House of common sono eletti in 650 collegi nominali con sistema plurality, nel 2011

una legge del parlamento avrebbe ridotto il numero dei rappresentanti a 600 unità ma di fatto

mancano ancora le indicazioni delle sedi.

Un altro atto del parlamento di Westminster adottato in attuazione dell’accordo fra laburisti e liberal

democratici è il fixed term parlament act del 2011. È una legge del Parlamento del Regno

Unito che ha introdotto le elezioni a tempo determinato al parlamento di Westminster. In base alle

disposizioni della legge, le elezioni parlamentari devono essere tenute ogni cinque anni, a partire

dal 2015. Già prima di tale atto il parlament act del 1991 affermava la supremazia della camera

dei comuni, limitando il potere di veto della camera dei lord(veto sospensivo),inoltre modificava la

durata in carica del parlamento da sette a cinque anni. Il parlament act del 1949 poi limitò

ulteriormente il potere della camera dei lord riducendo il tempo del veto sospensivo da due ad un

anno.

Il parlamento britannico è un parlamento bicamerale, composto di una camera alta, la House of

Lords, e una camera bassa, la House of Commons.

La Camera dei Lord a seguito della riforma avviata nel 1999 dal governo Blair comprende: i Lords

Spiritual (i principali vescovi della Chiesa d'Inghilterra) nominati dalla corona su proposta del primo

ministro, mantengono la carica fino a che mantengono la loro carica vescovile, e i Lords

Temporal (i Pari del Regno) all’interno di tale categoria si distinguono i lord ereditari e i lord a vita,

la componente ereditaria fu il principale oggetto di intervento della riforma del 1999 perché prima di

allora erano 759 i membri ereditari cioè coloro che trasmettevano la loro funzione ,mentre a

seguito della quale si ridussero a 90 unità e scelti t

Attraverso un sistema di elezione, in caso di morte del lord ereditario si riconvoca il collegio per

rieleggere il sostituto.

Un’apposita commissione che prende il nome di house of lords appointments

commission ,espressione dei partiti parlamentari , ha il compito di proporre al primo ministro i

membri nominati dall’esecutivo ma che godono di un indipendenza, autonomia politica.

La commissione ha la funzione di proporre la nomina di membri indipendenti che rivangare le

nomine proposte dal primo ministro che hanno invece una connotazione politica.

Paradosso della nuova composizione della house of lord a seguito della riforma del 1999: i

membri ereditari sono paradossalmente quelli che godono di una legittimazione, sono scelti

dall’esecutivo sulla base di un vaglio della commissione stessa.

Il tema della composizione della house of lord è oggetto di continui ripensamenti da parte dei

membri dei vari partiti che si sono succeduti alla House of Commons, in tutte le proposte fatte non

è mai stata messa in discussione il ruolo prevalente della House of Commons soprattutto in merito

ai rapporti fiduciari con il governo.

Si tratta ad ogni modo di un bicameralismo imperfetto in ragione del fatto che nel Regno Unito,

come in Canada, la Camera dei comuni ha in genere un potere maggiore rispetto alla Camera

alta (rispettivamente la Camera dei lord e il Senato) per due ragioni:

- Rapporto fiduciario: la Camera dei Comuni ha la possibilità di revocare la fiducia

all’esecutivo e di condizionarne la sua attività di governo

- Secondo elemento di differenziazione fra le due camere lo riscontriamo nel Parlament act

del 1911 e al Parlament act del 1949. I Parlaments Acts del 1911 e del 1949 sono due atti

normativi promulgate dal Parlamento del Regno Unito che hanno rilevanza costituzionale,

in base ai quali l’house of Commons prevale sull’house of lords, perché a quest’ultima è

riconosciuta esclusivamente un potere sospensivo rispetto all’approvazione, che nel 1911

era un potere sospensivo pari a due anni (il veto della camera dei lords, quindi, avrebbe

potuto interrompere il procedimento legislativo), ridotto poi nel 1949 a una sola sessione

parlamentare.

Ma è nel parlament act del 1911 che si esclude inoltre la Camera alta (house of lords) da

quei provvedimenti relativi al bilancio e alla materia fiscale.

Questo è il frutto di un’esperienza consumatesi nel 1911, quando il ministro George si vide

opporre dall’house of lords il veto sull’approvazione di una legge di bilancio, la quale

prevedeva al suo interno norme relative alla proprietà privata. A seguito a questa vicenda

venne approvato il parlament act del 1911, con cui si sancì l’impossibilità per l’house of

lords di intervenire contro il governo su leggi di bilancio e di materia finanziaria.

Il secondo elemento di differenziazione si ha però anche grazie ad una Convenzione

costituzionale, la Salisbury Convention; essa è una Convention of the Costitution (non si

tratta di una regola di statut law), che è frutto di una consolidata prassi costituzionale che si

è sviluppata soprattutto con l’estensione del suffragio elettorale. La Salisbury Convention

esclude la house of lords dall’intervento sui provvedimenti di diretta attuazione del

programma politico con il quale il partito di maggioranza si era presentato.

Tutti gli atti di iniziativa legislativa che siano provvedimenti di diretta attuazione del

manifesto politico del programma di governo vengono vagliati dalla house of lord senza

che questo si inserisca con un potere legislativo sul contenuto del testo stesso. Quindi la

house of lord mantiene semplicemente un potere di vaglio, di analisi senza che possa

intervenire nel merito.

In realtà, questa Salisbury convention è stata più volte violata e non era raro che l’house of

lords eserciti la propria opposizione.

Questo si è verificato, in particolar modo, durante i governi di Blair e anche durante il

governo di coalizione Camerun - Clegg.

Nei confronti del governo Camerun-Clegg si manifestato limitato al fatto che in assenza di

un manifesto politico (perché questa coalizione era frutto di un accordo post-elettorale) i

membri dell’house of lords rivendicavano che in assenza di un manifesto politico, sul quale

il corpo elettorale avrebbe poi potuto pronunciarsi, la Salisbury convention non avrebbe

avuto alcuna efficacia, anche rispetto a quei provvedimento che invece erano contenuti

nell’accordo di coalizione (accordo fatto dopo le elezioni).

Durante, invece, i governi laburisti è successo con il governo della Thatcher, quando

l’house of lords contravvenì alla Salisbury convention ritenendo e giustificando la violazione

di questa convenzione, in quanto il provvedimento che il ministro voleva approvare era fuori

dal manifesto politico.

Negli altri casi, invece, quando invece è riconducibile al manifesto politico, la giustificazione

che l’house of lords cerca di utilizzare è quella della cattiva interpretazione del manifesto

politico (rivendico la non riconducibilità di quell’iniziativa legislativa e del suo contenuto al

manifesto politico, ritenendolo difforme rispetto ai contenuti del programma politico con il

quale il governo si è presentato agli elettori).

Rapporto fiduciario tra parlamento e governo: questo rapporto fiduciario lega l’esecutivo

all’house of commons; è esclusa la fiducia iniziale, per cui il governo si insedia senza la necessità

che il Parlamento (l’house of commons) approvi una mozione di fiducia nei confronti dell’esecutivo;

tuttavia il Governo è obbligato alle dimissioni nel caso in cui l’house of commons approvi una

mozione di sfiducia verso l’esecutivo o quando venga respinta dalla stessa house of commons una

questione di fiducia da parte del Governo.

Una mozione di sfiducia è quella del governo Callaghan, l’unico caso in cui l’house of commons è

arrivata all’approvazione di una mozione di sfiducia.

Tuttavia l’Inghilterra nel 2011 ha riformato il potere di scioglimento: se prima questo potere veniva

esercitato discrezionalmente dal primo ministro.

Considerato il fatto che il parlament act del 1911 stabiliva solo al durata massima della legislatura,

il fixed term parlament act del 2011 stabilisce che la durata della legislatura sia pari a 5 anni,

ovvero scioglimento anticipato in caso dell’approvazione di una mozione di suto-scioglimento da

parte del parlamento stesso con la maggioranza dei 2/3. Quindi, laddove il Parlamento fa con la

maggioranza dei 2/3 una mozione di auto-scioglimento, il Governo si reca dalla regina per

chiedere lo scioglimento del Parlamento in funzione di nuove elezioni. Questa è la prima ipotesi di

scioglimento anticipato, prevista e contemplata oggi dalla fixed term parlament act.

La seconda ipotesi, invece, è il caso dell’approvazione di una mozione di sfiducia quando se dopo

e se entro 14 giorni dall’approvazione di una mozione di sfiducia verso il Gabinetto, la Camera

(house of commons) non riesca a dar vita ad un nuovo esecutivo in grado di ottenere la fiducia;

quindi, il Parlamento può sfiduciare l’esecutivo senza che questo determini lo scioglimento della

house of commons e si consente all’house of commons, nei 14 giorni successivi di approvare la

fiducia nei confronti di un nuovo esecutivo.

LEZIONE 16 – 3/11/2016

Ricostruzione del sistema presidenziale degli stati uniti per il modo in cui esso ha concretamente

funzionato.

A questo riguardo avevamo visto come dal passaggio dal 19 alo 20 secolo a seguito della crisi

economica degli anni 30 gli equilibri complessivi della forma di governo americana mutano, si

passa dal centralismo del congresso e dal potere gestito da un élite politica, ad una forma di

governo basata sulla figura monocratica del capo dello stato eletto dai cittadini.

Con Roosevelt si parla di imperialismo per via del potere che questi assume nei riguardi degli altri

poteri dello stato e degli organi costituzionali. Dopo la morte di Roosevelt, seconda metà del 900,

la dinamica della forma di governo è caratterizzata da una ciclicità e da un pendolarismo con

oscillazione nei rapporti tra congresso e presidente che cambiano da legislatura in

legislatura(quindi anche ogni due anni, soggetti a cambiamenti rapidi),questa oscillazione tocca

due poli estremi:

- O Prevalenza netta del presidente come nella presidenza[ presidenza Roosevelt];

- Oppure una Tendenziale prevalenza del presidente, laddove si riconosce a questo soggetto

il potere di determinare l’indirizzo politico generale, ma poi questo potere sarà condizionato

dall’intervento del congresso in misura rilevante. Ciò si verifica nel caso del c.d. governo

diviso, nel quale il presidente è espressione di un partito e la maggioranza del congresso è

espressione dell’altro partito.

Rispetto a questo schema che pone al centro la figura del presidente, si registrano limitatissime

eccezioni, quella del presidente Ford ed Carter ,si tratta però di eccezione che confermano la

regola precedente.

Presidenti eletti dal 1945

Quali presidenti hanno avuto un ruolo determinante? Quali sono le politiche che hanno

perseguito?

Dopo l’esperienza Roosevelt, con Truman e Eisenhower la presidenza tende ad indebolirsi.

La presidenza Kennedy è una presidenza di svolta, è vista come un ritorno alla centralità

dell’organo presidenziale, ma la scomparsa prematura di questi non muta questa tendenza perché

con Johnson nella seconda metà degli anni 70, il rafforzamento dei poteri del presidente

raggiunse il suo massimo superando forse la situazione di Roosevelt perché Johnson aveva alle

spalla una lunga esperienza di leader del congresso, era capo riconosciuto e indiscusso del partito

democratico, Johnson in quanto leader politico esercita un potere di impulso parlamentare.

La presidenza Kennedy è quella che si caratterizza per il maggior numero di riforme del sistema

che toccano i diritti civili, quindi il riconoscimento di una nuova serie di diritti e libertà che

riguardano le minoranze, si realizza la più importante riforma del sistema sanitario e

dell’assistenza sociale, addirittura in questo caso Johnson va oltre la linea conservatrice tracciata

dal suo partito.

La successiva elezione di Nixon che ha inizio alla fine degli anni 70 si caratterizza per una

reazione del congresso che rimanendo in una determinante maggioranza democratica e si

contrappone al presidente, il quale viene assoggettato ad un penetrante controllo in quanto il

congresso recupera tutta una serie di poteri nei confronti di quest’ultimo, durante la presidenza

Nixon infatti mediante il “work power solution” vengono limitati il potere del presidente in merito

alla gestione degli atti di guerra, si riforma inoltre la disciplina relativa al bilancio e vengono inserite

delle leggi di delega per l’attuazione dei decreti legislativi.

Nixon però è un politico di lungo corso perché già negli anni 50 aveva avuto un ruolo

fondamentale all’interno delle assemblee parlamentari in quanto era stato sconfitto da Kennedy

nelle elezioni del 1961 e per superare l’opposizione del congresso cerca ,non solo, un

collegamento diretto con in cittadini, ma usa inoltre in maniera spregiudicata i poteri presidenziali

stravolgendo così le regole costituzionali, Nixon è addirittura accusato dell’impiego e dell’utilizzo

dei servizi segreti per il controllo degli avversari politici.

Durante la presidenza Nixon è importante il ruolo assunto dagli stati uniti in materia di politica

estera, viene abbandonata la dottrina Truman della divisione del mondo tra occidente e oriente,

con Nixon cambiano gli scenari, ci si muove in una prospettiva più aperta, ma tale presidenza è

importante anche per le novità sull’organizzazione economica mondiale, si ha infatti l’abbandono

degli accordi di Waldburg con in quali veniva sancito il rapporto fisso tra dollaro e oro, sganciare il

valore del dollaro al valore dell’oro significa liberalizzare i mercati finanziari e rendere le valute

libere da qualunque rapporto con beni reali e materia che nell’immediato determina un rilevante

sviluppo economico che sarà poi alla base della recente crisi del 21 secolo.

Infine sotto la presidenza Nixon si ha la c.d. Operazione Condor, nome dato dalla CIA(servizi

segreti USA) e dall’amministrazione Nixon ad una massiccia operazione di politica estera

statunitense che ebbe luogo negli anni 70 del XX secolo ,in alcuni stati del centro e sud America,

volta a tutelare l’establishment in quegli stati in cui l’influenza socialista e comunista era ritenuta

troppo potente, nonché a reprimere le varie opposizioni.

Questa operazione è un segnale importante perché risulta essere il primo grande passo verso una

restaurazione politica con governi di destra di natura limitata nel continente sud americano(specie

nell’Argentina di Pinochet) che stava cercando di percorrere strade alternative.

Il fattore scatenante fu rappresentato dalla legge proposta da Salvatore Allende che nazionalizzava

le miniere di rame di cui il Cile è particolarmente ricco.

Presidenze deboli sono considerate quelle di Ford e Carter . Ford leader del partito

repubblicano tra il 1965 e il 1973 dichiarò più volte di non aver mai voluto concorrere per la nomina

presidenziale, ma con le dimissioni del vicepresidente eletto con Nixon, Spiro Agnew costui fu

nominato alla carica dallo stesso Nixon. Ford nel 1973 venne scelto da Nixon come

vicepresidente, per la prima volta nella storia venne applicato il 25° emendamento: prima, qualora

fosse venuto a mancare perché morto o dimessosi un vicepresidente, la carica restava vacante

fino alle successive elezioni parlamentari, con l’applicazione dell’emendamento si ha invece la

possibilità al presidente di nominare un nuovo vice purché con l’approvazione di entrambi i rami

del Congresso. il 9 agosto 1974 Ford divenne presidente a seguito delle dimissioni rassegnate da

Nixon per lo scandalo Wetergate, scandalo politico innescato dalla scoperta di intercettazioni

illegali.

Onesto e dal carattere mite, Ford decise di mantenere un profilo basso per tali ragioni la sua fu

una presidenza breve – dal 1974 al 1977 – tant’è che alle elezioni presidenziali del 1976 non fu

rieletto e fu sconfitto da Jimmy Carter .

Carter quando si presentò alle elezioni era nuovo sulla scena politica[in precedenza era stato

produttore di arachidi]. Se da un lato ciò costituiva un punto di debolezza, dall’altra parte l’essere

sconosciuto rappresentava il suo punto di forza data l’estraneità con i numerosi scandali che

avevano scosso il partito democratico negli anni 60,tant’è che la sua elezione è da considerarsi

come una reazione agli scandali politici. Tuttavia questa estraneità dalla politica e dal circolo di

Washington produce forti difficoltà nel controllare il congresso che peraltro ha una maggioranza

democratica, Carter non controlla il proprio partito.

Si ha inoltre una mancanza di leadership parlamentare, a ciò si aggiungono gli insuccessi in

ambito di politica estera, improntata astrattamente sui diritti umani, e i dissidi all’interno della sua

stessa amministrazione.

L’insuccesso più importante fu sicuramente la rivoluzione iraniana del 1979 e la successiva cattura

di ben 52 ostaggi statunitensi nell’ambasciata di Teheran. Tale fallimento fu il punto debole

dell’amministrazione Carter che causò conseguentemente la disapprovazione di molti americani

nei suoi confronti. Nonostante alcuni importanti successi registrati in Egitto e Israele la crisi degli

ostaggi unita alla recessione economica attraversata dagli stati uniti in quegli stessi anni minò

gravemente la sua popolarità, tanto che nelle elezioni del novembre 1980 fu largamente superato

dal repubblicano Ronald Reagan.

Quella di Reagan torna ad essere una presidenza guida fino ad esercitare la funzione di indirizzo

politico.

Il suo stile oratorio persuasivo gli fece guadagnare la fama di grande comunicatore.

Alle presidenziali del 1980 Reagan sconfisse Carter, sulla spinta del suo successo, in quella stessa

tornata elettorale il partito repubblicano conquistò il controllo del senato per la prima volta dopo 26

anni riuscendo a ridurre la maggioranza democratica alla Camera. Da allora la politica economica

ed estera di Reagan hanno formato la base del movimento conservatore americano che si

caratterizza per una posizione libertaria in economia(liberalismo) e isolazionistica in politica estera.

La politica estera di Reagan si caratterizza per una forte aggressività, si ritorna ad una dialettica

fortemente antisovietica e si interviene per portare l’unione sovietica verso il collasso definitivo.

Simbolo della volontà di vincere la contrapposizione con il tradizionale avversario della guerra

fredda fu la Strategic Defense Iniziative SDI (spesso indicata anche con il termine guerre stellari o

scudo spaziale) con la quale si volevano proteggere gli Stati Uniti da eventuali attacchi di

missilistici con testate nucleari, un’iniziativa che si focalizzava quindi sulla difesa strategica. Inoltre

nella seconda metà degli anni 80 Reagan negoziò con il segretario generale Gorbacev la riduzione

degli armamenti atomici inaugurando così quella che parve essere una nuova era di pace nel

mondo.

A pochi mesi dalla nuova presidenza del successore George H. W. Bush(già vicepresidente con

Reagan) l’Unione Sovietica iniziò a collassare e Reagan fu considerato un eroe in molti paesi

dell’Europa Orientale.

La politica estera di Reagan, sebbene soggetta a non poche controversie durante gli anni della sua

presidenza, a posteriori contribuì a ristabilire il ruolo primario degli Stati Uniti nel mondo. Gli Stati

uniti rimasero così l’unica superpotenza mondiale.

Ancora più rilevante è la dottrina economica seguita dalla presidenza Reagan che si rifà ai dettami

della scuola economica di Chicago. La sua politica economica fu caratterizzata dal taglio del 25%

dell’imposta sul reddito, dalla riduzione dei tassi d’interesse, dall’aumento delle spese militari, dalla

riduzione della spesa sociale e anche del deficit del debito pubblico. Reagan in sostanza ripianificò

l’economia riducendo le imposte e la regolamentazione per consentire alle forze del libero mercato

di autoregolarsi.

Tale dottrina economica rafforza le disuguaglianze sociali già esistenti. Cambia anche il rapporto

tra federazione e stati, si riduce la spesa sociale e si riducono conseguentemente i poteri degli

stati, d’altra parte l’aumento delle spese militari comporta un aumento del deficit pubblico.

Bush senior condusse il suo mandato presidenziale soprattutto sulla politica estera: nel 1989

cade il muro di Berlino e due anni dopo si assiste al definitivo collasso dell’unione sovietica

attraverso lo scioglimento definitivo. In politica interna non mantenne la promessa della famosa

dichiarazione read my lips: no new taxes e per questo perse le elezioni presidenziali del novembre

1992 vinte dal democratico Bill Clinton.

Con Clinton si registra un ritorno al governo unificato. Eletto presidente nelle presidenziali del

1992,durante il suo mandato gli stati uniti hanno vissuto uno dei più lunghi periodi di pace e

prosperità economica di sempre. Nel 1993 vengono approvati una serie di provvedimenti legislativi

volti a modificare la teoria economica di Reagan che porta ad una sensibile riduzione del debito

pubblico, nel 1994 viene approvato uno dei suoi più importanti provvedimenti ossia il North

American Free Trade Agreement (accordo americano per il libero scambio commerciale)

conosciuto con l’acronimo NAFTA stipulato da Stati Uniti, Canada e Messico e modellato sul già

esistente accordo di libero commercio tra Canada e Stati Uniti FTA a sua volta ispirato al modello

dell’unione europea.

L’aspetto che maggiormente caratterizza la NAFTA è sicuramente legato alla progressiva

eliminazione di tutte le barriere tariffarie fra i paesi che aderiscono all’accordo, l’eliminazione dei

dazi doganali e la rimozione delle restrizioni fino ad allora vigenti su molte categorie di prodotti,

inclusi motoveicoli, componenti di auto, computer e prodotti agricoli e tessili.

Dopo il primo biennio, nonostante i grandi successi politici, Clinton e il partito democratico

perdono il controllo delle due camere, il governo torna diviso, ritorna la conflittualità fra congresso

e presidente in quanto l’agenda legislativa da questo momento in poi viene imposta dal leader

repubblicano della camera che rivendica il contratto tra maggioranza parlamentare e presidente.

Questo porta per ben due anni ad un duro sconto e alla paralizzazione dell’amministrazione, ma

alla fine del 1996 Clinton viene rieletto per un secondo mandato durante il quale cerca di creare un

nuovo compromesso con il congresso che porta ad una contrattazione molto avanzata con

compromessi affini fra presidente e congresso. questo nuovo equilibrio rafforza una visione

centrista del sistema.

Nel 1998 Clinton venne sottoposto ad impeachment per falsa testimonianza (per aver mentito sulla

sua relazione con una giovane stagista della Casa Bianca, Monica Lewinsky) e inoltre per aver

ostacolato la giustizia, in particolare a causa delle pressioni esercitate su alcuni collaboratori

affinché non emergesse la verità. Venne assolto dal senato nel febbraio del 1999 perché

nell’opinione pubblica e nel congresso prevalse la tesi che questi comportamenti attenessero per

lo più alla sfera privata che a quella pubblica.

Nonostante ciò Clinton lascia la carica, nel 2001, con il più alto indice di gradimento mai ottenuto

da un presidente dopo la seconda guerra mondiale, circa il 70%

Quella di George W. Bush è una presidenza difficilmente definibile perché la sua elezione

coincide con l’attentato alle torri gemelle e con lo scoppio della guerra fredda contro il terrorismo.

La prima fase della presidenza è strettamente caratterizzata da una posizione fortemente

isolazionista che ha delle ripercussioni sul contesto internazionale, la prima delle quali consistente

nell’intenzione di ritirarsi dal trattato anti missili balistici (ABM) del 1972 che era stato una

roccaforte della stabilità nucleare sovietico-statunitense durante la Guerra Fredda, ritenendo non

fosse più rilevante (il ritiro ufficiale è avvenuto il 14 dicembre 2001). Al suo posto Bush aveva

programmato di impegnare risorse necessarie a dar vita a un nuovo sistema di difesa dai missili

balistici intercontinentali. Il sistema è stato oggetto di vivace critica da parte degli ambienti

scientifici e gli esperimenti sul campo sono stati costellati sia di successi che di fallimenti. Il

progetto cominciò ad essere attuato nel 2005 e in proposito Bush ha incrementato i finanziamenti

per sistemi di armamento militare.

Un altro aspetto controverso è stato la decisione di Bush di non ratificare il trattato che istituisce

la Corte penale internazionale .

Dopo gli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001, l'amministrazione ha cambiato registro –

politica aggressiva - e si è concentrata soprattutto sulla questione vicino-orientale. Bush ha subito

affermato che un atto simile doveva essere punito, il che necessitava l'utilizzo dell'esercito:

nell'ottobre 2001, da parte della NATO e su autorizzazione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni

Unite (anche se l'autorizzazione è stata successiva all'inizio delle ostilità), è stato avviato

l'intervento contro l'Afghanistan per abbattere il regime talebano, accusato di ospitare il quartier

ʿ

generale di al-Qā ida , il gruppo terroristico, capeggiato da Osama Bin Laden, accusato di aver

realizzato l'attentato. L'azione ha avuto un forte appoggio internazionale e il governo talebano è

caduto poco dopo l'invasione. Tuttavia i successivi tentativi di ricostruzione del paese, in

collaborazione con le Nazioni Unite si sono rivelati problematici poiché i talebani non sono mai stati

completamente neutralizzati. Un ampio contingente di truppe e di osservatori rimane tutt'oggi in

Afghanistan nella speranza di formare un governo democratico, obiettivo più volte proclamato

essenziale da parte dell'amministrazione Bush.

Nel marzo 2003, dopo una lunghissima contesa circa la necessità di procedere al disarmo del

regime iracheno, gli USA hanno dichiarato guerra all'Iraq per spodestare il dittatore Saddam

Hussein, accusato di possedere armi di distruzione di massa e di appoggiare il terrorismo

internazionale. La guerra ha scatenato un'infinità di polemiche, con alcuni degli alleati europei -

come Francia, Germania e Russia - fortemente contrari, ed è stata oggetto di numerose proteste in

tutto il mondo. Non riuscendo ad ottenere l'approvazione di un intervento militare da parte del

Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, fortemente voluta dal Segretario di Stato Colin Powell,

Bush era riuscito a raccogliere una "coalizione di volenterosi" che includeva paesi come

la Spagna, la Polonia e il Regno Unito (l'Italia ha inviato le sue truppe, in qualità di forza di

peacekeeping quando il governo di Saddam Hussein era già stato spodestato).

Già subito dopo l'occupazione del Paese, l'impossibilità di ritrovare la benché minima traccia delle

armi di distruzione di massa di Saddam e le accuse di aver falsificato le informazioni necessarie

per convincere l'opinione pubblica statunitense e quella internazionale della necessità assoluta di

entrare in guerra, hanno fatto perdere una parte del sostegno all'amministrazione Bush, sia

all'interno del Paese che all'estero. Queste accuse sono state sostenute dalle investigazioni e

rapporti della commissione d'inchiesta appositamente costituita dal Senato. Nonostante ciò, Bush

sostiene che entrare in guerra è stata comunque una buona decisione e che un brutale tiranno è

stato comunque spodestato, così da non poter più minacciare il mondo libero. Inoltre, già

dal 2004 la situazione irachena è diventata ingestibile per la coalizione, a causa della

recrudescenza della guerriglia interna, prima diretta contro le truppe di occupazione e gli apparati

iracheni alleati, poi anche interna ai vari gruppi etnici e religiosi dell'Iraq; nonostante la decisione,

presa nei primi mesi del 2007, di inviare nuove truppe per la stabilizzazione del paese, la

situazione resta tuttora irrisolta. Per questo e per gli spettri evocati dalla guerra (il supposto

parallelismo con la guerra del Vietnam), la popolarità del presidente è precipitata ben sotto il 40%

(almeno secondo i sondaggi)

La politica economica del governo Bush è stata molto ampia e varia, con numerose riforme; in

particolare nel primo mandato quadriennale ha emanato tre differenti "act" nel 2001, 2002 e 2003

riducendo il livello generale di tassazione, le tasse sui "capital gains" (sostanzialmente, i redditi da

azioni o simili), eliminando le cosiddette "penalità per il matrimonio" e aumentando il credito fiscale

per i figli. Al di là degli eventuali risultati di lungo-lunghissimo termine è innegabile come tale

politica fiscale abbia creato un notevole deficit del bilancio Usa (annullando il surplus creato dal

governo Clinton) e aumentato in modo notevole il debito pubblico americano. Il PIL Usa sotto Bush

è cresciuto a una media annuale del 2.5%, mentre la disoccupazione è leggermente aumentata,

nell'ordine di un punto percentuale. Negli 8 anni di governo Bush si è assistito a due "crisi"

economiche, la prima nel 2000/2001 (attribuibile sia allo scoppio della bolla dot.com, cioè del

mercato azionario tecnologico, e ai noti fatti dell'11 settembre) e la seconda nella 2ª metà del 2007

in seguito allo scoppio della bolla nel mercato immobiliare Usa. In particolare quest'ultima, tuttora

in corso, sta estendendo i suoi effetti nel mondo finanziario con numerose banche, d'investimento

e non, sostenute dalla Federal Reserve o direttamente fallite. Un evento significativo, anche se

relativamente meno importante sul medio -lungo periodo, è il noto fallimento della En Ron nel 2002

dovuto a pratiche commerciali scorrette; le eventuali responsabilità del governo Bush nelle azioni

della En Ron sono ancora discusse.

Bush assume posizioni conservatrici per quanto riguarda i diritti e la politica interna. Interventi :

- Nel gennaio 2003 Bush ha firmato il "No Child Left Behind" Act, una legge che si

concentra sul sostegno all'apprendimento dei giovani, misura il rendimento degli studenti,

rifinanzia le scuole in difficoltà ed assicura più risorse per le scuole. I critici dicono che alle

scuole non sono state date risorse la legge fino a che non saranno sufficientemente

finanziati;

- L’amministrazione Bush riduce i fondi sulla ricerca scientifica e addirittura appone un veto

su una legge che finanziava la ricerca sulle cellule staminali riguardanti embrioni o feti

perché considerata una scelta antietica;

- La presidenza Bush passa alla storia per l’approvazione della c.d. PATRIOT ACT del

2001,legge approvata a seguito dell’attentato dell’11 settembre come reazione e che riduce

drasticamente i diritti civili dei cittadini americani e soprattutto degli stranieri residenti in

America, tra i contenuti della legge ci sono previsioni che limitano la libertà di circolazione,

inoltre tale legge rinforza il potere dei servizi segreti americani ,quali CIA, FBI e NSA, con

lo scopo di ridurre il rischio di attacchi terroristici negli Stati Uniti, intaccando di

conseguenza la privacy dei cittadini: vi è la possibilità di effettuare intercettazioni

telefoniche, di accedere a informazioni personali e il prelevamento delle impronte digitali

nelle biblioteche e negli uffici pubblici.

Altre disposizioni della legge in caso di attacchi terroristici riducono drasticamente le

garanzie processuali, soprattutto gli stranieri possono essere detenuti nel carcere speciale

di Guantanámo presso Cuba e sottoposti ad un processo nel quale si applica la disciplina

dell’Habeas Corpus, diritto ad avere un giudice che decide immediatamente sulle accuse.

Questa è certamente una reazione dovuta al pericolo e alla paura di nuovi attacchi

terroristici, pericolo condiviso dall’opinione pubblica. Nell'ottobre 2007 la Corte Suprema

dichiara l’incostituzionalità della legge. Questa legislazione verrà rimossa soltanto durante il

terzo mandato della presidenza Obama nell’ottobre 2014.

Quella Obama è una presidenza recente e pertanto potrà essere valutata soltanto al

termine del terzo mandato, ma probabilmente rispetto alle aspettative iniziali possiamo dire

che le presidenze Obama sono delle presidenze deludenti perché non hanno raggiunto i

risultati per i quali il presidente era stato scelto.

Elemento positivo della sua presidenza consiste nell’aver fronteggiato in maniera

abbastanza efficace la crisi delle banche, ne ha chiuso alcune, ha consentito che altre

fossero pesantemente multate dalle autorità federali americane per aver concorso alla crisi,

ha messo a disposizione risorse pubbliche per l’attivazione di politiche […46:49]

,consentendo il passaggio di mano di aziende ecc. .. Per quanto riguarda invece

l’espansione dei diritti civili e sociali i risultati sono molto scarsi basti pensare alla riforma

del sistema sanitario

Nel complesso il presidente americano non dispone di un potere paragonabile a quello del primo

ministro inglese, del presidente francese e del cancelliere tedesco in quanto in molti casi si

contrappone al congresso, ovvero è espressione di un partito alternativo a quello della

maggioranza parlamentare diversamente da quanto avviene nei sistemi parlamentari e

semipresidenziali che presuppongono una concordanza politica, governi e capi di governo in

questi ultimi casi sono espressione della maggioranza parlamentare.

È frequente la dissociazione di maggioranze tra presidente e assemblee parlamentari, che il

presidente possa contare su una maggioranza del suo stesso partito sia alla camera che al senato

non è una garanzia certa di approvazione delle proposte governative. Quindi a mancare è il fattore

maggioritario tipico delle esperienze parlamentari e semipresidenziali.

Questo fenomeno – espressione del principio della separazione dei poteri - si è accresciuto di

importanza nel periodo più recente, negli anni 60 del secolo scorso i rappresentanti parlamentari

dei partiti americani erano associazioni meno organizzate rispetto alla situazione attuale e quindi

per l presidente era più facile contrattare con i singoli parlamentari anche del partito avversario per

portarli dalla sua parte. Oggi questo è più difficile, perché i due partiti politici, le due opposte

fazioni, si scontrano costantemente per una concezione adversary della politica che condiziona

inevitabilmente le attività e le decisioni istituzionali.

Il primo caso di frequente alternanza di maggioranze che porta ad una dissociazione e ad un

governo diviso si registra nel secondo dopoguerra con la presidenza Truman del 1947- 1948,per la

prima volta il presidente viene definito “anatra zoppa” espressione che viene ripresa da un

linguaggio di borsa e che indica una situazione intermedia né di mancata crescita né di forte

riduzione del valore dell’amministrazione.

Quindi l’anatra zoppa costituisce un problema rilevante per il funzionamento del sistema

istituzionale degli stati. Analisi analitica(vedi slide):

Dal 1945 a oggi 12 presidenti sono stati eletti 6 sono del partito democratico 6 del partito

repubblicano,3 presidenti candidati non sono stati rieletti Ford Carter Bush ,ben 8 dei 12

complessivi sono stati rieletti per un secondo mandato. L’aspetto più importante, si possono

verificare 3 ipotesi:

- Governo omogeneo caratterizzato da una concordanza politica fra la maggioranza delle

due camere e presidente ;

- Governo semidiviso il presidente è di un partito una delle due assemblee ha la

maggioranza dello stesso partito l’altra è espressione del partito avversario

- Governo diviso il presidente è espressione del partito avversario rispetto al partito

rappresentativo della maggioranza parlamentare

Negli ultimi due casi il presidente può trovarsi in una posizione di debolezza perché il congresso

recupera alcune delle sue prerogative.

Situazione verificatasi:

Se guardiamo la camera dei rappresentati si sono svolte ad oggi 36 turnate elettorali 11 volte a

conseguito la maggioranza il partito repubblicano, ben 25 volte il partito democratico. Numeri

analoghi riguardano il senato, 11 legislature sono caratterizzate da una maggioranza repubblicana

+ 1 = 12 perché nella prima fase della presidenza di George W Bush la maggioranza diventa

repubblicana,25 volte la maggioranza del partito democratico, quindi anche qui c’è una netta

prevalenza. C’è una situazione di prevalenza del partito democratico .

Se poi guardiamo al problema del governo diviso notiamo che il partito democratico per ben 44

anni 22 legislature consegue la maggioranza in entrambe le camere creando i presupposti per il

governo totalmente diviso. Per 5 legislature e quindi 10 anni, si è registrato un governo diviso

Affidandoci a questi dati notiamo che dal 1946 ad oggi, circa 70 anni di storia, 13 volte si è avuto il

governo omogeneo,6 volte il governo semi diviso e 6 volte il governo diviso.

Presidenze, analisi analitica (vedi slide):

Obama nei primi due anni di presidenza si ritrova con una maggioranza del partito democratico sia

alla camera che al senato, nella seconda legislatura il governo è semi diviso perché al senato e al

congresso c’è una maggioranza repubblicana.

Bush si trova per 6 anni su 8 ad avere un governo omogeneo, soltanto nell’ultimo mandato si trova

a fronteggiare una maggioranza ostile al senato.

Clinton ha un parlamento omogeneo nel primo biennio, poi per ben 6 anni si trova a gestire un

governo diviso idem per Bush senior, mentre Reagan nei primi due anni si trova a gestire un

governo semi diviso alla fine del mandato si trova a gestire un governo completamente diviso,

Carter invece per tutti e quattro gli anni del mandato ha un governo omogeneo così come Jenson

e Kennedy, Nixon ha sempre un governo diviso(trattasi degli anni del dominio democratico al

senato).

C’è una tendenza che si registra in questi casi quella di una sempre maggiore e più frequente

alternanza che rende il sistema instabile, ovvero mentre negli anni 60 la corrispondenza fra la

maggioranza presidenziale e quella delle camere e del congresso è nettamente prevalente, nella

fase più recente, da Reagan in poi con l’eccezione della presidenza Bush, è più frequente l’ipotesi

del governo diviso o semi diviso che comunque indebolisce le prerogative presidenziali.

Critica di Francis Fukuyama

Nel suo libro la fine della storia e dell’ultimo uomo del 1992 Fukuyama sosteneva che con il crollo

del comunismo la storia era finita in quanto si sarebbe registrato il dominio della liberal

democrazia, la quale avrebbe comportato la fine del mondo(idea radicale della fine della storia nel

sistema liberaldemocratico susseguitosi al crollo del regime comunista).

Fukuyama ha definito il sistema americano recente come una burocrazia (betocrazia) ovvero una

forma di governo in cui gli incroci fra i diversi poteri sono diventati un fenomeno di paralisi del

sistema stesso, quel controllo reciproco, l’idea del cheek and balances da considerarsi come

l’insieme di meccanismi politico-istituzionali finalizzati a mantenere un equilibrio tra i vari poteri

all'interno di uno Stato, ha portato ad un inasprimento dei rapporti e all’istaurarsi di un clima di

tensione fra i vari partiti all’interno del sistema politico.

Secondo F. in questa corsa verso la paralisi del sistema ha contribuito assumendo un ruolo

determinante il potere giudiziario che ricopre prerogative non paragonabili a quelle di nessuna

corte di altri stati del mondo.

Questo ha favorito un accrescimento della difficoltà di rappresentare e di realizzare l’interesse

della maggioranza dei cittadini in quanto portatori di visioni peculiari che divergono e che riescono

a prendere il sopravvento rispetto agli orientamenti maggiormente condivisi da popolo americano.

Questa è un analisi che da un giudizio positivo nei confronti dei governi parlamentari.

Tarchi non crede che l’unificazione del potere sia un bene assoluto e che la divisione dei poteri fra

più soggetti sia il male assoluto che rende inefficiente il sistema, sarebbe meglio trovare un giusto

equilibrio tra classe politica e cittadini.

Tuttavia è innegabile un problema di funzionamento del sistema americano, questo problema è

fortemente evidenziato dall’attuale turnata elettorale: se è vero che si contengono la leadership

presidenziale un personaggio di estrema destra Hilary Clinton dall’altro troviamo Trump un

candidato alla presidenza ormai al termine della sua storia(ottantenne) criticato perché implicato

più volte in una serie di scandali dei quali tuttora non si evince la gravità, e perché di certo non è

un candidato dallo spessore politico rilevante.

Questo non significa che il sistema delle primarie sia sbagliato ma sicuramente qualcosa da

rivedere c’è perché ne va della solidità del sistema stesso.

Ragioni a favore del sistema presidenziale

- Elezione diretta,diritto politico dei cittadini che conferisce stabilità;

- Il carattere monista del potere esecutivo consente un giudizio dell’elettorato sulle sue

azioni,quando un presidente non viene rieletto è sintomatico del fatto che non goda più

della fiducia della maggioranza dei cittadini;

- Infine la forma presidenziale garantisce una forma di democrazia immediata,un’investitura

congeniale alle moderne democrazie mosse verso forme di personalizzazione del potere

con una conseguente riduzione del ruolo politico dei partiti politici.

Quindi nella forma di governo presidenziale ci sono delle qualità intrinseche che comportano una

maggiore stabilità per il sistema di governo.

LEZIONE 17 – 7/11/2016

Forma di governo parlamentare rispetto alle altre che da qualcuno è stata definita come

“materasso di gomma” in grado di assorbire le varie spinte che provengono dalla società e dalla

classe politica. Teoricamente dobbiamo rilevare come quel modello inglese, quel modello di

parlamentarismo maggioritario basato sull’alternanza, si è diffuso nei sostegni della stessa

modalità applicativa esclusivamente nelle ex colonie britanniche cioè nelle Iugoslavia, Nuova

Zelanda, Australia quelle che sono caratterizzate dalla maggiore aderenze alla tradizione giuridica

occidentale.

Non ha avuto invece una identica tecnica negli altri contesti, in altri paese che si sono rifatte alla

forma parlamentare di governo. Alcune si sono avvicinate, pensate ad alcune esperienze dei paesi

del nord Europa come la Svezia o la Norvegia nelle quali però l’attivismo non si è mai affermato in

modo definitivo e al più si è assistito a formule che redigevano a un sistema politico di base a

quella idea di un partito dominante e che comunque hanno visto contrapporsi un partito.

Più di recente, un’analoga situazione di governo basato sull’esistenza di soli due partiti in grado di

guidare un paese secondo una dinamica di alternanza, ma siamo già in una situazione diversa

perché l’esperienza spagnola come quella tedesca e anche quella italiana appartengono ad una

forma di governo parlamentari alternativa rispetto a quella inglese proprio dal punto di vista

giuridico istituzionale. Quella inglese, come quelle degli altri paesi anglosassoni e di alcuni paesi

nordici, possono essere definite forme di governo parlamentare pure non razionalizzate in quanto

non sono mai state scritte regole costituzionali che in qualche modo avessero la finalità di

riordinare i rapporti tra parlamento e governo, ma il fatto per esempio che in queste esperienze i

testi costituzionali scritti anche quando sono state adottati e prevedendo magari quali sono le

funzioni del governo, sulla funzione del parlamento ecc, non contiene però regole sulla forma di

governo, cioè non c’è scritto chi deve essere nominato primo ministro, che il governo deve avere la

fiducia del parlamento, difetta quindi di quelle prescrizioni costituzionali che normalmente

ritroviamo negli altri testi costituzionali europee.

La razionalizzazione delle forme di governo è un fenomeno che inizia a registrarsi con le

costituzioni europee nel primo dopo guerra e soprattutto con quelle del secondo dopo guerra. Dal

punto di vista storico, le forme di governo razionalizzate possono essere quelle approvate tra il

1919 e il 1920( la costituzione tedesca, quella austriaca, quella della Cecoslovacchia)in questi casi

non c’è una consapevolezza piena della volontà di razionalizzare ma certamente questi testi

costituzionali introducono istituti nuovi rispetto a quelli tipici del parlamentarismo classico,

ottocentesco, per esempio l’elezione diretta del capo dello stato o la previsione del referendum,

cioè tutti i congegni nuovi che hanno la funzione di limitare e condizionare le dinamiche politiche

del sistema.

Ma qual è il problema che nasce nell’Europa continentale e che non ha invece attecchito in Italia?

Quello della non stabilità del sistema. In Inghilterra essenzialmente un governo rimane in carica

almeno per una intera legislatura, quella è la regola tendenziale; in Italia, in Belgio, altrove, ci sono

crisi ripetute di governo. Allora si pensa e si ragiona da parte degli studiosi, che la forma di

governo parlamentare può funzionare bene se viene condizionata da regole giuridiche particolari

che sono finalizzate al rafforzamento del potere esecutivo del governo nei confronti delle forze

parlamentari. Questo processo di razionalizzazione che ha un primo nucleo in quelle costituzioni

approvate nel 1919-1920 in maniera relativamente consapevole, la tendenza di un parlamento

razionalizzato si rafforza con le costituzioni approvate dopo la seconda guerra mondiale, la

costituzione francese approvata nel 1946, quella italiana del 1948, quella tedesca del 1949, e poi

quelle revisionate o nuove degli anni 70 quella svedese, quella greca, quella portoghese, quella

spagnola adottano in misura ancora maggiore meccanismi di razionalizzazione della forma di

governo parlamentare. Ovviamente tutte le sedi sono diverse tra di loro, facciamo un esempio: la

legge fondamentale tedesca introduce la clausola delle elezione del cancelliere a maggioranza

assoluta, regola nuova perché fino ad allora si riteneva sufficiente la maggioranza semplice,

adesso invece per garantire una maggiore stabilità del vertice del potere l’obbligo è quello delle

elezione a maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea; in secondo luogo quel

cancelliere può essere rimosso, sempre con la maggioranza parlamentare assoluta solo se viene

sostituito ovvero se nel momento in cui gli viene data la sfiducia viene eletto sempre a

maggioranza assoluta un nuovo cancelliere che lo sostituisce. Esempio opposto la costituzione

italiana: quando si discute in assemblea costituente la scelta della forma di governo viene sigillata

consacrata in un ordine del giorno, cosiddetto ordine del giorno Perassi, che è scritto in maniera

molto semplice, in quel ordine del giorno si stabilisce che i costituenti ritengono che per l’Italia di

allora non sia adatta né la forma di governo presidenziale, né quella territoriale e quindi si deve

procedere alla scelta a favore della forma parlamentare opportunamente razionalizzato. Questa

finalità viene realizzata in misura modesta, e proprio a questo fine mira l’articolo 94 della

costituzione in base al quale le camere votano al governo la sfiducia in base a motivazioni

motivate.

Insomma, ci sono quindi degli istituti nuovi propri del costituzionalismo novecentesco che non

fanno parte delle forme parlamentari classiche.

ESPERIENZA STORICA DELLA FRANCIA: la Francia oltre ad essere un laboratorio politico,

sperimenta a partire dal 1870\1875 una forma di governo parlamentare basata sul rapporto

fiduciario tra parlamento e governo e sulla presenza di due organi esecutivi: presidente della

repubblica ed il governo presieduto da un primo ministro. Ma in questa esperienza che è un

esperienza molto lunga iniziata nel 1875 prosegue fino all’invasione delle truppe tedesche quindi

fino al 1940. E’ un esperienza longeva, ma che esprime un’idea alternativa del parlamentarismo

fino a quel tempo li, parlamentarismo che potremmo definire di tipo assembleare perché laddove la

funzione di indirizzo politico nel sistema inglese è esercitata dal binomio primo ministro-gabinetto,

nel sistema francese di quella che chiamiamo terza repubblica è un sistema di tipo assembleare

ovvero un sistema che procede in base al principio della centralità del parlamento che fa e disfa

governi in continuazione. La durata media di permanenza di un governo in carica è di 7-8 mesi,

questi è accompagnato da un sistema politico che assume caratteri moto diversi rispetto a quelli

che assume il bipartitismo anglosassone. Si afferma un sistema multipartitico, già nella prima fase

quella ottocentesca abbiamo il multipartitismo che assumerà peso maggiore negli anni 30 quando

si procederà all’adozione di un sistema elettorale proporzionale. I due sistemi funzionano in

maniera egregia, anche in Francia nonostante l’instabilità politica ha un regime abbastanza stabile.

Un indirizzo politico che si aggiorna continuamente, ma nonostante la frequenza alternanza di

governi e le crisi, la stabilità del regime è garantita dall’élite politica del paese che è espressione

della classe media, della borghesia politica e della borghesia medio ricca, non ci sono partiti

esistenti, non si forma un partito comunista o meglio non accoglie un numero consistente di

consensi da riuscire a formarne uno, poi ci sono numerosi partiti di tipo conservatore, liberale che

più o meno perseguono gli stessi ideali. Allora, cambiano i governi ma non l’indirizzo politico, c’è

questa solidità di fondo che si conserva.

Quindi all’inizio abbiamo definito la Francia un laboratorio politico, qui vedete quella che è la

successione dei regimi (tabella che trovate nella piattaforma) e quello che a noi adesso interessa è

quella che sarà definita la terza repubblica e quella che poi sarà la quarta repubblica. La differenza

fondamentale è che la terza repubblica è un regime parlamentare inizialmente non razionalizzato e

il regime ad oggi più duraturo dell’esperienza francese, si parla di circa 70 anni, la quarta

repubblica invece adotta una forma di governo parlamentare fortemente razionalizzato e ha una

durata molto breve e viene travolta poi dalla crisi delle istituzioni francesi che si apre con la

incapacità da parte del governo parlamentare quel frangente di gestire il processo di

decolonizzazione che porta a delle guerre nelle quali la Francia risulta incapace di gestire la

situazione. Cosa cambia tra la terza e la quarta repubblica? Cambia il sistema politico perché per

un verso modello parlamentare razionalizzato quindi la sfiducia votata solo dal primo ministro, che

la fiducia debba essere votata a maggioranza assoluta ma in via di prassi le regole vengono

aggirate perché il sistema politico che emerge in quel frangente è un sistema politico di un

partitismo estremo formato da un numero rilevante di partiti rappresentati in parlamento e partiti

fortemente radicati sulle estreme delle schieramento opposto e un partito comunista che ha

posizioni massimaliste e questo rende il sistema francese difficilmente governabile tanto è che la

durata media dei governi è di circa 8 mesi, nella terza repubblica si riduce a sei, quindi il tentativo

di razionalizzare la forma di governo fallisce miserabilmente. E questo determina la crisi ed un

passaggio ad un sistema alternativo rispetto a quello precedente. Schema ce funziona con la terza

repubblica ma non con la quarta, si ritorna all’idea che ci voglia una persona al comando. Si torna

ad un’idea diversa di democrazia che non è più quella di una classe dirigente ma quella di una

persona, di un leader investita direttamente dal popolo della guida del paese.

Sfogliamo le dispense insieme, studiatele che sono fatte bene.

La terza repubblica non ha una costituzione in senso stretto perché le regole sull’organizzazione

costituzionale del sistema sono definite da tre leggi costituzionali, la più importante delle quali è

quella che riguarda la legge sulla forma di governo che stabiliscono potere del presidente della

repubblica di sciogliere la camera di equità, l’assemblea nazionale. Potere però che può essere

esercitato solo se l’altra camera, il senato, che non è eletto a suffragio universale ma dai consigli

comunali, provinciale ed eccetera, esprime il suo consenso, quindi per sciogliere una camera ci

vuole sostanzialmente l’accordo dell’altra, se non che il primo presidente della repubblica, il

generale Patrice de Mac-Mahon eletto propri nel 1871 alla guida del paese, scioglie il parlamento

nel 1873 in quanto la scelta repubblicana che era stata fatta, la nuova repubblica del capo, viene

messa in discussione dallo stesso Mac-Mahon che forte di una legittimazione popolare e di un

consenso molto ampio sulla sua persona, ricorre allo scioglimento dell’assemblea parlamentare

per ottenere una decisa maggioranza monarchica che cambi la forma di stato e che possa portare

alla sua designazione non più come presidente della repubblica ma come re dei francesi. Questa

operazione si rivelò un fallimento politico proprio perché in quella fase storica si vuole evitare la

concentrazione del potere nelle mani di una singola persona, si preferisce la soluzione collegiale.

La risposta dei cittadini va nella direzione contraria, la nuova assemblea parlamentare che si

elegge ha una maggioranza repubblicana netta, decisa che confermerà la scelta del 1870-1 e

sancirà nel 1875 il principio fondamentale della irricevibilità della forma di governo repubblicana.

Quindi da quel momento in poi si sancisce il divieto di ritornare ad un sistema di tipo monarchico.

Questo uso arbitrale del potere di scioglimento da parte di Mac-Mahon combinata con il necessario

consenso del senato, determinò l’estensione del potere stesso. In tutta la fase successiva della

terza repubblica quel potere venne estremizzato, nessun presidente chiese di ricorrere allo

scioglimento anticipato dell’assemblea parlamentare perché c’era stato quell’episodio.

Ovviamente, l’impossibilità di sciogliere un parlamento rafforza ulteriormente l’assemblea nei

confronti degli altri poteri. Questo è un elemento fondamentale dell’evoluzione del parlamentarismo

assembleare unito poi, anche questo lo trovate scritto, al consolidamento dei poteri delle

commissioni parlamentari che replicano la struttura governativa e che arrivano ad esercitare

insieme ai ministri la funzione amministrativa insieme a quella legislativa e al tempo stesso sono in

grado di determinare la risoluzione dei governi. Ci sono governi della terza repubblica che si sono

dovuti dimettere perché hanno avuto una sostanziale sfiducia da parte di una commissione

parlamentare competente in una determinata materia.

Infine, quello che possiamo definire un po’ il paradosso della terza repubblica ovvero è questo

binomio di stabilità ministeriale - stabilità politica, ma spiego tutto bene nei documenti che vi ho

dato.

Nella quarta repubblica, la costituzione venne approvata con largo consenso e quando una

costituzione viene approvata in questo modo, quella costituzione ha le premesse per essere

operante, invece quando viene approvata o dal parlamento o dai cittadini che votano che sono

spaccati a metà, in quel caso ci sono le premesse per quella costituzione abbia una vita breve. E

l’esperienza francese del 1946 è la testimonianza chiarissima di queste dinamiche. Gli articoli che

ho messo non sono da imparare non mi interessano, ve li ho messi per capire meglio.

Una cosa particolare, un procedimento legislativo concentrato su una sola camera eletta a

suffragio universale al potere ma nella prassi invece si alternano una serie di istituti che ruotano

questo monopolio dell’assemblea. Ed infine la quarta repubblica si definisce come un potere

debole.

IL SISTEMA TEDESCO

Il sistema tedesco rappresenta uno dei modelli più importanti del sistema parlamentare. Anche qui

procediamo secondo uno schema quasi dal punto di vista storico. La Germania ,fino al 1871 era

divisa in svariate decine di stati indipendenti alcuni dei quali molto grandi come la Prussia altri

erano un po’ come città stato. Questi stati trovavano un momento di unità nella figura

dell’imperatore che però era limitato, era una carica simbolica. Con il primo impero del primo reich,

nel 1815 una parte importante degli stati tedeschi, si organizza in un assetto confederale. Questa

confederazione è stabile che poi si evolve nel 1867 cambiando nome in confederazione tedesca

del nord, e si rompe con la guerra franco-prussiana. Ecco che nel 1871 anche a seguito di un’altra

guerra che vede la vittoria della Prussia si dà vita alla proclamazione del secondo reich, secondo

impero, che unifica i territori tedeschi si costituisce nella forma dell’impero federale a forte

egemonia prussiana in quanto gli organi di governo di questo nuovo stato, sono costituiti

dall’imperatore dal cancelliere nominato e revocato dall’imperatore; da un parlamento costituito da

due camere la prima elettiva esercitava solo una funzione legislativa e non aveva potere di

controllo e di indirizzo politico e non aveva poteri nei confronti del governo e che non ha assumerà

mai un ruolo centrale nel sistema, e una seconda camera che prevedeva la presenza del

cosiddetto “consiglio degli stati” formato da rappresentati di ex stati, ed era un ruolo importante

perché garantiva la presenza della federazione all’interno delle strutture centrali.

Quindi già in questa fase la forma di stato, di per se determina un ruolo rilevante nel processo di

unificazione del paese nella ricostruzione dello stato, diversamente da quanto accade in Italia dove

il particolarismo territoriale verrà superato mediante la costituzione di uno stato assolutamente

centralizzato ripreso dal modello francese, l’unificazione tedesca segue una strada di tipo

federalista. Tuttavia, la funzione di indirizzo politico è determinato dal binomio imperatore –

cancelliere, dove quest’ultimo responsabile solo nei confronti del capo dello stato. Quindi una

forma di governo monarchico costituzionale, addirittura i tedeschi utilizzano l’espressione

“monarchia limitata”. Quella che è stata definita la politica di potenza della Germania, quella fase

ha un grande sviluppo economico, c’è una forte emancipazione economica, sociale, culturale della

popolazione, e questo dipende anche da un regime politico molto stabile 5 cancellieri in 47 anni.

Con la successiva sconfitta della Germania, il sistema politico si dissolve e si aprono le porte per

l’instaurazione di un nuovo regime che ha una importanza storica assoluta e che si realizza

mediante l’approvazione del 1919 della cosiddetta “costituzione di Weimar” costituzione

considerata una delle tappe fondamentali del costituzionalismo contemporaneo e che assume un

valore simbolico di grande rilevanza intanto perché si tratta di una delle prime assemblee

costituenti eletta appositamente per adempiere a questo compito e formata da i più importanti

giuristi tedeschi dell’epoca eletta con un sistema proporzionale universale sia maschile che

femminile quindi un assemblea fortemente rappresentativa. Una costituzione che può essere

considerata un prototipo perché per i suoi contenuti eserciterà una influenza decisiva su tutte le

costituzioni europee del secondo dopo guerra. Influenza assai in positivo perché si riprendono dei

principi e dei contenuti di quella costituzione, ma influenza anche in senso negativo nel senso di

rifiuto, la legge fondamentale tedesca del 1949 verrà scritta come un rifiuto di Weimar. Si tratta di

una costituzione lunga che contiene un catalogo di diritti e anche questo è un elemento di novità

assoluta del costituzionalismo, diritti fondamentali in un quadro che supera le concezioni

individualistiche del liberalismo ottocentesco e quindi non si limita a riconoscere solo le libertà

cosiddette civili e politiche ma per la prima volta richiama l’idea di diritti sociali. E questo determina

un modello di stato sociale ed interventista che reprime i rapporti tra i cittadini soprattutto in ambito

economico e sociale mediante l’adeguata distribuzione della ricchezza. Questa costituzione nasce

come sintesi di varie culture: quella di estrazione cristiana, quella di estrazione liberale ma anche

di quella socialista marxista che porta ad un nuovo modello di costituzione. Il sistema di governo

viene costituito secondo delle coordinate ispirate a principi di democrazia e quindi al valore

fondamentale della sovranità popolare. Si mantiene l’assetto federale dello stato ma rispetto

all’esperienza del 1871 si attenua l’importanza della struttura federale, questo perché soprattutto la

camera territoriale che cambia nome non si chiama più “consigli degli stati” ma “camera degli stati”

viene privata del potere legislativo o meglio la camera degli stati partecipa al potere legislativo ma

può solo chiedere un riesame delle leggi approvate mentre in precedenza i bicameralismo era

paritario, quindi solo un potere sospensivo. I costituenti poi dedicarono grande attenzione alla

forma di governo e l’obbiettivo che si vuole perseguire era quello di adottare una forma di governo

parlamentare che evitasse i difetti fondamentali che avevano caratterizzato l’esperienza della terza

repubblica francese mediante una disciplina dettagliata degli organi al vertice del governo stesso.

Come si cerca di realizzare questo? Si immagina un tipo di governo di tipo dualistico costituito da

due centri di potere autonomi che sono forniti dalla stessa legittimazione, una legittimazione

popolare diretta. Questi due centri di potere sono il “reichstag “ e il presidente della repubblica

immaginato come contrappeso all’assemblea parlamentare. Quindi al centro c’è la sovranità

popolare che deve scegliere i suoi governanti e lo fa seguendo un binario: il primo consiste

nell’elezione dei propri rappresentanti della camera politica e quindi questo li rende espressione

del pluralismo sociale e politico presente nel paese. Il principio pluralista si esprime attraverso

l’elezione di un assemblea in cui tutti i cittadini devono essere rappresentati. Dall’altra però c’è un

divisorio di unità perché altrimenti c’è il rischio di una disgregazione dello stato, allora ecco che c’è

bisogno di una autorità forte che rappresenta l’unità nazionale e questo non può che essere un

organo eletto anche esso a suffragio universale.

Due parole sull’organizzazione costituzionale: il parlamento era formato da una camera territoriale

e da una assemblea eletta per 4 anni con un sistema elettorale puro, come era richiesto

espressamente proprio dalla costituzione. Per la prima volta siamo in presenza di una costituzione

che prevede il tipo di elettorale da usare e lo definisce come “necessariamente proporzionale tra le

forze politiche del paese”.

Si prescrive poi che il cancelliere dei ministri debba godere della fiducia continuativa

dell’assemblea eletta anche se non era previsto in modo preventivo che l’investitura del cancelliere

era del governo. Ecco questo dobbiamo precisarlo: perché l’idea che non ci debba essere una

fiducia iniziale cioè una condivisione da parte della maggioranza parlamentare dei membri del

governo, è una regola che nasce dal sistema costituzionale puro dove la fiducia non è prevista, e

che rimane di questa forma dei sistemi parlamentari che si evolvono dalla monarchia

costituzionale, qui c’è la nomina da parte del capo dello stato e questo atto determina di per se la

legittima investitura del governo il cui carattere parlamentare dipende esclusivamente dalla regola

che la maggioranza dell’assemblea elettiva può semplicemente votare la sfiducia al governo

determinandone la rimozione. Quando si arriva a razionalizzare il sistema parlamentare si prevede

invece una investitura iniziale.

Per quanto riguarda il capo dello stato, non sono previsti limiti alla sua elezione, il suo mandato

dura 7 anni e poi può essere successivamente riconfermato. Questa legittimazione popolare pone

il capo dello stato sullo stesso piano dell’assemblea, non solo ma la costituzione attribuisce

all’organo poteri rilevanti e rispetto agli altri organi costituzionali poteri che sono limitati

esclusivamente dall’obbligo della controfirma del cancelliere o del ministro competente che se ne

assume la responsabilità. I poteri del capo dello stato sono innanzitutto nomina e revoca del

cancelliere, può rifiutare la promulgazione di qualunque legge approvata dalla maggioranza

parlamentare sottoponendo quella legge a referendum popolare. quindi c’è un potere di deroga.

Ha inoltre il comando delle forze armate, il potere di scioglimento dell’assemblea elettiva. Quindi il

presidente non è un ruolo simbolico, ma ha dei poteri rilevanti. Questo ruolo, era bilanciato e

compensato dal potere della camera elettiva di proporre con una delibera approvata a

maggioranza dei 2\3 al corpo elettorale le varie posizioni del presidente. Quindi la costituzione di

Weimar prevedeva un meccanismo di cosiddetto recall, il presidente eletto poteva essere rimosso

dalla carica anticipatamente se lo richiedeva l’assemblea elettiva e il popolo. La costituzione inoltre

dava al presidente anche un forte potere normativo, infatti l’articolo 48 prescriveva che al

presidente era possibile prendere le misure necessarie al ristabilimento dell’ordine e della

sicurezza pubblica quando essi siano turbati o minacciati in modo rilevante e intervenire, se

necessario, con la forza armata. Questo potere che doveva essere usato in casi straordinari, poi

nel 1930 comincia ad essere usato in modo indiscriminato e ciò portò alla crisi definitiva della

repubblica di Weimar contribuendone alla distruzione dell’ordinamento.

In teoria il primo governo presidenziale sarà coniato agli anni 70 del 900 seguendo il modello

francese.

C’è un'altra ragione perché le costituzioni del 1919-1920 adotteranno lo schema dell’elezione

diretta del parlamento che ha il compito di sostituirsi alla funzione dell’imperatore. Il sistema

politico tedesco degli anni 10-20 è un sistema monopartitico con la presenza di un partito che

riceve il maggior numero di consensi popolari, con l’adozione dell’elezione elettorale proporzionale.

Un’altra della cause determinante della crisi di Weimar fu il forte contrasto della crisi sinistra che si

manifestò soprattutto con le elezioni presidenziali del 1925 necessarie per la morte del presidente

Ebert, uno dei padri della patria social democratico che era riuscito a stabilire una certa stabilità

nei primi 5 anni del sistema. Il voto a suffragio universale del 1925 lo ottiene il vecchio maresciallo

Hans Luther che ottiene il voto dei monarchici, dei conservatori e di larghi strati della borghesia.

Poi c’è la crisi del 1929 che colpisce l’economia tedesca e che fa esplodere gli estremisti, quei

partiti quello comunista e quello nazionalsocialista.

Una miscela che diventa esplosiva e che porta alla fine della repubblica di Weimar. Questa crisi, è

stata analizzata dai i più importanti costituzionalisti dell’epoca ad esempio Thomas individua le

ragioni della paralisi, nei poteri del presidenti. Si ritiene che la repubblica di Weimar fosse un

sistema parlamentare e che il presidente avesse assunto quei poteri eccedenti ed arbitrali ma

soprattutto era questo sistema una mescolanza di elementi rappresentativo parlamentare, a cu si

aggiungeva un elemento federale. Ad un certo momento quando Hitler approva una ordinanza la

corte costituzionale della Prussia, che era uno degli stati federali, ne determina l’incostituzionalità e

a reazione del governo e del cancelliere è quella di sciogliere il parlamento prussiano. Ma forse la

lettura storicamente più attendibile della crisi dei Weimar viene offerta da Smith che aveva

partecipato all’assemblea costituente, la quale aveva intenzionalmente evitato di scegliere un

sistema parlamentare, la sua lettura è quella di una forma di governo multi virtuale che potrebbe

funzionare seguendo dinamiche diverse. Alla fine dice Smith non può che esaltare i poteri del

metodo democratico l’unico a rappresentare l’unità dello stato contro la frammentarietà politica.

Ovviamente con l’avvento del nazismo si realizza un regime totalitario, qui vale la distinzione tra

regime totalitario basata sulla concentrazione assoluta del potere nelle mani di una sola persona,

di un solo organo e regime autoritario in cui le regole della democrazia non vengono superate, non

vengono riconosciuti certi diritti di libertà ma si mantiene un organizzazione del potere divisi per

ruoli i quali possono esercitare almeno delle funzioni di controllo. La Germania di Hitler era un

sistema totalitario perché c’era solo il cancelliere e nessun altro organo.

LEZIONE 18 – 8/11/2016

PREMESSA STORICO-RICOSTRUTTIVA SULLA GERMANIA

Alla fine della Seconda Guerra Mondiale, con la caduta del regime nazista, si apre in Germania

una fase transitoria: il territorio viene diviso in 4 settori di amministrazione, assoggettati al controllo

del comando militare alleato, che ha anche un organo, il consiglio di controllo, formato dai

generali delle 4 potenze vincitrici. Nel volgere di pochissimi mesi, tuttavia, i contrasti tra le potenze

occidentali, da una parte, e l'Unione Sovietica dall'altra, culminano on la rottura di quest'ultima e la

gestione autonoma della parte orientale del territorio tedesco.

Nella parte occidentale, la più grande (tripla rispetto all'altra), si procede alla costruzione di

strutture amministrative locali: vengono insediati gli organi di governo dei comuni, poi vengono

ricostituititi i Lander (i vecchi parlamenti, governi etc. ...) e, a distanza di qualche mese, sì da avvio

al processo costituente.

Il processo costituente utilizza una assemblea formata da 65 delegati dei parlamenti dei Lander

(denominati consiglio parlamentare), con il compito di elaborare un documento con valore

costituzionale, e questo è il vincolo che viene imposto al massimo stato generale.

I lavori di questo consiglio generale, che poi si riunisce a partire dal 1948, sono controllati

direttamente dai generali delle potenze vincitrici (in particolare dai generali americani) e comunque

si arriva ad elaborare il testo di quella che sarà poi chiamata "legge fondamentale", che entra in

vigore a partire dal 1949, dopo che la proposta ottenne ratifica dei parlamenti dei Lander (di tutti i

Lander, ad eccezione della Baviera, che poi accettarono questa legge fondamentale).

Il nome "legge fondamentale", e non quello di "Costituzione", che viene adottato per questo testo

ha una ragione ben precisa, ovvero:

- si riconduce al fatto che non è una Costituzione interamente popolare (cioè prodotta da organismi

rappresentativi del popolo tedesco), essendo quantomeno condizionata dalla volontà delle potenze

militari occupanti;

-e, in secondo luogo, perché non si tratta di una Costituzione che è rivolta all'intero popolo tedesco

ma solo a una parte di esso, essendone esclusi i cittadini che sono costretti a vivere sotto

l'influenza sovietica nella Germania dell'est.

Quindi, c'è questa idea di fondo: c'è una costituzione (con la "c" minuscola), un atto costituzionale,

che però non prende il nome proprio di Costituzione, bensì semplicemente di "legge

fondamentale", per le ragioni dette prima.

La stessa Costituzione contiene poi una clausola in base alla quale nel momento in cui sarà

possibile la riunificazione dell'intero popolo tedesco, quest'ultimo, in Assemblea Costituente,

procederà ad approvare la vera Costituzione.

Nel frattempo nei territori orientali, già dal 1952, viene abbandonata la vecchia struttura federale a

favore di una struttura statale unitaria, però bisognerà attendere addirittura fino al 1968 per

l'approvazione di una Costituzione di tipo socialista, nella quale viene riconosciuto il ruolo guida del

partito socialista tedesco unificato.

I regimi della Germania dell'est è interamente attratto nell'orbita sovietica e crea questa frattura tra

oriente e occidente, che viene poi superata a seguito della grave crisi economica degli anni 80,

che portò ad una trasformazione profonda e proprio a Berlino si consuma un evento simbolo di

questo processo storico, ovvero l'abbattimento del muro, che determina il crollo dei regimi

comunisti , prima nella Germania dell'est e poi anche nelle altre parti fino alla stessa Unione

Sovietica.

Dopo il 1989 si procede rapidamente, con la caduta del muro di Berlino, verso la riunificazione

delle due Germanie: nel marzo del 1990 si tengono le elezioni parlamentari, dopo aver introdotto il

bipartitismo; nel maggio 1990 si stipula un trattato con la Repubblica Federale Tedesca (la

Germania occidentale) che istituisce l'unione monetaria: ovvero adotta il marco come valuta

unica per tutto il territorio, e al tempo stesso si estendono anche all'interno della repubblica

democratica le regole di mercato della concorrenza; di lì a poco il Parlamento della Germania

dell'est (la Repubblica democratica) ripristina la struttura federale, ricostituisce i 5 Lander orientali,

a cui viene attribuita, in analogia con i Lander della Repubblica federale, autonomia legislativa,

amministrativa e giurisdizionale.

Nell'agosto del 1990 il Parlamento della Germania federale approva a maggioranza dei 2/3 (quindi

si tratta di una decisione che ha un valore costituzionale) l'adesione della Repubblica democratica

alla Repubblica federale di Germania. Quindi, c'è una richiesta della Repubblica democratica di

entrare a far parte dell'altro ordinamento. Questa accettazione politica da parte del Parlamento

della Germania occidentale porta poi alla stipula del trattato di unificazione che definisce i

dettagli dell'adesione di 5 Lander orientali all'ordinamento tedesco.

E infine, nel settembre 1990, queste decisioni, a Mosca, vengono riconosciute a livello

internazionale: quindi, c'è stato un processo di unificazione interna, e poi successivamente c'è

stato il riconoscimento del nuovo stato da parte della Russia, degli Stati Uniti e degli altri paesi

interessati: soprattutto le ex potenze vincitrici, che rinunciano ad ogni diritto nei confronti della

Germania, che si impegna a non utilizzare le proprie forze armate in maniera offensiva.

Quindi, è solo nel 1990 che viene meno completamente la tutela delle potenze vincitrici nei

confronti dei territori tedeschi, e il 2 ottobre 1990 è la data di riunificazione definitiva delle due

Germanie. Una riunificazione che non porta, come si immaginavano, alla scrittura di una nuova

Costituzione o legge fondamentale, perché si ritiene che quella esistente, ormai legittimata dalla

storia, anche se nata in modo strano, sia una Costituzione valida: quindi, quella legge

fondamentale diventa una Costituzione a tutti gli effetti, a seguito della riunificazione.

E', ovviamente, un passaggio storico fondamentale anche ad altri fini perché la riunificazione

tedesca porta alla costituzione di uno stato di 80 milioni di abitanti al centro dell'Europa, che

modifica da quel momento in poi, in maniera significativa, gli equilibri geo-politici all'interno del

continente e tutto quello che ne consegue anche per quanto riguarda le dinamiche interne

all'Unione Europea.

Questo processo è coevo alla scrittura e all'entrata in vigore del trattato di Maastricht, e quindi al

tentativo di costruire un'Europa che rafforza i legami precedenti, introduce anche nuovi legami di

natura politica, e successivamente monetaria, perché l'idea del Cancelliere era proprio questa:

rafforzare la Germania rafforzando l'Unione Europea, secondo un processo che si doveva

sviluppare in maniera parallela (studi recenti, invece, dimostrano che quel progetto forse non si è

realizzato).

FORMA DI GOVERNO DELLA GERMANIA

Descriviamo i riflessi della forma di stato, che riguardano la forma di governo.

CONNESSIONI IMPORTANTI CON LA FORMA DI STATO: La Germania ha in Europa, forse, lo

stato di diritto più perfezionato: c'è una definizione costituzionale che afferma proprio che "la

Germania è uno stato di diritto sociale". Questa affermazione ("la Germania ha in Europa lo stato

di diritto più perfezionato") corrisponde poi all'attribuzione ai giudici, e soprattutto al Tribunale

costituzionale di un ruolo estremamente rilevante.

Se io leggo l'art. 93 della Costituzione tedesca ed evidenzio le competenze del Tribunale

costituzionale, mi accorgo che nessun giudice europeo ha poteri simili (che praticamente può far

di tutto: in Germania esiste il controllo incidentale, il controllo astratto, sia in via preventiva che in

via successiva, esiste il ricorso della minoranza parlamentare contro le leggi approvate dalla

maggioranza, esiste il ricorso diretto individuale del cittadino che afferma di essere stato violato in

un suo diritto di libertà): quindi, il Tribunale costituzionale decide una molteplicità di questioni. La

sua importanza la si ricava dal fatto, ad esempio, che per stabilire l'impatto e il valore delle

decisioni europee in molti casi, sia per quanto riguarda i nuovi trattati sia per quanto riguarda l'uso

dei trattati, (per esempio, l'esercizio del poteri del presidente della Banca Centrale Europea per

l'emissione di moneta, etc....), in Germania ci si è rivolti al Tribunale costituzionale: è stato il

Tribunale costituzionale che ha stabilito quali sono le condizioni perché in Germania valgano le

condizioni europee e le sentenze del tribunale costituzionale hanno affermato che, per quanto

riguarda la Germania, tutte le questioni decise in Europa, che hanno impatto finanziario sui cittadini

tedeschi devono essere emanate dal Bundestag (Parlamento federale tedesco).

L'assemblea rappresentativa deve avere una voce, deve esprimere il punto di vista della

democrazia tedesca, che è un valore irrinunciabile, anche quando decide l'Europa.

Avere un Tribunale costituzionale dal quale invergono il Governo, il Parlamento e che osservano

poi le indicazioni che provengono da questo giudice porta ad affermare che la Germania ha

un'idea di stato di diritto particolarmente forte e solida: da questo punto di vista, il ruolo del

Tribunale costituzionale tedesco è paragonabile a quello della Corte Suprema degli Stati Uniti,

perché la giurisprudenza del Tribunale incide anche sui rapporti politici interni allo stato e sulle

stesse relazioni riguardanti la politica estera.

In secondo luogo, la Germania, per quanto riguarda la forma di stato, è un sistema democratico,

ma è un sistema di democrazia protetta, ovvero "non hanno legittimazione i partiti che per le loro

finalità o per i comportamenti dei loro aderenti mirino ad attentare al libero e democratico

ordinamento costituzionale, o sovvertirlo o metterlo in pericolo": in questo caso i partiti sono fuori

dalla democrazia, sono incostituzionali. I partiti anti-sistema che si pongono in contrasto con i

principi fondamentali della Costituzione non hanno una legittimazione all'interno della Germania e

si può attivare un procedimento, al termine del quale il Tribunale costituzionale può dichiararne

l'incostituzionalità.

STRUTTURA FEDERALE: C'è poi la struttura federale, e qui la struttura territoriale incide in modo

rilevante sulla forma di governo, perché la separazione verticale dei poteri condiziona

inevitabilmente quella in senso orizzontale. I Lander dispongono di poteri legislativi e soprattutto

amministrativi, ma anche giurisdizionali, perché c'è un'articolazione federale del potere giudiziario

in base al quale il 1° grado della giurisdizione di appello sono gestiti dai giudici dei Lander (con

modalità diverse da Lander a Lander, sia per quanto riguarda la selezione dei magistrati, sia per

quanto riguarda l'articolazione delle corti sul territorio) e soltanto il livello ultimo, quello delle Corti

Supreme, appartiene alla competenza della federazione.

Quello tedesco è un federalismo storico, che ha inizio nel 1871, la riflessione di quel particolarismo

che caratterizzava la Germania pre-unitaria e i territori dei Lander corrispondo ancora ai vecchi

stati la struttura federale, pur condizionata nel processo costituente dalla volontà delle potenze

occupanti: non è stata una sua libera scelta, imposta dalle potenze occupanti perché l'articolazione

federale indebolisce il governo centrale.

Quello tedesco è un federalismo storico, perché ha origine contestuale con l'unificazione nel 1871,

e quindi la riflessione è sul pluralismo territoriale sul particolarismo che caratterizzava la Germania

pre-unitaria; e grossomodo i territori dei Lander corrispondono ancora ai vecchi stati.

La struttura federale fu condizionata nel processo costituente dalla volontà delle potenze

occupanti: non è stata una libera scelta della Germania, anche se congeniale alla storia di quel

paese; non voluta, ma imposta in qualche modo dalle potenze occupanti perché l'articolazione

federale indebolisce il governo centrale, e quindi si voleva evitare la ricostruzione di un apparato di

governo nazionale tedesco troppo forte (ecco perché vi è la distribuzione dei poteri tra il centro e la

periferia, che impedisce che ciò si realizzi). Ecco dimostrato come mai la struttura federale ha un

impatto sull'organizzazione centrale sulla forma di governo.

Quello tedesco si definisce un federalismo di esecuzione e un federalismo di tipo cooperativo.

Il federalismo cooperativo è quello nel quale gli enti di governo centrale (i Bund) e quelli periferici (i

Lander) agiscono secondo un principio di collaborazione leale per dare attuazione ai principi e alle

finalità che la Costituzione contiene: non c'è un'idea di separazione netta tra la politica centrale e le

politiche territoriali, ma entrambe devono concorrere nella stessa direzione, per attuare le finalità

centrali. Il principio di leale collaborazione è un principio costituzionalmente affermato in maniera

esplicita dalla Costituzione tedesca.

In secondo luogo, quello tedesco è un federalismo di esecuzione (più che un federalismo

legislativo) perché lo stato centrale (il Bund), nell'ambito della potestà concorrente, può

appropriarsi della disciplina legislativa di una molteplicità di materie, che possono essere

disciplinate alternativamente dai Lander o dal Bund; ma, se interviene il Bund (la federazione),

questo diventa l'unico legislatore possibile.

Quindi, la tendenza storica è stata quella di far funzionare il federalismo tedesco concentrando

l'esercizio della funzione legislativa in modo unitario, ma compensando questo rafforzamento del

legislatore nazionale mediante un'espansione delle attribuzioni amministrative dei Lander, che poi

gestiscono diversamente, da territorio a territorio, le leggi federali. Ovviamente, la gestione

comporta dei finanziamenti, quindi, nel caso tedesco, l'importanza dei Lander è che sono gli

applicatori delle politiche e utilizzatori di grandi risorse di carattere finanziario.

In realtà, poi, l'apparato amministrativo centrale proprio per questo è molto più snello (ha un

numero di ministeri più ridotto rispetto all'Italia e alla Francia, alcuni ministeri hanno solo un

compito di coordinamento; pensiamo al fatto che in Germania non esiste un ministro

dell'agricoltura, tant'è vero che alle riunioni del Consiglio Europeo quando si riuniscono i ministri

dell'agricoltura, vanno i ministri dell'agricoltura dei Lander).

Il sistema federale è stato oggetto di 2 significative riforme, tra il 2005 (la prima) e il 2009 (la

seconda), che hanno riguardato sia l'articolazione dei poteri, soprattutto legislativi, e nel 2009 la

riscrittura delle relazioni di carattere finanziario, perché a seguito della crisi l'esigenza di tenere

sotto controllo il deficit pubblico, si sono introdotti limiti più stringenti sui poteri di spesa e si è

attribuita alla federazione un maggior compito di coordinamento dell'autonomia finanziaria da parte

dei Lander.

Quindi, soprattutto questa seconda riforma ha ridotto lo spazio operativo dei Lander stessi.

La struttura federale incide sul funzionamento degli organi costituzionali dello stato, ed esiste un

organo direttamente rappresentativo dei Lander, di cui parleremo dopo.

ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE: In Germania gli organi politici fondamentali sono 3: il

Parlamento bicamerale, il Presidente federale, eletto in modo indiretto all'Assemblea parlamentare,

e il Cancelliere, che è un vero e proprio capo del Governo.

- Potere legislativo, il Parlamento: è bicamerale; il bicameralismo è asimmetrico e differenziato.

Asimmetrico significa che le due Camere si formano secondo modalità diverse e non si pongono

sullo stesso piano (c'è un'asimmetria).

Differenziato vuol dire che le due Camere esercitano poteri non coincidenti.

Le due cose vanno tenute distinte perché ci sono parlamenti asimmetrici e non differenziati, perché

le Camere esercitano le stesse funzioni; ci sono parlamenti non asimmetrici, e quindi paritari con le

camere che si pongono sullo stesso piano, ma che poi sono differenziate (il Senato e la Camera

dei Rappresentanti degli Stati Uniti sono organi paritari, ma svolgono delle funzioni diverse).

La prima camera, il Bundestag, è eletta a suffragio universale, ed è l'unica ad avere carattere

rappresentativo: è l'unico organo eletto dal corpo elettorale.

La seconda camera, il Bundestrat, è costituita in base al principio della rappresentanza

istituzionale dei territori, e rappresenta, all'interno della federazione, gli interessi dei Lander (gli

interessi dei membri della federazione).

BUNDESTAG

La disciplina del Bundestag si trova agli artt. 38-48 della Legge fondamentale. La durata della

legislatura è di 4 anni e non esiste un numero fisso di deputati, che indicativamente è intorno ai

600, perché questo dipende in parte dai risultati elettorali.

SISTEMA ELETTORALE: Il sistema elettorale, che risale ad una legge del 1956, che definiva il

suo impianto, viene definito misto: la metà dei seggi (299 seggi di 600 circa) viene assegnato in

collegi uninominali di tipo plurale: ovvero, in ogni collegio risulta eletto il candidato che ha ottenuto

la maggioranza relativa dei voti; l'altra metà, invece, con un sistema proporzionale all'interno di

ogni Lander (metà dei parlamentari sono eletti in collegi uninominali, l'altra metà con un sistema

proporzionale di liste).

L'elettore dispone di due voti (il cdd. voto disgiunto): con il primo sceglie il candidato del collegio

uninominale, con il secondo vota per una lista bloccata presentata dai partiti politici presenti.

Quindi, non si esprimono voti di preferenza e si riconosce un ruolo decisivo ai partiti nella scelta

dei candidati da proporre agli elettori. Il fatto che l'elettore abbia due voti significa che, e spesso

questo avviene, possono andare in direzioni diverse: la logica del collegio uninominale è quella di

votare anche la persona (si vota la persona x e poi magari nel voto di lista do la preferenza ad un

altro partito).

Ad acquistare un valore determinante è il secondo voto, quello delle liste, in quanto l'assegnazione

dei seggi tra le varie liste è la conseguenza dei voti ottenuti su base nazionale.

Ovvero, per stabilire quanti parlamentari ha un determinato partito non si considerano i voti presi

nei collegi uninominali, ma si considerano solo i voti presi dalle liste. Quindi, per determinare a

quanti deputati ha diritto ciascuna lista concorrente si elabora la cifra elettorale nazionale, che è la

somma dei voti presi nel meccanismo proporzionale da una lista su tutto il territorio (in tutte le

circoscrizioni); il riparto poi avviene con il metodo dei divisori, che è cambiato nel corso del tempo,

e soprattutto vengono esclusi da questo riparto i partiti politici che non hanno raggiunto, a livello

nazionale, il 5% dei consensi validi (che non superano la cd. soglia di sbarramento).

Quindi, il numero dei seggi (non i 299 ma i 600) spettanti ad una lista prescindono dai voti presi nei

collegi uninominali: ogni lista ha diritto ha tanti seggi in base ai voti che ha preso nel sistema

proporzionale (cioè in base ai voti che ha preso la lista). E qui si determina la cifra nazionale di

ogni lista, si escludono i partiti che non hanno raggiunto il 5% e poi si distribuiscono i seggi con il

metodo divisore.

PROBLEMA DELLA SOGLIA DI SBARRAMENTO: Da sempre in Germania ci sono stati molti

che erano contrari riguardo alla legittimità di questo limite che penalizza alcune forze politiche. Il

Tribunale costituzionale tedesco, investito della questione, l’ha rigettata, affermando che i sistemi

elettorali, in primo luogo devono garantire la rappresentatività, ovvero la corrispondenza tra elettori

ed eletti, ma il principio della rappresentatività può essere attenuato da esigenze di governabilità,

che è un altro valore costituzionalmente rilevante; quindi la rappresentatività e la governabilità

devono essere ragionevolmente bilanciati.

Secondo il Tribunale costituzionale, un’esclusione dei partiti più piccoli limita la rappresentanza ma

favorisce la governabilità in maniera ragionevole.

Questo per quanto riguarda il sistema elettorale nazionale, perché nel momento in cui questa

regola è stata estesa anche al sistema elettorale del Parlamento europeo, per eleggere la

delegazione tedesca, qui le esigenze di governabilità non ci sono, ma ci sono solo esigenze di

rappresentanza, e quindi il sistema deve essere convenzionato. I sistemi elettorali quindi, in primo

luogo, devono assicurare la rappresentatività degli eletti e, solo in ragioni eccezionali, questa

esigenza di rappresentatività può essere limitatamente ridotta, e comunque ridotta in modo

ragionevole e in modo proporzionale rispetto agli scopi e alle finalità che devono essere raggiunte.

Questa soglia di sbarramento, nell’esperienza tedesca del secondo dopoguerra, ha impedito una

frantumazione del voto e ha assicurato al Parlamento una capacità di lavoro significativa,

rendendo più facile la formazione di maggioranze di governo.

L’opinione del professore è che la clausola di sbarramento sia stata una delle regole che più di

altre hanno contribuito al processo di stabilizzazione del sistema politico tedesco, evitando

un’eccessiva dispersione. E’ importante anche la molta giurisprudenza tedesca che si è soffermata

su questo argomento.

Quando la Corte Costituzionale italiana, nella sentenza n.1/2014 affronta la questione di

costituzionalità del Porcellum e l’avvocatura dello stato gli dice che non è legittimata ad occuparsi

della questione, la Corte Costituzionale cita la giurisprudenza del Tribunale costituzionale tedesco

affermando che altri prima di lei si sono occupati di questioni elettorali: afferma che le leggi

elettorali sono leggi come tutte le altre e devono rispettare i principi costituzionali.

Ma quello che si evince, in termini generali e comparativi, dalla giurisprudenza tedesca in materia

di sistemi elettorali, è che sono costituzionali a prescindere i sistemi elettorali, le regole elettorali

che assicurano una maggioranza di governo a tutti i costi, prescindendo dunque dalla

rappresentanza, perché la prima finalità di un sistema elettorale è quella di assicurare la

rappresentanza, poi ci possono essere dei correttivi che favoriscono una limitata rimodulazione del

sistema elettorale; ma un sovvertimento di quelli che sono i rapporti di forza all’interno della società

indotti da un meccanismo elettorale sono fuori, secondo il Tribunale tedesco, dalle regole

democratiche.

ATTRIBUZIONE DEI SEGGI: Torniamo alla questione dell’attribuzione dei seggi, che è

determinata esclusivamente dai rapporti di forza tra le liste per come si manifestano nel voto

proporzionale e non in quello al candidato nei collegi uninominali.

Abbiamo detto che questo è un sistema misto, ma è un sistema soprattutto proporzionale, perché

poi la formula che si utilizza per distribuire i seggi appartiene a quelle tipicamente proporzionali.

Questa combinazione (collegio uninominale e sistema proporzionale), che era abbastanza

casuale, non cerano esperienze precedenti, ha utilizzato vantaggi da entrambi i modelli,

limitandone i difetti: ovvero, l’utilizzazione del collegio uninominale garantisce la qualità dei

candidati (chi si presenta con la propria faccia e deve essere una persona in grado di raccogliere i

consensi su se stesso); però, al tempo stesso, l’assegnazione dipende proporzionalmente dalla

somma dei voti che ciascuna lista ha conseguito: questo è ciò che evita una distruzione che è

tipica, o più frequente nei sistemi uninominali di tipo maggioritario (per esempio quello inglese).

La combinazione di questi due elementi porta all’attribuzione del numero dei seggi in base alla

cifra elettorale conseguita con il voto proporzionale, ma al tempo stesso tutti i candidati ai collegi

uninominali che hanno vinto diventano automaticamente parlamentari. Quindi, i primi 299 seggi

vengono assegnati immediatamente, poi la distribuzione dei seggi viene calcolata in base ad un

altro meccanismo.

Allora, cosa può succedere, e si si verifica con una certa frequenza, che un partito ottenga magari

100 seggi nel collegio uninominale e poi in base ai calcoli fatti per il sistema proporzionale ne ha

diritto a 40? Questo comporterebbe uno stravolgimento dei rapporti di forza: il numero di seggi a

cui si ha diritto lo si calcola con i voti espressi nel proporzionale; ma intanto i candidati eletti

nell'uninominale diventano automaticamente deputati: questo può falsare l'altro calcolo.

Per evitare che ci sia una distorsione del voto e che quindi i risultati dell'uninominale modifichino i

rapporti di forza, che sono gli unici che contano nelle dinamiche costituzionali, la legge tedesca ha

previsto il meccanismo dei cdd. seggi eccedentari: ovvero, se la lista che ha ottenuto più voti nel

proporzionale ha un numero inferiore di seggi otterrà un numero di seggi in più per ripristinare il

rapporto di forza corretto, calcolato all'interno del proporzionale (se il primo partito ha ottenuto il

45% dei voti e quindi ha il diritto di avere il 45% dei seggi, ma nell'uninominale è stato finalizzato e

l'altro partito che ha ottenuto 35 ha avuto il 40%, ecco che chi ha avuto il 45% si prende il 5% dei

seggi in più per ripristinare l'equilibrio determinato dal proporzionale). Quindi, il numero dei

componenti del Bundestag non è determinato, perché ci sono circa 299 eletti con il sistema

uninominale, 299 eletti con il sistema proporzionale, ma se il rapporto tar questi due calcoli non si

rispetta, a questi si possono aggiungere dei seggi eccedentari (dei seggi in più). Tant'è vero che

nelle elezioni del 2005 il partito socialdemocratico ha avuto 16 seggi eccedentari, portando il

numero complessivo dei membri del Bundestag a 614 e nel 2009 il partito democristiano ha

beneficiato di 24 seggi supplementari, portando il numero dei deputati a 622.

Attribuendo i seggi eccedentari al partito che ha ottenuto più voti nel proporzionale ed è sotto-

rappresentato nei seggi uninominali determina uno squilibrio sull'altro versante: può darsi che

attribuire, ad esempio, 16, 24 seggi in più al partito che ha ottenuto più voti determini una sotto-

rappresentanza del partito che, pur avendo più deputati eletti con l'uninominale, si vede poi

superato. Di nuovo la questione è arrivata alla Corte Costituzionale, la quale ha censurato questa

regola prevedendo che la legge elettorale, oltre ai seggi eccedentari, debba disciplinare anche i

cdd. seggi compensativi: se la logica è proporzionale il calcolo deve tornare, e quindi ogni partito

deve avere tanti deputati quanti gli spettano in base al calcolo proporzionale; allora, se si danno

dei seggi eccedentari a chi ha la maggioranza, e questa attribuzione di seggi in più modifica le

proporzioni dei calcoli, anche gli altri partiti devono avere un aggiunta, per ritornare al numero

preciso.

Qui c'è stata una vera e propria melina tra il Tribunale Costituzionale e il legislatore: il legislatore

non ha ottemperato subito e quando lo ha fatto, di nuovo il Tribunale lo ha ritenuto illegittimo,

finché nel 2013 si è approvato una riforma della legge elettorale, che ha previsto sia la parità di

attribuzione dei seggi eccedentari che dei seggi compensativi.

Per effetto di questa riforma addirittura, nelle elezioni precedenti, si sarebbe dovuto aumentare il

numero dei componenti del Bundestag di 49 unità.

ORGANIZZAZIONE INTERNA DEL BUNDESTAG: Per quanto riguarda l'organizzazione interna

del Bundestag non ci sono particolari osservazioni da fare, perché le regole sono quelle di una

comune camera parlamentare: quindi, gode di autonomia regolamentare ed organizzativa,

compreso il potere di verifica delle elezioni (della regolarità); diversamente dall'Italia, tuttavia,

questo potere non è assoluto, in quanto le decisioni assunte dalla Camera sono impugnabili

dinanzi al Tribunale Costituzionale (in ultima istanza è un giudice che decide sulla regolarità delle

elezioni: come avviene in tutti gli stati di diritto, tranne che in Italia, dove le decisioni sulla verifica

degli eletti non sono sindacabili).

ORGANI INTERNI DEL BUNDESTAG: Gli organi interni del Bundestag sono:

- il Presidente, che tra l'altro ha il potere di distribuire ai partiti il finanziamento pubblico;

- i Vicepresidenti;

- gli Uffici di Presidenza;

- i Gruppi parlamentari, che sono articolazioni dei partiti politici: diversamente dall'Italia, in

Germania è consentita la figura del parlamentare non iscritto al gruppo: non c'è bisogno di

costituire il gruppo, ma ci sono anche parlamentari indipendenti;

- poi esistono le Commissioni permanenti, specializzate per materie e formate in modo da

rappresentare proporzionalmente i Gruppi parlamentari;

- un organo in particolare è il Consiglio degli anziani, formato dal Presidente di Assemblea, dai

Vicepresidenti e da 23 membri eletti dal Bundestag che sono tra i parlamentari più autorevoli, che

ha il compito di organizzare i lavori parlamentari e scegliere i presidenti delle commissioni; quindi,

ha una funzione organizzativa molto importante e è organizzata da questa commissione

rappresentativa.

Una particolarità del sistema tedesco è poi quella in base alla quale le Commissioni di inchiesta

possono essere istituite su richiesta di 1/4 dei membri dell'Assemblea, e in questo caso scatta

l'obbligo di costituire queste commissioni e ciò consente la formazione delle cdd. commissioni di

inchiesta di minoranza, che esercitano un potere di controllo sull'esecutivo e sull'amministrazione

federale. Anche questa è una diversità significativa tra l'ordinamento tedesco e quello italiano: in

Italia per costituire una commissione di inchiesta ci vuole una decisione presa a maggioranza

dell'assemblea, quindi non sono possibili commissioni di minoranza; l'esistenza di questa

possibilità in Germania integra quello che di solito chiamiamo "statuto dell'opposizione", ovvero

una serie di prerogative che vengono date da Gruppi parlamentari minoritari per esercitare una

funzione di controllo nei confronti degli apparati governativi; in Germania le minoranze hanno diritto

di ricorrere al Tribunale Costituzionale su qualunque questione (quindi, non solo impugnare una

legge, ma chiedere e si sia stato correttamente applicato il regolamento parlamentare, sollevare

una sorta di conflitto tra poteri, tra organi costituzionali, etc...); le minoranze quindi dispongono

anche di questo potere di inchiesta, oltre poi ad avere la possibilità di chiedere ed ottenere

l'immediata iscrizione all'ordine del giorno di alcuni provvedimenti che la Camera deve poi

discutere.

Lo statuto dell'opposizione in Germania, o in Francia, in forme di governo che aspirano alle

dinamiche di tipo maggioritario, è regolato direttamente dal testo costituzionale e non è rinviabile ai

regolamenti parlamentari; qui evidentemente c'è un valore di garanzia: la Costituzione come figura

che stabilizza determinati meccanismi di controllo, determinati diritti delle minoranze, dove invece i

regolamenti parlamentari sono uno strumento che rientra in quelli della maggioranza, e quindi più

difficilmente può riconoscere poteri alle minoranze.

BUNDESTRAT

E' la seconda componente del sistema parlamentare tedesco, anche se in senso stretto non può

essere considerata una vera e propria Assemblea parlamentare, tant'è vero che letteralmente il

Bundestrat equivale a "consiglio federale".

I Lander, infatti, sono rappresentati all'interno di questa Assemblea, non dispongono di seggi (non

esistono senatori, non c'è un Senato), ma semplicemente l'organo riprende il prototipo originario

della Costituzione imperiale 1871 e la rappresentanza dei deputati federati (Land) è garantita dalla

presenza di voti (membri) attribuiti ai governi dei Lander.

Quindi, il sistema di formazione del Bundestrat prevede che ogni Land abbia diritto all'interno

dell'organo ad esprimere da un numero minimo di 3 ad un numero massimo di 6 voti, secondo il

numero degli abitanti.

L'art. 51, 2°comma della Legge Fondamentale descrive infatti che ogni Lander abbia un minimo di

3 voti, i Lander con più di 2 milioni di abitanti ne hanno 4, i Lander con più di 6 milioni 5, i Lander

con più di 7 milioni 6. I Lander più grandi, la Baviera, la Sassonia, la Renania, hanno 6 seggi;

Brema e Amburgo che hanno una popolazione poco superiore a 1 milione di abitanti hanno diritto a

3 seggi (3 voti).

La regola risponde al principio di sproporzionalità: negli Stati Uniti abbiamo visto che la seconda

camera, la camera federale, è costituita in base al principio della parità dei membri (ogni stato

americano ha diritto a 2 senatori); nel caso tedesco non si utilizza questa regola, ma al tempo

stesso si evita che i Lander abbiano una rappresentanza proporzionale al numero di abitanti (se

dovessi rispettare il rapporto demografico tra Amburgo e Baviera, se Amburgo ha 3 rappresentanti,

la Baviera ne dovrebbe avere 30 per rispettare la proporzionalità, invece si crea una forbice molto

ristretta che, come tutti i sistemi federati, favorisce gli stati più piccoli e sotto-rappresenta gli stati

più grandi).

Questo per dire che per costituire delle Camere territoriali ci sono delle regole ben precise, ancora

una volta offerte dalla riflessione comparatistica.

Inoltre, la particolarità dell'organo in questione è determinata da altre regole, ovvero i voti espressi

dai rappresentanti dei governi, che sono scelti dai Governi (di solito sono i Presidenti dei Lander e

altri assessori), i componenti del Bundestrat decidono secondo un vincolo di mandato e possono

esprimere solo un voto di blocco (un voto unitario): questo vuol dire che i rappresentanti dei

governi dei Lander, qualunque Lander (quello della Baviera, Sassonia, Renania, etc. ...) non

decidono interamente, ma esprimono il loro voto in base alle direttive espresse dal governo del

Lander (c'è un vincolo di mandato: tu non rappresenti te stesso, ma rappresenti il territorio che

esprimi, e quindi è il territorio a dirti quale posizione devi prendere); in secondo luogo, il voto di

ogni Lander è unitario: cioè, se un Lander ha 3 voti, tutti e 3 devono o essere si, o essere no, o tutti

e tre si devono astenere, non ci possono essere voti alternati (voto unitario: questa è una

rappresentanza istituzionale: tu devi tutelare gli interessi del territorio che ti esprime).

L'applicazione di queste regole è stata relativamente semplice fin tanto che il sistema politico

tedesco era strutturato sulla base di 3 partiti, e di solito i Lander avevano dei governi monocolore,

e quindi c'era un voto di blocco, che veniva espresso dai rappresentanti del Bundestrat

appartenenti allo stesso partito. Adesso la situazione è profondamente cambiata e ormai ci sono

soltanto 2 Lander governati da monocolori (Amburgo, dove il governo è espresso dalla social-

democrazia, e il Sachesen); in tutti gli altri casi abbiamo governi di coalizione, in genere tra due,

ma talvolta tra tre partiti: questo significa che la rappresentanza di quei Lander nel Bundestrat sarà

espressa dalla coalizione che governa il Lander; questo non supera la regola del voto in blocco,

perché comunque, anche in quel caso, i liberali, se governano insieme ai democristiano, devono

votare insieme ai democristiani, non si può votare in base alla propria appartenenza politica; e

questo può creare un problema, perché adesso, per esempio, in Germania c'è un governo di

grande coalizione al centro, tuttavia ci sono interessi concorrenti e in certi Lander non si reputa

questo schema, ma magari c'è un'alleanza tra social-democratici e verdi e i verdi sono in

opposizione al governo nazionale; tuttavia i verdi devono votare allo stesso modo senza possibilità

di discussione. Anche questa è un'altra regola per costruire una camera territoriale, perché se non

ci fosse questo vincolo, quasi naturalmente, ciascun rappresentante del territorio voterebbe nel

modo in cui a livello nazionale quel partito si esprime, trasformando la rappresentanza istituzionale

in rappresentanza politica.

Quindi, la Camera territoriale deve essere costruita attraverso delle regole, derivanti dalla

riflessione comparatistica, che devono essere rispettate.

Si è verificato, in alcuni casi, che un liberale proprio non se la sia sentita di votare insieme al social

democratico con il quale era alleato all'interno del Lander e ha votato diversamente: ma questa

scelta è stata una scelta sbagliata perché immediatamente quella legge è stata impugnata dinanzi

al Tribunale Costituzionale, che ne ha dichiarato l'incostituzionalità totale per vizio nel

procedimento (perché era stata approvata violando una regola prescritta nel procedimento

legislativo, costituzionalmente vincolante).

Il Bundestrat oggi ha 69 voti (69 membri): voti non seggi, perché non ci sono parlamentari, non ci

sono persone che godono di immunità.

Le proposte sono approvate a scrutinio palese e a maggioranza assoluta (è necessaria sempre la

maggioranza assoluta): si richiedono, quindi, 35 voti per approvare una proposta.

ORGANIZZAZIONE INTERNA: Per quanto riguarda l'organizzazione interna, vi è il Presidente,

che esercita anche funzioni di supplente del Presidente della Repubblica, è eletto a rotazione,

rimane in carica 1 anno e poi viene sostituito da un altro Presidente, in modo tale che ogni 16 anni

ciascun lender esprime il Presidente dell'Assemblea (è un accordo politico stipulato nel 1950,

all'avvio dell'esperienza della Repubblica federale, e da allora è sempre continuamente rispettata.

Nella prassi si è verificato, in più di un'occasione che le regole previste per la composizione del

Bundestrat, che per altro cambia continuamente e quindi ogni volta che si vota e cambia la

maggioranza, cambia automaticamente la composizione del Bundestrat; quindi, attualmente, più o

meno, ci sono delle lievi variazioni all'interno dell'organo.

Nella prassi si è verificato in più di un'occasione che nel Bundestrat, anche se poi sono sempre i

partiti che esprimono questa rappresentanza, si sia formata una maggioranza politica contraria, ad

esempio opposta a quella che appoggia il Cancelliere, perché il risultato delle elezioni politiche

generali ha premiato una certa forza politica, e invece la somma delle elezioni regionali ha

premiato altre forze politiche. Così dal 1990 al 2005 i governi a guida social democratica e poi

democristiana hanno dovuto scontrarsi, in più di un'occasione, con un Bundestrat che esprimeva

una maggioranza alternativa e questo è avvenuto anche per il partito social democratico dal 2010

al 2013. In questi casi l'organo può essere utilizzato strumentalmente dal partito di opposizione per

paralizzare la funzione legislativa, così da impedire al Cancelliere un esercizio pieno della funzione

di indirizzo politico.

POTERI LEGISLATIVI: Il Bundesrat ha rilevanti poteri legislativi: addirittura, fino alla riforma del

2005, oltre il 60% della legislazione federale prevedeva un procedimento legislativo bicamerale-

paritario (quindi era necessario l'assenso della maggioranza assoluta del Bundestrat).

La riforma del 2005 ha ridotto un po' questa incidenza, trasportando alcune competenze, che

erano di tipo concorrente, tra quelle di esclusiva spettanza al Bund o tra quelle di esclusiva

spettanza ai Lander; quindi, la riforma del 2005 ha introdotto maggiormente un principio di

separazione delle competenze tra Bund e Land.

In Germania la competenza concorrente rappresentava, fino al 2005, la modalità di esercizio della

funzione legislativa più diffusa, più estesa; la competenza concorrente tedesca, diversa dalla

nostra, attribuisce in certe materie il potere legislativo in alternativa ai Lander e al Bund, con la

possibilità, per il Bund, di appropriarsene e di escludere da quel momento in poi ogni possibile

intervento dei Lander; addirittura i diritti precedenti dei Lander sono abrogati definitivamente

dall'approvazione di una legge federale.

Questa possibilità è resa possibile dalla sussistenza di interessi nazionali: quindi si ritiene che c'è

un interesse nazionale e allora deve essere la federazione a disciplinare quella materia (perché la

regola deve essere uguale per tutti sul territorio).

In questi casi, tuttavia, questo esproprio delle competenze dei Lander è bilanciato dalla necessaria

approvazione di quella legge da parte del Bundestrat, cioè dalla camera territoriale: i Lander

consentono ad essere espropriati di quella competenza in favore della federazione.

Quindi, è uno di quegli elementi cooperativi, collaborativi che caratterizza il federalismo tedesco. Il

Bund, rappresentato dall'Assemblea politica (il Bundestag) e i Lander (Bundesrat) si mettono

d'accordo per compiere questo passaggio di competenze; è ovvio che poi i Lander contrattano,

che si fanno attribuire dei finanziamenti, che incrementano le loro competenze amministrative etc.

(federalismo cooperativo: ci si mette d'accordo tra le varie parti su come far funzionare il

sistema).

Questo è il modello e la funzione fondamentale del Bundestrat; tant'è vero che le materie di

competenza del Bundestrat erano, fino al 2005 e restano dopo la prima riforma del sistema

federale, quelle astrattamente condivise, cioè le materie sulle quali può legiferare sia la

federazione che i Lander. Anche qui possiamo evidenziare una disarmonia della riforma italiana,

perché alla nostra Camera non viene attribuita la competenza ad intervenire in modo paritario, ad

esempio, sul territorio o sulla disciplina generale dell'istruzione, cioè quelle materie condivise, ma

al Senato viene attribuito il compito di regolare, rispetto alla camera, le cdd. materie di sistema,

cioè quelle che attuano direttamente la costituzione (le leggi ordinamentali).

PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: qui il sistema è abbastanza complesso.

Esistono leggi bicamerali che devono intervenire nelle materie di competenza concorrente che

richiedono ilo necessario consenso di entrambe le Camere e poi ci sono leggi a prevalenza del

Bundestag, tendenzialmente monocamerali, perché in questi casi l'approvazione definitiva è

rimessa alla camera politica, che può superare l'eventuale dissenso del Bundesrat (quindi, nelle

materie non concorrenti, il Bundestrat può dire che una certa cosa non gli sta bene, e questa sorta

di veto sospensivo è superato in via definitiva dal voto del Bundestag).

I progetti di legge, l'iniziativa legislativa spetta al governo, al Bundestrat, come organo collegiale, e

ai singoli deputati: non è invece prevista l'iniziativa legislativa popolare.

I progetti vanno presentati al Bundestag, e qualora si tratti di iniziativa del governo, tuttavia, la

presentazione deve avvenire prima al Bundesrat, che ha 6 settimane di tempo per esprimere il

proprio parere. I progetti elaborati dal Bundesrat sono poi inoltrati dal governo all'altra camera, e

vengono da questa approvati.

I progetti in materia concorrente tornano al Bundesrat per l'approvazione definitiva, quelli in

materia generale vengono trasmessi al Bundesrat per un eventuale riesame.

Nel caso delle leggi bicamerali, il Bundesrat, che interviene sempre per secondo, pur avendo

esaminato il progetto di legge, ha 3 opzioni:

- O approva la legge esaminata;

- O rifiuta il proprio assenso, e in questo caso il percorso legislativo si interrompe definitivamente;

- O chiede la convocazione di una commissione di conciliazione; la commissione di

conciliazione è prevista dall'art. 77 della Legge Fondamentale, è formata da 16 membri per

ciascuna delle due camere, lavora a porte chiuse senza indicazioni partitiche e ha come obbiettivo

fondamentale quello di formulare un progetto di legge che superi le divergenze tra le due camere e

che, quindi, diventi un progetto di legge condiviso.

Oltre che il Bundesrat, possono chiedere la convocazione della commissione anche il Bundestag e

il governo.

Sugli emendamenti proposti si pronuncia prima il Bundesrat. Può darsi che un accordo non si trovi

e che il progetto si interrompa, ma questo è abbastanza raro che avvenga. Se, invece, si trova un

accordo si propongono degli emendamenti condivisi che vengono rimessi alle due camere, le

quali, alla fine, devono approvare un testo identico: ma in questi casi, ad esempio il Bundestag può

respingere la proposta presentata soltanto con un voto a maggioranza assoluta dei componenti

(quindi, si crea un onere di accettare possibilmente la proposta formulata). Anche qui, abbiamo

visto che negli Stati Uniti esiste una conference government: quando c'è un dissenso delle due

camere, senatori e rappresentanti nominano una commissione mista che cerchi una soluzione

condivisa; in Germania c'è una soluzione analoga, addirittura costituzionalmente prescritta; in

Francia è la stessa cosa. Nei sistemi bicamerali l'istituto è praticamente necessario, perché è

l'unico modo per superare i dissensi. Anche qui, la riforma costituzionale italiana che si sta

discutendo ora non ha previsto un organismo di questo genere, rendendo più difficile il

superamento di eventuali conflitti che possono insorgere tra le due camere, conflitti che potranno

avere, nelle leggi bicamerali, un problema di contenuti, ma su qualunque tipo di legge un problema

di tipo procedurale; in questo caso, è rimesso al presidente di assemblea il compito di limitare certi

conflitti; da questo punto di vista, sono soggetti on sufficientemente rappresentativi e piuttosto

deboli.

PRESIDENTE FEDERALE

Tenendo conto dell'esperienza di Weimar (Weimar influenza le scelte che poi vengono compiute

soprattutto in Germania, in positivo e in negativo)la Legge Fondamentale tedesca ha preferito

configurare un ruolo debole del Presidente, ruolo che da alcuni viene definito di tipo "meramente

notarile"; le previsioni costituzionali e le prassi che sulla loro base si sono formate hanno portato i

capi di stato in Germania a svolgere funzioni limitate di garanzia e di controllo costituzionale

mentre si è evitato che questi soggetti potessero partecipare, in alcun modo, alla determinazione

dell'indirizzo politico, che è rimesso, in via esclusiva, al circuito camera elettiva-Bundesrat-

Cancelliere-governo.

Questo dipende anche dalle regole, che poi esamineremo, sull'elezione del Cancelliere e sul

proscioglimento del Bundestag che limitano fortemente i poteri del capo dello stato, che può

esercitarli soltanto a determinate condizioni (c'è un vincolo costituzionale che limita fortemente una

possibilità espansiva di questi poteri).

Il Presidente federale è eletto da un collegio parlamentare, formato dal Bundestag e da un numero

equivalente di membri eletti dai parlamenti dei Lander.

Quando l'elezione è rimessa a un collegio parlamentare, per una figura di garanzia come quella di

capo dello stato (super partes), si vuole evitare che ci sia una camera troppo grande (il Bundestag

con oltre 600 membri), una camera troppo piccola (il Bundesrat con 69 membri), perché questo

ovviamente favorirebbe la maggioranza politica all'interno della prima camera e renderebbe più

facile l'elezione del Presidente: ma, allora, per compensare questa sproporzione numerica, si

prevede che (chiamiamolo "parlamento in seduta comune, anche se è un'altra cosa) il numero dei

senatori, che viene fatto eleggere dai consigli dei Lander, sia equivalente al numero dei deputati,

per riequilibrare le posizioni e i rapporti di forza.

E' prevista la maggioranza assoluta nei primi due scrutini e la maggioranza relativa nel terzo (ciò

favorisce comunque, dopo 3 voti, l'elezione del capo dello stato).

La carica ha la durata di 5 anni e il capo dello stato è rieleggibile soltanto per un secondo mandato

consecutivo

.

LEZIONE 19 – 10/11/2016

ESAME DEL SISTEMA COSTITUZIONALE TEDESCO

Elezione del presidente federale: elezione indiretta.

Esaminiamo le competenze e il ruolo che l’organo presidenziale assume all’interno del sistema.

Per quanto riguarda le competenze, la maggior parte degli atti che questo organo adotta lo sono

soltanto nella forma ovvero la forma del decreto del presidente della repubblica, perché è il

presidente a firmarli e sottoscriverli ma la loro sostanza è decisa da altri organo, quali parlamento,

cancelliere, governo potendo il capo dello stato esercitare un controllori natura giuridico formale

sulle decisioni prese ,questo dipende dall’art 58 della Costituzione il quale stabilisce che tutte le

ordinanze, le disposizioni emanate dal presidente devono essere controfirmate dal cancelliere o

dal ministro competente, la prassi si è conformata a questa previsione costituzionale, ma come

vedremo sono rari i casi in cui il presidente ha rifiutato di emanare un atto proposto dal governo.

Soltanto tre attribuzioni sono escluse dalla controfirma: nomina, revoca e scioglimento.

La nomina e la revoca del cancelliere non sono sottoposte a controfirma così come lo scioglimento

anticipato del Bundenstag quando questi si dimostra incapace di dare vita ad un governo e di

eleggere il cancelliere ,terza ipotesi è la richiesta ad cancelliere e/o ad un ministro dimissionario di

rimanere in carica fino alla nomina del successore.

In questi casi, soprattutto nei primi due, il margine di discrezionalità del presidente è assai limitato

perché questi poteri sono esercitabili soltanto se si verificano condizioni espressamente previste

dal testo costituzionale rispetto alle quali il margine di apprezzamento del capo dello stato è

inesistente o molto limitato.

NOMINA/REVOCA DEL CANCELLIERE

Prima fase: proposta del candidato

Si prevede che sia il presidente a formulare la proposta iniziale del cancelliere che dovrebbe

essere eletto dal B.(è lui che individua la persona) ma questo potere non è libero bensì

condizionato dall’esistenza di un candidato cancelliere rappresentato o dal leader del partito che

ha conseguito la maggioranza assoluta alle elezioni della camera oppure è il candidato cancelliere

indicato dalla colazione che si è formata dopo le elezioni quando queste non hanno determinato

alcuna maggioranza assoluta a favore di nessun partito.

Quindi il presidente si limita a prendere atto delle indicazioni che gli provengono o da un accordo

fra partiti o dal partito che ha conseguito la maggioranza necessaria per formare il governo.

Per la scelta del presidente è determinante quindi il risultato elettorale e le designazioni operate

dai partiti politici rispetto alle quali il presidente ha sempre agito come garante super partes, cioè

non ha mai concorso a determinare o influenzare la scelta del cancelliere ma si rimette alla volontà

dei partiti politici.

Seconda fase: nomina presidenziale

Inoltre una volta eletto dal Bundenstag il cancelliere deve essere nominato dal presidente, l’art. 63

della legge fondamentale obbliga il presidente a nominare sempre il candidato eletto dal

Bundenstag a maggioranza assoluta anche quando questo cancelliere eletto è diverso dal

candidato che il presidente aveva inizialmente proposto.

Quindi sia il potere di proposta che il potere di nomina non sono mai sottoposti ad un potere

discrezionale del presidente, ma esercita una funzione quasi notarile, verifica cioè se le procedure

siano conforme alle norme costituzionali, se vi sia stata una collaborazione fra le parti ecc.. è

quindi una funzione di mero garante sopra le parti.

Per quanto riguarda il potere di scioglimento il presidente lo può esercitare soltanto nei casi

tassativamente previsti e determinati dalla Costituzione ed è subordinato all’accertamento

dell’incapacità di eleggere un cancelliere che goda della necessaria maggioranza parlamentare.

Un limitato margine di manovra di discrezionalità del presidente sembra residuare soltanto nelle

ipotesi relative al rifiuto della fiducia al governo a seguito di una mozione presentata dal cancelliere

, in questi casi l’art 68 della legge fondamentale affida al capo dello stato il potere di sciogliere la

camera su proposta del cancelliere nei 21 gg successivi al rifiuto della fiducia qualora il

Bundenstag non abbia provveduto ad eleggere un nuovo cancelliere.

Voto di sfiducia  possibilità di scioglimento del Bundenstag se e solo se la camera nei 22 gg

successivi al voto di sfiducia non ha eletto il nuovo cancelliere.

Collegata a questa previsione è quella dell’art 81 della legge fondamentale, nell’ipotesi precedente

quando cancelliere e presidente decidono di non sciogliere la camera il presidente su proposta del

governo con l’assenso dell’altra camera può dichiarare lo stato di emergenza legislativa che

attribuisce agli organi del potere esecutivo alcuni poteri speciali. Previsione prevista dalla carta

costituzionale ma mai utilizzata nella prassi dal 1949 ad oggi. Nella prassi il presidente, pur avendo

un margine di discrezionalità, ha sempre accolto senza formulare obiezioni le richieste e le

proposte presentate dal cancelliere, vi sono stati alcuni casi in cui la fiducia è stata utilizzata in

modo arbitrale e in questi casi nonostante il tribunale abbia riconosciuto al presidente un potere

decisionale sull’esercizio di questo potere il capo dello stato ha sempre obbedito alle proposte

presentate dal cancelliere.

ALTRE COMPETENZE DEL CAPO DELLO STATO:

- Nomina dei funzionari federali;

- Potere di promulgazione delle leggi con possibilità di rinvio anche se usato in rarissimi casi,

soltanto di recente il presidente in carica dal 2004 al 2010 Koehler ha rifiutato di

promulgare due testi normativi perché considerati incostituzionali, ma si è trattato di un

attivismo anomalo rispetto alla costante prassi della promulgazione

- Concedere la grazia, anche in questo caso il presidente Koehler ha rifiutato il

provvedimento a favore di un terrorista di sinistra autore di diversi omicidi nel corso degli

anni 70,qui c’era un atto di clemenza proposto dal cancelliere rispetto al quale il presidente

non ha acconsentito. Ma si tratta comunque di casi rari

RESPONSABILITA’ DEL PRESIDENTE

Il presidente è definito dalle leggi federali come giuridicamente responsabile, ad esso sono estese

le immunità dei membri del Bundenstag .

È responsabile penalmente soltanto per premeditata violazione della legge fondamentale

nell’esercizio delle sue funzioni, ipotesi questa che corrisponde al nostro attentato alla Costituzione

disciplinato all’art 90 o comunque alla violazione di doveri d’ufficio molto gravi che comportano

anche la commissione di un resto, in questo caso la costituzione tedesca all’art 61 prevede un

provvedimento speciale che contempla la possibilità per uno dei due rami del parlamento a

maggioranza di 2/3 di porre il presidente in stato d’accusa per poi essere giudicato dal tribunale

costituzionale.

Quindi una fattispecie molto simile a quella che è prevista dal nostro art. 90 Cost.

GOVERNO

Rappresenta ,soprattutto il cancelliere, l’architrave della forma di governo tedesca.

Il cancelliere viene eletto dal Bundenstag, ha il potere di nomina e revoca dei ministri, ministri che

sono responsabili soltanto di fronte a lui, quindi lo schema non è quello di un governo ispirato al

principio di collegialità ma che esalta il principio monocratico, il cancelliere inoltre determina

l’indirizzo politico del governo assumendosene la responsabilità.

Procedimento di nomina del cancelliere : si articola in 3 fasi:

- Proposta da parte del presidente federale di un candidato tenuto conto delle indicazioni

emerse in seguito alle elezioni del Bundenstag;

- Elezione eventuale a maggioranza assoluta del Bundenstag senza dibattito e a scrutinio

segreto;

- Successivamente il presidente è obbligato a nominare il cancelliere, questo è un atto non

sottoposto a controfirma perché trattasi di un atto dovuto

Rispetto a questa procedura ordinaria la legge fondamentale contempla un circuito sussidiario e

alternativo: se il candidato non ottiene la maggioranza assoluta la camera ha due settimane di

tempo per eleggere un candidato alternativo, in questi casi il presidente federale è obbligato a

nominare il candidato eletto dal Bundenstag.

C’è la possibilità che nei 14 gg successivi il Bundenstag non riesca ad eleggere un membro

alternativo, ci sarà comunque una votazione e il Bundenstag eleggerà: o un candidato a

maggioranza assoluta oppure nella votazione finale potrà essere eletto un cancelliere che non ha

avuto la maggioranza assoluta, in quest’ultimo caso sarà il presidente a decidere se eleggere o

meno il candidato o sciogliere il Bundenstag. Nella prassi questa ultima ipotesi non si è mai

verificata, in ogni caso la Costituzione prevede e contempla una discrezionalità del presidente

federale.

Questa disciplina rigida e articolata delle modalità di investitura del vertice del governo costituisce

una misura di forte razionalizzazione del sistema parlamentare tedesco che ha una valenza

stabilizzatrice del governo parlamentare in una logica “ antidemariana”

Il presidente è escluso da ogni possibilità di interferenza sull’azione di governo pur riservando un

limitato margine di discrezionalità.

CESSAZIONE DELLA CARICA DEL CANCELLIERE: determina un crisi di governo.

Sono 3 le ipotesi in cui il cancelliere decade:

- Nuove elezioni del Bundenstag, il 2° comma dell’art. 69 della legge fondamentale impone

che con la riunione del nuovo parlamento appena eletto il cancelliere cessa le sue funzioni,

rimarrà in carica finché il Bundenstag non eleggerà il successore per il disbrigo

dell’ordinaria amministrazione, le c.d. questioni correnti. Questa è una visione tipica del

parlamentarismo razionalizzato che poche cost. contengono perché nel parlamentarismo

che nasce dalla prassi non sono previste le dimissioni del presidente del consiglio, del capo

del governo dopo le elezioni i parlamentari, nei paesi nordici quali Norvegia e Danimarca è

frequente che se viene confermata la stessa maggioranza della legislatura precedente il

presidente del consiglio uscente rimane in carica, non c’è una reinvestitura, la carica

presidenziale non si interrompe invece qui c’è una sorta di cesura al nuovo parlamento

deve corrispondere una nuova investitura, poi magari il cancelliere, come si è verificato nel

caso di Angela Merkel, potrà essere lo stesso, ma necessariamente si deve procedere ad

una decadenza dalla carica e ad un nuovo passaggio parlamentare espresso.

- Dimissioni, morte, impedimento permanente in questi casi si procederà alle elezioni del

nuovo cancelliere secondo procedimento ordinario

- Approvazione da parte del Bundenstag della c.d. mozione di sfiducia costruttiva, si tratta di

uno dei più importanti meccanismi di razionalizzazione della forma di governo parlamentare

introdotto per la prima volta dalla legge fondamentale tedesca o poi ripresa da altri

ordinamenti come per esempio la Costituzione spagnola del 1968. La finalità di questo

istituto è duplice: si vogliono evitare vuoti di potere derivanti da dimissioni al buio del

cancelliere e soprattutto costringere i partiti a trovare un accordo prima di far cadere il

governo in carica, la maggioranza parlamentare ha il potere di censurare il governo ma per

farlo deve non solo essere distruttivo eliminando quello che c’è ma deve essere anche

costruttivo ovvero in grado di sostenere una soluzione alternativa: sfiducia del cancelliere in

carica + indicare il candidato che vi succederà, tale decisione è contestuale perché nella

mozione di sfiducia che viene presentata deve essere indicato il nome del nuovo

cancelliere e di nuovo è richiesta la maggioranza assoluta, questa è richiesta anche

quando il cancelliere che era stato precedentemente nominato dal presidente ha ottenuto la

sola maggioranza relativa il cancelliere eletto a maggioranza relativa può essere fatto

cadere solo a maggioranza assoluta con la contestuale nomina di un altro cancelliere

stavolta a maggioranza assoluta.

Nel caso della presentazione della mozione di sfiducia costruttiva il voto del Bundenstag è

preceduto da una discussione pubblica dell’assemblea per dare un idea all’opinione

pubblica e ai cittadini di quello che sta accadendo.

L’istituto ha subito critiche importanti, molto lo hanno ritenuto non idoneo a sopire le crisi di

coalizione e a garantire la stabilità del potere esecutivo, è stato accusato anche di scarsa

democraticità in quanto si consentirebbe ai parlamentari di insidiare un nuovo cancelliere

con un colpo di mano all’interno dell’assemblea da parte dell’assemblea, cancelliere che

non rispetta e rispecchia la volontà manifestata dagli elettori.

Consentire quindi al parlamento senza un passaggio elettorale di cambiare governo in

carica è antidemocratico. Queste obiezioni consentono di ragionare criticamente su questo

istituto.

Esame della prassi.

Nella prassi l’istituto è stato applicato solo due volte e quindi ha avuto un ruolo più

simbolico che effettivo, in sostanza il meccanismo della sfiducia costruttiva non è nell’uso

che ne viene fatto ma nell’effetto deterrente che presenta nei confronti dei partiti politici, è

un’operazione che interrompe i rapporti fra maggioranza parlamentare e volontà popolare

espressa nelle elezioni e quindi non si utilizza se non in casi estremamente necessari.

Il primo caso risale all’aprile del 1972 e il partito democristiano candidava alla carica

o di cancelliere il proprio leader in sostituzione del presidente social democratico Willy

Brandt che governava in una coalizione tra social democratici e liberali. La richiesta

fu respinta per soli tre voti e il cancelliere in carica non fu sostituito, in questo caso

la maggioranza parlamentare respinge la richiesta nonostante il partito proponente

avesse la maggioranza di seggi in parlamento;

Unico esempio nel quale la mozione di sfiducia costruttiva è stata utilizzata e ha

o funzionato. Siamo dell’ottobre del 1982 democristiani e liberali chiedono la

sostituzione del cancelliere Schmidt leader social democratico con Kohl leader

democristiano ed ottengono il risultato richiesto, in questo caso la sfiducia

costruttiva si concretizza producendo un effetto reale.

In questo caso c’è un governo di coalizione tra socialdemocratici e liberali, il partito

democristiano è il partito che ha una maggioranza relativa e da solo non può

governare, i sondaggi dimostrano che l’alleanza dei liberali con i socialdemocratici

penalizza fortemente il partito che sta perdendo largamente i consensi e sempre i

sondaggi dimostrano che se si votasse non raggiungerebbe la soglia del 5%

perdendo ogni rappresentanza parlamentare. Nell’estate dell’82 si tiene un

congresso del partito liberale nel quale si decide che il partito cambierà posizione

politica in parlamento interrompendo la alleanza con i socialdemocratici e adottando

una politica più conservatrice chiederà di formare un’alleanza con il partito

democristiano, quindi c’è un cambiamento di posizione da parte del partito di centro

che è l’ago della bilancia in quel preciso momento storico. Ovviamente il partito

democristiano è ben felice di questa decisione, nel settembre dell’82 si procede ad

un accordo politico di colazione fra questi due partiti e nel mese successivo al

Bundenstag si vota la mozione di sfiducia che porta alla sostituzione del cancelliere

in carica.

La vicenda non finisce qui, c’è un nuovo governo, il cancelliere viene eletto a

maggioranza assoluta nel pieno rispetto delle regole costituzionali ma nel dicembre

dello stesso anno il cancelliere Kohl ritiene che questa nuova maggioranza

parlamentare sia priva di una legittimazione democratica piena, quindi presenta alla

camera una mozione di fiducia che viene respinta dalla maggioranza parlamentare,

cioè la maggioranza parlamentare vota la sfiducia al proprio governo, in questo

modo il Kohl si reca dal capo dello stato e chiede lo scioglimento del Bundenstag in

modo che si proceda a nuove elezioni, il presidente della repubblica accoglie la

richiesta di scioglimento anticipato del cancelliere e nel febbraio successivo si

procede a nuove elezioni parlamentari che confermano la maggioranza all’alleanza

fra democristiani e liberali.

Quindi che il corpo di mano parlamentare non è sufficiente a determinare un cambio

di guida politica del paese è condiviso dagli stessi leader tedeschi i quali ritengono

comunque necessario procedere a nuove elezioni per convalidare le nuove

posizioni assunte dalle forze politiche.

Quindi ha funzionato sia il meccanismo del sistema parlamentare in senso stretto

dell’organo rappresentativo sia i meccanismi della democrazia di investitura cioè la

scelta popolare del governo.

Il Bundenstag viene sciolto, i socialdemocratici sono contrari perché ritengono che

questo provvedimento sia lesivo delle regole costituzionali perché si ritiene che il

cancelliere abbia utilizzato la mozione di fiducia e il presidente il potere di

scioglimento del Bundenstag con un eccesso di potere, con una distorsione delle

finalità per le quali gli istituti sono stati introdotti in quanto non c’è un problema di

stabilità per cui il tutto comporta uno sviamento delle finalità non previste in

costituzione.

La risposta del tribunale costituzionale di certo non si fa attendere e precede di

qualche giorno le nuove elezioni. Il tribunale avalla la decisione presa da cancelliere

e presidente non riconoscendo la legittimità delle azioni intraprese, il tribunale

precisa i termini e le modalità di applicazione delle regole costituzionali e afferma

che la Costituzione tedesca vieta ipotesi di auto scioglimento, cioè di decisioni

prese autonomamente dalla maggioranza parlamentare che comportano il

necessario scioglimento del Bundenstag, l’auto scioglimento porta ad un elezione

anticipata, e il presidente ha il potere di disporre soltanto se si crea una situazione

di instabilità politica che necessariamente richiede un riavvio del circuito elettorale.

Si aggiunge che nell’apprezzamento dell’esistenza o meno di una situazione di

instabilità politica il presidente della repubblica gode di grande margini di

discrezionalità, il presidente qui decide, nel caso di specie tuttavia si è verificata una

situazione per la quale un’instabilità politica c’è perché il partito liberale aveva

sottoscritto l’accordo di coalizione con i socialdemocratici garantendo solo un

rapporto di tipo transitorio ,tra le condizioni dell’accordo ci coalizione c’è quella di

procedere a nuove elezioni parlamentari, in una situazione di questo genere in cui

sussiste una certa instabilità il potere largamente direzionale è stato utilizzato in

modo corretto.

Questa vicenda è sintomatica del conflitto che in alcune circostanze può innescarsi

fra una concezione mediata della democrazia che conferisce ai partiti e agli organi

rappresentativi parlamento - governo le decisioni fondamentali e la democrazia di

investitura che ritiene invece che soltanto il corpo elettorale possa conferire una

piena legittimazione a governare.

Questo episodio dimostra come in una democrazia matura il secondo principio non

possa mai difettare, quando si decide la nomina del nuovo governo la scelta

operata dal presidente della repubblica e dalla maggioranza parlamentare diversa

dalla precedente maggioranza parlamentare deve essere rimessa sottoposta al

controllo popolare. Su questo non tutti condor sano perché sciogliere il governo pur

avendo la fiducia significa forzare il significato delle regole costituzionali ma ciò

risulta essere bilanciato dal consenso popolare.

La Costituzione tedesca prevede poi l’istituto della mozione di fiducia disciplinato dall’art 68

[Mozione di fiducia, scioglimento del Bundenstag] : se una mozione di fiducia presentata dal

Cancelliere federale non raccoglie l'approvazione della maggioranza dei membri del Bundenstag,

il Presidente federale può, su proposta del Cancelliere federale, entro ventuno giorni, sciogliere il

Bundenstag. Il potere di scioglimento viene meno qualora il Bundenstag elegga, a maggioranza

dei suoi membri, un altro Cancelliere federale.

Quindi la questione di fiducia deve essere approvata dalla maggioranza assoluta, il Bundenstag

elegge il nuovo cancelliere a maggioranza assoluta, se ciò non avviene si possono verificare due

ipotesi: 1)il cancelliere non sospetta di nulla e non propone al presidente lo scioglimento,2) se

propone lo scioglimento al presidente questi può disporlo oppure no

Nella prassi sono stati 3 i casi di ricorso alla questione di fiducia posta dal governo allo scopo di

farsela negare e procedere allo scioglimento anticipato dell’assemblea:

- Vicenza Kohl del 1982;

- In precedenza nel 1972 Willy Brandt cancelliere social democratico, soggetto ad una

mozione di sfiducia sostitutiva presentata dall’opposizione che era stata respinta dalla

maggioranza, chiede che gli venga votata la fiducia dal Bundenstag rendendosi conto che

il margine di voto all’interno dell’assemblea è estremamente risicata. In questo caso la

camera nega la fiducia al governo, il cancelliere chiede al presidente lo scioglimento che

viene concesso ma non c’è alcuna elezione.

- Nel 2005 il cancelliere socialdemocratico Schröder si fa votare volontariamente la sfiducia

della propria maggioranza ritenendo di non poter proseguire la legislatura in una condizione

di instabilità politica generale, il presidente della repubblica scioglie il Bundenstag, ma il

tribunale costituzionale valuta illegittimi i comportamenti tenute dal cancelliere e dal

presidente ritenendo che non vi fossero in concreto elementi di irragionevolezza e difetti di

proporzionalità delle decisioni prese stante le condizioni politiche che non consentivano di

costituire un’efficace azione parlamentare di governo.

La sentenza è importante perché afferma che la legge fondamentale vuole garantire al

governo la propria capacità di azione e quindi il cancelliere può sempre riconoscere se la

propria maggioranza parlamentare lo sostiene o meno, oggettivamente quella in cui opera

Schröder è una situazione di forte instabilità.

La questione di fiducia oltre che per ottenere una decisione di scioglimento anticipato del

Bundenstag che è un ipotesi estrema è un istituto di carattere generale che il cancelliere può

presentare liberamente per chiedere alla sua maggioranza di confermare la perduranza e la

sussistenza del rapporto fiduciario diversamente dall’esperienza italiana e parzialmente da quella

francese dove la questione di fiducia è diventata uno strumento ordinario di governo e viene

utilizzata per consentire che le proposte di legge, soprattutto i decreti legge, presentati dal governo

siano approvati dalla maggioranza parlamentare nei tempi richiesti, in Germania invece la mozione

di fiducia non è diventata uno strumento ordinario e complessivamente è stata utilizzata 5 volte

per una ragione: è semplicemente una conferma o una negazione della fiducia nei confronti del

governo senza che ne consegua nessun beneficio in termini di procedimento parlamentare, in altri

termini non si può porre la questione di fiducia su un disegno di legge o meglio la si può porre ma

si segue l’iter ordinario per l’approvazione senza alcuna conseguenza pratica, quindi di fatto la

questione della mozione di fiducia non può essere presentata al governo per l’approvazione di un

atto e per ottenere la delibera parlamentare diversamente dal sistema italiano e ciò ha impedito

che diventasse uno strumento ordinario di governo.

Altri casi:

- Caso del 1982 il cancelliere Smith pochi mesi prima di essere sfiduciato presenta la

questione di fiducia al governo per ottenere una realtà parlamentare volta a fronteggiare la

crisi economica, in questo caso la mozione di fiducia ha un significato astratto di sostegno

all’azione dell’ esecutivo che è favorevole all’istallazione di una base missilistica in

Germania ,la fiducia viene concessa ma a distanza di mesi subisce la sfiducia.

- L’altro casi risale al 2001 e riguarda ancora una volta il cancelliere Schröder, per la prima

volta la mozione di fiducia viene legata ad una decisione particolare, si tratta di stabilire se

la Germania sia o meno autorizzata ad inviare un contingente militare in Afghanistan per

rafforzare l’alleanza occidentale, anche in questo caso il governo Schröder ottiene la fiducia

INDIVIDUAZIONE DEL CANDIDATO CANCELLIERE

Viene proposto quale candidato cancelliere di norma il presidente del partito che a seguito delle

elezioni parlamentari dispone o della maggioranza assoluta del Bundenstag o quanto meno della

maggioranza relativa, su questo soggetto grava l’onere di promuovere intese, accordi con gli altri

partiti per formare una coalizione di governo che possa conseguite il voto maggioritario della

camera politica. Quindi l’iniziativa spetta al leader del partito più votato.

Se le trattative vanno a buon fine e si realizza un accordo il presidente del partito maggioritario

viene automaticamente proposto come cancelliere mentre gli altri coalizzati vanno a ricoprire

importanti funzioni all’interno della compagine amministrativa. Quindi le compagini ministeriali sono

formati dalle più importanti e influenti personalità politiche del paese e non dà ministri che non

hanno alcun ruolo nel partito o che assumono un ruolo secondario e del tutto marginale per dar

vita ad un governo forte e stabile.

Nonostante ciò(importati leader all’interno della compagine amministrativa) il cancelliere detiene un

ruolo di leadership di partito e della colazione per via dei poteri formali che gli costituisce la

Costituzione e dall’impegno contrattuale che egli assume nei confronti dell’elettore.

Nell’organizzazione del potere esecutivo l’ordinamento tedesco riconosce un primato giuridico e

politico al cancelliere, si avvalora la figura di un cancelliere come primus super pares, supremazia

organica e funzionale che però dipende anche dai rapporti politici e dai rapporti di forza interni alla

colazione oltre che dalla personalità e dalla legittimazione del cancelliere, una cancelliere

politicamente forte che controlla il proprio partito guida, è il vertice effettivo del governo, un

cancelliere che guida un governo di grande coalizione dove i rapporti fra il primo partito e il

secondo sono paritari riduce il ruolo guida del cancelliere, ovviamente occorre verificare se vi sia

un sostegno parlamentare più o meno consistente.

Da questo punti di vista i poteri del cancelliere non sono paragonabili a quelli del primo ministro

britannico che ha una facoltà discrezionale della scelta dei componenti del governo nonostante il

condizionamento politico del partito di appartenenza, ma la differenza fra i due sistemi è che il

Germania non si può parlare neanche di governo di gabinetto perché il ruolo dell’organo collegiale

è minore rispetto al gabinetto stesso.

Dal punto di vista strettamente costituzionale, il primato del cancelliere deriva da due regole

contenute nella legge fondamentale, artt. 64- 65. In base alla prima norma il cancelliere ha il

potere di nomina e di revoca dei ministri, un potere che è rafforzato dell’elezione del solo

cancelliere senza che la compagine ministeriale sia resa nota prima, e dalla mancata previsione di

un voto di sfiducia nei confronti del singolo ministro, cioè mentre in Italia si può votare la sfiducia

individuale, questo istituto in Germania non è contemplato ma si può votare la sola sfiducia al

cancelliere, ed è il solo cancelliere a poter rimuovere un ministro in carica anche se ovviamente a

fronte di una censura magari approvata a maggioranza assoluta del Bundenstag nei confronti del

ministro in cancelliere non può opporsi perché sarebbe un elemento di debolezza del governo, ma

formalmente da un voto di questo tipo non deriva nessun obbligo giuridico nei confronti del

cancelliere che potrà decidere liberamente se prenderne atto e quindi assecondare la richiesta

parlamentare oppure ignorarla.

Il secondo potere formalmente costituzionalmente attribuito al cancelliere è quello di determinare le

direttive politiche che i singoli ministri devono rispettare, qui c’è la supremazia politica, l’indirizzo

politico del governo è deciso dal cancelliere e i ministri devono obbedire a quelle che talvolta si

configurano più come delle vere e proprie prescrizioni normative in quanto questa previsione

costituzionale è stata interpretata estensivamente dalla disciplina regolamentare sul governo il

quale regolamento che risale al 1951 stabilisce che il cancelliere detiene anche il compito di

mantenere l’unità d’azione del governo e il potere dell’organizzazione della struttura interna degli

uffici federali oltre a quello di distribuire le competenze fra ministeri diversi in quanto non

predeterminate da una legge. Quindi in ordine alla distribuzione delle competenze fra i vari ministri

c’è un’autonomia normativa interna e un potere di decisione politica del cancelliere, e in secondo

luogo spetta al cancelliere con propri decreti organizzare gli uffici del governo, non solo quelli della

cancelleria ma anche quelli degli altri ministeri, inoltre i ministri devono informare il cancelliere di

tutti i provvedimenti e di tutti i progetti che intendono presentare nelle materie di loro competenza.

Nello schema giuridico formale c’è una supremazia gerarchica del cancelliere che porta

quest’ultimo a poter disporre la creazione e la soppressione di ministeri, il trasferimento delle

competenze tra un ministero e l’altro.

Queste regole consentono l’affermazione di un principio di grande flessibilità organizzativa che

rende il numero di ministeri piuttosto variabile, si è passati da un numero massimo di 24 che si è

raggiunto con il governo Kohl dell’87 a un numero minimo di 14 ministri nel secondo governo

Schröder fra il 2002 e il 2005.

Questa scelta di 10 ministri in più in meno non è di poco conto perché l’azione di governo non sarà

sempre la stessa.

Il numero dei ministri dipende da varie ragioni:

- La prima è di natura politica: un governo formato da un grande partito e fa un piccolo partito

ha un numero di ministri ridotti, laddove si raggiunga una grande coalizione invece sarà

necessario accontentare più leader e saranno gli accordi di coalizione a stabilire i numeri,

poi in certi casi è necessario accentrare le funzioni di governo in un solo ministro in altri

casi invece ci devono essere più ministri.

- Ragione di carattere contingente: nel caso del governo Kohl la ragione di questo forte

incremento è data dalla coincidenza del momento che porterà all’unificazione delle due

germanie che comporterà una forte espansione delle competenze della compagine

amministrativa;

LEZIONE 20 – 14/11/2016

In Germania, la nomina dei giudici è operata da organi del governo federale, anche se avviene con

procedimento abbastanza complesso, che prevede il rispetto di una serie di requisiti quali la

laurea, il superamento dell’esame di stato con un punteggio superiore ad una certa soglia, essere

stati selezionati da una commissione che valutano i requisiti in merito ai candidati, ma alla fine il

potere di nomina spetta al ministro della giustizia e soltanto a lui. Infine, il ministro delle finanze ha

visto i propri poteri incrementati rispetto alla riforma del 2009 ha il potere di approvare le spese in

eccedenza e quelle non preventivate nel bilancio statale. Abbiamo visto già il cancelliere formulare

delle direttive nei confronti dei ministri ma l’obbligo di rispettare queste direttive godono poi di

autonomia per quanto concerne l’azione amministrativa del proprio ministero rispetto alla quale

non possono intervenire né il cancelliere né il consiglio dei ministri. Quindi c’è un abito quello del

potere amministrativo rispetto al quale ciascun ministro è il vertice del proprio ambito. Questo

schema costituzionale ha dovuto fare i conti con la realtà politica quella della Germania che da

sempre ha registrato la formazione di governi non monopartitici cioè non formati da un solo partito.

Ovviamente, un governo unipartitico esalterebbe questo schema costituzionale consentendo al

leader del partito maggioritario di esprimere la preferenza e di collocare questa persona al vertice

del potere. Ma questo non è avvenuto in quanto tutti i governi della Germania dal 1949 ad oggi

hanno avuto una struttura di coalizione, ecco allora che i ministri che sono espressi da partiti

diversi da quelli del cancelliere, sono tenuti alla lealtà di coalizione ovvero devono rispettare

quanto prescritto dai rapporti sulla cui base i governi si sono formati. Quindi in definitiva sono

propri i rapporti di coalizione l’azione dei ministri ma prima ancora dei cancellieri che ne sono il

garante della persona che ne ha ricevuto il mandato di guidare la politica tedesca. Ora, cancelliere

ministro e governo devono rispettare questi accordi e per consentire una verifica di ciò è prevista

l’esistenza di un comitato di coalizione cioè un organo rappresentativo dei due partiti esterno al

governo che ha il compito di garantire e verificare che la congregazione prevista si realizzi

effettivamente e le iniziative del governo siano effettivamente condivise tra i due partner che

costituiscono l’esecutivo. Ovviamente, questa superiorità politica degli accordi di coalizione che poi

definiscono anche in materia dettagliata le linee dell’indirizzo politico che deve essere perseguito,

questi accordi hanno sempre un valore fondamentale, ma questa importanza si accentua nei casi

di grande coalizione.

Per ultima questione analizziamo i rapporti tra forma di governo e sistema politico: il sistema

tedesco viene definito come il modello costituzionale basato sul principio dell’incorporazione dei

partiti nell’ambito dello stato. Il sistema tedesco, in base alla previsione dell’articolo 21, il partito

viene considerato come una specie di organo dello stato che è funzionale alla formazione della

volontà popolare alla selezione della classe dirigente e per questo l’ordinamento interno dei partiti

politici, dice al secondo comma dell’articolo 21, devono rispondere a principi democratici. Quindi il

ruolo centrale dei partiti è espresso dal testo costituzionale e confermato dalla prassi. Non è facile

invece ascrivere il sistema tedesco in una di quella categorie generali di cui abbiamo parlato.

Sicuramente il sistema politico della Germania è da sempre ascrivibile alla categoria del

multipartitismo moderato ma siccome le modalità di funzionamento nel corso del tempo sono state

diverse, allora potremmo definirlo come multipartitismo moderato di natura tendenzialmente

bipolare cioè che significa che ci sono schieramenti politici omogenei che sono in grado

alternativamente di vincere le elezioni. Questo per un periodo è avvenuto in presenza di un

sistema bipartitico, successivamente con la crescita dei numeri dei partiti. Tuttavia, questo

multipartitismo moderato di natura tendenzialmente bipolare, ha conosciuto anche governi formati

da una grande alleanza tra i due partiti maggiori che in condizioni normali sono tra loro avversari

cioè competono per la leadership del paese. Prevalentemente il modello di funzionamento del

sistema politico si è basato sull’alternanza tra i due partiti maggiori coalizzati con altre forze

politiche minori, in casi contrari i due partiti maggiori si sono alleati quando questo era l’unico modo

per formare una maggioranza sufficiente solida e stabile. Fino al 1983 il sistema è stato tripartito

cioè i partiti sono tanti ma solo 3 conseguono alla rappresentanza parlamentare. Dal 1983 in poi si

è registrata una maggiore frammentazione, l’esistenza di aumenti di partiti è aiutata dal sistema

elettorale che ha radice proporzionale e quindi in primo luogo favorisce la rappresentanza. Ora,

l’incremento massiccio del numero dei partiti è stato imputato al numero sempre più frequente del

voto disgiunto dell’elettore. Il numero dei partiti è salito dapprima a 4 a seguito del conseguimento

della rappresentanza che è avvenuto proprio con le elezioni del 1983. Successivamente, dopo il

1990, dopo la modificazione delle due Germanie, si è presentato alle elezioni il PDS che era partito

egemone del partito comunista della repubblica tedesca che a partire dal 2004 si è fuso con i

fuoriusciti del partito socialdemocratico dando vita ad un nuovo soggetto che oggi si chiama “la

sinistra” che raccoglie intorno al 10% dei consensi. Più di recente si sono formati partiti minori.

Dicevamo prima che il sistema politico tedesco è ruotato intorno al ruolo fondamentale di due

giganti, agli antipodi tra loro, di democratici cristiani e della social-democrazia. I partiti più piccoli

hanno svolto un ruolo prevalentemente sussidiario anche se, specialmente nella prima fase, quasi

sempre decisivo per la formazione dei governi, e in questo ovviamente valutano i rapporti di forza,

perché se sono necessari per assicurare ad un governo una guida social-democratica e il loro

venir meno determina la perdita del controllo della camera politica evidentemente sono in grado di

condizionare l’azione di governo. Ora, questa situazione di un numero comunque limitato di partiti

che ottengono rappresentanza, dipende dal sistema elettorale che esclude le formazioni più

piccole. Il sistema politico tedesco poi diciamo è stato stabilizzato, il fenomeno più recente è quello

dell’origine della formazione di una conventum exludendi: oggi il panorama politico è formato da 4

partiti principali, i cristiani, i socialisti, la sinistra e i verdi con l’aggiunta poi del partito liberale che

uscì dalle varie legislature per non avere una rappresentanza. Nei confronti della die linke si è

determinata una vera coalizione che esclude questo partito dalla possibilità di esprimere ministri e

coalizzarsi con altri. Nelle ultime due legislature l’unica alternativa politica possibile rispetto a

quella della grande alleanza tra democristiani e socialdemocratici sarebbe stata quella di un

governo di coalizione tra tre soggetti: social-democratici, verdi, die linke, cioè un governo di sinistra

o di centro sinistra.

Vediamo l’esperienza costituzionale della Germania fino ai giorni nostri definendo quali sono stati i

rapporti e le caratteristiche. (vedi documento che ho allegato, quello sui governi)

Prima stagione 1871-1918periodo molto lungo quasi mezzo secolo, 8 governi 8 cancellieri.

Il che significa che l’esperienza costituzionale della Germania sarà caratterizzata dai governi di

legislatura o tendenzialmente tali perché quella frazione inferiore tra i 6 invece di 4 corrisponde al

numero di limitato di scioglimento anticipato che hanno ridotto parzialmente la durata dei governi.

4 scioglimenti anticipati, nella sesta legislatura, nella nona e ancora nella 15esima e infine a metà

degli anni 2000. Le ragioni sono diverse, per alcuni casi fu uno scioglimento politico di tipo

funzionale ovvero non c’è una maggioranza solida quindi si deve riavviare il sistema dando

nuovamente voce; altri casi invece hanno avuto ragioni diverse cioè semplicemente per legittimare

una maggioranza assoluta.

Questa è invece la tabella che vi espone in ordine cronologico il succedersi dei vari cancellieri e le

coalizioni che vi sono state.

Possiamo dire per concludere questo discorso che l’esperienza delle coalizione in Germania ha

contribuito a dare al sistema una grande stabilità. Quando gli equilibri mutano e la crisi politica si

affaccia come agli inizi degli anni 70, per la loro soluzione è stata sufficiente una semplice modifica

della coalizione corrente.

Dobbiamo aggiungere però che gli accordi di coalizione pongono dei limiti politici intanto perché

non sono giustiziabili, non sono vincolanti giuridicamente neanche perché limitano il divieto del

mandato imperativo.

Una questione particolare che distingue la Germania dalle atre esperienze europee è il ruolo dello

“statuto dell’opposizione” ecco, nel caso tedesco, la disciplina dell’opposizione è sicuramente

limitata ma certamente la legge fondamentale non dà strumenti politici particolare per affermare le

proprie prerogative se non quelle attraverso gli istituti tradizionali. Sono due come abbiamo già

detto gli strumenti che si possono utilizzare: la possibilità di istituire una commissione su richiesta

minoranza per il controllo politico e in secondo luogo la possibilità di un numero limitato di

parlamentari di ricorrere alla costituzione.

In maniera in qualche modo strana e non confacente allo schema costituzionale, il ruolo

dell’opposizione viene esercitato dalla seconda camera, tutte le volte in cui si formano al suo

interno una maggioranza politica alternativa a quella prodotta dalla elezioni in generale. Ecco,

soprattutto le stagioni dei governi a guida social-democratica, la maggioranza di coalizione sinistra

ha dovuto fare i conti con il partito avversario. Rilevanti poteri della seconda camera che determina

in casi di questo genere una funzione oppositiva.

Ora concludiamo il discorso sulla Germania, abbiamo già detto molto.

Adesso parliamo dei problemi politici e quale conseguenze sociali possano nascere da queste

elezioni che stanno avvenendo negli stati uniti. Ecco, io partirei verificando i numeri che risultano

da questa scheda. La cartina semplicemente si indica a limitare per ciascuno stato il numero degli

elettori e il diverso colore testimonia la funzione(azzurro Clinton, rosso Trump).

Trump ha ottenuto il maggior numero di voti in 30 stati, la Clinton in 20 più il distretto della

Columbia. Da qui io segnalerei una questione: un problema ha a che fare con il principio

democratico perché se prescindendo dal numero dei grandi elettori conquistato, registriamo il

numero di voti conseguiti registriamo una sostanziale parità tra i due candidati e vediamo che c’è

una leggera prevalenza del candidato sconfitto. Si riafferma la regola in base alla quale l’elezione

americana non è determinata in base al numero di voti conseguiti ma dalla vittoria del maggior

numero di stati. E a fronte di una sostanziale parità di consensi espressi c’è invece una rilevante

discrasia nel numero degli elettori degli stati. Questo determina però, che gli stati uniti sono in

questa fase storica un paese spaccato a metà, una spaccatura politica. In questi casi ovviamente il

presidente che arriva deve avere la capacità di far cambiare idee politiche alla maggior parte dei

cittadini. C’è un’altra considerazione da fare. Se sommiamo i voti conseguiti da Clinton e Trump

arriviamo ad un numero altissimo ma tanti uomini in meno rispetto ai quelli che hanno votato nelle

elezioni precedenti. E questo rappresenta una frazione minoritaria della popolazione degli stati

uniti che complessivamente supera i 300 milioni. Poi c’è l’altro scalino: non si vota liberamente ma

bisogna chiederlo e qui la soglia è intorno ai 148 mila. C’è una percentuale consistente che non

esprime il voto e si tratta di una porzione sociale o di livello molto elevato o di livello molto basso.

Ora questi dati ci portano a dire che su una popolazione così numerosa solo in 60 mila circa hanno

scelto il presidente eletto. Si è votato anche per il senato. Leggiamo la tabella che vi ho messo:

dei 34 seggi in palio, 24 seggi uscenti erano repubblicani, 10 democratici. I repubblicani ne hanno

vinti 22 su 23, e 12 o 13 i democratici. Questi risultati modificano la composizione del senato ma

quanto meno mantengono la maggioranza repubblicana che rispondono con 51 seggi in senato

contro i 46 dei democratici. Vi è un maggiore equilibrio, ma il partito repubblicano ha il controllo del

congresso.

La camera dei rappresentati: ogni due anni si rinnova, qui si partiva da una situazione nella quale i

repubblicani avevano una maggioranza, anche in questo caso l’esito delle elezioni elettorali ha

visto una maggiore crescita dei consensi in favore del partito democratico che hanno sottratto 7

seggi al partito repubblicano.

Qui rispetto a situazioni precedenti si formulano delle situazioni più perplesse perché l’ipotesi del

governo modificato, che lo avremo dalla legislatura che avrà inizio a gennaio 2017, si realizza tutte

le volte in cui c’è un legame tra il presidente e il partito ovvero quando il presidente visto dai

parlamentari proprio come la guida, un leader anche se non lo è formalmente lo diventa a seguito

delle elezioni. Oggi invece ci troviamo in una situazione in cui il presidente non è del tutto

omogeneo rispetto al partito e qui ovviamente si possono aprire molto diversi al momento non

percepibili. È ovvio che dovrà essere un terreno di intesa in cui il presidente e gli uomini di partito

riescono a trovare altrimenti ci potrebbe essere l’ipotesi di una presidenza, che si è verificata in

passato con il presidente Jimmy Carter, che ha le due camere espressione de proprio partito ma

con la situazione fuori controllo perché quel partito non viene percepito come punto di riferimento,

leader da seguire. D’altra parte a mio avviso, ci sono delle similitudine tra le elezioni di Carter e

quelle di Trump la principale è la scelta di una persona che non proviene dalla politica tradizionale,

dalla classe dirigente che guida il paese. Negli stati uniti più che altrove la crisi economica, ha

determinato la concentrazione delle ricchezze del 50% in capo all’1% della popolazione mondiale,

questi processi di globalizzazione, esaltati dall’insorgere della crisi economica ha prodotto negli

stati uniti i più alti livelli della disoccupazione e una riduzione del reddito medio.

LEZIONE 21 – 15/11/2016 – ASSISTENTE (DOTT. MONTI)

INTRODUZIONE SUL SISTEMA PRESIDENZIALE STATUNITENSE

La forma di governo presidenziale si ha quando vi è coincidenza tra la figura del Presidente della

Repubblica e la figura del Primo Ministro. Il Presidente degli Stati Uniti è eletto con un'elezione

sostanzialmente indiretta, ma in realtà è un'elezione diretta con un sistema maggioritario per 4

anni.

Per quanto riguarda i poteri, il Presidente degli Stati Uniti ha il potere di nomina dei segretari,

anche se tutti i poteri sono formalmente in capo al Presidente; è detentore del potere esecutivo,

ma il Congresso ha la disponibilità dei cdd. cordoni della Borsa; è capo delle Forze armate, ma al

Congresso spetta la dichiarazione di guerra; nomina i vertici della PA, ma al Congresso spetta il

potere di dare il consenso; firma i Trattati internazionali, ma questi devono essere ratificati; il

Presidente non è legato alla fiducia con il Congresso e ne può sciogliere il Congresso.

Per quanto riguarda i contropoteri, ha il potere di veto entro 10 giorni, che può essere superato con

la maggioranza dei 2/3 del Congresso e, dopo la sentenza Clinton vs. New York del 1998, è stato

sancito come incostituzionale il potere di veto parziale; inoltre, il Presidente può fare anche delle

valutazioni su leggi emanate del Congresso, che servono a dare determinate interpretazioni alla

PA (ovviamente è un contropotere perché il Presidente non può distorcere nell'interpretazione che

fa dare alla PA una legge del Congresso la sostanza della legge); esso fa i messaggi sullo stato

dell'Unione; può avere la delegazione per compiere determinati atti legislativi; e può proporre

decreti di legge (ddl) al Congresso tramite i propri fiduciari.

Elemento fondamentale del sistema sono i sistemi di check and balances, perché il sistema

statunitense non si basa solo sulla separazione dei poteri, ma anche sul sistema check and

balances: quindi, da una parte su il sistema dei partiti, che è un sistema fluido che permette un alto

tasso di negoziazione ma all'insieme permette al Congresso di porsi come vero contropotere

rispetto al Presidente (non a caso il Congresso esercita molte volte il potere di inchiesta per

controllare il potere esecutivo).

Inoltre, altro elemento importantissimo è quello della Corte Suprema, che ha dichiarato moltissime

volte leggi, o comunque pratiche presidenziali, incostituzionali; la Corte Suprema è un vero e

proprio legislatore mascherato: ricordiamo lo scontro tra la Corte Suprema e l'amministrazione

Roosevelt.

La Corte Suprema è anche l'arbitro delle contese qualora vi siano delle incertezze sui risultati

elettorali: ricordiamo il caso Bush vs. Al Gore.

La Corte Suprema, inoltre, valuta la legittimità costituzionale ei poteri del Presidente: ricordiamo la

sentenza Clinton vs. New York del 1998.

Inoltre, anche la PA negli Stati Uniti inizia a formarsi come vero e proprio contropotere, soprattutto

attraverso le cdd. autorità indipendenti.

Inoltre, secondo un dato politologico e sociologico importantissimo per capire come la forma di

governo presidenziale degli Stati Uniti funziona negli Stati Uniti ma non in altri paesi, è quello del

cdd. quarto potere: i media e l'opinione pubblica sono, negli Stati Uniti, uno strumento di

limitazione dell'operato del Presidente; ricordiamo, in questo caso, il caso dello scandalo

Watergate, nel quale Nixon fu costretto alle dimissioni a seguito di un'inchiesta giornalistica che

fece emergere le illecite interferenze del comitato per le relazioni del Presidente in relazione

all'operato del partito democratico statunitense.

Quindi, per ricapitolare quali sono i caratteri della forma di governo presidenziale dobbiamo

ricordare la coincidenza tra Presidente e Primo ministro, una distinta legittimazione democratica fra

Congresso e Presidente, l'assenza di meccanismi di sfiducia o di possibilità di scioglimento delle

Camere e, soprattutto, il carattere del check and balances (un altro comparatista, Sartori, ha

affermato che le caratteristiche del sistema presidenziale sono legate all'elezione diretta del

Presidente, all'impossibilità di essere rimosso, alla possibilità di dirigere concretamente i Governi;

per un altro comparatista, Shugart, invece, all'elezione popolare deve affiancarsi il mandato

popolare a del Presidente che del Parlamento, l'assenza di un meccanismo di fiducia e sfiducia,

ma anche un vero e proprio esercizio del potere esecutivo).

FORME DI GOVERNO PRESIDENZIALISTE

Esamineremo ora le forme di governo presidenzialiste, perché la forma di governo presidenziale è

stata trapiantata in vari ordinamenti, nessuno dei quali è riuscito, tuttavia, ad avere la stessa

portata democratica che ha avuto negli Stati Uniti d'America.

Quando si parla di presidenzialismo, si parla di ipertrofia dei poteri del Presidente, quindi

un'accentuazione dei poteri del Presidente sugli altri poteri.

Volpi evidenzia che si ha un regime presidenzialista, e non presidenziale, quando vi sia una netta

preminenza del Presidente sulla debolezza del Parlamento e del tessuto democratico pluralistico.

Shugart e Carey evidenziano che vi è una degenerazione presidenzialista del sistema ove venga

meno quel sistema di check and balances.

I problemi, quindi, delle forme di governo presidenzialiste sono legate, talvolta, alla distorsione

della forma di governo presidenziale (quindi a meccanismi mancanti di controllo, mancanza o

addirittura distorsioni, etc....).

Dobbiamo rilevare che la forma di governo presidenziale non è stata copiata in nessun sistema a

democrazia matura, ma è stata riproposta solo in sistemi a democrazia transitoria (quindi a sistemi

che stanno, in questo momento, sviluppando le basi democratiche che l'Europa e gli Stati Uniti

hanno già acquisito da notevole tempo).

Secondo Mainwaring, e certamente questa non è un dato positivo perché la forma di governo

presidenziale non aiuta la transizione democratica, bisogna anche rilevare che in questi sistemi vi

è un tendenziale problema relativo al check and balances e all'opinione pubblica, che provoca le

distorsioni che avremo poi modo di vedere.

In particolare, se dobbiamo sviluppare, individuare, quello che è il continente nel quale

maggiormente la forma di governo presidenziale è stata recepita è sicuramente l'AMERICA DEL

SUD, estendibile all'America latina (quindi anche al Messico). In questi sistemi il trapianto giuridico

è avvenuto in tempi molto antichi non a caso è già dai processi di indipendenza (quindi metà del

1800) che i giovani stati Sudamericani dell'America Latina recepiscono quella che allora era la

principale forma di governo democratico, ovvero il presidenzialismo statunitense (lo trapiantano

sostanzialmente per la dottrina, e soprattutto per garantire l'indipendenza e l'unità nazionale di

questi giovani stati). E successivamente, anche oggi, la forma di governo presidenziale viene

legittimata anche per il rapporto con l'economia: perché molta dottrina Sudamericana ritiene che la

forma di governo presidenziale sia la migliore per favorire un'economia forte.

Per quanto riguarda i sistemi che analizzeremo, analizzeremo nella lezione di oggi il sistema

argentino e il sistema venezuelano; nella prossima lezione analizzeremo, invece, il sistema

messicano, il sistema filippino e il sistema keniano.

Partiamo dal Sudamerica perché comunque sono stati molto vicini geograficamente agli Stati Uniti,

e in questi si è sviluppato quello che è stato definito "iper-presidenzialismo", che è stato anche

definito "cesarismo presidenziale". Di iper-presidenzialismo se ne parla soprattutto in relazione

all'Argentina; per quanto riguarda il cesarismo presidenziale se ne parla in relazione a quei paesi

che hanno avuto anche forti tratti di autoritarismo all'interno della forma di governo presidenziale,

in particolare si fa riferimento al Venezuela. Nella prossima lezione guarderemo il Messico, che è

un sistema molto particolare di presidenzialismo, e ci concentreremo anche su due sistemi extra-

americani, il particolare le Filippine e il Kenya.

ARGENTINA

La Costituzione del 1853 è una Costituzione che già recepisce la forma di governo presidenziale.

Nelle parole del suo ideologo, Juan Bautista Alberdi, si parla si parla di un esecutivo vigoroso, con

tutte le facoltà necessarie alla guida della nazione; quindi, è evidente come il ruolo del Presidente,

all'interno del sistema argentino si sia caratterizzato fin dall'inizio per una fortissima preminenza

del Presidente rispetto agli altri poteri.

Nel sistema costituzionale del 1853 non è possibile, tuttavia, la rieleggibilità del Presidente, che

viene eletto con una forma di elezione indiretta; vi è previsto il veto totale e parziale (questo è già

una discrasia del sistema statunitense); e inoltre al Congresso spetta l'approvazione dei bilanci e il

Presidente può essere ritenuto responsabile di attentato alla Costituzione e di altri gravi crimini

attraverso lo iudizio publico et de responsabilità, che è la versione argentina dell'impeachment.

Il Senato forniva il consenso per la nomina dei giudici e della PA, e aveva la possibilità, insieme

alla Camere, di svolgere le cdd. interprelation, cioè la possibilità di convocare i ministri e i

segretari di stato, al fine di avere notizie sull'andamento del Governo.

Lo stato liberale in Argentina finisce nel 1930, in cui inizia la prima di una delle tante dittature

militari che sconvolgerà questo paese: la prima è quella di José Félix Uriburu nel 1930; la

ricostituzione della democrazia si avrà solo nel 1942.

Nel 1943 ci sarà un nuovo golpe militare, la democrazia ritorna di nuovo nel 1946 però sarà lo

stesso Presidente Péron, eletto, che tenterà un nuovo colpo di stato.

Poi successivamente ci saranno tanti altri colpi stato: l'ultimo colpo di stato è del 1974, ed è quello

della sanguinosa dittatura di Jorge Rafael Videla e dei generali, che comporterà migliaia di

Desaparecidos, che si concluderà solo nel 1983 (data importante).

Il 1983 è l'inizio della democrazia argentina per come la conosciamo oggi, ed è da allora che non

ci sono più colpi di stato riusciti.

Nel 1983, infatti, inizia il periodo democratico che vede il funzionamento di quella forma di governo

presidenzialista (non presidenziale!) e inizia, per funzionare regolarmente, con l'alternanza dei

candidati appartenenti solo a due partiti politici: quindi, forma di bipartitismo che diventa, talvolta,

un bipolarismo (perché può succedere che i candidati dei due partiti, quello giustizialista e quello

peronista, si alternino alla guida di coalizioni). Questi due partiti, sostanzialmente, non hanno un

vero e proprio fondamento ideologico, sono due partiti centristi che raccolgono più che altro le

élite, cioè la riproposizione del presidenzialismo argentino e della forma democratica argentina e

quello che non si protegga uno stato liberale, in cui i partiti non sono tendenzialmente partiti di

massa, ma sono partiti e riuniscono le élite.

Non a caso, il continuum ideologico che caratterizza questi due partiti centristi può essere

evidenziato dal fatto che, in teoria, quello che dovrebbe essere il partito di centrodestra, ossia il

partito giustizialista, è quello che nel 2003, con il candidato alla presidenza Nèstor Kirchner,

presenta un programma di governo di natura social-democratica; inizia, infatti con l'era Kirchner il

periodo del Peronismo social-democratico. L'era Kirchner è un periodo molto importante per la

storia argentina, ma dobbiamo prima fare una premessa, che è la presidenza di Fernando De La

Rùa. Fernando de la Rùa è stato l'ultimo presidente dell'Union Civica Radical (UCR); dopo la sua

presidenza disastrosa, l'UCR scomparirà definitivamente e questo contribuirà più o meno ai 12

anni di governo incontrastato dell'era Kirchner e del partito giustizialista. Il Presidente Fernando de

la Rùa, infatti, fu il Presidente che per primo dovette affrontare una delle più grandi e più gravi crisi

economiche dello stato argentino e una serie di sommosse che lo portarono alla proclamazione

dello stato di emergenza, dello stato di assedio: in questo stato di assedio rimasero uccise dalle

violenze della polizia circa 30 persone. Esso fu il primo Presidente contro il quale il Congresso

tentò di fare un impeachment e, come Nixon in America, il Presidente Fernando de la Rùa si

dimise. Questo fu il primo caso in cui un Presidente dell'Argentina si dimise, il suo Vicepresidente

non assunse la carica e quindi, ex art. 88 della Costituzione argentina, per la prima volta, si ebbe

un caso di acefalia del potere esecutivo argentino.

A lui seguirono una serie di presidenti ad interim, fino al confronto presidenziale del 2003, che

diede inizio all'era Kirchner. Nel confronto elettorale per le presidenziali si presentarono due

esponenti dello stesso partito, quello giustizialista (Menem e Kirchner), e fu proprio Kirchner a

vincere le elezioni presidenziali con questo programma social-democratico.

A Nèstor Kirchner seguirono poi due mandati della moglie, Cristina Fernandez de Kirchner, il cui

mandato è finito nel 2015 con la vittoria alle elezioni presidente Maurizio Macrì, che guida una

coalizione di vari partiti ed è il primo Presidente dal 1916 che non è esponente né del partito

giustizialista, né dell'Union Civica Radical. Inoltre Macrì è il primo Presidente dell'Argentina a

vincere un ballottaggio. Va rilevato anche che il Presidente Macrì è anche il primo Presidente

argentino che non gode della maggioranza né alla Camera né al senato, e quindi questo è visto,

da parte alcuni esponenti della dottrina argentina come uno spiraglio per la possibilità di apertura

di una maggiore negoziazione tra il Presidente e il Parlamento (quindi il potere legislativo).

SISTEMA DEI POTERI: Quali sono i tre poteri? Per quanto riguarda il sistema dei poteri, la

Costituzione è rimasta quella del 1853 ma ha subito una notevole riforma nel 1994; questo in

continuità con quasi tutti i paesi dell'America Latina e del Sudamerica in particolare, che fra gli anni

90 e 2000 hanno subito una serie di emendamenti costituzionali, volti a rendere il sistema

maggiormente controllabile e per limitare i poteri del Presidente: tutti i sistemi Sudamericani hanno

introdotto o hanno tentato di introdurre elementi di semipresidenzialismo, in particolare cercando di

creare una figura terza fra il Presidente e la Camera (questi tentativi sono quasi tutti miseramente

falliti e comunque non erano in grado di alterare la struttura presidenziale di questi paesi).

- Potere esecutivo: L'art. 87 della Costituzione argentina consacra come unipersonale il potere

esecutivo; infatti il Presidente, in base all'art. 90 Cost., dura in carica 4 anni. Precedentemente,

nella Costituzione del 1851, gli anni in carica di mandato erano 6.

Inoltre, l'emendamento del 1994 permette anche la Direzione del Presidente, cosa che

precedentemente non era consentita.

Sempre nelle riforme degli anni 90 e 2000 si prevede l'elezione diretta del Presidente.

In base all'art. 94 ss. Cost. l'elezione è un'elezione diretta a doppio turno (grossa differenza): viene

eletto al primo turno il Presidente e il suo Vicepresidente che abbiano ottenuto almeno il 45% dei

voti, oppure che abbiano ottenuto almeno il 40% ma con un distacco minimo dal secondo tandem

presidenziale, dal secondo candidato, del 10% dei voti; qualora non si esplicitino queste condizioni

per l'elezione del Presidente, si va al ballottaggio. Il primo ballottaggio nella storia presidenziale è

stato, appunto, quello tra il Presidente Macrì e il candidato Scioli , con il Vicepresidente Zannini

(esponenti del partito giustizialista, sostenuti dalla Presidente uscente Cristina Fernandez de

Kirchner). Tuttavia bisogna anche rilevare che in queste elezioni, al primo turno, gli esponenti del

partito giustizialista presero il 37% contro il 34% di Macrì e inoltre vi era anche un terzo candidato

(non come negli Stati Uniti dove il terzo candidato, se c'è, è vicino allo 0%), Sergio Massa, che

ottenne il 21% dei voti: quindi, non è un sistema che, almeno negli ultimi anni, si caratterizza per

un bipolarismo. Al secondo turno poi Macrì ha vinto le elezioni con il 51,34% dei voti. In realtà,

questo è stato il primo ballottaggio nella storia argentina, perché è stato il primo effettivamente

svolto. Però, già nel 2003, quando i candidati erano Nestor Kirchner e Menem, il ballottaggio

doveva aversi perché Menem prese il 24% e Kirchner il 22%, ma al ballottaggio Menem decise di

non presentarsi facendo eleggere automaticamente Kirchner (perché i sondaggi lo davano in

vantaggio ell'80, 90% grazie al programma social-democratico presentato).

- Potere legislativo: Per quanto riguarda il secondo potere, il potere legislativo, il sistema

argentino è un sistema bicamerale: la Camera è eletta a suffragio universale con sistema

proporzionale d'Hondt, su circoscrizioni territoriali, per 4 anni; la metà della Camera viene

rinnovata ogni 2 anni. Il Senato è federale ed è composto da 3 senatori per ogni provincia; la

durata è di 6 anni e 1/3 del Senato viene rinnovato ogni 2 anni (sembra il sistema statunitense

ripreso e inserito in Argentina).

Attualmente, il Presidente Macrì non ha la maggioranza in nessuna delle due camere, mentre

precedentemente i presidenti anno sempre avuto, fossero essi esponenti dell'UCR, della RUA, o

del partito giustizialista, la maggioranza, con i propri partiti o le proprie coalizioni almeno ad una

Camera (ma tendenzialmente a quasi tutte e due).

- Potere giudiziario: Per quanto riguarda il terzo potere, quello giudiziario, la Corte Suprema è

nominata dal Presidente della Repubblica con l'accordo dei 2/3 dei presenti al Senato.

I giudici federali possono essere rimossi solo con il giudizio politico e delle responsabilità

attraverso l'impeachment.

SISTEMA DEI PARTITI: Con riguardo al sistema dei partiti, l'Argentina era un sistema bipartitico o

bipolare, ma adesso non lo è più: adesso vi sono più coalizioni e quindi non vi è più una

contrapposizione bipolare come negli Stati Uniti d'America. i Partiti, peraltro, non sono partiti di

massa, ma sono tendenzialmente partiti che servono al reclutamento delle élite politiche; anche

se, per il vero, la corrente del partito giustizialista, che ha dominato l'Argentina durante l'era

Kirchner, ossia la corrente uscente dalla vittoria tra il partito che sostenne nello scontro interno con

Menem alle elezioni del 2003 il Presidente Kirchner, una corrente che invece poteva caratterizzarsi

come partito personalista del Presidente, in quanto composto esclusivamente da fedelissimi della

Presidente Kirchner.

COME FUNZIONA NELLA PRASSI LA FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE IN

ARGENTINA: Arriviamo ora a parlare di come funziona nella prassi la forma di governo

presidenziale in Argentina e perché parliamo di iper-presidenzialismo e di forma di governo

presidenzialista (quindi, nel caso dell'Argentina, di deriva presidenzialista.

- Presidente della repubblica: Iniziamo a guardare quella che la figura del Presidente della

Repubblica. Il Presidente della Repubblica è, appunto, il capo del Governo, il Capo dell'esecutivo

ex art. 99 Cost.; può nominare e revocare, senza l'accordo del Congresso, i propri ministri e una

figura particolarissima, che è quella del Jefe de Gabinete, ovvero una sorta di Capo di Gabinetto

(il capo dell'ufficio dei Ministri).

- Jefe de Gabinete (Capo di Gabinetto): è una di quelle figure che è stata creata nel 1994 con un

emendamento, per rendere il sistema presidenziale argentino meno presidenziale e più semi-

presidenzialista (in realtà, le intenzioni dei costituenti del 1994 sono state frustrate nella prassi).

Insomma, il Jefe de Gabinete dovrebbe essere disciplinato dagli artt. 100 ss. Cost. e dovrebbe

essere una sorta di perno di collegamento fra il Presidente e il Congresso. Tuttavia, e come ha

rilevato la dottrina argentina, si tratta di una figura prevista soprattutto come acumina, nel caso di

crisi politiche, più che come vero mediatore. Peraltro bisogna infatti ricordare che, in base all'art.

101 Cost., può essere rimosso con voto di censura a maggioranza assoluta dei membri di ogni

Camera; non si tratta di una rimozione per impeachment (che è una pratica limitata a gravi crimini

oppure attentati alla costituzione), ma si tratta di un vero e proprio giudizio di censura politica

(questa è una grossissima differenza rispetto a quel paradigma della forma di governo

presidenziale che abbiamo in mente quando studiamo le derive presidenzialiste). Inoltre, per

capire il valore pressoché nullo di questa figura nel sistema argentino, bisogna fare l'esempio della

presidenza di Fernando de la Rùa (crisi economica, stato di assedio, molti morti, fu costretto a

fuggire in elicottero dal palazzo presidenziale inseguito dalla folla che voleva linciarlo: e questo

portò alle sue dimissioni da ultimo): l'ultimo tentativo di Fernando de la Rùa di mantenersi al potere

fu quello di offrire alle opposizioni, a seguito delle elezioni legislative controllate dal Congresso, di

nominare come Jefe de Gabinete un membro delle opposizioni; le opposizioni ovviamente

rifiutarono perché la figura non ha realmente alcun potere, se non quello di essere

fondamentalmente un "super-Ministro", cioè un Ministro che aiuta in funzione efficientista il buon

funzionamento del Governo.

Quindi, nel caso di Fernando de la Rùa le opposizioni rifiutarono quest'offerta e poi lo

minacciarono l'impeachment: e questo portò alle dimissioni del Presidente.

Questo super-Ministro (Jete de Gabinete), infatti, ha tra i suoi compiti quello di aiutare il Presidente

nella gestione dell'amministrazione del paese, le funzioni che gli vengono delegate dal Presidente,

ordina e convoca le riunioni del Gabinetto, previo accordo del Presidente manda al Congresso le

preposte di legge, partecipa previo accordo del Presidente alle sedute del Congresso, fa le nomine

che gli sono delegate dal Presidente: quindi, non ha veri poteri autonomi, ma è una figura

totalmente dipendente dal Presidente.

- Ministri: Sono le altre figure di coalizzazione del sistema presidenziale argentino sono i Ministri.

Come il Capo di Gabinetto, anche i Ministri possono essere chiamati a rendicontare davanti al

Congresso e anch'essi possono essere rimossi con questo voto di censura a maggioranza

assoluta di ogni Camera.

FUNZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: L'art. 99 Cost. disciplina le funzioni del

"Presidente della Naciòn". Le funzioni sono un po' quelle tipiche del sistema americano: cioè,

gestisce il potere esecutivo e l'amministrazione del paese, dirige la politica nazionale, partecipa al

potere legislativo mediante iniziativa, sanzione e veto delle leggi, nomina i giudici della Corte

Suprema, può fare decreti di necessità e urgenza, ha il potere di grazia (salvo che il graziato non

sia sotto giudizio di impeachment), ha i poteri in materia internazionale, nomina con l'accordo del

Senato gli ambasciatori e i ministri plenipotenziari, firma i trattati internazionali, fa il discorso sullo

stato dell'Unione, ha poteri in materia di amministrazione, nomina i vertici della PA, è il capo delle

forze armate, con l'accordo del Senato ne nomina i vertici, ne gestisce il funzionamento, può

dichiarare guerra con l'accordo del Senato e gestisce la politica estera.

Tuttavia, il ruolo autoritario del Presidente nel sistema argentino si è sviluppato attraverso una

serie di distorsioni di questi compiti che gli vengono affidati, fondamentalmente grazie alla

frequenza degli stati di emergenza e all'utilizzo ampio e improprio dei decreti di urgenza, allo

sviluppo di piani economici e sociali, all'utilizzo sconsiderato della delega legislativa:

tendenzialmente questo è stato possibile grazie ad un'assenza di contropoteri, un'assenza di un

potere legislativo, controllato spesso dagli stessi partiti che appoggiavano il Presidente, e ad

un'assenza e latitanza della Corte Suprema.

- Il Presidente, la PA e i Giudici: Il Presidente, appunto, nomina ex art. 99 Cost. sez. 9 i vertici

della Pubblica Amministrazione e, in teoria, dovrebbe esserci una qualche forma di controllo del

Congresso, che però, per quanto enunciavamo prima, ossia per il fatto che i Presidenti, fino a

Macrì, hanno tendenzialmente avuto la maggioranza a entrambe le Camere, o almeno ad una di

esse, il controllo è stato abbastanza irrilevante.

Inoltre, per quanto riguarda le autorità indipendenti, che sono i contropoteri (che negli Stati Uniti si

sono sviluppati maggiormente), questi in Argentina sono stati soggetti a giochi di potere e a

nomine politiche: il Presidente ha piazzato i suoi fedelissimi alla Banca Centrale, all'Agenzia delle

pensioni, all'Amministrazione federale delle tasse, etc..., e in quei settori in cui non aveva la

nomina politica dei vertici, come l'Auditofies, sono sostanzialmente inefficienti: ad esempio,

l'Auditofies, che dovrebbe aiutare il controllo di bilancio del Congresso, è composto in maniera

proporzionale ai partiti del Congresso e decide a maggioranza semplice, quindi, avendo la

maggioranza ai partiti del Presidente, funziona relativamente; l''ufficio anti-corruzione è stato

praticamente svuotato dei poteri con enormi tagli al budget; ed infine, l'Ombudsman (una sorta di

organismi che dovrebbero garantire i diritti dei cittadini anche con un potere legislativo) è forse la

figura che in Argentina ha maggiori possibilità di intervento ma anch'essa è stata soggetta a

nomine politiche di fedelissimi dei Kirchner.

E questo è avvenuto anche per quanto riguarda l'ambito giudiziario: infatti la Corte Suprema, così

come la Corte in general, o il Procuratore generale sono state sostanzialmente monopolizzate da

fedelissimi dei Kirchner; ad esempio, il Procuratore generale del 2004 che fu nominato da Nèstor

Kirchner e che era il suo avvocato che l'aveva difeso quando era Governatore dello stato di Santa

Crùz contro un'accusa di concussione e corruzione (una serie di accuse abbastanza gravi) e

venne nominato questo avvocato, che aveva anche una fama abbastanza spiacevole in Argentina,

come Procuratore generale: non ci fu nessuna reazione da parte dell'opinione pubblica; e qua poi

vedremo perché appunto bisogna anche aver presente quello che è il substrato del tessuto

democratico in una determinata società, per capire perché determinati meccanismi di contropotere

non funzionano.

Per quanto riguarda il bilancio, inoltre, il Congresso sì aveva i poteri di Borsa (tiene i cordoni della

Borsa), tuttavia gli investment accounts (i programmi di bilancio) vengono approvati dal

congresso con anni di ritardo, quindi tendenzialmente approva quando tutto è già stato fatto.

Inoltre, vi sono simpatici escamotage sviluppati appunto nella prassi presidenzialista, cioè la

presenza di fondi segreti che in teoria servirebbero per i servizi segreti, però non sono disciplinati

dalla legge del 2001 che disciplina tutte le attività dei servizi segreti, che stranamente, come

diceva la dottrina argentina, crescono nei periodi elettorali.

Poi vi sono ulteriori fondi, i fondi fiduciari e i super-powers del Jete de Gabinete (figura totalmente

dipendente dal Presidente), che contribuiscono sostanzialmente a garantire un'autonomia di spesa

al Presidente.

Per quanto riguarda il Presidente e il contropotere legislativo, dobbiamo ricordare che

fondamentalmente l'unico strumento di contrasto che ha il potere legislativo contro il Presidente è

quello della messa in stato di accusa, prevista dagli artt. 53 e 59 Cost.; come nel caso degli Stati

Uniti, è la Camera che decide lo stato di accusa che, una volta votato, il procedimento passa

davanti al Senato, presieduto dal Presidente della Corte Suprema, che può condannare il

Presidente con il voto dei 2/3 dei presenti. Per ora non c'è mai stato un giudizio di impeachment

contro un Presidente, c'è stato solo un giudizio di impeachment per quanto riguarda le alte cariche

dello stato, contro 4 giudici della Corte Suprema e il Procuratore Generale, nel 1947, a seguito

della ricostituzione dello stato democratico: questi 4 giudici e il Procuratore furono ritenuti colpevoli

di convivenza con il regime dittatoriale precedenza e furono rimossi attraverso l'impeachment.

Come abbiamo detto, l'unico caso di impeachment minacciato è stato quello contro il Presidente

Fernando de la Rùa anche se, come nel caso Nixon, non si è veramente arrivati all'impeachment

vero e proprio.

Il potere legislativo ha anche, ex art. 71 Cost. in relazione ai Ministri, ed ex art. 101 Cost. in

relazione al Capo di Gabinetto, il potere di convocare i Ministri e chiedere un resoconto dell'attività

di governo e ha il potere di rimuoverli.

- Poteri legislativi del Presidente: questo è un dato fondamentale per capire la deriva

presidenzialista del sistema argentino. La Cost., all'art. 99, 3°comma, ribadisce come il potere

esecutivo non debba ingerirsi nell'attività legislativa, in maniera molto forte ("il potere esecutivo non

potrà in nessun caso, sotto pena di nullità assoluta e insanabile, emettere disposizioni di carattere

legislativo"). Tuttavia, questo articolo è stato disatteso attraverso una serie di poteri usati in

maniera molto ampia e arbitraria.

- Abbiamo il potere di delega legislativa, ex art. 76 Cost., che permette al Congresso di fare

deleghe legislative al potere esecutivo in materia di amministrazione o in materia di emergenza

pubblica (diversi dai decreti di necessità e urgenza): entrambi i tipi di deleghe sono stati

sostanzialmente utilizzati in modo molto ampio, nel senso che il Congresso non ha mai

effettivamente controllato i limiti contenutistici e temporali che erano imposti dai poteri di delega al

Presidente.

- Andiamo al secondo strumento, che è quello del decreto de necesidad y urgencia (decreto di

necessità e urgenza), che hanno un disegno già in Costituzione che in qualche modo è distorsivo,

in quanto il controllo avviene ex post, ma senza un limite temporale: cioè, questi decreti

permangono in vigore finché non è effettuato il controllo da parte della Commissione bicamerale;

Commissione bicamerale che è stata introdotta nel 1994, perché prima spettava al Congresso fare

questi controlli ma i costituenti del 1994 si erano accorti che il Congresso non effettuava questi

controlli, quindi, creando una commissione ad hoc, ci si aspettava che questi controlli

aumentassero: tuttavia, la disciplina di questa Commissione bicamerale è avvenuta solo nel 2006

(12 anni dopo la previsione costituzionale che ne imponeva l'esistenza); e inoltre il tipo di controllo

che effettua è inefficace.

Per quanto riguarda l'utilizzo di questi decreti di necessità e urgenza, facciamo alcuni esempi: nel

2008, ad esempio, la Presidente Cristina Fernandez de Kirchner, fece un decreto di urgenza per

aumentare le previsioni di bilancio; su questo non vi era nessuna urgenza, e peraltro era anche

una competenza del potere legislativa; talvolta la Kirchner tentò anche di utilizzare decreti di

necessità e urgenza per cambiare i vertici della Banca Centrale o per farsi anticipare dalla Banca

Centrale, il pagamento del debito pubblico: in quest'ultimo caso, che era abbastanza eclatante, si

arrivò alla censura da parte della Corte Suprema che ritenne la pratica incostituzionale, benché la

Presidente Kirchner si difese invocando il dogma della separazione dei poteri, che però non ha

ragion d'essere se non è affiancata anche da un sistema di check and balances.

Per quanto riguarda i controlli, il controllo è affidato alla Commissione bicamerale che è una

commissione composta in maniera proporzionale rispetto alla composizione del Congresso, e che

tendenzialmente non è in grado di approntare strumenti di controllo efficaci, perché per censurare

un decreto deve ottenere un voto di censura di entrambe le Camere a maggioranza assoluta; da

qui, il fatto che i Presidenti hanno sempre controllato, fino a Macrì, almeno una delle due Camere,

quindi la Commissione bicamerale poteva essere tranquillamente fermata da un voto negativo di

una delle due Camere, come effettivamente è avvenuto con i pochi controlli che ha effettivamente

provato a fare.

In realtà bisogna dire che la Corte Suprema (che è l'altro organo incaricato di poter controllare

anche i decreti di necessità e urgenza) ha avuto una serie di orientamenti contrastati fra loro:

infatti, talvolta, con la Sentenza Peralta nel 1990, ad esempio ha imposto un controllo;

successivamente ha cambiato l'orientamento di questa sentenza distorcendo completamente i

presupposti e rifiutando il nomen della separazione dei poteri su qualsiasi controllo; oggi, nel 2010,

c'è stata una sentenza (Consumatore argentino vs. Governo) che sembra aver ricostituito anche

una forma di controllo giudiziale dei decreti di necessità e urgenza.

- Un altro potere in materia legislativa del Presidente è il potere di iniziativa legislativa ex art. 77

Cost.: anche in questo caso si prevede direttamente il potere di iniziativa presidenziale (è un'altra

differenza rispetto agli Stati Uniti).

- E' inoltre previsto il potere di veto entro 10 giorni: quando una legge è promulgata, il Presidente,

ex art. 80 Cost., può decidere di apporre il veto su una legge, che può essere superato solo con

2/3 dei voti di ogni Camera (quindi con una maggioranza enorme). Il potere di veto è stato uno

strumento insuperabile. Ma, a differenza del sistema statunitense è previsto anche il caso del veto

parziale, che quindi permette al Presidente di far passare solo quella parte di legge gradita: questo

è un potere fortissimo che la Corte Suprema degli Stati Uniti censurò poiché infondo è un vero e

proprio potere legislativo: si tratta di cancellare tutta una serie di atti sgraditi di una legge e quindi

di lasciare una legge gradita al Presidente.

E' inoltre previsto il veto per incostituzionalità, che è un fenomeno differente.

- Per quanto riguarda il check federale, l'Argentina è un sistema federale ma non vi è una spinta

di contropotere, come vi era negli Stati Uniti, da parte degli stati che compongono la federazione:

questo è dovuto fondamentalmente al fatto che i fondi con cui sono finanziati gli stati sono

totalmente in dipendenza dell'esecutivo, che li distribuisce. La Costituzione del 1994 prevedeva un

sistema di distribuzione dei fondi, che però ad oggi (o almeno fino al 2014) non era stato ancora

disciplinato.

- Per quanto riguarda l'elemento sociologico e politologico dell'opinione pubblica, nel caso della

nomina da parte di Kirchner del Procuratore generale del suo vecchio avvocato, l'opinione pubblica

percepisce il Presidente come l'emblema del potere politico: questo è successo sia in positivo che

in negativo, cioè sia riconoscendo al Presidente Nestor Kirchner i miglioramenti in ambito sociale

ed economico, sia riconoscendo delle colpe al Presidente Ferdinando de la Rùa per la crisi

economica e per la gestione criminale dello stato d'assedio. Quindi, sostanzialmente questo però

ha comportato anche un indebolimento sia nel sistema dei media che nel sistema dell'opinione

pubblico del controllo effettivo sull'operato dei presidenti.

Nemmeno i partiti sono un elemento di contropotere, un elemento col quale si può limitare in

funzione di negoziazione i poteri del Presidente.

Infine, quindi, l'Argentina è stato definito un sistema di iper-presidenzialismo per l'assenza di

strumenti, benché presenti a livello istituzionale, effettivamente funzionanti.

La dottrina argentina vede in futuro un aumento del tasso di democraticità del sistema grazie ad un

ampliamento di indipendenza soprattutto dell'apparato giudiziario; e oggi, forse, anche grazie al

fatto che sia venuta meno la maggioranza del Presidente a entrambe le Camere, quindi sia

possibile in qualche modo aumentare il tasso di negoziazione del sistema.

Il Consejo para la Consolidacion de la Democracia proponeva come strumento di aumento di

tasso di democraticità del sistema il passaggio a un sistema semi-presidenziale.

[Al Presidente vengono riconosciuti benefici eventuali del suo governo e delle sue politiche, e

questo vale sia in senso positivo che in senso negativo: esempio di Nestor Kirchner che col suo

programma social-democratico, ad esempio, diminuì la popolazione analfabeta, incrementò la

sanità pubblica, etc. .., ma il riconoscimento non fu per il partito giustizialista ma fu per la figura del

Presidente (questo è un esempio positivo); un esempio negativo è quello di Fernando de la Rùa,

che non aveva tutte le responsabilità per la crisi economica e per la gestione dello stato di crisi, ma

fu lui il capro espiatorio del sistema perché l'opinione pubblica è abituata a vedere la colpa in una

figura in particolare.]

VENEZUELA

Il Venezuela ha vissuto storicamente uno scontro tar centralisti e federalisti, però il sistema

presidenziale non è mai stato messo in dubbio, alternandosi un presidenzialismo forte a, come ha

scritto la dottrina, soggezione presidenziale e caudidos regionale dominatori del Congresso.

L'attuale Costituzione venezuelana non è più quella del 1961, ma è quella del 1999, che porta

l'impronta fortissima del Presidente Hugo Chávez.

Il Venezuela ha avuto anche lui, come tutti gli stati del Sudamerica, molti colpi di stato militari,

anche se il sistema è tuttavia è una democrazia elettorale dal 1958: dal 1958 c'è l'alternanza di

presidenti di due partiti, entrambi centristi che governavano il Venezuela attraverso un sistema

prevalentemente consociativo.

La situazione è cambiata nel 1998 quando si candida e vince le elezioni Hugo Chávez, ex-golpista

(due anni prima aveva tentato di fare un golpe militare, che era fallito), che si candida con un

partito che crea da zero, il Movimento Quinta Repubblica, vincendo le elezioni presidenziali, contro

un candidato che era esponente di un insieme di partiti, fra cui COPEI e Azione Democratica, che

si erano riuniti appoggiando un unico presidente.

Nelle elezioni politiche e legislative del 1998, tuttavia, il Movimento Quinta Repubblica non

ottiene né la maggioranza alla Camera, né la maggioranza al Senato. La mossa di Chávez è allora

quella di proporre un referendum costituente nell'aprile del 1999, con cui si chiede ai venezuelani

di cambiare la Costituzione del 1961. La partecipazione a questo referendum fu bassissima, del

37%, tuttavia i SI vincono con l'87%, quindi il 25 luglio si convocano le elezioni dell'Assemblea

costituente e si creano, in questo caso, due grandi schieramenti: il polo patriottico, di cui fa parte

il Movimento Quinta Repubblica di Chávez e altri partiti, e il polo democratico, di cui fanno parte

COPEI, Azione Democratica, etc. ..

Il Movimento Quinta Repubblica vince le elezioni con circa il 65%erchè grazie alla legge elettorale

guadagna 121 seggi su 131 in Assemblea costituente.

La Costituzione fu poi approvata da referendum popolare con il 71% di voti favorevoli e con una

partecipazione del 44%.

successivamente Chávez ritiene necessario convocare le elezioni per tutte le cariche istituzionali,

per legittimare il nuovo stato democratico, che chiama anche "Repubblica Bolivariana del

Venezuela" (questo è il nome ufficiale del Venezuela oggi).

Nelle elezioni del 2000, Chávez viene riconfermato Presidente con il 60% dei voti e il Movimento

Quinta Repubblica ottiene la maggioranza all'Assemblea Nazionale, perché con la riforma

costituzionale del 1999, il sistema passa da essere bicamerale ad un sistema monocamerale.

Nel 2002 vi è un tentativo di colpo di stato che finisce presto, e che dà però la possibilità a Chávez

anche di fare una serie di leggi contro i media e arrestare una serie di oppositori politici.

Chávez rivincerà le elezioni fino al 2012, per tre volte viene rieletto Presidente della repubblica e

per tre volte manterrà una maggioranza schiacciante all'Assemblea Nazionale.

Nel 2013 Chávez muore per tumore, e subentra il suo Vicepresidente, che poi nel 2013 viene

eletto Presidente del Venezuela, che è Nicolas Maduro.

Oggi il Venezuela ha una fortissima crisi economica, ma anche istituzionale in quanto nelle elezioni

del 2015 le composizioni hanno per la prima volta, dopo 15 anni, conquistato una maggioranza in

Assemblea e hanno minacciato il Presidente Maduro di impeachment e poi di convocazione di un

referendum revocatorio e hanno tentato anche una serie di colpi di stato: adesso la situazione è

mediata e sembra che sia in corso un processo di negoziazione.

POTERI NELL'AMBITO DEL SISTEMA VENEZUELANO: Gli artt. 225 - 226 della Costituzione del

1999 conferma una forma di governo presidenziale: "Il Presidente o la Presidente sono il Capo o la

Capa dello stato"; e, secondo la dichiarazione dell'art. 232 Cost., "il Presidente è obbligato/a a

procurare la garanzia dei diritti e delle libertà dei venezuelani e delle venezuelane, così come

l'indipendenza, l'integrità, la sovranità dei territori, la difesa, etc. ...": quindi, l'accento è messo sulla

figura del Presidente (in Venezuela sono anche per la parità di genere).

Il Presidente, ex art. 228 Cost., è eletto a suffragio universale diretto per 6 anni. Nella Costituzione

del 1961 era per 5 anni. E' eletto chiunque ottenga la maggioranza relativa (non c'è necessità di

particolari maggioranze). La rieleggibilità non era prevista dalla Costituzione del 1961, fu prevista

dalla Costituzione del 1999 per la prima volta; fu poi Chávez, e da qui una delle prime distorsioni

del sistema che porta a parlare di cesarismo in relazione allo stato venezuelano, fu poi Chávez a

proporre, prima nel 2007 poi nel 2009, un referendum per rendere il Presidente rieleggibile più

volte.

Nel 2007, il referendum costituzionale fu respinto dal corpo elettorale; nel 2009, invece, fu

approvato: Chávez lo fece riproporre in Assemblea da parte dei suoi fiduciari perché c'è un art.

della Costituzione, il 345, che in teoria, qualora vi sia stato un referendum costituzionale negativo,

impedirebbe la riproposizione di un referendum sulla stessa materia; Chávez distorse il significato

dell'art. 345 dicendo che in realtà si proibiva che fosse lo stesso soggetto a proporlo (quindi non lo

propose come Presidente, ma lo fece proporre alla Camera, quindi dal suo partito alla Camera).

Chávez, quindi, si ricandidò e vinse di nuovo le elezioni nel 2012 per la terza volta e poi morì nel

2013 Nel caso di falda assoluta (morte), come in quello di Chávez, subentra il Vicepresidente in

funzione ad interim se la falda (quindi l'impossibilità) viene nei primi due anni, quindi con la

necessità di convocare al più presto nuove elezioni; e invece avviene negli ultimi 4 anni il

Vicepresidente assume la carica di Presidente (quindi si capisce come, in realtà, la figura del

Vicepresidente all'interno del sistema venezuelano sia una figura secondaria, più debole, perché è

un presidente in fieri).

Per quanto riguarda il potere legislativo, abbiamo detto che, con la riforma del 1999, si passa da

un Congresso bicamerale, ad un'Assemblea Nazionale che viene eletta per 5 anni. L'assemblea,

dagli anni 2000, è stata costantemente sotto controllo del Movimento Quinta Repubblica.

nel 2000 il Movimento Quinta repubblica ha 91 seggi su 165; nel 2005 ha 114 seggi su 165; nel

2012, il partito socialista unitario venezuelano, che è il successore del Movimento Quinta

Repubblica, aveva 98 seggi su 165; mentre oggi, con le elezioni del 2016, la coalizione di più

partiti ha guadagnato circa 109 seggi di 167, e in questo modo ha messo in concreta difficoltà il

Presidente Maduro.

Il potere giudiziario ha al suo vertice il Tribunal Supremo de Justicia, che è composto da diverse

sezioni, tra cui la Sala Costituzionale, che è la sezione che si occupa dei giudizi di costituzionalità

delle leggi; è eletto dall'assemblea nazionale per un periodo di 12 anni con la maggioranza dei 2/3

o maggioranza semplice dopo la terza votazione. Anche da ciò si può capire come il potere

giudiziario non sia realmente stato un contropotere, perché nel sistema venezuelano il partito del

Presidente ha sempre avuto una fortissima maggioranza all'Assemblea.

SISTEMA DEI PARTITI: Per quanto riguarda il sistema dei partiti, precedentemente all'era di

Chávez si è avuto una politica consociativa fra COPEI e Azione Democratica; con la rivoluzione

Chavista si è creato un bipolarismo fra il polo del Movimento Quinta Repubblica e il polo

eterogeneo composto da tutti i partiti che si schierarono in funzione anti-chavista.

La coalizione anti-chavista riuscì nel 2011 quasi ad intaccare il potere elettorale del chavismo, però

solo nel 2016 riuscì ad ottenere veramente la maggioranza dei seggi all'Assemblea Nazionale.

COME FUNZIONA LA FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE VENEZUELANA: Il Presidente è

coadiuvato da un Vicepresidente e dai Ministri. Sia il Vicepresidente che i Ministri sono nominati e

revocabili dal Presidente e sono politicamente responsabili davanti all'Assemblea (questo è uno

degli elementi di semi-presidenzialismo, che è una costante in tutti questi paesi che tentano in

qualche modo con queste riforme istituzionali di porre un freno alle derive presidenzialiste).

Il Vicepresidente, infatti, è una figura nuova, non era prevista nella Costituzione del 1961, che

prevedeva solo la figura del Presidente. Il Vicepresidente è inquadrato come collaboratore diretto

del Presidente; infatti tra le sue funzioni c'è quella di collaborare con il Presidente, di ordinaria

amministrazione, di presiedere il consiglio dei ministri, coordinare le relazioni con il potere

esecutivo nazionale; quindi, vi è un tentativo di rendere questa figura un perno di mediazione con il

potere legislativo (tuttavia è la prima volta che questa figura tenta di avere un ruolo di mediazione):

tuttavia la figura non sta funzionando; le opposizioni non vedono nella figura del Vicepresidente

quell'elemento di mediazione che era voluto dal sistema. Peraltro, il Vicepresidenti, così come i

Ministri, sono rimovibili da parte dell'Assemblea ex art. 240 Cost. con maggioranza dei 3/5.

Qualora il Vicepresidente venga sfiduciato, censurato 3 volte dall'Assemblea, o qualora

l'Assemblea ne faccia decadere uno e il Presidente ne nomini un altro non gradito all'Assemblea e

lo fa ricadere e questo succede per la terza volta, il Presidente ha il potere di scioglimento

dell'Assemblea. Questo è un potere che ovviamente non è configurabile in un sistema

presidenziale perché garantisce al Presidente un potere fortissimo. In caso di contrasto con

l'Assemblea legislativa, Il Presidente può far rimettere l'Assemblea e consegnare le chiavi della

scelta politica al popolo, garantendo lui stesso una soluzione di continuità.

Il Consiglio dei ministri è l'altro organo di supporto del Presidente, ed è posto alle direttive dello

stesso; il regolamento che lo disciplina, addirittura, è stato fatto 10 anni dopo la Costituzione, nel

2009, e disciplina un ruolo di supporto alle politiche del Presidente.

Anche i Ministri, ex art. 346 Cost., con il voto di 3/5 dell'Assemblea possono essere rimossi, quindi

sono anch'essi politicamente responsabili davanti all'Assemblea.

Per quanto riguarda le funzioni del Presidente, l’art. 236 Cost. disciplina le funzioni, che sono

anch’esse tipiche presidenziali: far applicare la Costituzione, dirigere l’azione del Governo,

nominare il Vicepresidente e i Ministri, ha poteri internazionali, dirige la politica estera, ratifica i

trattati, nomina le cariche diplomatiche, ha poteri di sicurezza, comanda le forze armate, convoca il

Consejo d’emergencia de la Nacion, ha il potere di delega legislativa, convoca le Sessioni

straordinarie e regolamentari, manda messaggi all’Assemblea e ha poteri di grazia e di indulto.

Molti di questi poteri, disciplinati dall’art. 236 Cost., sono previsti con il pre-accordo del Consiglio

dei Ministri e del Vicepresidente: questo è un altro carattere che ci fa capire i tentativi di

allentamento della forma presidenziale; tuttavia nella prassi, dato il fenomeno del cesarismo di

Chávez, questo non ha effettivamente comportato un vero e proprio contropotere, o comunque un

indebolimento della figura del Presidente.

Stesse considerazioni vengono poi per la PA e i giudici: da una parte la PA nell’era di Chávez è

stata sostanzialmente e completamente sottoposta a una serie di nomine politiche che l’ha resa il

braccio armato del partito Movimento Quinta Repubblica; addirittura ci sono state delle leggi che

prevedevano proprio delle vere e proprie milizie para-militari, che coadiuva l’azione della PA,

perché infatti in dottrina si parla anche di Chavismo pretoriano.

Per quanto riguarda, invece, la Corte Suprema, anch’essa non è stata un organo di contropotere

per quello che dicevamo prima: le nomine, essendo fatte da un’Assemblea in cui dominava il

partito Chavista, sono state delle vere e proprie nomine politiche, connaturate dall’assenza di

controllo (anche negli Stati Uniti le nomine dei giudici della Corte Suprema sono nomine politiche,

però sono comunque nomine di prestigio di persone che dovrebbero garantire un’indipendenza;

questo controllo è dato dal fatto che vi sia un Congresso che comunque, a prescindere

dall’appartenenza partitica, non è in grado di accettare nomine esclusivamente politiche e che non

garantiscano requisiti di indipendenza; dall’altra parte, vi è un fortissimo controllo dell’opinione

pubblica, quindi la necessità sembra riguardare a quella base culturale che caratterizza i sistemi).

Per quanto riguarda il Presidente e il potere legislativo, l’art. 187 Cost. impone al potere legislativo

un controllo sul potere esecutivo, fornisce i poteri di censura del Vicepresidente e dei Ministri,

fornisce il potere per l’approvazione del piano di bilancio, struttura addirittura una Commissione

Delegata, ex art. 196 Cost., che possa essere sempre un organo di controllo per il Presidente,

tuttavia questo nella prassi è stato fondamentalmente disatteso per il controllo del partito

presidenziale dell’Assemblea.

L’unica vera forma di potere di censura attivabile del Presidente rimane quella di impeachment,

art. 266 n.2 Cost., che ad oggi è stato minacciato, ad esempio, nei confronti di Maduro, che come

Chávez aveva utilizzato fortissimamente poteri di delega e poteri forniti dai decreti di urgenza

anche per soffocare la rivolta dell’opposizione. Tuttavia, oggi, malgrado l’Assemblea, controllata da

più partiti rispetto al passato, abbia minacciato l’impeachment, sembra essere orientata

maggiormente verso l’utilizzo di un altro strumento, che è in mano all’opinione pubblica e che è il

referendum revocatorio, ex art. 72 Cost.

Per quanto riguarda, invece, i poteri legislativi del Presidente: il Presidente ha spesso agito

attraverso delle leggi abilitanti che devono essere votate dai 3/5 dell’Assemblea per delegare un

potere di fare le leggi, su determinate materie specifiche, al Presidente; questo nella prassi non è

mai avvenuto, perché appunto non vi è un controllo vero del potere legislativo sull’operato

dell’esecutivo, ma addirittura il decreto abilitante del 2001 è stato un decreto esemplificativo

dell’utilizzo di questi poteri con il quale il Presidente Chávez ha praticamente ricostruito, dal punto

di vista legislativo, lo stato venezuelano (in materia di agraria, di pesca, di nazionalizzazione e

delle industrie, etc. …): ci furono in questo decreto abilitante circa 50, 60 leggi che, praticamente,

ridisegnarono completamente lo stato venezuelano, fra la critica dell’opposizione che, malgrado

tutto, si svegliò, e cercò di criticare questa gestione molto forte da parte del Presidente Chávez.

Inoltre il Presidente ha anche il potere di iniziativa legislativa, ex art. 204 Cost.: tra gli 8 organi a cui

è deputato questo potere, il Presidente è il primo.

Il presidente, ex art. 342 Cost., ha anche poteri in materia di iniziativa legislativa in ambito

costituzionale: abbiamo visto l'esempio del 2007, con il quale poi Chávez propose il referendum

per l’ampiamento del numero dei mandati.

Inoltre, il Presidente ha il potere di veto, ex art. 214 Cost.: ha il veto sia totale che parziale. Il veto

può essere superato a maggioranza assoluta, quindi in teoria l’Assemblea sarebbe dotata anche di

un’arma abbastanza utilizzabile, perché alla fine la maggioranza assoluta è ottenibile rispetto alle

forme di governo presidenziali che prevedono i 2/3 per superare il veto; tuttavia, a causa del

controllo Chavista sulla Camera, questo non ha avuto alcun tipo di riscontro.

Il presidente, poi, è titolare di un potere regolamentare. E inoltre può sottoporre, ex art. 73 Cost.,

determinate leggi derivanti da trattati internazionali al referendum popolare.

Inoltre, ex art. 136 n.7 Cost., il Presidente ha i poteri della decretazione d’urgenza, che in base

all’art. 337 Cost., sono in materie molto ampie (economica, sociale, politica, naturale, ecologica,

etc. …): da qui si capisce come l’urgenza può colpire proprio qualsiasi materia. Anche i decreti di

urgenza sono stati utilizzati in maniera difforme dal disegno costituzionale; anche qui, infatti, vi

sarebbe un controllo entro 30 giorni da parte dell’Assemblea, e poi un possibile controllo giudiziale:

questi controlli erano però sostanzialmente inesistenti e furono spesso usati dal Presidente

Chávez per comprimere gli spazi di libertà delle opposizioni.

CARATTERI PECULIARI DEL SISTEMA VENEZUELANO: La cosa innovativa è il potere di

scioglimento dell’Assemblea: art. 240, 3°comma Cost. che prevede, qualora vi siano stati 3 voti di

censura del Vicepresidente, la possibilità di risolvere il conflitto fra potere esecutivo e potere

legislativo rimandando la decisione direttamente al corpo elettorale. Questo ovviamente non è mai

successo, tuttavia la dottrina si interroga su cosa dovrebbe succedere qualora le opposizioni

rivincano il voto popolare, quindi se venissero riconfermati alla maggioranza dell’Assemblea (il

Presidente sarebbe invitato a rassegnare le proprie dimissioni, anche se non c’è un disposto

costituzionale che lo prevede).

PRESIDENTE E SISTEMA FEDERALE: Il sistema venezuelano non prevede una Camera

federale, l’unico strumento di coordinamento è quello del Consejo Federal de Gobierno, però

anch’esso non è veramente un potere di check: ricordiamoci infatti che, fino ad oggi, il partito

socialista Unito venezuelano, cioè il partito di Chávez e di Maduro, dispone di 20 governatorati su

23, quindi dispone di un’amplissima maggioranza dei governatorati.

IL PRESIDENTE E L’OPINIONE PUBBLICA: Il rapporto tra il Presidente e l’opinione pubblica si è

sviluppato in un contesto di chavismo e anti-chavismo; tuttavia, la Costituzione del 1999, in linea

con tutte le tendenze Sudamericane della democrazia partecipativa da parte del popolo, prevede

uno strumento innovativo, che è l’art. 72 Cost.: la possibilità di revoca di qualsiasi magistratura

elettiva nel paese attraverso un referendum, ottenendo lo stesso numero di voti, al referendum

revocativo, che il soggetto aveva ottenuto per essere eletto.

Secondo, però, numerose sentenze del Tribunale Supremo, questo strumento può essere attivato

esclusivamente a livello popolare (è ovvio che dietro al popolo ci sarà sempre il sistema dei partiti

che sarà in grado di raccogliere le firme per iniziare un referendum revocativo).

Il primo referendum revocativo contro Chávez si è avuto nel 2004: Chávez era stato eletto con

3,70milioni di voti nel 2000, e le opposizioni dovevano fare in modo che al referendum più di

3,70milioni di cittadino votassero per la destituzione di Chávez, e che non ci fosse una

maggioranza confermatoria. E invece il referendum si concluse sì con 4milioni di persone che

votarono per la destituzione di Chávez (circa il 40%), ma 6milioni votarono per la riconferma,

quindi Chávez rimase esattamente dov’era.

Il sistema dei partiti venezuelano è diventato oggi un sistema bipolare, caratterizzato più che altro

da due ideologie: di chavismo e anti-chiavismo.

Il sistema venezuelano è il classico esempio di cesarismo , cioè di distorsione autoritaria della

forma di governo presidenziale (da qui, appunto, l’espressione di “presidenzialismo” e di “deriva

presidenzialista del sistema”). Infatti, Chávez, dopo i tentativi di golpe del 2002, ha rafforzato il

sistema di mezzi di comunicazione, dei media pubblici in mano all’esecutivo e ha tenuto sempre le

briglie in maniera personalistica del potere (anche quando era malato gestiva il Venezuela).

Il 5 marzo del 2013 Chávez è morto, gli è succeduto una presidenza ad interim (perché la morte

era avvenuta nei primi due anni della presidenza), quindi il Vicepresidente non assume la carica di

Presidente, ma quello di traghettatore verso nuove elezioni (il Vicepresidente era Maduro). Maduro

è stato poi eletto alle elezioni presidenziali del 2013 con una maggioranza vicinissima allo 0,8%.

Nel 2016, però, ha vinto le elezioni, quindi per la prima volta ha spezzato quel circuito di dominio

assoluto del partito chavista che aveva caratterizzato la gestione autoritaria del potere in

Venezuela (quindi, la compressione della libertà di stampa, l’arresto degli oppositori, etc.).

Oggi Maduro vive in continuità con Chávez: aveva utilizzato, prima delle elezioni del 2016 i poteri

di decretazione d’urgenza e di delega in maniera amplissima e oggi fra proteste, tentativi di golpe,

minacce di impeachment, minacce di referendum revocatorio, e quindi bisognerà vedere quello

che avverrà dopo.

LEZIONE 22 – 17/11/2016 – ASSISTENTE (DOTT. MONTI)

MESSICO

Premessa: durante tutta l’esposizione fare riferimento al periodo antecedente agli anni 1997/ 2000

e al periodo successivo poiché il Messico è un ordinamento in evoluzione. Il Messico è stato

attraversato da conflitti e centralisti monarchici, nei primi anni del ‘900 inizia la rivolta di Pancho

Villa e inizia con una costituzione del 1917 dove continuano le sommosse fino agli anni ‘30 nei

quali si impone il partito rivoluzionario istituzionale, così chiamato dal 1946 al 2000 (importante

perché questo rimarrà il partito unico del Messico fino agli anni 2000). Il partito infatti fino al

1997/2000 è connotato da un forte consociativismo, infatti il partito rivoluzionario istituzionale si

divide in 4 settori:

● Contadini e dei proprietari agrari

● Operai

● Popolare ossia delle classi medie

● Settore militare.

In questo modo il partito risolve al suo interno tutti i problemi che possono insorgere all’interno

della società messicana, è il vero strumento di conciliazione dei diversi interessi di classe e della

società messicana. Il partito ha espresso un monopartitismo de facto (talvolta anche in maniera

autoritaria) fino alle elezioni legislative del 1997, nelle quali perde per la prima volta la

maggioranza assoluta alla camera e nel 2000 con le elezioni presidenziali che vengono vinte da

Vicente Fox Quesada, leader del partito del PAN → Partito azione nazionale, di estrazione

cristiano-democratica.

La costituzione del 1917 riconferma la forma di governo presidenziale, essa è fortemente

influenzata dal pensiero di Carranza, uno dei principali leader del partito rivoluzionario istituzionale

messicano che fu poi ucciso durante le sommosse. Il suo pensiero è quello di rafforzare il potere

esecutivo a discapito di quello legislativo. Il potere legislativo che per naturalezza delle proprie

funzioni “interviene sempre negli altri” ed era dotato nella costituzione del 1957 di facoltà che

permettevano di rendere difficile la marcia del potere esecutivo. Dunque la prassi di dominio del

partito rivoluzionario istituzionale e la legacy di Làzaro Cardenas faranno il resto per contribuire

alla distorsione dalla forma di governo presidenziale in una forma di governo presidenzialista.

La fine del monopartitismo avviene nel 2000 con il partito di Vincente Fox, che tuttavia a livello

partitico non controlla né la camera né il senato. Il suo successore è un altro leader del PAN: il

presidente Calderòn. Attualmente il presidente in carica è Enrique Peña Nieto, esponente del

partito rivoluzionario istituzionale che è stato eletto tuttavia sostenuto da una coalizione, composta

dal partito istituzionale rivoluzionario e dal partito dei verdi, e che ha visto peraltro nelle ultime

elezioni presidenziali contro-apposta un’altra coalizione composta da vari partiti e che si è fermata

al 31% contro il 38% della vittoria di Nieto, seguita poi dal PAN con il 25%. Il sistema dunque è in

continua trasformazione, oggi non esiste neanche più in Messico il bipolarismo, come era, invece,

nei primi anni 2000 tra PAN e PRI.

Un importante professore messicano il prof. Carpizo durante il 1978 evidenziava quali fossero le

principali ragioni della distorsione della forma di governo presidenziale messicana in una forma di

governo presidenzialista.

Evidenziava il fatto che:

● punto primo > la figura del presidente della repubblica coincidesse con quella del leader di partito,

● punto secondo> il partito dominasse con larghissima maggioranza il potere legislativo rendendolo

un fantoccio,

● punto terzo> la presenza insieme alla corte suprema di nomine esclusivamente statali, governative

e di nome politiche; quindi sostanzialmente anche la corte suprema non poteva connotarsi come

contro-potere.

● La fortissima influenza dello stato, in particolare del potere esecutivo sull’economia nazionale con

opere di nazionalizzazioni, quindi un largo numero di persone dipendenti economicamente dal

potere esecutivo.

● Un controllo fortissimo sui mezzi di comunicazione: mass media ed opinione pubblica

● e infine un elemento psicologico nella società civile messicana di sudditanza e soggezione rispetto

alla predominanza del presidente, il sub-strato che emerge nelle varie culture che sono presente

nei diversi paesi.

Da qui la necessità di parlare di un prima e di un dopo poiché molte condizioni sono cambiate:

attualmente sono quasi tutte sparite, rimane un po’ l’influenza sull’economia e sull’opinione

pubblica. Il cambiamento secondo Carpiso che riscrive questo manuale riguardante la forma di

governo presidenziale messicana nel 2009, rileva come la trasformazione della stessa sia stata

epocale, a causa di diversi fenomeni come: la crisi economica, il cambio di questo fattore

psicologico rispetto all’impossibilità di criticare la figura del presidente, il rafforzamento dei poteri

giudiziari e legislativi a causa della fine del monopartitismo che ha reso il potere legislativo un vero

e proprio contropotere e anche le nomine giudiziarie non sono più legata esclusivamente al

predominio egemonico del PRI e della figura del presidente. Inoltre rileva Carpiso anche una serie

di influenze internazionali.

Punto secondo: Come si connotano i poteri all’interno del sistema messicano?

Art 80 della Cost. prevede il potere esecutivo in forma monocefala e utilizza un’espressione

“supremo potere esecutivo”>reminiscenza di altre epoche quando parla della figura del presidente.

Art 82 prevede i requisiti per l’elezione del presidente connotati come tutti i sistemi americani da

un fortissimo nazionalismo. Il presidente deve avere sia padre che madre cittadini messicani

risiedenti nello stato> è necessario avere un carattere spiccatamente nazionalistico nei requisiti

per essere presidente. Il presidente è eletto a suffragio universale diretto (non è necessario

ottenere maggioranza assoluta) e viene eletto per sei anni ex art 83.

Prima con il predominio del partito rivoluzionario istituzionale per prassi il presidente era nominato

all’interno del partito scelto dal presidente uscente, quindi fondamentalmente era una nomina

prima partitica che poi veniva confermate con le elezioni, dalle quali il predominio assoluto del PRI

avallava la scelta già fatta dal partito stesso. Questa prassi consentiva anche di rendere il

presidente, oltre che leader del partito, indipendentemente dallo stesso partito, poiché la nomina

da parte del suo predecessore lo poneva in una posizione di potere rispetto al partito stesso.

L’art 83 prevede in assoluto l’impossibilità di rielezione del presidente, e inoltre un’altra

caratteristica del sistema è l’assenza del vice-presidente. Per parte della dottrina questo è dovuta

al fatto che nei primi anni della forma presidenziale, in particolare anni ‘30, il vice era stato

utilizzato come strumento di contro-potere all’interno del partito stesso per fomentare rivalità

all’interno del partito e quindi fu eliminata la figura.(Ma resta una interpretazione dottrinale che ci

viene segnalata per capire quali fossero le dinamiche all’interno del PRI).

In caso di impossibilità assoluta del presidente a continuare il suo mandato il congresso, a

maggioranza assoluta, elegge un presidente ad interim:

● qualora si sia nei primi 2 anni del mandato, il presidente ad interim deve convocare nuove elezioni

● qualora invece avvenga negli ultimi 4 anni del mandato presidenziale il presidente si caratterizzerà

come presidente sostitutivo e quindi assumerà per 4 anni al massimo la carica di presidente.

Per quanto riguarda il potere legislativo:

● il Congreso de la Uniòn è un organo bicamerale, la camera è eletta con sistema misto

maggioritario proporzionale ogni 3 anni.

● Il senato è eletto su base statale e quindi in relazione al sistema federale sono eletti 3 senatori per

ogni stato per un periodo di 6 anni.

Attualmente > collegamento con il sistema dei partiti: nessun partito gode della maggioranza

assoluta in nessuno dei due rami del congresso; mentre fino al 1997 ci sono stati 68 anni di

dominio incontrastato, nei quali il partito rivoluzionario istituzionale ha goduto della maggioranza

assoluta in entrambe le camere, da qui l’assenza totale di un controllo da parte del potere

legislativo su quello esecutivo. Nel 1997 per la prima volta alla sola camera il PRI ottiene solo 239

seggi su 500, perdendo la maggioranza assoluta della camera. Attualmente non vi è una

maggioranza assoluta neanche delle opposizioni, quindi il sistema ha assunto un ampio grado di

negoziazione che prima non aveva, il sistema attualmente non è nemmeno connotato da un

bipolarismo.

Il potere giudiziario, in particolare la suprema corte è organo di contro-potere e i membri della

corte sono nominati con una procedura che prevede la preparazione di una lista di nominativi, tra i

quali il presidente sceglierà 3 nominativi che verranno poi sottoposti al senato. Il senato sceglierà

chi tra questi 3 soggetti diverrà giudice della corte suprema. Inutile ripetere che per via del sistema

ante 1997-2000, la corte suprema era un fantoccio e non in grado di connotarsi come contro-

potere.

FUNZIONAMENTO DELLA FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE MESSICANA

Struttura della presidenza: il presidente è supportato da un gabinetto, che non ha alcuna

rilevanza costituzionale, e non regolato da alcuna legge nazionale, tanto è che vengono previsti

gabinetti specializzati in cui partecipano a seconda delle necessità di politica nazionale esponenti

della p.a. e del governo. In generale: il procuratore generale, i segretari di stato e gli altri funzionari

della macchina statale selezionati da parte del presidente.

L’art 89 cost prevede le funzioni del presidente, sono le tipiche funzioni presidenziali:

● nomina ministri e ambasciatori, con l’approvazione del senato per cariche più importanti,

● poteri di sicurezza-> è capo delle forze armate,

● ha poteri emergenziali,

● può concedere l’indulto,

● nomina i giudici della corte. Approfondiamo questo ultimo potere ovvero la nomina dei giudici della

corte costituzionale: è vero che il presidente nomina una terna, ma qualora il senato rifiuti in toto

questa terna, il presidente è tenuto a proporre al senato un’ulteriore terna. Qualora venga rifiutata

anche questa ulteriore terna, è il presidente che sceglierà il giudice federale. Questo strumento di

negoziazione è molto rilevante oggi.

Spoiler: L’art 89 al punto 17 prevede come novellato nel 2014 da una riforma che entrerà in

vigore solo nel 2018, che il presidente in qualunque momento può optare per un governo di

coalizione con uno o più partiti politici rappresentati nel Congreso de la Uniòn. Il governo di

coalizione si regolerà secondo una convenzione e un programma, la convenzione disciplinerà le

cause di dissoluzione del governo di coalizione. Questo è l’elemento che ci fa capire come la

forma di governo presidenziale messicana sia cambiata, addirittura in cost. si scrive e si dà atto

che la necessità porta alla possibilità di formare governi di coalizione e non più a governi mono-

partitici.

CONFRONTO DEL POTERE ESECUTIVO CON GLI ALTRI POTERI

Pubblica amministrazione: Gli alti funzionari della PA sono nominati con accordo da parte del

senato: questa previsione non aveva un senso prima del 1997-2000, oggi invece è in grado di

prevedere questo tasso di negoziazione del sistema.

Altro punto sintomo del cambiamento del sistema: art 89 n.2 (novella del 2014 in vigore nel 2018)

prevede sia per la nomina del segretario dell’Hacienda (che da noi è il ministero dell’economia) sia

per la nomina del segretario di stato agli esteri la necessità di ratifica da parte della camera, e

questo vale anche per gli altri funzionari di questi due ministeri. Questo punto evidenzia la

trasformazione del sistema che preveda un alto tasso di negoziazione.

Corte suprema: si è iniziato con le riforme nel 1988 che hanno previsto sia un aumento

dell’indipendenza che un aumento dei salari dei giudici. Nel 1994 la costituzione Consejo de la

Judicatura Federal. Solo dal ‘99 la corte è libera di scegliere il proprio presidente, mentre

precedentemente esso era indicato dal presidente della repubblica. Dal 1982 è stato soppresso il

potere presidenziale di sollecitare la camera dei deputati alla rimozione dei giudici, dato che ha

contribuito a garantire l’indipendenza della corte suprema.

POTERI DEL CONGRESSO

Potere di bilancio: Il potere della borsa spetta al congresso, tuttavia non è stato esercitato

effettivamente ed efficacemente fino agli anni 2000 in cui il presidente Fox dovette negoziare le

previsioni di bilancio con un’assemblea e un senato, ancora a maggioranza relativa del PRI.

Altro tipico potere del congresso è quello di IMPEACHMENT previsto agli articoli 108-110-111

cost.: si prevede la messa in stato d’accusa da parte della camera, il processo vero e proprio

avviene davanti al senato. Tuttavia non ci sono mai stati casi di impeachment presidenziale e

neanche minacciato ad oggi nel sistema messicano. Inoltre prima del 1997 era una disposizione

che era lettera morta.

L’art 69 cost prevede il potere da parte del congresso di chiamare a dare informazioni e a

rendicontare i segretari di stato e persino il presidente. Questo tipo di informazioni, al contrario di

altri sistemi analizzati, non ha conseguenze giuridiche>non è possibile censura di tipo politico.

Inoltre il messaggio sullo stato de la Union: le informazioni che ex art 69 il presidente è tenuto a

dare al congresso sulla gestione della politica nazionale si sono trasformate in una sorta di circo

mediatico, poiché era una delle poche occasioni nelle quali le opposizioni potevano contestare

l’operato del presidente attraverso mezzi di comunicazione (tanto è che né il presidente Fox né il

presidente Calderòn riuscirono a leggere i propri messaggi).

ALTRI POTERI

Ex art 74 vi è la possibilità per la camera dei deputati di ratificare la nomina di alcuni segretari del

ramo de la hacienda degli esteri. L’art 74 prevede anche il caso di governo di coalizione facendo

richiamo anche all’ 76 -> anche queste sono riforme del 2014 in vigore dal 2018.

L’art 73 prevede che per una serie di nomine di segretari di stato sia necessario il consenso del

senato nel caso di governi di coalizione.

POTERI LEGISLATIVI DEL PRESIDENTE

Ex art 72/2comma: il presidente ha potere di iniziativa legislativa e può anche imporre ex art 71/2

comma n.4 il carattere di priorità e di preminenza a determinati disegni di legge, i quali, qualora

sia posto questo sigillo presidenziale, devono essere discussi entro 30 giorni.

E’ previsto il veto sia parziale che totale entro 10 giorni e questo può essere superato dal

congresso con la maggioranza dei 2/3 dei voti.

Sono presenti i poteri emergenziali di cui in passato si è fatto ampia prassi. Tuttavia le riforme del

2011 e del 2014 hanno rafforzato i poteri del congresso e della corte suprema, che oggi sono

organi non più dipendenti totalmente dal PRI e dal presidente, e riescono ad effettuare un controllo

maggiore.

Inoltre il dato pragmatico che ci fa capire come funzionava il sistema precedente: il presidente

aveva adottato tantissimi provvedimenti in materia di legislazione agraria, perché in questa

materia? Perché il Messico essendo uno stato sostanzialmente agricolo, avere la disposizione di

una legislazione senza controllo del congresso sulla distribuzione delle terre e sulle riforme agrarie

garantiva al presidente e al PRI un altissimo potere in relazione alla maggior parte dell’elettorato

messicano, composto in larga misura da contadini.

CONTRAPPOSIZIONE CON POTERE FEDERALE: è iniziata solo dagli anni 2000, nei quali la

confederazione nazionale, organo che si confronta con il potere esecutivo è stato composto non

solo da governatori appartenenti al PRI, ma anche dal governatore appartenente al PAN, che ha

iniziato a vincere le elezioni in numerosi stati. Inoltre dal 2005 è stata aumentata l’autonomia

economica e fiscale degli stati, in quanto dal 2005 si trattengono il 34% delle entrate, mentre in

precedenza si tratteneva solo il 6% (essendo quindi fortemente dipendenti dal potere esecutivo).

In merito all’OPINIONE PUBBLICA è finita la pressione psicologica che si aveva un tempo sulla

popolazione e, inoltre, stanno venendo meno le spade di Damocle che gravavano sulla testa dei

media, in quanto precedentemente la maggior parte dei media era dipendente dai finanziamenti

governativi. Inoltre molti media erano direttamente controllati dal governo e dal PRI (dunque erano

media statali) e uno dei gravi tratti del sistema che ledeva il sistema privato dei mass media era

l’assegnazione delle frequenze televisive che avveniva sotto il governo del PRI ai media

compiacenti. Oggi questo è cambiato ed è in questa forma che la dottrina messicana inizia a

vedere degli spiragli per il cambiamento di un sistema che da monolitico, mono-partitico e a forte

preminenza presidenziale si sta aprendo ad un alto grado di negazione, a causa della fine del

bipolarismo.

L’avanzata del potere legislativo e giudiziario a livello nazionale influiscono sulla maggior

democratizzazione del sistema per parte della dottrina.

FILIPPINE

Si veda come la forma di governo presidenziale sia stata trapiantata esternamente al continente

americano: continente asiatico e continente africano.

In merito alle Filippine: dopo il dominio spagnolo, dal 1900 al 1946 sotto il dominio USA. Nel 1946

le prime elezioni presidenziali sono vinte da Manuel Roxas che guida le filippine fino alla

presidenza del presidente Ferdinand Marcos che inizia nel 1965, questo è importante perché

Marcos da presidente della repubblica mise in piedi una dittatura che durò sino all’86. Infatti a

causa della crescente criminalità e della crescente guerrigliera islamica in determinate regioni delle

filippine, il presidente Marcos approfittò per dichiarare la legge marziale nel 1972 che dura per 9

anni fino al 1998.

Le elezioni si caratterizzano per moltissimi brogli fino alle elezioni del 1986, durante le quali il

presidente Marcos fece uccidere il principale leader delle opposizioni Benigno Aquino Jr. e

impose la soppressione violenta delle manifestazioni di piazza che si stavano sviluppando. Si

scatenò così quella che venne definita la People Power Revolution nel 1986 con il quale il

popolo rovesciò la dittatura del presidente Marcos e lo costrinse all’esilio.

Le elezioni che seguirono vennero vinte dalla moglie del defunto Aquino, Corazòn Aquino, che

sotto il suo governo fece riscrivere quella che è l’attuale costituzione del 1987 e che dà vita alla V

repubblica filippina. La costituzione del 1987 ristabilì la forma di governo presidenziale> in teoria

Marcos nell’ultimo periodo della sua dittatura aveva cambiato la forma di governo in parlamentare

per essere rieletto. Inoltre nell’87 viene ricostituito il congresso bicamerale poiché Marcos lo aveva

reso un organo unicamerale.

Dopo succede Fidel Ramos e poi nel 1998 inizia la presidenza di Joseph Estrada, un ex elettore

che si candida con un partito creato ex novo e che vince le elezioni presidenziali.

Da questo momento in poi si aprono passaggi importanti per lo sviluppo della forma di governo

presidenziale con la sua deriva presidenzialista nell’ambito delle filippine e per lo sviluppo della

costituzionale materiale.

Infatti Estrada fu eletto nel ‘98 e nel 2001 fu costretto sotto minaccia di impeachment alle

dimissioni ed andò in esilio politico per gravi minacce di morte al suo posto subentrò la sua vice

;

presidente Gloria Macapagal Arroyo che venne poi rieletta anche come presidente nella tornata

elettorale presidenziale successiva. E’ a Gloria che si deve la principale deriva autoritaria della

forma di governo delle Filippine, che poi è continuata nel 2010 con le elezioni di Benigno Aquino

III (figlio di Ninoy Aquino e Corazòn) e attualmente con Rodrigo Duterte detto “il punitore “ eletto

presidente nel 2016.

FORMA DI GOVERNO E POTERI ALL’INTERNO DELL’ORDINAMENTO FILIPPINO

La figura del presidente è disciplinata dall’art 7, sezione I e seg. della cost. del 1987: il

presidente è letto per 6 anni, è eletto presidente il candidato che ottenga la maggioranza anche

relativa dei voti (quindi con i conseguenti problemi di poca rappresentatività), tanto che

tendenzialmente nelle elezioni presidenziali delle filippine nessun candidato arriva sopra al 40%,

anche perché non è un sistema bipolare ma è un sistema multipartitico e con molti candidati, i

quali ottengono anche importanti risultati elettorali. Il candidato viene eletto per 6 anni e non può

essere rieletto, salvo abbia svolto meno di 4 anni di mandato (ricordare per esempio Estrada che

nel 2010 si ricandidò con Aquino III e perse -> la Commision on Elections ha permesso la

candidabilità di Estrada perché facendo il calcolo esattamente dall’inizio del mandato del ‘98 fino al

2001 calcolò che non aveva svolto i 4 anni di mandato e poteva quindi ricandidarsi a presidente).

Altrimenti c’è impossibilità di ricandidarsi.

Nel caso di parità di elezioni alla camera separatamente spetta la nomina del presidente (fatto mai

avvenuto).

Caratteristica interessante e peculiare della forma di governo presidenziale filippina è che il vice

presidente viene eletto in una vera e propria tornata elettorale come il presidente con gli stessi

requisiti. Questo significa che il vice può non essere della stessa fazione politica del presidente

(esempio: presidente repubblicano e vice democratico). Questo è avvenuto oggi poiché il

presidente è del PRI, mentre la vice è esponente del partito liberale, il cui candidato presidenziale

è stato sconfitto da Duterte nella competizione elettorale per la presidenza.

Il vice ha il limite di 2 mandati ex art 7 sez. 4 e qualora venga meno il presidente subentra ad esso

-> come è avvenuto nel 2001 quando a Estrada è subentrata Gloria Macapagal Arroyo che non

apparteneva allo stesso partito politico del presidente Estrada, ma apparteneva al partito politico

opposto (Estrada: esponente di PMP partito di centro sinistra/ Gloria: esponente del partito CAMPI

di centro-destra, di cui il candidato presidente era stato sconfitto nella tornata elettorale della

presidenza da Estrada). Questa è una distorsione del sistema politico nel momento in cui venga

meno la figura del presidente con la nomina di un nuovo presidente che tendenzialmente può

avere politiche opposte a quelle presidenziali.

POTERE LEGISLATIVO

La costituzione del 1987 ricostituisce il potere legislativo come potere bicamerale. Il senato è

composto da 24 senatori eletti in maniera indiretta dai grandi elettori per 6 anni. La camera invece

composta da 250 membri rimane in carica per 3 anni.

Attualmente difficilmente vi è una maggioranza assoluta (anche di coalizione) alle camere, al che

rimane inspiegabile come sia possibile governare senza avere un alto tasso di negoziazione, il

quale non c’è nella forma di governo presidenzialista filippina, perché i partiti non sono veri e propri

partiti piuttosto sono riunioni di élite e, come rilevato dalla dottrina filippina, il fenomeno più diffuso

è quello che noi alla Depretis definiremo trasformismo -> cioè i vari membri della camere e del

senato cambiano casacca in maniera molto disinvolta e tendenzialmente si riuniscono a

supporto del presidente che viene eletto, a prescindere dal partito con il quale sono stati eletti.

IL POTERE GIUDIZIARIO è disciplinato all’art 8 sezione VIII e IX, in particolare i giudici della

corte suprema vengono nominati ex sez. IX da un Judicial and Bar Council (JBC) che prepara

tre nomi, il presidente sceglie tra questi tre nomi chi deve diventare giudice della corte suprema.

Non vi è nessuna conferma ex post da parte del senato e della camera. I giudici durano in carica

fino a 70 anni.

Sunto: nel sistema dei partiti abbiamo un multipartitismo ampio ed estremo, vi è una maggioranza

relativa per entrambe le camere, il fenomeno da evidenziare è quello del trasformismo.

FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE DELLE FILIPPINE: si rileva che dal punto di vista

strutturale, come si diceva per il Messico, il gabinetto è deciso dal presidente che nomina i

fedelissimi e non ha necessità di conferme. Le funzioni del presidente sono le classiche della

forma di governo presidenziale: nomina alti esponenti della PA con l’assenso di una Commission

on Appointments, nomina degli delle forze armate, crea il proprio gabinetto, ha poteri

emergenziali ecc. Non ci sono discrasie al contrario con gli altri ordinamento visti come Venezuela

e Messico.

Per quanto riguarda la PA e i giudici bisogna rilevare che l’art 7 sez. XVI impone che per le

nomine degli alti funzionari della p.a. sia necessario il consenso della Commission on

Appointments: composta in maniera proporzionale dai partiti politici in legislatura. Tuttavia la

dottrina filippina ha evidenziato che per i problemi di trasformismo politico e di riunione intorno alla

figura del presidente, il sistema non si è caratterizzato per una nomina accolta e consapevole,

come negoziazione rispetto alle scelte presidenziali Inoltre la prassi è andata in tutt’altra

.

direzione> infatti la prassi cost. ha visto per esempio la nomina in interim senza che si passasse

dalla Commission on Appointments : da ultimo con il presidente Aquino III si ha la nomina e la

conferma da parte della Commission dopo 4 anni; quindi questi funzionari hanno svolto la carica

per 4 anni senza avere il bollino di garanzia della Commision. Dunque il tasso di negoziazione è

nullo anche perché questo strumento non è utilizzato. Il caso era di alti funzionari nominati nel

2010 e confermati solo nel 2014.

In generale la P.A. sotto la presidenza autoritaria della prof.ssa Gloria Macapagal Arroyo si ha

una efficienza legislativa: ha ridisegnato l’intera iniziativa legislativa piazzando nelle alte cariche i

propri fedelissimi, indipendentemente dai consensi della Commission on Appointments e senza

tener conto degli altri limiti costituzionali. Questo vale anche per le agenzie indipendenti che sono

state svuotate di potere per le nomine politiche che le hanno connotate. Inoltre la presidentessa

Arroyo ha tentato di creare una serie di agenzie che influissero sul sistema economico del paese;

talvolta si è avuta l’opposizione dei grandi industriali >come nel caso del tentativo della creazione

di un’agenzia sul petrolio, gas ed energia propedeutico alla creazione di un monopolio, che vide

l’opposizione di grande parte dei segmenti del mondo economico e alla fine il ritiro del progetto.

Caso più unico che raro poiché vi è tendenzialmente un grande potere del presidente.

POTERE GIUDIZIARIO: il problema si sposta nel momento precedente rispetto alla nomina dei

giudici perché il JBC, che abbiamo visto propone la terna di nomi al presidente, è nominato con lo

stesso metodo con il quale sono nominati gli alti membri della PA, quindi con il metodo della

Commission on Appointments. Non funzionava per gli alti funzionari non funziona per il JBC, e

questo è preoccupante perché da una parte il Judicial and Bar Council propone le nomine dei

giudici al presidente, che dovrebbero essere soggetti indipendenti o almeno in grado di essere

indipendenti ed autonomi rispetto al potere esecutivo e non lo sono, e dall’altra parte è anche

quello che propone la rosa dei nomi tra i quali scegliere l'Ombudsman, che è l’altra figura che

dovrebbe caratterizzarsi come strumento di garanzia rispetto ai diritti dei cittadini. Bisogna

ricordare che anche qualora il JBC imponga nomi indipendenti ed autonomi si è avuto lo scontro

con il potere esecutivo con una forma di abuso dei poteri presidenziali (come è stata definita dalla

dottrina filippina) > la presidentessa Arroyo ha respinto 2 volte le liste proposto dal JBC, tra i quali

doveva scegliere il nome del presidente, fino a che non le è stata presentata una lista nella quale

vi era un nome a lei gradito. Si capisce come in questo modo si sia svuotato il disegno

costituzionale che prevedeva una forma di contropotere rispetto al potere esecutivo.

La questione è arrivata alla Corte Suprema rispetto alla quale la Arroyo si è anche macchiata di

una violazione della cost., in quanto negli ultimi due mesi del suo mandato ha nominato un giudice

della corte suprema, questo in teoria è proibito dall’art 7 sezione XV: impedisce al presidente di

fare nomine negli ultimi due mesi di mandato. La questione è arrivata alla corte suprema

presentata da alcuni membri dell’opposizione, ma la corte, che non a caso è stata definita dalla

dottrina più critica la Corte Arroyo, ha dichiarato attraverso un cavillo che la disposizione non

poteva essere applicata ai giudici perché non si faceva esplicito riferimento nel testo cost all’art 7

>ai giudici ma solo in generale ai funzionari.

Dunque anche la Corte Suprema non ha agito come contropotere ma piuttosto come altro potere

al servizio del presidente, ecco perché anche il presidente successivo Aquino III ha intrapreso una

specie di crociata contro i membri della corte suprema e in particolare è stato lui ad essere il vero

promotore dell’impeachment contro il presidente della corte suprema -> il giudice Renato Corona

attraverso la procedura di impeachment è stato rimosso nel 2012.

Anche per quanto riguarda l’Ombudsman (per gli stessi problemi detti in relazione al JBC) sotto la

presidenza Arroyo è stato uno degli organi facenti parte del cerchio dei suoi più stretti collaboratori,

“i fedelissimi”, e dunque anche questo strumento di contropotere del sistema non ha funzionato.

POTERE LEGISLATIVO

In merito alla contrapposizione con il potere legislativo, in teoria questo ha:

● i poteri sui cordoni della borsa,

● la possibilità di chiamare a deporre o di chiedere informazioni ai capi di dipartimento che possono

andare al congresso di propria iniziativa o con il consenso del presidente o convocati dalle

camere, e questi dovrebbero dare conto della gestione del potere esecutivo ex art 6 sez. XXII.

Vedremo quando parleremo dei poteri legislativi del presidente come quest’ultimo abbia tentato di

limitare questa prerogativa del potere legislativo. Il potere di bilancio e quello della borsa non sono

stati molti utilizzati dal potere legislativo, soprattutto perché il potere legislativo non è un organo in

grado di erigersi a contro-potere.

L’altro elemento tipico della forma di governo presidenziale è quella dell’impeachment ex art 11

sez. II. La procedura prevede che questa possa essere attivata anche su iniziativa di un solo

membro della camera dei rappresentanti, la stessa viene sottoposta ad una procedura che deve

decidere se sia fondata o meno. Se decide la fondatezza attraverso il voto di un 1/3 della camera

si può formulare l’accusa che poi passa al senato, che deve decidere della fondatezza

dell’impeachment con i 2/3 dei voti. La sezione V dell’art 11 prevede che la procedura di

impeachment possa essere fatta una sola volta per anno. È una procedura molto frequente e ha

funzionato solo prima della svolta autoritaria di Arroyo, come successo per Estrada che sotto

minaccia di impeachment fu costretto alle dimissioni. Mentre sotto Arroyo ci sono stati tre tentativi

di impeachment uno di seguito all’altro per ogni anno, che tuttavia come dice la dottrina

“l’impeachment contro Arroyo fu come lanciare dell’acido nell’acqua stagnante” -> sostanzialmente

perché il controllo anche diretto delle camere ha sempre garantito nella gestione autoritaria di

Arroyo (ma anche in quelle successive) l’impossibilità reale di avere voti per ottenere

l’impeachment del presidente. E questo è esplicativo anche dal fatto che il successivo presidente

Aquino III in maniera anche molto arrogante ha finanziato i soggetti che volevano proporre

impeachment contro di lui e li ha incentivati a farlo nella consapevolezza che benché il presidente

Aquino non abbia la maggioranza alle camere, grazie al trasformismo, alla debolezza del potere

legislativo e soprattutto alla debolezza dei partiti, malgrado le gestioni autoritarie non è possibile de

facto arrivare alla procedura di impeachment.

POTERI LEGISLATIVI DEL PRESIDENTE (dai QUALI le gestioni autoritarie del potere)

Soprattutto sono stati utilizzati dalla presidentessa Arroyo una serie di executive orders (anche

senza la sussistenza di legislazione su cui basarli) con i quali sono stati schermati, ad esempio, da

indagini del senato i membri del potere esecutivo, alcuni anche funzionari della corte suprema. La

corte ha salvato questi privilegi del potere esecutivo in nome di una concezione distorta della

separazione dei poteri.

Sempre con gli executive orders anche il successivo presidente Aquino III ha tentato di creare una

commissione sulla verità per inquisire tutti i membri della precedente amministrazione Arroyo. La

corte suprema in questo caso ha dichiarato incostituzionale questo executive order.

Inoltre gli executive e administrative orders e gli ordini alla PA sono stati anche un terno

dell’utilizzo dei poteri emergenziali da parte dei presidenti e, in particolare, da parte della

presidentessa Arroyo che nel 2006 ha dichiarato, a causa dell’aumento della criminalità dilagante

nelle filippine, una settimana di sospensione> fondamentalmente una settimana di emergenza

statale e con gli executive orders diretti alle forze armate ha fatto arrestare un centinaio di membri

dell’opposizione e fatto chiudere numerosi giornali dell’opposizione, di nuovo ha tentato di

arrestare alcuni membri del congresso, fatti salvi però grazie all’immunità parlamentare.

La corte suprema di nuovo adita da alcuni membri dell’opposizione si è espressa per la parziale

costituzionalità di questi provvedimenti, non entrando nel merito ma sostanzialmente cercando di

imporre solo limiti procedurali ai poteri emergenziali, che in un’altra occasione sono stati usati nel

2009 dopo l’uccisione di 100 persone appartenenti all’opposizione: giornalisti, avvocati, uccisi nella

regione autonoma delle filippine e il presidente promulgò, per la prima volta dai tempi di Marcus, la

legge marziale per la sospensione del’58, che però in base all’art 7 sez. XVIII Cost. è possibile

solo qualora vi sia una invasione o ribellione su vasta scala.

Il congresso avrebbe dovuto pronunciarsi entro 48 ore sull’utilizzo dei poteri emergenziali e la

camera che però era controllata dai fedelissimi della Arroyo rifiutò di riunirsi con il senato per una

settimana. Nel frattempo gli interventi emergenziali della presidentessa erano conclusi e quindi non

si arrivò mai a pronunciarsi sulla costituzionalità di questo tipo di interventi.

La costituzione prevede che entro 48 ore ci sia il controllo del congresso e della corte suprema.

Il presidente può essere delegato: istituto della delega legislativa e ha il potere di veto (ex art 6

sez. XXVII) che può essere esercitato entro 30 giorni da quando una legge è emanata; il veto può

essere superato soltanto con i 2/3 della maggioranza di entrambe le camere. [Un recente studio

sotto la presidenza di Aquino III ha analizzato la legislazione ed ha appurato che su circa 200 bill

circa 65 sono stati bloccati con potere di veto].

Non esiste, invece, un vero e proprio potere contro-federale poiché le Filippine non sono un

ordinamento federale.

Per quanto riguarda il contropotere dell’OPINIONE PUBBLICA: l’uccisione di giornalisti da parte

del potere di polizia, l’utilizzo della pratica dell’esilio politico hanno svuotato l’opinione pubblica di

qualsiasi vera forza di contrasto rispetto all’operato del presidente. Talvolta ci sono stati ricorsi alla

Corte suprema, ma come abbiamo visto questi sono inefficaci.

CONCLUSIONI: le Filippine si sono caratterizzate per un presidenzialismo dagli accentuati

caratteri autoritari. L’unico elemento di libertà è quello elettorale. La dottrina vede come possibile

soluzione ai problemi il rafforzamento del potere giudiziario, poiché quello legislativo non sembra

proprio essere in grado di fare da contropotere. Il problema resta il fatto che andrebbe

depoliticizzato l’organismo che nomina i giudici ossia che propone la terna > JBC. Oggi questi

sogni non sembrano potersi realizzare sotto la presidenza attuale, poiché ci sono già stati 4000

morti nella c.d. lotta alla droga del presidente Duterte, legittimata attraverso i poteri emergenziali e

attraverso abusi dei poteri di polizia con uccisioni sommarie per la strada. Duterte ha fatto

rimuovere anche la senatrice (a capo della commissione senatoriale) che ha cercato di indagare

sull’uso sproporzionato della forza da parte delle forze dell’ordine, ha fatto una serie di minacce ai

giornalisti ed ha anche minacciato di chiudere il congresso qualora si azzardi ad approvare una

mozione di impeachment.

Nella maggioranza trasformista che sostiene Duterte vi è anche Gloria Arroyo (adesso è uno dei

deputati che più di tutti sostiene Duterte) che in questi giorni sta affrontando una mozione per

garantire al presidente nuovi poteri in materia emergenziale.

KENYA

Anche qui vi è un prima e un dopo. Il dopo però non può essere ancora analizzato perché è in

riferimento alla nuova Costituzione del 2010 ed è ovviamente troppo presto per trarre delle

conclusioni dal suo funzionamento.

In merito al Kenya: è stata una colonia inglese fino al 1963, indipendenza concessa a seguito della

rivolta dei Mau Mau. Il primo ministro, perché subito si connotò come una forma di governo

parlamentare (sulla scia dell’Inghilterra) fu Jomo Kenyatta e a lui si deve la prima trasformazione

costituzionale del 1966 con la trasformazione della forma di governo in presidenziale e con

l’abolizione della seconda camera, e quindi della trasformazione del potere legislativo in un potere

unicamerale. Jomo Kenyatta prese il potere in maniera autoritaria, trasformando fino al 1978

(data della sua morte) il Kenya in un sistema mono-partitico de facto. Governò attraverso le

connotazioni del sistema etnico. Governò in maniera personalistica e autoritaria, circondandosi di

membri del suo clan al potere ed esiliò ed uccise i leader delle opposizioni, tanto che nelle elezioni

(se così si possono definire) del 1970/1974 fu candidato unico e fu esponente del partito politico

Kenya Africa National Union (ex partito unico del Kenya). Alla sua morte nel 1978 è subentrato il

suo vice-presidente Daniel Moi, che utilizzando il pretesto di un tentativo di colpo di stato, nel

1982 imprigionò gran parte degli oppositori e creò un vero e proprio regime di monopartitismo de

iure. Questo regime dittatoriale è durato fino alla fine della guerra fredda, quando non vi era più

interesse a mantenere una dittatura e quindi si impose di procedere a libere elezioni (sfondo

internazionale fu importante) e dunque dal 1992 inizia la fase democratica (di democrazia almeno

elettorale) del Kenya. Sia nelle elezioni del 1992 che in quelle del 1997 vinse le elezioni

presidenziali sempre Moi, poiché le opposizioni erano state indebolite da decenni di dittatura e non

riuscirono a costruire una coalizione etnica, il problema era la conciliazione dei molti ordini etnici

esistenti nei vari partiti di opposizione.

Nel 2002 il dominio di Moi è finito semplicemente perché non poteva ricandidarsi. Vinse per la

prima volta l’opposizione con Mwai Kibaki, che riunì tutte le opposizioni sotto una coalizione

chiamata National Rainbow Coalition e poi vinse le elezioni nel 2007 con un proprio partito. Le

elezioni del 2007 furono connotate da grandissimi brogli elettorali e da violenze etniche che

scoppiarono in tutto il paese, fomentate in particolar modo dal leader delle opposizioni Odinga che

era esponente del ODM (Orange Democratic Movement). Dopo le elezioni i disordini e le rivolte

hanno costretto ad un cambiamento della costituzione. Siamo nel 2008 e su forte spinta

dell’unione africana e del Chakama viene fatto il Devolution Act che trasforma il Kenya in una

forma di governo semipresidenziale . In sostanza viene ricreata all’art 4 la figura del primo ministro,

assunta da Odinga che, in base all’art 4 di questo emendamento, come primo ministro può essere

rimosso solo con voto di sfiducia della camera oppure per risoluzione della correzione di governo ;

non può dunque essere rimosso dal presidente. Questo sistema è durato fino al 2010 e non ha

funzionato poiché si è cercato di imporre, ad un sistema abituato ad un tasso negativo di

negoziazione, un ampio tasso di negoziazione fra presidente e primo ministro, esponenti di due

fazioni politiche opposte. Lo stesso Odinga è stato uno dei promotori, insieme al presidente in

carica Kibaki, della Costituzione del 2010> che impone il ritorno alla forma di governo

presidenziale. Questo perché, seguendo la dottrina, Odinga era riuscito a creare una coalizione

etnica che gli avrebbe permesso la vittoria delle elezioni presidenziali. In realtà come contrappeso

dopo la riforma cost del 2010 Odinga ha perso contro Uhuru Kenyatta, figlio dell’ex dittatore, che

ha vinto le prime presidenziali sotto la nuova cost. del 2010 con una maggioranza del 50,3% dei

voti.

La costituzione del 2010 è la classica cost. africana. Essendo le costituzioni sempre un momento

di rottura rispetto al regime precedente, si può capire quali erano le caratteristiche del precedente

regime. Infatti vi sono una serie di disposizioni che enucleano una serie di principi: separazione dei

poteri, necessità dei diritti umani e vi sono particolarità come il fatto che si impone agli ufficiali

pubblici di mostrare rispetto per la gente.

POTERI: il primo potere è il presidente, benché nella cost del 2010 la figura del presidente è

introdotta solo all’art 129, precedentemente vi è tutta la carta dei diritti fondamentali e gli articoli

relativi al potere legislativo. Questa è una scelta simbolica dei costituzionalisti del 2010 che pur

abbandonando la forma di governo presidenziale non volevano tornare a un regime di preminenza

della figura del presidente. Presidente eletto per 5 anni ed è eleggibile solo una volta. In base

all’art 138 cost diviene presidente il candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti ed

almeno il 25% dei voti di ogni contea, altrimenti si procede al ballottaggio. Le prime elezioni

presidenziali con la cost. del 2010 hanno visto la vittoria al primo turno di Uhuru Kenyatta con il

50.3% dei voti(anche qui ci sono state numerose denunce di brogli elettorali). Non esiste un figura

di vice presidente, esiste però un technic president che viene nominato dal presidente e

sostanzialmente ricopre le stesse funzioni di un vice presidente.

POTERE LEGISLATIVO: dopo il 2010 torna ad essere bicamerale> assemblea nazionale e

senato.

● Assemblea: composta da 290 membri eletti in determinati collegi, 47 donne in altri collegi specifici

e i membri nominati dai partiti politici di legislatura. Viene eletta ogni 5 anni.

● Senato: rappresenta le contee benché il Kenya non sia uno stato federale. E’ composto da 37

membri eletti nelle contee e da 16 donne nominate dai partiti, da 2 rappresentanti della gioventù e

2 rappresentanti delle persone affette da disabilità. Anche il senato è eletto ogni 5 anni.

POTERE GIUDIZIARIO: è disciplinato dall’art 166 e ss. della cost il presidente nomina i membri

della corte suprema in accordo con i giuristi della Public Service Commissione, e a seguire

serve l’approvazione dell’assemblea nazionale. La soluzione sulla carta appare efficace per il

bilanciamento con forme di contropotere perché la Service Commission è composta da:

● presidente della corte suprema,

● un giudice della corte suprema eletto dai giudici della corte suprema,

● un giudice della corte di appello eletto dagli altri giudici delle corti d’appello,

● un giudice della corte eletto da altri giudici della corte,

● 2 avvocati eletti dall’ordine degli avvocati,

● un membro eletto dalla Service Commission,

● 2 membri eletti dal presidente

(non ricordare a memoria). Importante è comprendere che la composizione è in grado di garantire

un’indipendenza nella nomina e nella scelta dei giudici della Corte Suprema.

SISTEMA DEI PARTITI: vi sono numerosi partiti legati al carattere religioso ed etnico, è una

sfaccettatura enorme dopo la caduta della dittatura. Vi sono numerose coalizioni etniche, però

nessuno ha la maggioranza in nessuna delle due camere.

Sviluppo della forma di governo presidenziale Kenyana: art 130/2 cost impone che l’esecutivo

debba essere composto tenendo conto della diversità etnica e regionale del popolo Kenyano.

Il gabinetto è composto:

● dal presidente,

● dal techinc president,

● dall'Attorney General (alto funzionario dello stato, presente nei sistemi di common law, la cui

funzione principale è fornire consulenza giuridica al governo)

● e da 14 a 22 segretari di stato (spetta al presidente decidere quanti segretari di stato eleggere).

I membri del gabinetto sono rimovibili attraverso una procedura di semi-impeachment ex art 152

cost su richiesta di ¼ dell’assemblea, con la riunione di un comitive, e nel caso il voto

dell’assemblea nazionale a maggioranza assoluta. Inoltre i membri del gabinetto possono essere

chiamati, in base alla cost. del 2010, a rendicontare davanti alle camere.

I membri del gabinetto non possono essere scelti dal 1.18 (non riesco a capire ma secondo me la

parola che usa si riferisce al Presidente), questo carattere è importante proprio per il limite al

numero dei segretari di stato: massimo 22 segretari di stato perché, come ha evidenziato la

dottrina keniana, questo era uno dei principali strumenti con cui nel regime precedente (semi

democratico) i presidenti si accaparravano la fiducia delle coalizioni etniche piazzando in numero

esorbitante, come segretari di stato, una serie di deputati rappresentanti delle varie coalizioni

etniche, e in questo modo si garantivano la fedeltà dell’assemblea (che era uninominale).

FUNZIONI DEL PRESIDENTE: l’art 132 cost prevede le funzioni classiche della forma di governo

presidenziale:

● gestione del potere esecutivo,

● politica nazionale,

● nomina (con approvazione dell’assemblea) dei giudici e funzionari,

● coordina gabinetto e ha responsabilità internazionali,

● poteri di sicurezza nel caso di dichiarazione di guerra da parte del congresso.

CONTROPOTERI :

PA → Non è ancora possibile trarre conclusioni dal funzionamento della costituzione del 2010, ma

possiamo evidenziare che nel regime di democrazia elettorale che va dal 19992 al 2010 la p.a. è

stata la longa manus del potere esecutivo e non è stata sottoposta ad alcun tipo di controllo.

Così come quelle che dovevano essere un’imitazione delle agenzie indipendenti come l'Auditor

General, art 229.

POTERE GIUDIZIARIO: abbiamo visto come questa nuova forma di selezione speciale per

l’elezione dei giudizi potrebbe garantire un’indipendenza al potere giudiziario. Precedentemente il

potere giudiziario essendo sostanzialmente di nomina presidenziale con assenso dell’assemblea,

era un fantoccio nelle mani del potere esecutivo.

POTERE LEGISLATIVO: prima del 2010 era assente per quei meccanismi di compravendita di

deputati, attraverso assegnazioni di ruoli, all’interno del governo. Oggi l’art 95 impone con un p.

generale: il potere legislativo deve controllare quello esecutivo e la p.a. Il fatto che si sia dovuto

esplicare in cost. un principio così basilare è sintomatico di come fosse il regime precedente.

L’assemblea ha poteri di borsa (ex art 95) e impeachment (ex art 55). Quest’ultimo è attivabile con

voto dei 2/3 da parte dell’assemblea, la procedura passa al comitive e al senato, il quale può

formalizzare o meno l’accusa> è il senato a decidere con la maggioranza dei 2/3 se procedere con

l’impeachment.

Anche il vice presidente è sottoponibile all’impeachment secondo stesse regole.

POTERI LEGISLATIVI DEL PRESIDENTE

-Ha poteri di veto (Art 215) entro 14 giorni può rimandate un bill al congresso e addirittura può

porre le modifiche che vuole effettuare, o si accettano le modifiche o per superare il veto

presidenziale servono i 2/3 dell’assemblea e del senato. Possibile anche il potere di veto parziale.

-Per quanto riguarda lo stato di emergenza art 58 prevede una serie di requisiti:

● controllo dell’assemblea entro 14 giorni

● la proroga dello stato emergenziale deve avvenire con la maggioranza dei 2/3 per i primi due mesi

e dei 3/5 per i successivi due mesi.

● inoltre è previsto anche un controllo della corte suprema.

Questo articolo ricalca un articolo già esistente nella costituzione precedente, ma che non era

applicabile.

Non esiste un controllo federale > perché il Kenya non è uno stato federale: la camera è

rappresentante delle autonomie locali, si va verso una devolution.

Per quanto riguarda l’OPINIONE PUBBLICA si ebbero in passato uccisioni di giornalisti e i mass

media erano media di regime. Anche dal ‘92 al 2010, benché la libertà dei media sia aumentata,

sono avvenuti numerosi assassini politici di membri della stampa e da ultimo serve ricordare che

anche a livello formale il sistema legislativo prevede una serie di limiti alla libertà di stampa, in

particolar modo attraverso il reato della diffamazione a livello di stato e partiti.

CONCLUSIONI: la dottrina Kenyana aveva visto di buon grado il sistema semipresidenziale del

2008, perché era uno strumento che garantiva, in un base connotata da altissime tensioni etniche

e dalla presenza di numerosi partiti etnici, un tasso di negoziazione che il sistema presidenziale

non è in grado di garantire (lo dice anche Sartori).

Tuttavia si sarebbe dovuto concedere più tempo, ma si pretese nel 2008 (dopo 1 anno e mezzo) di

far funzionare un sistema con un alto tasso di negoziazione. La dottrina vede come un faro di

speranza il ruolo del potere giudiziario (art 160), dotato di forti garanzie di indipendenza e di

autonomia. Sentenza del 2013 contro il ministero dello sport Paolo Nyongesa OTUOMA , cultura e

servizi sociali, nella quale espressamente si dice che i ministri si comportano come se fossero in

competizione con le corti a chi ha più muscoli in determinate materie, lì dove le loro decisioni sono

messe in discussione. Lì dove i ministeri con le loro azioni vanno oltre i confini della legge le corti

hanno il mandato istituzionale di riportarli sul sentiero della legge. Questa è una dichiarazione di

intenti che ci dà conto di come il potere giudiziario stia iniziando ad essere vero strumento di

contropotere (come effettivamente è negli Stati Uniti).

Nei sistemi di democrazia in transizione gli esecutivi sono restii a subire controlli e il potere

legislativo si dimostra essere poco incisivo, quindi il ruolo del potere giudiziario è un ruolo

importante.

L’ultimo presidente eletto Uhuru Kenyatta è accusato di crimini contro l’umanità davanti alla Corte

Penale Internazionale, poiché dopo le sue elezioni sembra aver ordinato l’uccisione di molti

esponenti dell’opposizione appartenenti al partito a lui rivale.

LEZIONE 23 – 21/11/2016

Da ora trattiamo i sistemi semipresidenziali.

Il modello principale è quello francese, e si ha con la quarta repubblica, con De Gaulle che in un

momento di crisi di funzionamento del sistema è chiamato al potere come presidente.

Egli accetta a due condizioni:

• che gli siano attribuiti pieni poteri di governo per un periodo prestabilito per fronteggiare

l'emergenza;

• procedere alla revisione della Costituzione del 46.

Le due condizioni vengono accolte non solo dal Presidente della Repubblica, ma anche dal

Parlamento che approva tre leggi a distanza di due giorni (3 giugno 1958):

• una legge ordinaria che abilitava il governo per un periodo di sei mesi ad esercitare i pieni

poteri;

• una legge ordinaria che prorogava con pieni poteri il governo in carica i poteri riguardanti la

situazione dell'Algeria (una sorta di stato di guerra prorogato);

• una legge costituzionale approvata rispettando la procedura prevista dall'art. 90 Cost. Che

in deroga allo stesso articolo concede al governo il potere di procedere ad una revisione

costituzionale; si usa il procedimento di revisione per approvare una legge costituzionale

che deroga al procedimento di revisione costituzionale.

Il governo è autorizzato a predisporre la riforma della Costituzione, in senso tecnico si è di fronte

ad un istituto che viene definito “rottura costituzionale”. Si deroga al normale procedimento di

revisione (come in Italia con le Commissioni Bicamerali in deroga all'art. 138 Cost.).

questa legge costituzionale che attribuiva al governo un potere costituente conteneva principi ai

quali la riforma doveva ispirarsi:

• Esigenza di rispettare il suffragio universale;

• separazione dei poteri;

• garantire l'effettiva separazione del potere giudiziario;

• che la Costituzione contenesse un richiamo espresso ai diritti e alle libertà fondamentali;

• che si procedesse alla organizzazione della Francia dei territori extra continentali;

• ma l'indicazione più stringente era che la riforma dovesse mantenere lo schema del

sistema parlamentare prevedendo la responsabilità del governo verso il parlamento, idea

che sta poi alla base della nascita della V Repubblica; la riforma si iscrive nella tradizione

parlamentare (no ad altre forme di governo).

Si vuole aggiornare il sistema parlamentare vigente.

Il governo elabora immediatamente il testo secondo la procedura della legge costituzionale del 3

giugno, si lavora nell'estate e il 3 settembre i lavori sono finiti; si sottopone il progetto a referendum

il 28 settembre e viene promulgata il 4 ottobre 1958 dopo che il 79% dei francesi ha votato per

l'approvazione della legge.

Una procedura che prevede un governo che riscrive la Costituzione ed il cui progetto deve essere

sottoposto a referendum: l'esito plebiscitario è a favore di De Gaulle e della sua proposta.

Questa riforma viene materialmente scritta dal Ministro della Giustizia di quel Governo, Michel

Debré, e direttamente ispirata da De Gaulle stesso, perché vengono riprese concezioni del potere

dello Stato che il Generale aveva teorizzato già alla fine della seconda guerra mondiale e che

erano state respinte dall'Assemblea Costituente che aveva dato vita alla Costituzione della quarta

repubblica.

In effetti se confrontiamo il testo della costituzione francese del 1958 con le affermazioni che il De

Gaulle aveva pronunciato in un famosissimo discorso tenuto nel suo paese natale, Bayet, ci sono

analogie molto forti.

Ci riferiamo al Discorso di Bayet, tenuto il 16 giugno 1944, quando ancora la guerra non era

terminata.

La prima analogia è la visione antipartitica che il Generale incarnava.

Citiamo alcuni brevi passi del discorso:

“la rivalità dei partiti (della terza repubblica) risvegliò in noi un carattere fondamentale che mette

tutto in questione e fa perdere di vista gli interessi superiori del paese”.

La frammentazione politica, il numero elevato di partiti e la conflittualità tra gli stessi, indebolisce

l'esigenza degli interessi superiori del paese, l'unità nazionale.

In queste personalità che hanno un'idea personalistica delle istituzioni, c'è sempre l'idea che il

pluralismo politico non sia in se un bene, ma sia un male necessario, pur rimanendo un male, e

quindi lo Stato deve prevedere dei momenti di unità che prescindono dalle divisioni politiche.

Il pluralismo va bene non potendosene fare a meno essendo indotto dal diritto di voto dei cittadini

che hanno idee differenti, ma poi se questo pluralismo diventa l'unico motore dell'organizzazione

costituzionale attraverso il circuito democratico siamo in presenza di un sistema che privilegia

l'interesse delle varie parti in lotta tra loro rispetto all'interesse unitario del popolo dello Stato.

Torna l'idea di Nazione come momento unificante di valori, ideologie, interessi, (ecc...).

De Gaulle aggiunge:

“per salvaguardare la democrazia e le istituzioni dobbiamo difendere il credo delle leggi, la

funzione di governo, l'efficienza dell'amministrazione, il prestigio e l'autorità dello Stato; la

discordia ha per conseguenza inevitabile il disinteressamento dei cittadini al rispetto delle

istituzioni”.

Altro passo significativo:

“indubbiamente appartiene all'essenza della stessa democrazia che le opinioni si esprimano e che

esse si sforzino mediante il suffragio ad orientare l'azione pubblica e la legislazione”.

Tutto questo però viene visto quasi come un male necessario a cui purtroppo non si può più fare a

meno.

Tuttavia aggiunge:

“anche tutti i principi e tutte le esperienze esigono che i poteri pubblici (legislativo, esecutivo,

giudiziario) siano nettamente separati e fortemente equilibrati (non va bene l'assemblearismo della

terza repubblica dove un organo, il governo, guida lo stato e asservendo gli altri), e che al di sopra

delle contingenze politiche sia stabilito un arbitrato nazionale che faccia valere la continuità nel

mezzo delle divisioni”. Tale organo, è l'unico che è in grado di salvaguardare gli interessi unitari dei

francesi.

C'è l'idea di un arbitro nazionale, un potere che evoca il Presidente di Weimar, l'organo

monocratico che riassume in se gli interessi dello Stato e che vigila sugli altri poteri affinché

assolvano correttamente alle loro funzioni e interviene anche come limite a quella democrazia

pluralistica che fa correre il rischio di frammentazione delle istituzioni e di delegittimazione dei

poteri pubblici.

Per compensare il pluralismo politico De Gaulle afferma che la seconda Camera debba essere

costituita in un modo completamente diverso dalla prima, non deve essere rappresentativa dei

partiti, non deve essere eletta come l’assemblea Nazionale, ma dovrà svolgere una funzione di

riflessione per migliorare la qualità delle leggi e per garantire le qualità dell'amministrazione, ciò

che un collegio politico non è in grado di assolvere.

Il Senato deve essere formato da rappresentanti delle organizzazioni economiche, intellettuali, e

dalle municipalità, i poteri locali. Qui c'è al tempo stesso la visione del Senato come Camera non

politica, ma istituita per rappresentare interessi diversi da quelli politici, che operi come

rallentamento del potere di decisione politico. Vi è una visione teorica del problema, ma anche una

valutazione politica.

De Gaulle sa che se il Senato si fa eleggere dai Consigli Comunali e Provinciali, la Francia rurale

che esprime la maggior parte di tali territori porta un orientamento molto più conservatore rispetto

alle grandi città. Il senato diventa espressione di un orientamento politico che non è espressione

dei partiti politici della sinistra, ma semmai dei partiti conservatori (come è stato nella Costituzione

del '58).

in questo modo la compensazione viene vista anche come una compensazione politica, ciò che

avverrà effettivamente nella quinta repubblica.

Altra affermazione:

“il parlamento deve essere formato da due Camere, deve disporre del potere legislativo, ma il

potere esecutivo non deve derivare da questo, perché altrimenti si crea una confusione di poteri”.

Il governo non deve essere un mero organo delegato dell'Assemblea, anche qui c'è la polemica

con la terza repubblica, infatti l'Assemblea Costituente respinse questa idea nel '46.

Ma la figura che deve completare questo disegno costituzionale è il Governo.

Il Governo è pensato come un organo separato dal Parlamento, non direttamente dipendente da

questo, evitando quella confusione di poteri che aveva caratterizzato l'esperienza della terza

repubblica, ma soprattutto il perno del sistema diventa il Capo dello Stato, che deve essere eletto

da un collegio che non sia solo il Parlamento, altrimenti sono i partiti a sceglierlo; deve essere

eletto da un collegio largo composto in modo che il Presidente sia il Presidente della Repubblica

ed il Presidente dell'Unione Francese, delle Colonie e dei Territori d'Oltremare. Il Presidente deve

promanare il potere esecutivo, quindi in realtà il governo è un governo del presidente.

Al Capo dello Stato:

- la funzione di tutelare l'interesse generale;

- la missione di nominare i Ministri e innanzitutto il Premier, che dovrà dirigere la politica ed il

lavoro del governo;

- la funzione di promulgare le leggi ed emanare i decreti;

- il compito di presiedere il Consiglio dei Ministri e di esercitarvi l'influenza della continuità

nazionale.

- l'attribuzione di servire da arbitro al di sopra delle contingenze politiche, sia normalmente

mediante il Consiglio dei Ministri, sia nei momenti di grave confusione facendo conoscere all'esito

delle elezioni la sua decisione sovrana (anche il potere di sciogliere le Camere);

- se la Patria è in pericolo il dovere di essere il Garante dell'indipendenza nazionale e dei trattati

conclusi con la Francia.

L'idea che si esprime è quella di un Presidente della Repubblica non eletto dal Parlamento (e in

questa fase nemmeno dai cittadini) ma da un collegio costituito da migliaia di grandi elettori,

rappresentativo di tutte le istituzioni francesi. Il Presidente della Repubblica al tempo stesso ha le

funzioni di Capo dello Stato e di Capo del Governo, che non esercita direttamente ma per mezzo

di un Primo Ministro e dei Ministri da lui nominati.

In più il Presidente è garante dell'unità nazionale, e quando c'è un pericolo di crisi assume poteri

straordinari.

Questa visione esprime una visione monarchica in forma repubblicana, la visione di De Gaulle è

quella di sostituirsi a un Re, è una visione ispirata ad una forma di monarchia costituzionale, anche

se poi assume le vesti formali della repubblica.

Non è un caso che la Costituzione che viene scritta nell'estate del 1958, sia una Costituzione che

si regge sul Presidente della Repubblica come organo costituzionale fondamentale, tale figura

diventa la chiave di volta del sistema.

Tant'è che in una prima fase dell’istituzione della quinta repubblica, partendo da questa visione che

accentrava i poteri nel presidente (modello atipico per le altre democrazie contemporanee

parlamentari o presidenziali) i detrattori della riforma parlavano di Monarchia Repubblicana per

sintetizzare l'affermazione fatta poco fa secondo cui De Gaulle intende i poteri del presidente come

quelli di un vero e proprio monarca costituzionale.

La concentrazione dei poteri sul presidente della repubblica può far definire il sistema francese

come Ultra Presidenziale, infatti la definizione di Semipresidenzialismo ha un valore descrittivo.

Il sistema è definito Ultra Presidenziale perché di norma si concentrano sul capo dello stato i poteri

di governo effettivo, e gli altri organi sono soggetti deboli rispetto alla preponderanza esercitata dal

presidente della repubblica.

Prima di entrare nel dettaglio della descrizione dei poteri e delle competenze del presidente

dobbiamo fare una osservazione generale.

Il concetto di formula politica istituzionalizzata sono quelle regole non scritte che sono sottese al

sistema, che lo condizionano e che normalmente hanno un'origine storica di lungo periodo, regole

di difficile individuazione che però sono determinanti.

Allora secondo la valutazione del Professor Tarchi l'apporto di politica istituzionalizzata che

riguarda la Francia, e la storia costituzionale francese, è quella del Monismo Istituzionale.

Nonostante i diversi ordinamenti che si sono succeduti in Francia abbiano declinato

l'organizzazione costituzionale secondo la separazione dei poteri, alla fine il funzionamento delle

istituzioni è sempre stato imperniato su un solo organo, ecco perché monismo.

È una caratteristica che risale fin dalla Monarchia Assoluta, in cui l'organo di governo era il Re; poi

con la Rivoluzione Francese nella prima fase l'organo che assolve tutti i poteri è l'Assemblea

elettiva che si sostituisce al Re assoluto, perché il governo è un organo politico i cui membri sono

continuamente nominati e revocati dall'Assemblea, ed il potere giudiziario non è indipendente.

Quando il fervore rivoluzionario si tempra arriva il Bonapartismo: il potere pubblico è delegato ad

un uomo forte, che è prima console poi primo console e infine imperatore. In seguito c'è la vicenda

successiva al Congresso di Vienna con le Monarchie restaurate, i regimi deboli, di nuovo

presidenzialismo con Napoleone III e di nuovo potere direttoriale. Poi abbiamo il monismo

assembleare della III Repubblica, di nuovo monismo assembleare della IV Repubblica e nella V

Repubblica si ripropone una forma monista che torna ad essere imperniata sul Presidente, un

uomo forte.

Quindi c'è una continuità di fondo, una applicazione dei poteri che è diversa da quella americana

basata su pesi e contrappesi, sul ruolo di un organo che è bilanciato dall'altro, qui c'è un organo

che decide e gli altri sono subordinati, c'è un soggetto che esercita la funzione di indirizzo politico e

che materialmente, di fatto, guida l’attività dello Stato e quella degli altri organi.

La Francia viene definita come un sistema Semipresidenziale, ma abbiamo visto che nella delega

del '58 questa formula non ricorreva e si pensava semplicemente di modificare il sistema

parlamentare vigente. In effetti la definizione di governo semipresidenziale è postuma rispetto alle

origini della quinta repubblica ed il suo conio si deve a Maurice Duverger, politologo francese che

utilizza per la prima volta questa espressione in un saggio del 1981 tradotto in Italia nel 1983, e da

allora si parla di sistema semipresidenziale.

In precedenza le forme usate erano diverse, i commentatori, soprattutto francesi, parlavano di

sistema Parlamentare Dualista: vi è infatti la presenza di un presidente eletto che ha funzioni di

governo, ma anche la possibilità per l'assemblea politica di votare la sfiducia, non al presidente,

ma al primo ministro che il presidente ha nominato.

Oppure ancora più correttamente, come la definiva Leopoldo Elia (costituzionalista), nella voce

“Forma di Governo” sull'Enciclopedia Del Diritto del '70, parlava di Governo Parlamentare Multi

virtuale: la multi virtualità sta nella possibilità che funzioni in modo diverso.

Elia affermava che vi è una multi virtualità conseguente alla variabile dell'elezione diretta del capo

dello stato. Questa formula è stata predittiva di ciò che accadde dopo, infatti Elia aveva capito che

quella variabile, ovvero l'elezione del presidente che nomina il primo ministro ed il governo e che

esercita l'attività di governo ma al tempo stesso il potere del parlamento di sfiduciare, non il

presidente, ma il primo ministro, consente a seconda delle dinamiche politiche di strutturazione del

sistema dei partiti, modalità di funzionamento diverse tra loro; è quello che succederà, infatti la

Francia della V Repubblica alternerà fasi di ultra presidenzialismo (presidente organo determinante

del sistema) a fasi cd di coabitazione, in cui il parlamento recupera un potere d'indirizzo ed il

presidente è costretto a nominare un governo che per avere la maggioranza parlamentare non è

espressione della sua parte politica (ci torneremo).

Osserviamo quindi che delle due opzioni la prima, l'ultra presidenzialismo, è stato assolutamente

prevalente, le fasi di coabitazione sono limitate a pochi anni, a tre periodi diversi e abbastanza

circoscritti temporalmente, e l'opinione pubblica, gli elettori francesi, e anche le parti del sistema

politico, hanno in grande maggioranza ritenuto che l'unica opzione possibile fosse quella dell'ultra

presidenzialismo, forma di governo imperniata sulla figura e sul ruolo del capo dello stato,

considerando la seconda possibilità come un mero accidente o addirittura non compatibile con il

disegno costituzionale.

Alcuni giuristi francesi scrissero, mentre Mitterrand perse la maggioranza parlamentare e fu

costretto a nominare Chirac, leader del partito avversario, come primo ministro, che Mitterrand si

sarebbe dovuto dimettere perché la Costituzione francese non permetteva al presidente di giocare

un ruolo neutrale in quanto lo disegnava come un vero e proprio organo di governo avente funzioni

alle quali non avrebbe potuto rinunciare.

In realtà con le riforme degli anni 2000 è stato ridotto il mandato presidenziale da sette a cinque

anni e facendolo coincidere con la durata dell'assemblea nazionale (elezioni e termine) si è

eliminato di fatto la possibilità che si ripropongano forme di coabitazione.

Veniamo però all'organizzazione costituzionale partendo dal presidente che esercita un ruolo

preponderante, ciò dipende da due ragioni:

- la prima istituzionale, i poteri riconosciuti dalla costituzione;

- la seconda politica, per le caratteristiche assunte dal sistema dei partiti francesi dal 1958.

Parleremo delle ragioni politiche dopo ma si può dire che il sistema politico francese per la gran

parte della quinta repubblica ha funzionato secondo il modello della Quadriglia Bipolare: quattro

partiti principali, due di sinistra (partito socialista e comunista) due di centrodestra (il più importante

è quello di De Gaulle che ha avuto vari nomi, i “gollisti”, e uno di centro formato da cattolici), che si

schieravano contro due a due. Il sistema è maggioritario a doppio turno e fa eleggere un solo

candidato per ogni collegio, chi ottiene maggiori consensi al ballottaggio.

Quindi il leader del partito più grande di uno dei due partiti diventa presidente della repubblica,

essendo anche il capo della maggioranza parlamentare essendo leader del partito.

Ma vengono prima le ragioni istituzionali, più importanti delle politiche che sono mutevoli.

La preponderanza del presidente quindi dipende:

- dalla modalità di elezione;

- dalla tipologia dei poteri che vengono a lui attribuiti;

il presidente dispone di tre tipi di poteri:

1) esercizio di poteri straordinari di tipo commissario, come se la cost. All'art. 16 consenta che il

presidente eserciti la funzione di vero e proprio dittatore per un periodo determinato;

2) è titolare di poteri propri non soggetti a controfirma, sono a lui attribuiti in quanto tale; sono

poteri importanti come lo scioglimento delle camere o la nomina del primo ministro;

3) come nei sistemi parlamentari, esercita attribuzioni condivise con primo ministro e governo che

determinano la produzione di atti controfirmati dal premier o da un ministro.

La preponderanza del capo di stato dipende anche dalla disciplina costituzionale e dall'ordine con

cui regola gli organi dello stato. Nella costituzione italiana si disciplina il parlamento poi il

presidente ed infine il governo. La costituzione francese disciplina prima il capo di stato, poi il

governo, poi il pralamento.

Queste tre tipologie di poteri hanno sopra di se il cappello dell'art.5 della costituzione francese, che

attribuisce al capo di stato quel compito di rappresentante dell'unità nazionale caro a De Gaulle.

Quindi sono poteri di governo ma anche poteri di capo dello stato, e lo vediamo dalla costituzione.

Art. 5 Costituzione Francese:

“Il Presidente della Repubblica garantisce il rispetto della Costituzione. Mediante il suo arbitrato,

assicura il regolare funzionamento dei poteri pubblici e la continuità dello Stato.

È garante dell’indipendenza nazionale, dell’integrità del territorio e del rispetto dei trattati.”

Queste sono le funzioni del capo di stato, ha la funzione di arbitro e di rappresentante dell'unità

nazionale.

Veniamo al sistema di elezione del presidente della repubblica.

L'art. 6, così come riformato, ci dice:

“Il Presidente della Repubblica è eletto per cinque anni a suffragio universale

diretto.

Nessuno può svolgere più di due mandati consecutivi.

Le modalità di applicazione del presente articolo sono stabilite con legge

organica.”

Possiamo distinguere nella quinta repubblica tre fasi quanto alle modalità di elezione:

- la prima fase è negli anni d'esordio (1958-1962);

- poi c'è un lunghissimo periodo (1962-2008);

- infine c'è il periodo recente (2008-oggi).

Per l'elettorato passivo la legge organica stabilisce che si devono avere almeno 25 anni e che si

sia in possesso della cittadinanza francese; la candidatura deve essere accompagnata da un certo

numero di sottoscrizioni accertate dal Conseil Costitutionel.

Il Conseil Costitutionel ha tra le sue competenze il controllo della regolarità delle elezioni

(presidenziali e politiche) e ha il compito di proclamare il presidente.

In base al testo originale del 1958 il presidente era eletto per sette anni da un collegio di

ottantamila grandi elettori, composto dai membri del parlamento, dei consigli generali dei

dipartimenti d'oltremare, dei consigli comunali e provinciali; tutti i rappresentanti eletti costituivano

un unico collegio che eleggeva il presidente. Era l'idea di De Gaulle del discorso di Bayet. Le

implicazioni di questo sistema erano politicamente rilevante, intanto perché il presidente era

sottratto all'influenza dei partiti, come era nelle intenzioni di De Gaulle, era solo posto al servizio

della nazione; inoltre questa modalità di elezione, analoga a quella dell'elezione del senato,

rafforzava il legame tra presidente e camera alta a discapito dell'assemblea nazionale.

Questo sistema elettorale fu utilizzato però solo per la prima elezione, del dicembre del '58.

Era un sistema poco confacente con l'evoluzione registrata, perché ormai l'idea di De Gaulle era

quella di poter rispondere di un mandato popolare diretto, che lo ponesse al di sopra di qualunque

forma di rappresentanza parziale.

Il mandato di De Gaulle sarebbe scaduto nel 1965, ma il presidente forza i tempi e nel 1962

utilizzando il potere conferitogli dall'art. 11, indice un referendum (28 ottobre) per approvare una

modifica della costituzione che consentisse l'elezione del presidente a suffragio universale. Siamo

di fronte all'uso di uno strumento plebiscitario in deroga al procedimento di revisione costituzionale,

che prevedeva un passaggio parlamentare.

Questa forzatura viene contestata dalle altre istituzioni e il presidente del senato impugna tale

decisione di fronte al Conseil Costitutionel, che poteva essere adito all'epoca solo da presidente

della repubblica, primo ministro, presidente della camera e presidente del senato.

Il 6 novembre del 1962 il Conseil Costitutionel risponde con un dispositivo molto banale

affermando di non essere competente, di non avere giurisdizione sulla domanda del presidente del

senato. Perché il guardiano del rispetto delle regole costituzionali non si può pronunciare? Nella

motivazione della sentenza si legge che in base allo spirito della costituzione il Consiglio

Costituzionale è un organo che vigila sulla attività dei pubblici poteri, e che la costituzione affida

però al Consiglio soltanto il potere di sindacare le leggi votate dal parlamento, mentre qui abbiamo

una legge votata dal popolo, un referendum, che costituisce espressione diretta della sovranità

nazionale; inoltre l'art. 11, che disciplina il referendum, non prevede nessuna formalità tra

l'adozione di un progetto e la sua sottoposizione al popolo e la successiva promulgazione da parte

del presidente della repubblica; non c'è una previsione espressa nella procedura referendaria,

conferente un potere di sindacato al giudice costituzionale.

Il ricorso però sosteneva la violazione dell'art. 11 della costituzione, in quanto il referendum poteva

essere indetto dal capo dello stato solo per l'organizzazione dei pubblici poteri, e secondo il ricorso

l'organizzazione non comprendeva le modalità di elezione dell'organo; a questa domanda non

viene data risposta dal Conseil Costitutionel.

La decisione del Conseil in realtà è una decisione politica in senso pieno, e il punto determinante

della motivazione è che la decisione costituisce espressione diretta della sovranità popolare, alla

quale non può contrapporsi un giudice, la decisione del popolo è di fatto insindacabile.

La legittimazione è data dalla storia, tipico del potere costituente.

Parliamo del procedimento di elezione.

Questo schema regge fino agli anni 2000. Il candidato per vincere deve raggiungere la

maggioranza dei voti espressi altrimenti a distanza di due settimane si dà vita a un ballottaggio tra i

più votati al primo turno.

Quindi abbiamo elezione diretta a secondo turno chiuso (ai due più votati).

In tutte le elezioni fatte fino ad oggi si è sempre arrivati al turno di ballottaggio.

Tale procedimento si presta a critiche.

Infatti il presidente della repubblica diventa un potere che si pone, grazie all'elezione diretta, alla

pari dei membri dell'assemblea nazionale; quindi parlamento e presidente hanno pari

legittimazione, ma il presidente assume un ruolo più forte, essendo monocratico, e diventa il vero

rappresentante dei cittadini francesi, il parlamento è invece frazionato. L'elezione popolare

aumenta e favorisce la presidenzialità della quinta repubblica, e ne rafforza i poteri infatti essendo

investito del potere dal popolo francese potrà nominare il presidente del consiglio o sciogliere il

parlamento. In terzo luogo l'elezione diretta modifica anche i rapporti tra presidente e primo

ministro che si vede ridurre le prerogative a vantaggio del presidente. Il rapporto tra presidente e

primo ministro è efficacemente riassunto da Valéry Giscard d'Estaing, unico caso di presidente

della repubblica eletto leader del partito più piccolo della coalizione, l'alleanza di centro destra alla

fine premia lui al posto di Chirac che rifiuta di fare il primo ministro cercando di condizionare

l'azione del presidente attraverso il parlamento (è un rivale alleato); nello sviluppare tale dialettica

Giscard d'Estaing afferma che essendo stato eletto solo lui ha il dovere di rendere conto del suo

mandato ai francesi, e un trasferimento di responsabilità al primo ministro contrasterebbe con

l'istituzione della quinta repubblica; infatti Chirac voleva fare il primo ministro governando lasciando

al presidente un ruolo super partes, ma Giscard d'Estaing ritiene di avere lui il potere sull'esecutivo

e che il primo ministro deve essere il suo primo ministro, e infatti poi nomina un altro primo

ministro.

Vediamo brevemente il problema della responsabilità presidenziale, la decadenza dalla carica

del presidente e il potere di supplenza.

La responsabilità del presidente è disciplinata dagli artt. 67-68 della Cost. Francese che sono stati

oggetto di recenti modifiche (l. cost. Del 2007). La costituzione, con tale riforma (risultato di una

brutta vicenda giudiziaria di Chirac indagato per abuso di ufficio e sottrazione di fondi all'epoca di

quando era sindaco di Parigi), all'art.67 afferma che il Presidente è irresponsabile per le attività

compiute come presidente della repubblica e quindi nessuna azione penale, civile o amministrativa

può essere intentata per quanto effettuato durante il suo mandato. Ma la stessa previsione

stabilisce che il presidente non può essere costretto a testimoniare. Il presidente è responsabile

solo per crimini contro l'umanità ed in tal caso l'art.58 stabilisce che il caso debba essere deferito

alla corte internazionale per i crimini contro l'umanità (organismo dell'ONU), mentre nel caso in cui

compia atti manifestamente contrari ai suoi doveri istituzionali all'art.68 la costituzione afferma che

il presidente può essere destituito dal parlamento costituito in alta corte di giustizia; non c'è una

formula ma si fa riferimento ad atti assimilabili al tradimento o all'attentato alla costituzione, ed in

tali casi il presidente può essere messo in stato d'accusa da senato e assemblea nazionale

congiuntamente che danno vita alla Alta Corte di Giustizia, e per destituire il presidente della

repubblica è necessaria una delibera presa a maggioranza dei 2/3, una maggioranza qualificata,

escludendo forme di impeachment di natura politica.

Per gli atti compiuti al di fuori delle funzioni presidenziali, o per atti compiuti prima di assumere la

carica, l'art.67 della costituzione francese stabilisce che nel corso del suo mandato il presidente

dispone di una completa e temporanea immunità, quindi nessuna azione legale penale, civile o

amministrativa può essere aperta nei suoi confronti; ma si tratta di una sospensione temporanea in

quanto poi la magistratura si può attivare a partire dal mese successivo alla carica (è immune

quindi per cinque anni). La sospensione sospende anche i termini di prescrizione. Si vuole evitare

che ci siano forme di interferenza giudiziaria nell'esercizio delle attribuzioni garantendo la

continuità del mandato.

Per quanto riguarda la decadenza dalla carica, la costituzione francese prevede l'ipotesi

fisiologica della scadenza del mandato, ma la decadenza può conseguire anche a cause

eccezionali quali la morte, le dimissioni, l'impedimento permanente o la messa in stato d'accusa da

parte dell'assemblea parlamentare. Ovviamente in caso di scadenza naturale del mandato

abbiamo una successione regolare con il presidente neoeletto, mentre negli altri casi prima di

procedere a nuove elezioni la carica di capo dello stato supplente (ad interim) è attribuita dalla

costituzione al presidente del senato, se egli è impossibilitato le funzioni sono temporaneamente

assunte dal primo ministro. L'ipotesi della supplenza del presidente del senato si è verificata in due

occasioni: nel 1969, a seguito delle dimissioni di De Gaulle; nel 1974, per la prematura morte del

presidente Georges Pompidou. Due brevissime considerazioni: in riferimento alle dimissioni di De

Gaulle possiamo dire che queste furono una risposta all'esito negativo del referendum che egli

stesso aveva indetto in quell'anno, come nel 1962 aveva utilizzato il referendum per modificare le

modalità di elezione, così nel 1969 la proposta era quella di regionalizzare lo stato francese

modificando le modalità di elezione del senato; ma i cittadini francesi respingono la proposta di De

Gaulle ed egli prendendo atto dell'esito negativo si dimise; è una forma di responsabilità politica,

prende atto di non godere più della fiducia degli elettori. Il referendum se usato come arma

plebiscitaria è un'arma a doppio taglio, se la richiesta è accolta aumenta la legittimazione, ma se

viene respinta si manifesta uno scollamento di sintonia politica tra il titolare della carica ed i

cittadini. Tale vicenda ha raffreddato l'uso plebiscitario del referendum dopo il 1969, e si è sempre

preferito il passaggio parlamentare, eccezion fatta per la riforma del 2005 per l'abbreviazione del

mandato presidenziale. C'è stato un altro momento nel quale un presidente era sul punto di

dimettersi (ma poi non lo fece), nel 1986, quando Mitterrand, in una fase di coabitazione arriva a

sciogliere l'assemblea legislativa e minaccia come arma di pressione le dimissioni ma poi non le

rilascia; quindi può essere fatto un uso strumentale delle dimissioni. Per completare l'argomento

dobbiamo parlare dei poteri del presidente supplente, il quale non può esercitare tutti i poteri

concessi al titolare della carica, limitandosi all'ordinaria amministrazione, non potendo quindi

sciogliere l'assemblea nazionale, convocare referendum, avviare procedimenti di revisione

costituzionale, neanche completare quelli attivati dal precedente presidente; il supplente deve

assicurare il corretto svolgimento delle successive elezioni che si terranno in tempi brevi. Il

governo supplente non può impegnare la sua responsabilità di fronte alle camere, non può essere

sfiduciato. L'unico dubbio è se il presidente supplente possa utilizzare l'art.16, ovvero assumere

poteri eccezionali in circostanze gravi come è consentito da questa norma costituzionale; è una

questione dibattuta perché in astratto il presidente supplente non ha questi poteri ma si potrebbe

verificare un evento bellico di gravità tale da rendere necessario il ricorso a tali poteri eccezionali;

tale dubbio non è stato sciolto dalla prassi dato che non si è mai verificata una tale situazione.

Iniziamo il discorso sui poteri del presidente, e abbiamo visto che ci sono tre poteri:

- poteri propri;

- poteri del presidente non soggetti a controfirma;

- poteri esercitati insieme al governo che richiedono la controfirma ministeriale.

Il potere più proprio del presidente è quello previsto dall'art.16 che consente l'assunzione di

poteri eccezionali.

Art. 16: “Quando le istituzioni della Repubblica, l’indipendenza della nazione, l’integrità del

territorio o l’esecuzione degli impegni internazionali sono minacciati in maniera grave ed

immediata e il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali è interrotto, il Presidente

della Repubblica adotta le misure richieste dalle circostanze dopo aver ufficialmente consultato il

Primo ministro, i Presidenti delle assemblee ed il Presidente del Consiglio costituzionale.

Egli ne informa la nazione con un messaggio.

Tali misure devono essere ispirate dalla volontà di assicurare ai poteri pubblici costituzionali, nel

minor tempo possibile, i mezzi necessari per provvedere ai loro compiti. Il Consiglio costituzionale

è consultato al riguardo.

Il Parlamento si riunisce di pieno diritto.

L’Assemblea nazionale non può essere sciolta durante l’esercizio dei poteri eccezionali.

Passati trenta giorni di esercizio dei poteri eccezionali, il Consiglio costituzionale può essere

incaricato dal Presidente dell’Assemblea nazionale, dal Presidente del Senato, da sessanta

deputati o da sessanta senatori, di verificare se le condizioni di cui al primo comma sussistano

ancora. Il Consiglio si pronuncia nel più breve tempo possibile tramite un parere pubblico. Procede

di pieno

diritto a tale esame e si pronuncia alle stesse condizioni allo scadere dei sessanta giorni di

esercizio dei poteri eccezionali e in ogni altro momento oltre tale durata.”

Quindi la costituzione conferisce al presidente della repubblica, in particolari circostanze tipizzate

(al primo comma), tutti i poteri, diventa legislatore, amministratore, può temporaneamente

sospendere la funzione giudiziaria; tale potere, è un potere che non è attribuito come in Germania

dal parlamento, è il presidente che decide se ricorrono tali circostanze, e i soli limiti che incontra

sono di tipo procedurale: il presidente deve consultare il primo ministro, i presidenti delle

assemblee parlamentari, e il consiglio costituzionale. Tali organi forniranno un parere obbligatorio

ma non vincolante. L'altro limite è informarne la nazione con un messaggio.

La ragione storica di tale norma è da collegare alle vicende contingenti al 1958, ai pieni poteri

conferiti al presidente prima della riforma, la riforma costituzionalizza in modo formale tali poteri;

De Gaulle sostenne che tale previsione avrebbe consentito di affrontare diversamente il giugno del

1940, in quanto allora il presidente fu costretto a conferire l'incarico al Maresciallo Pétain, aprendo

la strada alla capitolazione francese, là dove avesse disposto di una tale prerogativa avrebbe

potuto rifugiarsi magari in nord Africa (Algeria o Marocco) mantenendo in vita un governo francese

legittimo, piuttosto che un governo collaborazionista. Tale norma quindi viene considerata come

uno strumento necessario e indispensabile per fronteggiare situazioni eccezionali che presentino

minacce grave ed immediate contro le istituzioni della repubblica.

LEZIONE 24 – 22/11/2016

Continuiamo a parlare della possibilità del Presidente francese di esercitare poteri eccezionali.

Abbiamo visto quali sono le condizioni legittimanti, quali sono i poteri, quali limiti procedurali

incontra.

L'altra particolarità da segnalare è quella della mancata indicazione nell'art. 16 Cost. di un termine

temporaneo: quindi, non si dice per due mesi, per tre mesi, per un anno, etc. ... non si indica

nessun termine massimo, nessun limite; il che significa che di fatto il Presidente potrebbe

astrattamente esercitare questi poteri all'infinito.

L'unica cosa che gli è impedita è quella di non poter procedere a revisioni costituzionali e

sciogliere l'Assemblea nazionale; queste cose non le può fare, ma tutto il resto si, e senza limiti di

tempo.

La prassi, da questo punto di vista, c'entra poco perché l'art. 16 Cost. è stato utilizzato, fino ad

oggi, una sola volta da parte del generale De Gaulle quando, nell'aprile del 1961, decise di

ricorrere ai poteri straordinari per impedire un colpo di stato che alcuni militari francesi avevano

cercato di organizzare in Algeria: quindi, la Francia sta per concedere l'indipendenza ad una delle

proprie colonie, alcuni militari francesi sono contrari e cercano di conquistare loro il potere

all'interno dello stato coloniale. In quell'occasione, il Presidente De Gaulle esercitò le funzioni

previste dall'art. 16 per 5 mesi, fino al settembre del 1961; la crisi algerina era finita in pochi giorni,

bastò poco più di una settimana a De Gaulle per impedire che si verificasse il colpo di stato, ma

questi poteri non furono immediatamente abbandonati: cioè, la ragione della crisi era stata risolta,

ma nonostante ciò, per altri 4 mesi abbondanti, il Presidente della Repubblica ha mantenuto i

poteri eccezionali (e non solo, perché le misure adottate rimasero poi in vigore fino all'estate

dell'anno successivo: quindi, anche se i poteri eccezionali vengono meno, non vengono revocate

le previsioni adottate).

Rispetto a questo schema originario molto esteso, la revisione costituzionale del 2008 ha

modificato in parte questo spazio assoluto di libertà, lo ha limitato, ampliando le forme di controllo

previste, soprattutto quello del Conseil Constitutionnel.

In base al 5°comma, aggiunto all'art. 16 Cost., si stabilisce, infatti, che "trascorsi 30 giorni

dall'assunzione dei poteri eccezionali, il Presidente dell'Assemblea Nazionale, il Presidente del

Senato o 60 deputati o senatori (Quindi, Presidente di una delle due Camere o una minoranza

parlamentare) possono chiedere al Conseil Constitutionnel che verifichi se le condizioni

eccezionali previste dall'art. 16 Cost. esistono o esistono ancora". Quindi, il potere viene attribuito

senza limiti: nella versione originaria il Presidente deve solo informare gli altri organi costituzionali

e la nazione tramite messaggio; nella riforma del 2008 si pone un limite temporale (trascorsi 30

giorni i Presidenti di Assemblea o una minoranza parlamentare possono chiedere al Conseil di

verificare la sussistenza e la permanenza temporale dello stato eccezionale).

Inoltre, "trascorsi 60 giorni dall'assunzione dei poteri eccezionali, e in ogni altro momento oltre tale

data, il consiglio costituzionale può procedere autonomamente, su iniziativa propria, alla verifica di

queste condizioni": ovviamente se il Conseil Constitutionnel stabilisce che le condizioni non

c'erano o che sono venute meno si interrompe l'esercizio di questi poteri da parte del Capo dello

stato; quindi, si è, in qualche misura, attenuata questa previsione, che è stata pochissimo utilizzata

nell'esperienza costituzionale francese, ma che tuttavia ha dato luogo a problemi interpretativi di

non poco conto per l'indeterminatezza della previsione stessa per la possibilità di lasciare al

Presidente poteri amplissimi, a sua totale discrezione.

E' evidente che se c'è un tessuto democratico solido è difficile che se ne abusi: attribuzioni di

poteri di questo tipo determinano lo stato di emergenza permanente.

POTERI DEL PRESIDENTE NON SOGGETTI A CONTROFIRMA

Parliamo ora della seconda categoria dei poteri presidenziali, oltre a quelli propri in senso stretto

(in cui è compreso l'art. 16 Cost., quei poteri indeterminati che risultano dalla funzione arbitrale

prevista dall'art. 5 Cost.).

Il Presidente della Repubblica in Francia dispone di rilevanti poteri non soggetti a controfirma: si

tratta di 8 attribuzioni molto pesanti:

- L'assunzione dei poteri eccezionali;

- Nomina, senza controfirma, del Primo ministro;

- Può disporre lo scioglimento anticipato dell'Assemblea nazionale;

- Può attivarsi e chiedere un referendum per l'approvazione di un progetto di legge;

- Può inviare i messaggi;

- Ha un potere di decisione per quanto concerne il procedimento di stipula dei trattati internazionali;

- Nomina direttamente alcuni giudici costituzionali;

- Può ricorrere al Conseil Cositutionnel impugnando leggi approvate dal Parlamento.

L'esecutivo francese è bicefalo, cioè è formato da due organi: dal Presidente della Repubblica e

dal Governo, che ha capo il Primo ministro.

Questi poteri, definiti "propri" del Presidente, che sono esercitati senza necessità di controfirma

ministeriale, sono decisi dall'esclusiva volontà del Presidente: si tratta di atti di notevole rilevanza

politica, che confermano il primato istituzionale che la Costituzione francese riconosce a questo

soggetto.

- NOMINA DEL PRIMO MINISTRO: qui l'art. 8 Cost. francese è assai laconico: "il Presidente

della Repubblica nomina il Primo ministro, mette fine alle sue funzioni nel caso in cui questi

presenti le dimissioni"; non dice nient'altro. Nell'esercizio di questa prerogativa, il Presidente

dispone di un'ampia autonomia nella scelta della personalità che deve guidare il Governo; non è

prevista nessuna automaticità nella designazione del premier: il premier non necessariamente

deve essere il leader, o uno dei leader, del partito che vince le elezioni, potendo il Presidente

scegliere anche personalità esterne al partito (non parlamentari).

Se manca la controfirma, la decisone del Presidente è assoluta: questa regola esprime una sorta

di subalternità del Primo ministro nei confronti del Capo dello stato, che (quest'ultimo) è il vero

garante della permanenza in carica del premier. Su questo potere del Presidente della Repubblica

si è fatta anche un po’ di retorica, ma è noto che il generale De Gaulle, quando sceglieva il Primo

ministro, metteva sul tavolo la lettera con le dimissioni del Primo ministro stesso, per cui doveva

firmare la dimissione della carica senza data; quindi, quando De Gaulle decideva che il Primo

ministro in carica non andava più bene, aggiungeva la data e automaticamente si dimetteva; non

c'è nessuna volontà da parte del Primo ministro che si manifesta nell'atto di nomina. In Francia, la

libertà del Capo dello stato, sul piano istituzionale, è una libertà assoluta: il potere è totalmente

discrezionale.

L'unico condizionamento che il Presidente francese incontra, è un condizionamento di natura

politica; è ovvio che se lui scegliesse un Primo ministro che poco tempo dopo viene sfiduciato dalle

Camere creerebbe una situazione di instabilità che gli si ritorcerebbe contro; quindi, in qualche

modo, il Presidente deve considerare quella che è la situazione politica, i rapporti di forza

sussistenti all'interno dell'Assemblea Nazionale.

Non è un caso, allora, che, mentre nelle ipotesi di funzionamento normale (che viene definito

"ultra-presidenziale), il Capo dello stato decida lui in assoluta libertà chi scegliere come Primo

ministro, tant'è vero che a fronte di un'instabilità della carica nel corso del mandato si alternano più

Presidenti del consiglio, è su di loro che si scarica la responsabilità delle scelte sbagliate, delle

critiche che l'opinione pubblica muove all'azione di governo; quindi, il Primo ministro, guidato dal

Capo dello stato, è una sorta di guardia del corpo del Presidente, che ha un mandato di durata

fissa, non può essere dimissionato e quindi utilizza i governi per garantire una certa flessibilità

dell'azione dell'esecutivo. Quindi, lo sceglie liberamente, lo può cambiare liberamente quando

ritiene che ormai quel governo è ormai delegittimato, è consumato, e sostituisce il Primo ministro.

Il condizionamento politico emerge poi nei momenti in cui il sistema funziona secondo lo schema

dell'Appréciation, perché allora li c'è una maggioranza parlamentare disomogenea e alternativa a

quella del Presidente e il Presidente ne tiene di conto: perché, se nominasse a Primo ministro una

persona del proprio partito, quel soggetto andrebbe immediatamente verso una mozione di

censura parlamentare, e allora lì la scelta è condizionata, non è più libera; perché nei 3 casi di

coabitations, il Capo dello stato è stato costretto a nominare alla carica di Primo ministro il

candidato, il leader indicato dalle forze politiche a lui contrarie; Mitterrand ha dovuto scegliere

Chirac, il suo principale avversario, nel momento in cui la coalizione di sinistra ha perso la

maggioranza all'Assemblea nazionale, che è stata acquistata dal centro destra. Quindi, libertà

assoluta nei momenti di funzionamento tradizionale, ordinario, della forma di governo,

condizionamento, ma si tratta di un'eccezione rispetto alla regola generale, nelle ipotesi di

cohabitations.

- LO SCIOGLIEMNTO ANTICIPATO DELL'ASSEMBLEA NAZIONALE: Il parlamento francese ha

due Camere: l'Assemblea Nazionale, eletta a suffragio universale e il Senato, che invece è eletto

da un collegio di alcune migliaia di grandi elettori, rimane in carica 6 anni e non può essere sciolto;

quindi, è un organo che ha una durata permanente, anche perché i senatori vengono eletti per

metà ogni 3 anni (quindi la durata in carica dei senatori è di 6 anni, e ogni 3 anni si procede alla

rinnovamento di metà del Senato). Anche la decisione di scioglimento anticipato dell'Assemblea

nazionale, quindi della camera elettiva, è una decisone rimessa in via esclusiva alla volontà del

Presidente, che può esercitare anche nei casi in cui il governo in carica continui a godere della

fiducia parlamentare (in un sistema parlamentare come quello italiano, belga, olandese, se il Capo

dello stato procedesse a sciogliere le Camere quando le Camere esprimono una maggioranza a

favore di un governo, cioè quando il rapporto fiduciario non è interrotto, utilizzerebbe il potere

attribuitogli in maniera arbitraria, perché la ratio su cui si fonda il previo scioglimento anticipato è

quello di avviare un circuito politico bloccato: il parlamento non è in grado di esprimere una

maggioranza, di sostenere un Governo che abbia la fiducia delle due Camere; ma se il sistema

funziona regolarmente, se il Capo dello stato sciogliesse le Camere, si dice che commetterebbe

quasi un colpo di stato, o comunque utilizzerebbe un potere con una funzione oppositiva nei

confronti degli altri organi costituzionali, che è estraneo alle proprie funzioni).

In Francia questo limite non fa parte di quelli previsti dall'ordinamento. Se andiamo a verificare,

infatti, la prassi che si è manifestata nel corso della Quinta Repubblica, vediamo che dal 1962 ad

oggi sono stati disposti 5 scioglimenti anticipati (2 da De Gaulle, 2 da Mitterrand e 1 da Chirac): la

prassi dimostra come i Presidenti abbiano fatto ricorso a questo strumento per ragioni diverse tra

loro.

De Gaulle: -la prima volta scioglie l'Assemblea Nazionale esercitando un potere di sanzione nei

suoi confronti, perché era stato censurato il governo Pompidou: quindi, c'è un governo che viene in

qualche modo, sfiduciato dall'Assemblea Nazionale, e de Gaulle, sostenendo il Governo, scioglie

l'Assemblea nazionale, sanzionando quella maggioranza parlamentare che era contro il governo

Pompidou (Pompidou era un collaboratore molto stretto e fedele di De Gaulle).

-Nel 1968 avviene il secondo scioglimento imposto da De Gaulle: egli usa, invece, lo strumento per

ragioni di tipo plebiscitario; il 1968 è una data fatidica (il maggio francese, le contestazioni

studentesche), e De Gaulle reagisce a questa situazione nuova, straordinaria e eccezionale con

forme anche di reazione abbastanza dura, con misure volte a limitare le manifestazioni, etc... e per

supportare questa politica scioglie l'Assemblea Nazionale: cioè vuole dai francesi un mandato he

manifesti il fatto che accettino la sua politica repressiva nei confronti di quelle situazioni (non c'è

nessuna crisi, non c'è nessun contrasto tra Parlamento e Governo ma De Gaulle ha bisogno di un

voto che sostenga le sue decisioni; quindi, si dà la parola al popolo perché questo approvi la

politica presidenziale.

Mitterrand: Mitterrand scioglie due volte l'Assemblea Nazionale: nel 1981 e nel 1988; sono

scioglimenti politici in senso proprio, e li utilizza per ripristinare una convergenza tra la

maggioranza dell'Assemblea Nazionale e se stesso.

-Nel 1981 Mitterrand viene eletto alla carica di Presidente della Repubblica, la maggioranza

dell'Assemblea Nazionale è in mano al centro destra, ed egli scioglie la Camera; si va alle elezioni

e i francesi conferiscono ai socialisti, alleati con il partito comunista francese, la maggioranza

assoluta all'interno dell'Assemblea: quindi, lo scioglimento è la conseguenza di una nuova elezione

presidenziale (Mitterrand vuole eliminare quella maggioranza politica all'interno dell'Assemblea con

una scelta che i francesi hanno fatto eleggendo la sua persona).

- Nel 1988 la decisione è analoga, perché si esce da una coabitazione: qui c'è la dissociazione

temporale del mandato presidenziale e permanenza in carica dell'Assemblea: 7 anni il Presidente

e 5 l'Assemblea; Mitterrand è eletto nel 1981, scioglie le Camere e le Camere vengono elette nel

1981, che terminano il mandato nel 1986, e Mitterrand rimane in carica per altri 2; nel 1986 le

elezioni premiano la maggioranza di centro destra e nasce il primo momento di coabitazione).

Quella Assemblea eletta nel 1986 sarebbe rimasta in carica fino al 1991, 5 anni, ma Mitterrand, nel

1988 si ripresenta alle presidenziali, le vince e a quel punto scioglie di nuovo l'Assemblea

Nazionale controllata dal centro destra, per ottenere un nuovo allineamento e per riavere di nuovo

la maggioranza dell'Assemblea Nazionale in carica (perché con le elezioni del 1988 torna una

maggioranza di centro sinistra).

Quindi, le ragioni sono diverse da quelle di De Gaulle: Mitterrand interpreta il potere come

un'esigenza di tenere sotto controllo la maggioranza dell'Assemblea Nazionale e di evitare che

nascano ipotesi di coabitazione o che queste si prolunghino nel tempo.

Chirac: L'ultimo caso, per il momento (ma da quel momento in poi i Presidenti sono stati più cauti)

è lo scioglimento disposto da Chirac nel 1997 (che molti definiscono come uno scioglimento

all'inglese, cioè uno scioglimento alla vecchia maniera): uno scioglimento disposto dal Capo del

governo per ottenere dal voto una maggioranza parlamentare più forte rispetto a quella presente al

momento.

Chirac, nel 1997 dispone all'Assemblea Nazionale di una maggioranza assoluta, quindi è un

Presidente che esercita le sue funzioni in maniera piena; tuttavia, all'interno del suo partito (partito

gollista), emergono dei contrasti: qualche leader (qualche esponente parlamentare di primo piano)

non è proprio allineato con le posizioni politiche del capo dello stato; allora Chirac pensa, avendo

in quel momento una forte legittimazione, un grande consenso all'interno dell'elettorato, che

sciogliendo l'Assemblea Nazionale i francesi eleggano una maggioranza di centro destra ancora

più forte con parlamentari ancora più vicini a lui. Quindi, l'idea è quella di sanzionare il Parlamento

non perché è contrario a lui politicamente, ma perché il suo partito dominasse nell'Assemblea.

Quindi, scioglie le Camere e l'esito è nefasto, perché invece i francesi non capiscono (manca solo

1 anno l termine della durata della legislatura), anzi si accorgono che in questo modo Chirac

fomenta l'instabilità politica del paese e le elezioni le vincono i socialisti. Quindi, Chirac, che voleva

vincere tutto il piatto, si trova di fronte ad un'Assemblea Nazionale controllata da una maggioranza

a lui alternativa (da un'altra maggioranza).

La conseguenza è che nasce la terza e ultima ipotesi, che è stata anche la più complessa e più

lunga perché a quel punto Chirac per ben 4 anni, fino al momento della decadenza della sua

carica, ha dovuto esercitare la funzione di capo di stato con Jospin, che era Primo Ministro dei

francesi.

Da quel momento in poi (1997) i Presidenti non hanno più sciolto l'Assemblea Nazionale; quando

si commettono degli errori istituzionali (De Gaulle perde il referendum del 1969, Chirac usa in

modo arbitrario lo scioglimento), quegli istituti si depotenziano, come era avvenuto nella fase della

Terza repubblica con lo scioglimento del Generale Mac-Mahon nel 1874 che portò poi

all'esaurimento di quel potere presidenziale.

Tuttavia, a parte queste considerazioni, il potere di scioglimento dell'Assemblea nazionale è uno

strumento formidabile nelle mani del Capo dello stato per superare i contrasti (il caso di Mitterrand

è lampante) con l'Assemblea Nazionale.

Torniamo un attimo sui 4 casi: il ricorso da parte del Capo dello stato allo scioglimento anticipato fa

assumere alla consultazione un significato di un vero e proprio referendum suo operato (quando

Mitterrand scioglie e poi rielegge l'Assemblea, questa è di nuovo un elezione politica in cui i

francesi decidono se consentire a Mitterrand di esercitare a pieno il proprio mandato presidenziale

oppure di limitarlo, mantenendogli una maggioranza parlamentare avversa).

Peraltro, anche durante i periodi di coabitazione questa prerogativa presidenziale rappresenta un

arma di pressione molto forte che il Presidente può esercitare nei confronti del Governo (il

Presidente, di fronte a provvedimenti del Governo che gradisce molto poco e che hanno un

contenuto ostile nei suoi confronti, può dire: "se tu approvi quel provvedimento, io sciolgo le

Camere; ha, quindi, un potere di pressione che può utilizzare in qualunque momento).

Gli unici limiti che l'art. 12 Cost. pone al potere di scioglimento sono di carattere temporale:

"l'Assemblea Nazionale non può essere sciolta durante il suo primo anno di vita o durante il

periodo in cui il Presidente esercita i poteri straordinari previsti dall'art.16 Cost.", per il resto la

libertà, la discrezionalità del Presidente è assoluta (il parere del Primo Ministro e del Presidente

dell'Assemblea Nazionale che sono richiesti dalla Costituzione hanno un carattere obbligatorio ma

non vincolante).

- LA CONVOCAZIONE DEL REFERENDUM POPOLARE: Art. 11 Cost. Secondo questa

previsione costituzionale, “il Presidente può sottomettere, su proposta delle Camere del Governo,

al corpo elettorale tutte le leggi riguardanti l'organizzazione dei poteri pubblici o relativi alla ratifica

di trattati internazionali, o riforme in materia di politica economica, sociale, di ambiente, relativi a

servizi pubblici”.

Quindi, è il potere di sottoporre una questione all'approvazione referendaria relativamente a queste

materie.

In secondo luogo, l'art. 11 Cost. prevede una proposta che può provenire dalle due Camere, che

evidentemente hanno approvato il progetto di legge che può essere soggetto agli elettori, o dallo

stesso Governo.

Questa previsione farebbe pensare a un potere limitato del Presidente, perché in assenza di

proposta l'iniziativa non può essere intrapresa; tuttavia giuristi, la prassi della Quinta Repubblica

hanno interpretato questo potere come un potere esclusivamente presidenziale, trasformando la

firma governativa in quello che viene definito "un semplice marichiage", per nascondere il ruolo

preponderante assunto dall’Eliseo.

Il ricorso al referendum da parte del Presidente della Repubblica assume un significato, un valore

plebiscitario, in quanto, per mezzo di esso, il Capo dello stato supera tutte le deviazioni proprie

della democrazia rappresentativa e rimette al corpo elettorale determinate decisioni.

Il referendum, tuttavia, non ha avuto un grande uso, nonostante le premesse, proprio per le

vicende di cui fu protagonista il generale De Gaulle; come abbiamo visto, sono due i casi principali

nei quali De Gaulle utilizza lo strumento referendum: il referendum per l'introduzione dell'elezione

del Presidente a suffragio universale nel 1962, di cui abbiamo già parlato, e il referendum

convocato nel 1969 che riguardava la riforma delle Regioni e del Senato della Repubblica: allora la

Francia non aveva le Regioni, ma la struttura dello stato era articolata solamente in Municipi e in

Dipartimenti (solamente in Comuni e Province) e il sistema amministrativo francese era un sistema

totalmente accentrato, secondo la tradizione avviata all'epoca di Napoleone. L'iniziativa di De

Gaulle fu respinta dalla popolazione con oltre il 52% dei voti contrari: quindi, c'è una decisione

popolare che smentisce l'iniziativa presidenziale per la quale il Presidente prende atto e si dimette.

Da allora l'uso del referendum si è rarefatto ed è diminuito di importanza nel periodo più recente,

nel quale è stato utilizzato sporadicamente per progetti di revisione costituzionale (come la riforma

della norma costituzionale sulla durata del mandato presidenziale), ed è stato utilizzato poi

esclusivamente per la ratifica di trattati internazionali (il caso recente più importante e significativo

è quello che nel 2007/2008 portò alla mancata ratifica del trattato costituzionale sull'Unione

Europea; in quel caso, la Francia, per ratificare il nuovo trattato europeo, anche se questo poi è

stato superato dal trattato di Amsterdam, fu richiesto l'intervento popolare, e anche in precedenza

venne richiesto per il trattato di Maastricht. E' prassi che nel sistema Francese, per i trattati

internazionali che comportano una rinuncia parziale di sovranità da parte dello stato, siano soggetti

a un voto referendario; nella prassi tedesca invece decidono in via esclusiva all'interno

dell'Assemblea).

- I RAPPORTI TRA IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA E IL CONSEIL COSTITUTIONNEL: Il

Capo dello stato in Francia ha il potere di nominare 3 membri dei 9 che formano la Corte

Costituzionale francese (gli altri 6 sono nominati 3 dal Presidente dell'Assemblea Nazionale, 3 dal

Presidente del Senato).

Inoltre, il Presidente della Repubblica sceglie il Presidente del Conseil Constitutionnel tra uno di

quei 3 membri che lui stesso ha nominato. E' una modalità di formazione dell'organo rimessa a

soggetti monocratici, non ci sono votazioni assembleari, non ci sono magistrati in senso stretto

(non è un requisito necessario, infatti la Costituzione non dice niente, la legge organica che

disciplina il Conseil Constitutionnel non dice niente: per essere giudice nel Conseil non è richiesto

nessuna qualificazione particolare, non è obbligatorio essere un giurista).

Inoltre, nel Conseil Costitutionnel fanno parte gli ex-Presidenti della Repubblica, che non diventano

Senatori a vita come in Italia ma vanno ad integrare l'organo di controllo costituzionale.

Questa particolare forma di composizione che gli stessi poteri del Presidente (che nomina 173

dell'organo e sceglie il Presidente del Conseil) sono da ricondurre alla scelta originaria della

Costituzione della Quinta repubblica di configurare un organo di giustizia costituzionale,

eminentemente politico. Secondo le previsioni originarie della Costituzione francese, infatti, il

compito principale del Conseil Constitutionnel era quello di valutare la costituzionalità delle leggi in

via preventiva (quindi dopo l'approvazione da parte delle Camere, ma prima dell'entrata in vigore)

su ricorso dello stesso Presidente della Repubblica, del Primo Ministro, del Presidente della

Camera o del Presidente del Senato: l'idea è quella di avere un organo che fa il cane da guardia

del Parlamento, perché la Costituzione francese, nel distribuire la competenza normativa primaria,

utilizza un criterio diverso da quelli tradizionali, attribuendo al Parlamento un potere legislativo di

attribuzione (cioè, il Parlamento può fare leggi solo nelle materie che la Costituzione

espressamente gli attribuisce; in tutte le altre, la competenza normativa primaria, residuale è del

Governo); quindi, la Costituzione francese contempla la presenza di due legislatori: il Parlamento

nelle materie espressamente indicate dalla Costituzione, e il Governo su tutto il resto.

A cosa serve il Conseil Costitutionnel in questo sistema? Serve a impedire che il Parlamento

legiferi su materie che non gli sono attribuite (ecco perché lo abbiamo definito come un organo

"cane da guardia"); in questo caso il Governo, il Primo Ministro o il Presidente stanno li a vedere

che cosa fa il Parlamento e, se il Parlamento eccede dai suoi poteri, possono chiedere

immediatamente l'intervento del Conseil Costitutionnel, il quale decide prima che la legge produca

i suoi effetti, vanificando l'intervento parlamentare; questa è l'origine del sistema della giustizia

costituzionale.

Poi il Conseil Costitutionnel ha altri poteri, tra i quali ad esempio quelli della verifica delle elezioni,

una serie di poteri che non sempre hanno a che fare con gli organi costituzionali.

Il ruolo del Conseil Costitutionnel cambia in parte quando nel 1974 viene introdotto, nell'art. 56

Cost., un nuovo metodo di ricorso: si prevede, infatti, che possano impugnare una legge dinanzi al

Conseil Costitutionnel anche 60 deputati o 60 senatori; il ricorso rimane esclusivamente di tipo

preventivo, ma le minoranze parlamentari possono attivarsi per contestare decisioni arbitrarie

assunte dalla maggioranza parlamentare del momento. Se fino al 1974 i ricorsi al Conseil

Costitutionnel erano stati poco più di una decina, da quel momento in poi i ricorsi diventano

numerosi, perché frequentemente la minoranza parlamentare impugna e leggi dinanzi al giudice

costituzionale; e, in questo modo, il Conseil Costitutionnel, incrementando il proprio lavoro, ha

assunto un ruolo più importante all'interno del sistema (qualcuno lo ha definito come "il regolatore

dei rapporti tra maggioranza e opposizione"). Quando Mitterrand fu eletto alla carica di Capo dello

stato, il programma con il quale aveva vinto le elezioni prevedeva forme estese di

nazionalizzazione delle aziende in vari settori (da quelle energetiche, a quelle dei trasporti, e così

via...); Mitterrand fa approvare dalla maggioranza parlamentare le leggi, che vengono

immediatamente impugnate dalla minoranza di centro-destra. Il Conseil Costitutionnel le dichiara

illegittime in parte , basandosi su tutta una serie di parametri costituzionali. Mitterrand non cambia

la propria politica, ma la attenua, mitigando le sue decisioni, tali poi da essere condivise da tutti. Il

Conseil Costitutionnel ha svolto n'opera di mediazione, in questo caso, avvicinando le decisioni

politiche della maggioranza al modo di pensare delle opposizioni.

Recentemente poi al Conseil Costitutionnel gli è stata attribuita anche la funzione di giudicare sulla

costituzionalità delle decisioni legislative, su questioni sollevate dalla Corte di Cassazione, dal

Consiglio di Stato, dalla Corte dei Conti: una sorta di giudizio in via incidentale, limitato soltanto

agli organi di vertice del potere giudiziario francese, che viene definito "question prioriter".

Oltre che poteri di nomina di una parte dei componenti del Conseil Costitutionnel, il Presidente

della Repubblica può impugnare, dinanzi ad un organo di giustizia costituzionale, tanto leggi che

trattati internazionali che lui ritiene illegittimi: fino ad oggi nessun Presidente ha impugnato leggi,

mentre in più di un caso il Conseil Costitutionnel è stato chiamato a pronunciarsi sulla

costituzionalità di un accordo internazionale. L'ultimo esempio importante ha riguardato il trattato

sul cd. fiscal compact (quel trattato europeo che impone agli stati che fanno parte del sistema

euro di introdurre nel proprio ordinamento, la regola dell'equilibrio di bilancio, possibilmente con

previsioni di rango costituzionale). Il Presidente francese Hollande, prima di decidere quale

procedura seguire, ha chiesto al Conseil come si doveva procedere, e il Conseil ha risposto che

per quanto riguarda la Francia, non era necessaria una riforma della Costituzione, ma era

sufficiente che i principi di quel trattato fossero recepiti da una legge organica (in Italia si è fatta la

riforma costituzionale riscrivendo l'art. 81, così come in Spagna; in Francia, invece, questo

passaggio non è stato ritenuto necessario; ma ancora una volta è stato il Conseil Costitutionnel

che ha stabilito, su richiesta del capo dello stato, come si doveva procedere).

- L'INVIO DI MESSAGGI ALLE CAMERE: Altro potere presidenziale sancito all'art.18 Cost.: "il

Presidente della Repubblica comunica con le Assemblee Parlamentari con dei messaggi che

devono essere letti (lettura obbligatoria) e che non danno luogo a nessun dibattito". La prassi dei

messaggi parlamentari è una prassi abbastanza consistente: cioè, diversi Presidenti della

Repubblica hanno inviato messaggi alle Camere. Qui la disciplina è diversa dalla nostra, perché

nell'ordinamento italiano non c'è un obbligo delle Camere: c'è un caso storico del messaggio

inviato dal Presidente Leone, che i Presidenti delle Camere ricevettero ma che chiusero in un

cassetto e che non è mai stato letto.

Nell'ordinamento francese, invece, il messaggio deve essere letto perché evidentemente si ritiene

che il Presidente, attraverso questo strumento, eserciti una funzione di indirizzo politico nei

confronti delle Assemblee Parlamentari: egli vi espone il suo punto di vista, di cui i parlamentari

devono essere informati, devono prendere convinzione in modo pubblico, anche perché in questo

modo i cittadini sanno quello che il Presidente pensa, quello che il Presidente comunica alle

camere; diversamente dall'Italia, dove i messaggi presidenziali possono dar luogo a dibattiti. In

Italia i messaggi possono dar luogo a dibattito, cosa che avvenne per uno storico messaggio del

Presidente Cossiga che invitava le Assemblee Parlamentari a procedere ad una riforma della

Costituzione: in questo caso, il messaggio non solo fu letto ma si aprì anche un dibattito

parlamentare, perché evidentemente le opinioni del Capo dello stato possono essere oggetto di

discussione, valutate nel merito, e condivise oppure no. In Francia, invece, queste opinioni hanno

acquistato un aspetto di maggiore sacralità, perché vi si deve dare lettura ma le Camere non

possono discutere quanto il Presidente comunica loro (no dibattito).

Con la riforma costituzionale del 2008 si è aggiunta la previsione in base alla quale il Presidente

può oggi prendere la parola, intervenire davanti al Parlamento riunito in Congresso: il Parlamento

in seduta comune può essere convocato dal Capo dello stato, il quale espone le proprie opinioni in

maniera pubblica. Questo potere è stato voluto da Sarkozy, che è stato anche l'unico Presidente a

utilizzarlo, per altro, una sola volta.

L'intervento del Presidente può dar luogo a un dibattito (quindi gli esponenti di vari gruppi

parlamentari interverranno per consentire oppure no quanto il Presidente ha detto) ma si pone il

divieto di esprimere dei voti: si ascolta, si fanno valutazioni anche politiche, ma non si esprime

nessun giudizio formalizzato attraverso un voto parlamentare (né di approvazione, né di rigetto).

L'idea, e nella prassi questo si è avverato, è che i messaggi presidenziali hanno un'importanza

politica in quanto rappresentano dei discorsi programmatici dei provvedimenti che il Capo dello

stato ritiene opportuni per il paese che invita le Assemblee Parlamentari a discuterne.

- LA NOMINA DEI COLLABORATORI DEL PRESIDENTE STESSO: E' un potere presidenziale in

senso proprio, non soggetto a controfirma, non elencato prima e non previsto espressamente dalla

Costituzione.

E' una prerogativa di cui i Presidenti della Repubblica francesi disponevano già durante il regime

della Quarta Repubblica, e che permette al Capo dello stato di nominare il proprio staff (lo staff

della presidenza, il direttore del Gabinetto presidenziale, il Capo di stato maggiore della

presidenza, etc. ...).

Si tratta di un apparato servente (di un apparato tecnico) che nel corso del tempo si è

progressivamente espanso, configurando all'interno dell’Eliseo (il palazzo dove ha sede la

presidenza della repubblica) l'esistenza di una vera e propria burocrazia di tipo ministeriale, che in

alcune materie raddoppia quella del Governo; la burocrazia funzionale e dirigente sta nei ministeri,

e quindi è il Governo in senso stretto che li nomina e li controlla. Ma l'espansione dei poteri reali

del Presidente e soprattutto le coabitazioni che si sono realizzate nel periodo di Mitterrand hanno

portato il Presidente a dotarsi di un apparato amministrativo servente molto esteso; quindi, il

Presidente ha consiglieri e staff in ogni materia, soprattutto in quelle della politica estera e della

politica militare, ma non solo; ciò, in alcuni momenti, ha determinato anche divergenze di opinioni

tra l'alta dirigenza ministeriale, per esempio, e i consiglieri del Presidente: divergenze di opinioni

che portano inevitabilmente a contrasti, a conflitti all'interno del potere esecutivo.

Quindi, c'è stata questa espansione della burocrazia presidenziale che è un'altra faccia che

testimonia come il Presidente della Repubblica in Francia eserciti i propri poteri di governo, per i

quali ha bisogno di apparati immediatamente legati e fedeli alla sua persona.

Con i poteri propri del Presidente, non soggetti a controfirma o, come nel caso del Referendum,

adottati su proposta di altri organi, abbiamo concluso.

POTERI DEL PRESIDENTE CONDIVISI CON IL GOVERNO

Esaminiamo ora i poteri condivisi con il Governo. La condivisione tra Capo dello stato e Governo

dipende dal fatto che in questi casi è prevista, come elemento necessario, la controfirma

ministeriale. Quindi, i poteri condivisi (poteri partagees) sono quelli soggetti a controfirma

necessaria. Quali sono?

- LA FISSAZIONE DELL'ORDINE DEL GIORNO DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, a cui è

collegato il POTERE DI PRESIEDERE IL CONSIGLIO DEI MINISTRI: l'art. 9 Cost., infatti,

stabilisce che "Il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio dei Ministri"; qui la regola è

analoga a quelle delle monarchie costituzionali (dove il re convocava il Governo e presiedeva le

riunioni del Gabinetto).

Collegato a questo c'è proprio il potere di determinazione dell'ordine del giorno: che è un potere

rispetto al quale il Presidente della Repubblica partecipa attivamente: anzi, nella maggior parte dei

casi, è lui a stabilire gli argomenti da discutere, ovviamente poi prenderà atto di quanto propone il

Primo Ministro (quindi, è un potere condiviso, ma certamente la volontà del Presidente è decisiva

per determinare i contenuti dell'ordine del giorno). Questo è un potere che nella prassi è stato

esercitato in maniera penetrante, anche nei casi di coabitazione: perché, mentre nelle ipotesi di

funzionamento normale i contrasti tra Capo dello stato e Primo ministro è difficile che si verifichino

(perché il Primo ministro è scelto dal Presidente perché c'è una concordanza politica di fondo e

quindi una sintonia sulle questioni di governo), diverso è il caso di coabitazione, dove il Presidente

si trova un Governo che ha una politica diversa o alternativa a quella che lui vorrebbe; e tuttavia il

potere rimane intatto, il Presidente della Repubblica presiede anche questi Consigli di Ministri e il

potere di determinare l'ordine del giorno fa sì che si impedisca che certe questioni, ad esempio,

vengano portate all'attenzione del governo.

Questo potere, più volte rivendicato da Mitterrand nei confronti di Chirac, ha confermato questo

ruolo di decisone da parte del Capo dello stato.

- CONVOCAZIONE DEL PARLAMENTO IN SESSIONE STRAORDINARIA: In questo caso, il

Presidente della Repubblica può esercitare il potere su proposta del Primo Ministro, del Presidente

di Assemblea o della maggioranza dei membri dell'Assemblea Nazionale. Si tratta di un potere

esercitato solo in rarissimi casi: due volte complessivamente nell'esperienza della Quinta

Repubblica, ma è comunque un potere che rafforza il ruolo presidenziale.

- POTERE CHE IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA ESERCITA NELL'AMBITO DEI

PROCEDIMENTI DI REVISIONE COSTITUZIONALE: A questo proposito sono due i poteri da

considerare:

1) Intanto il Capo dello stato ha un potere di iniziativa: i progetti di legge di revisione costituzionale

possono essere presentati, oltre che dai membri del Parlamento (c'è un'iniziativa parlamentare, art.

89 Cost.) anche dal Presidente della Repubblica su proposta del Primo Ministro (l'iniziativa non è

del Governo, ma è del Capo dello stato: potere che richiede però la controfirma da parte del

Presidente del Governo). Nell'esperienza storica della Quinta Repubblica, il Capo dello stato ha

esercitatio più volte questo potere.

Dobbiamo parlare un attimo del procedimento di revisione: l'art. 89 Cost. prevede due

procedimenti di revisione: in base al primo, la proposta di revisione costituzionale deve essere

approvata da entrambe le Camere (Assemblea Nazionale e Senato) in modo paritario senza una

particolare maggioranza (non è richiesta la maggioranza assoluta); in questo caso la revisione

entra in vigore se viene approvata successivamente con un referendum; quindi, il procedimento

prevede l'approvazione da parte delle due camere, senza che sia richiesta nessuna maggioranza

particolare, e poi la sottoposizione a referendum.

In alternativa a questo procedimento, si stabilisce che il progetto di revisione possa essere

approvato dal Parlamento riunito in Congresso: il progetto di legge viene sottoposto al parlamento

in seduta comune che lo può approvare, in definitiva, stavolta però a maggioranza qualificata dei

3/5 (se c'è la maggioranza qualificata non è necessario che si ricorra al referendum).

Si tratta di due strade alternative. Chi è che decide quale strada intraprendere? Il Presidente della

Repubblica.

2) E' il Presidente della Repubblica che, dopo la discussione delle Assemblee parlamentari, prima

dell'approvazione decide, stabilisce se convocare il Parlamento in seduta comune e sottoporgli

quel progetto, oppure, cercando l'approvazione di qualsiasi maggioranza, se la sottopone a

referendum popolare.

Delle 24 revisioni costituzionali fino ad oggi approvate, soltanto due (quella che introduce l'elezione

diretta del 1962 e quella degli anni 2000 che ha ridotto da 7 a 5 anni il mandato presidenziale)

sono state approvate con il passaggio referendario; tutte le altre, quindi la maggior parte, hanno

ricevuto l'approvazione da parte del Congresso. Perché? Perché c'è la vicenda di De Gaulle del

1969.

Il Presidente è promotore della riforma, nonostante questo potere sia soggetto a controfirma, sia

quello dell'iniziativa della proposta, sia quello di decidere il procedimento, e quindi sia formalmente

un potere condiviso con il Primo Ministro, in realtà questo è diventato un potere presidenziale

pieno; anche qui la controfirma ha un valore che attesta la regolarità della decisione, ma la

decisione è presa per volontà del Presidente. Tutti gli emendamenti costituzionali fin qui adottati

sono nati da iniziative del Capo dello stato, che ha ridotto il ruolo del premier ad un ruolo

puramente formale. Ovviamente, la scelta di privilegiare procedura esclusivamente parlamentare è

la conseguenza del fatto che il Presidente non vuole mettere in discussione la propria permanenza

nella carica, come era appunto successo a De Gaulle nel 1969.

- PROMULGAZIONE DELLE LEGGI: Questo non è un potere in senso proprio. Il Presidente della

Repubblica promulga le leggi entro i termini di 15 giorni dal ricevimento del testo, e la legge è

promulgata in ogni caso se entro il termine indicato (15 giorni) il Presidente non esercita un potere

di rinvio alle Camere: anche in Francia, in base all'art. 10 Cost., il Capo dello stato può chiedere al

Parlamento un riesame, una nuova delibera sulla legge o su alcuni articoli di essa

precedentemente approvati. Le Camere sono obbligate a riesaminare la legge e, però, in caso di

un nuovo voto favorevole, il Capo dello stato è obbligato a promulgarla. Quindi, non è un potere di

veto come quello del Presidente americano, ma è un potere di rinvio analogo a quello di cui

dispone il nostro Presidente della Repubblica.

- NOMINA E REVOCA DEI MINISTRI: Compete al Presidente della Repubblica il potere di

nominare, su proposta del Primo Ministro, gli altri componenti del governo. Lo stesso Presidente

mette fine alle loro funzioni, prendendo atto delle dimissioni presentate. Abbiamo visto, che la

nomina del Primo Ministro da parte del Presidente della Repubblica è un potere esercitato senza

controfirma, qui, invece, l'atto di nomina dei Ministri è controfirmato (è necessaria una proposta del

Capo di Governo).

Tuttavia, ancora una volta il Presidente, nella scelta dei Ministri, conserva un potere discrezionale

rilevante, in particolare per quanto riguarda alcuni ministri (quello della difesa e quello degli esteri):

settori che rientrano in una competenza particolare, peculiare del Capo dello stato.

Anche in questo caso, quindi, dobbiamo mettere a confronto una disciplina costituzionale che, in

conformità ai dettami del parlamentarismo classico, configura un ruolo rilevante per il Primo

Ministro, e la prassi, la pratica realmente seguita, sia per quanto riguarda la scelta, sia per quanto

riguarda la revoca del Ministro dalle proprie funzioni.

Alcuni commentatori hanno definito questa prerogativa del Primo Ministro puramente illusoria e

non mancano casi nei quali le scelte sono dipese esclusivamente dalla volontà del Capo dello

stato; questo modo di interpretazione della tradizione costituzionale si è manifestato un po' da

parte di tutti i Presidenti: De Gaulle che nomina Ministro della giustizia De Capitan nel 1968 e il

Primo Ministro Pompidou lo sa praticamente a nomina avvenuta; poi controfirma la proposta ma

De Capitan era di fatto già ministro. Lo stesso fa Pompidou, in occasioni successive, ci sono dei

casi.

E questo avviene anche quando, per esempio, nel caso di revoca, il Ministro continui a godere

della fiducia del Capo del Governo e non sia stato oggetto di mozioni di censura da parte

dell'Assemblea nazionale.

Quindi, anche nella scelta dei componenti del Governo, il Capo dello stato esercita un'influenza

determinante.

Ci sono stati casi anche recenti nei quali il Ministro del tesoro, per esempio (un tecnico, un certo

Macron), entra in conflitto con il Primo Ministro Valls, e in questo caso Valls preferirebbe la

rimozione del Ministro del tesoro ma in una prima fase il Presidente della Repubblica Hollande non

è d’accordo; e soltanto quando Hollande si convince che c'è bisogno di un rimpasto che non

riguarda solo Macron ma anche altri membri del governo perchè ormai il suo indice di gradimento

in Francia è di poco superiore al 10%, ecco allora che la rimozione di Macron avviene (bisogna

che sia d'accordo il Presidente della Repubblica). Questo peso della volontà presidenziale, anche

se in forma più attenuata, si è manifestato anche nei periodi di coabitazione, nei quali il Presidente

non manca di far pesare il suo punto di vista, in particolare nella scelta dei ministri più importanti

(ministro degli esteri, della difesa, ma anche quelli titolari dei dicasteri economici).

- NOMINA DI ALCUNI MEMBRI DEL CSM: Anche la Francia, come l'Italia, ha un CSM, che non

viene definito in senso proprio come un organo di autogoverno, perchè ha poteri nettamente

inferiori rispetto a quelli del nostro consiglio, e soprattutto è diviso in due: non esiste un Consiglio

Unitario, ma ne esiste uno per la magistratura giudicante e uno per la magistratura requirente (i

PM), che sono disciplinati diversamente nel sistema francese.

I membri del CSM sono anche stavolta nominati dal Presidente della Repubblica, dal Presidente

dell'Assemblea Nazionale e dal Presidente del Senato: ciascuno di essi nomina due componenti di

questo organo; e c'è un potere di influenza diretta: la proposta, anche in questo caso, proviene e

dal Ministro della giustizia, ma di nuovo è il Presidente della Repubblica che decide in via

sostanziale quali sono le due personalità dotate di sufficiente qualifica: anche qui non c'è uno

status indicato dalla Costituzione, ma c'è una formulazione generica (i Presidenti citati prima

designano ciascuno 2 personalità sufficientemente qualificate).

Fino al 2008, inoltre, prima della riforma costituzionale approvata in quell'anno, spettava, come in

Italia, al Presidente della Repubblica la presidenza del consiglio superiore; da quel momento in

poi, invece, la presidenza dell'organo è stata affidata per la sezione che riguarda la magistratura

giudicante al Primo Presidente della Corte di Cassazione, per quanto riguarda la magistratura

requirente al Procuratore generale presso la Corte di Cassazione.

Il legame tra CSM e Capo dello stato non si è interrotto: il Presidente della Repubblica mantiene

poteri di influenza rilevanti attraverso, soprattutto, le attribuzioni legate alla nomina di una parte

dee componenti dell'organo.

Se in Italia questa funzione del Capo dello stato è in qualche modo legata al ruolo super partes

della figura (c'è un potere neutro che non esercita funzioni di governo in senso proprio, non decide

l'indirizzo politico nel nostro Paese, e quindi la sua presenza nel CSM è una forma di garanzia

dell'equidistanza tra potere giudiziario del CSM e altri organi costituzionali di Governo), nel caso

francese il ruolo di influenza del Presidente della Repubblica ha un significato diverso: il Presidente

esprime l'indirizzo politico, quindi il suo ruolo può maggiormente condizionare l'operato dell'organo

in un senso che non va solo nella direzione di garantire l'indipendenza e l'autonomia del potere

giudiziario dagli altri poteri dello stato, perchè l'autonomia e l'indipendenza della magistratura deve

essere protetta nei confronti del potere esecutivo, in primo luogo, del quale fa parte Presidente

della Repubblica, che non è solo un organo neutro equidistante dagli altri poteri, come in Italia.

LEZIONE 25 – 24/11/2016 (NON VA FATTA PERCHE’ IL PROF. HA PARLATO DEL REFERENDUM)

LEZIONE 26 – 28/11/2016

Ultimi poteri del Presidente della Repubblica:

Tra le competenze del Presidente della Repubblica c’è anche quella di NOMINARE I MINISTRI

CHE FORMANO IL GOVERNO, il potere si esercita previa proposta del primo ministro stesso.

Compete al capo dello stato anche porre fine al mandato dei ministri e prendere atto delle loro

dimissioni. La nomina del primo ministro è un atto non controfirmato e non incontra nessun limite

se non di natura politica. In questo caso invece la proposta preventiva del primo ministro farebbe

pensare all’atto governativo o duale ( in cui concorrono le volontà si dall’uno che dell’altro).Tuttavia

anche in questo caso dobbiamo distinguere tra le disposizioni scritte nella costituzione e la prassi

che storicamente si è affermata in Francia. Se riprendendo lo schema contenuto nella disposizione

costituzionale la scelta dei ministri spetta, in teoria, al primo ministro pure ad entrambi, le vicenda

concreta della 5° repubblica ci dice che il potere del premier non è autonomo ma qualcuno ha

parlato di prerogative puramente illusorie (che di fatto non ha mai esercitato), sia per la nomina

che per la revoca del ministro dalla sua carica. Questa prassi è stata inaugurata da DE GAULLE, il

quale nominò il ministro della giustizia nel 1968 all’insaputa del primo ministro che non era stato

neanche informato di questa decisione del capo dello stato. Il successore di De Gaulle si comportò

allo stesso modo.

Che la nomina e la revoca di un ministro dall’incarico governativo possa dipendere anche

dall’esclusiva volontà del capo dello stato ed in alcuni casi questo solleciti la revoca del ministro in

carica è un fatto consolidato. Senza il consenso dell’Eliseo è impossibile nominare un ministro ed

è impossibile che quel ministro rimanga in carica se viene meno la fiducia del presidente della

repubblica anche se questo ministro è in sintonia con il capo del governo.

Ci sono poi dei ministeri nei quali la scelta è effettuata in modo quasi discrezionale dal capo dello

stato: ministero della difesa e degli affari esteri, perché si tratta di ambiti che rientrano nelle

prerogative presidenziali. Questo schema, nel quale il potere del primo ministro si è trasferito in

capo al presidente della Repubblica, cambia durante i periodi di coabitazione. In queste fasi

anomale in cui il governo è formato da un personale è politico che appartiene a partiti diversi da

quello del presidente in carica, il ministri li sceglie il primo ministro con il consenso dell’assemblea

nazionale. Tuttavia anche in queste circostanze il capo dello stato non manca di far valere il suo

peso nella designazione del ministro della difesa e degli esteri.

Quando un potere come quello di nomina dei ministri prevede un doppio consenso (perché il

decreto è del presidente ma c’è una proposta del primo ministro) è sempre la prassi che determina

chi decide.

LA NOMINA AGLI INCARICHI CIVILI E MILITARI DELLO STATO (art.13 comma 2 Cost.) : potere

condiviso tra il governo ed il presidente della repubblica perché è un atto del presidente che

richiede di controfirma. Gli incarichi civili e militari dello stato riguardano la dirigenza pubblica, i

prefetti, gli ambasciatori, i vertici delle procure, della corte dei conti etc. Anche da questa attività,

essenzialmente di governo, la prassi si è orientata verso un’inclusione del presidente della

repubblica riguardo le persone da scegliere. Il presidente, escluso i periodi di coabitazione,

provvede alla designazione delle cariche di rango più elevato, mentre il governo ed il primo

ministro hanno la facoltà scegliere quelle di grado intermedio o di livello ordinario. Dunque le

cariche amministrative strategiche sono decise dal presidente della Repubblica. Con una riforma

del 2008 questo potere del presidente della repubblica e del governo è stato limitato poiché si è

stabilito che il presidente prima di procedere alla nomina di alcune cariche più importanti quali i

componenti del consiglio superiore della magistratura (etc. )debba preventivamente sottoporre le

sue proposte all’esame delle commissioni parlamentari competenti per materia, le quali hanno il

potere di valutare i nominativi che il presidente ha indicato, tuttavia il parere che viene formulato

dalle commissioni non vincola la decisione del presidente.

Noi sappiamo che il modello di PA affermatasi in Europa a partire dalla Francia è stato quello di

un’amministrazione neutrale, con i pubblici impiegati che non sono scelti per appartenenza politica

ma per le capacità tecniche, previo superamento di un concorso che verifica le capacità e attitudini

degli stessi. In questo senso la PA esprime un’istanza di terzietà, perché l’amministrazione deve

servire indifferentemente la destra e la sinistra, per questo in Francia si è sempre parlato della PA

come di un contropotere, autonomo rispetto ai poteri costituzionali ed in grado di condizionare le

decisioni degli organi politici in quanto la PA si poneva in rappresentanza degli interessi dell’intera

nazione. Tuttavia il consolidamento del sistema semipresidenziale ha introdotto in questo paese

delle modalità di scelta dei vertici amministrativi dello stato che si avvicina in parte al modello

americano del spoil sistem.

Un settore nel quale valgono regole peculiari rispetto a tutti gli altri è quello della difesa militare e

della politica estera perché più accesa è stata la discussione in merito alle rispettive competenze

del presidente della repubblica ed del capo del governo.

Ci sono norme costituzionali che devono essere conciliate tra loro:

L’art. 5 stabilisce che il capo dello stato è responsabile dell’integrità del territorio e

dell’indipendenza nazionale ( il capo dello stato ha voce in capitolo sia per quanto riguarda la

difesa che la politica estera);

L’art 15 della Costituzione afferma che spetta al presidente il comando delle forze armate e la

presidenza del Consiglio Supremo di Difesa ( organo che coordina gli apparati militari).

Leggendo queste previsioni sembrerebbe che il capo dello stato abbia la titolarità delle funzioni

estere e di difesa, sulla base della costituzione. Tuttavia nella stessa costituzione:

L’art 20 afferma che il governo dispone delle forze armate;

L’art 21 attribuisce al primo ministro la responsabilità della difesa nazionale.

Siamo in presenza di una materia in qualche modo condivisa. Tuttavia se le disposizioni

costituzionali lasciano aperta un’alternativa tra quali delle due teste dell’esecutivo abbia un potere

preponderante in materia militare, la prassi dal 1958 ad oggi dimostra come le prerogative

presidenziali siano diventate decisamente più rilevanti rispetto a quelle del governo.

Si ritiene sia stata una scelta di sistema che dipese anche dalla situazione contingente che dette

luogo all’approvazione della Costituzione del 1958. In quei mesi il governo aveva perso il controllo

delle forze armate: in Algeria era stato posto in essere un tentativo insurrezionale da parte di alcuni

generali ed è questo il motivo per cui si richiama De Gaulle.

De Gaulle riteneva che come nella Terza Repubblica anche nella Quarta l’esasperato

parlamentarismo che si era affermato faceva sì che ad ogni cambiamento di governo cambiasse

anche il titolare del ministero della difesa o il titolare del ministero degli esteri ed accadeva non di

rado che il titolare di quel ministero provenisse da un partito diverso da quello precedente cosicché

la politica estera e militare della Francia in quel periodo diventava schizofrenica, non seguendo un

indirizzo preciso. La decisione di trasferire le scelte fondamentali in questi ambiti nella

responsabilità unica ed esclusiva del capo dello stato avrebbe consentito un consolidamento

dell’indirizzo politico in queste materie ed il è presidente della repubblica, forte del mandato

ricevuto dagli elettori, era in grado di gestire gli affari militari e le questioni di politica estera, senza

eccessive interferenze da parte dei partiti e in questo modo era in grado di rappresentare gli

interessi unitari del paese, che si manifestano soprattutto quando la Francia opera come stato nel

contesto internazionale e negli scenari bellici. Sulla base di questa concezione De Gaulle, negli

undici anni in cui ricoprirà la carica di presidente della repubblica, riuscirà a concentrare nelle sue

mani tutte le prerogative in materia di politica estera e militare mentre il governo si limitava

esclusivamente ad eseguire le direttive presidenziali. Tutte le decisioni più importanti sono prese

da De Gaulle: le modalità con le quali si mette fine al conflitto algerino; i rapporti controversi con il

patto atlantico. De Gaulle non è un alleato affidabile degli Stati Uniti rivendica infatti un’autonomia

di scelta della Francia rispetto alla supremazia americana, tanto da decidere la costituzione della

Force de frappe, ossia un arsenale nucleare cui la Francia all’inizio degli anni ’60 dispone.

Anche dopo l’uscita di scena di De Gaulle la predominanza del ruolo del capo dello stato ha

trovato conferma nelle presidenze successive. La partecipazione alla guerra del golfo è decisa dal

presidente della repubblica mentre il primo ministro si limita ad eseguire gli ordini che derivano

dalla presidenza. La prassi quindi ha deciso che la politica militare ed estera costituiscano un

dominio riservato del presidente della repubblica per le ragioni sopra citate ed anche perché

presiede le riunioni del Consiglio Supremo di Difesa (organo che a differenza di quello italiano ha

un ruolo elevato, è la sede nella quale il presidente ed il governo insieme ai vertici militari decidono

le strategie da seguire, ovviamente è poi il presidente a decidere). Questo schema si applica in

periodi di funzionamento ordinario del sistema semi/ultra- residenziale francese perché di nuovo

viene messo parzialmente in crisi nei periodi di coabitazione nei quali il presidente del governo

recupera una serie di funzioni anche di politica estera e militare. La situazione si riequilibra tutte le

operazioni richiedono il consenso governativo, tuttavia anche in esse il presidente della repubblica

non si è fatto da parte. Mentre nelle fasi di coabitazione il ruolo del capo dello stato è regredito

sensibilmente per quanto riguarda le scelte di politica economica interna, per quanto riguarda le

scelte di politica militare ed estera il capo dello stato ha preteso di continuare ad esercitare alcune

delle proprie prerogative: ex/non ha mai lasciato ad altri la disponibilità e il controllo della valigetta

con gli arsenali nucleari.

In questa fase c’è una sorta di condivisione delle scelte. Il concorso di due volontà richiede

necessariamente forme di cooperazione e nelle 3 coabitazioni della 5° Repubblica dobbiamo

riconoscere come, tranne forse la prima (tra Mitterrand e Chirac, nella quale si registrarono forti

tensioni),in tutte le altre sia prevalsa una coabitazione collaborativa e non conflittuale, mancano

regole giuridiche che stabiliscono chi fa che cosa e quindi devono essere costruite convenzioni , i

rapporti sono stati gestiti in maniera tendenzialmente collaborativa. Perché alla fine è il presidente,

soprattutto per quanto riguarda la politica militare, ad avere l’ultima parola anche in periodo di

cooperazione? I giuristi francesi riconducono questo ruolo all’art.16 della Costituzione, l’esigenza

di interventi militari è in astratto una giustificazione sufficiente per definire l’insorgenza di un

situazione di crisi ed in presenza di una crisi il presidente potrebbe decidere di ricorrere a questi

poteri assegnategli dall’art.16. La disponibilità di questi potere condiziona in qualche modo i

rapporti tra i due vertici del potere esecutivo.

L’estensione dei poteri del presidente della Repubblica francese è superiore rispetto a quelli del

presidente degli Stati Uniti, che non dispone di tutte queste prerogative.

(fine poteri del presidente)

POTERI DEL CAPO DI GOVERNO

Così come la Costituzione della 5° Repubblica ha rafforzato i poteri del presidente, allo stesso

modo ha rafforzato anche il ruolo del governo, cercando di garantirne una maggior stabilità e

durata in carica. Un rafforzamento che però opera soprattutto sul versante parlamentare, la

costituzione della 5° Repubblica ha rafforzato il potere esecutivo riducendo lo spazio di intervento

delle assemblee parlamentari, lasciando come unica traccia dei preesistenti regimi parlamentari

l’obbligatorietà dei rapporti fiduciari tra il governo e l’assemblea elettiva.

ART. 20-21-22-23 COSTITUZIONE:

In base all’art.20 il governo determina e guida la politica nazionale, è l’organo a cui viene rimessa

la funzione di indirizzo politico. Il governo dispone dell’amministrazione e delle forze armate ed è

responsabile davanti al parlamento.

L’art21 stabilisce che il primo ministro dirige l’azione del governo ed è responsabile della difesa

nazionale inoltre assicura l’esecuzione delle leggi, esercita il potere regolamentare e nomina gli

impiegati civili e militari, può delegare alcuni di questi poteri ai ministri.

La struttura del governo riposa sull’affermazione di un principio monocratico, ovvero nei rapporti tra

primo ministro e ministri vale un rapporto di gerarchia. I ministri vengono proposti per la nomina da

parte del presidente della repubblica dallo stesso primo ministro ed è il primo ministro che ha il

potere di chiedere la revoca. Si tratta di vedere se decide solamente il primo ministro o solamente

il presidente della Repubblica oppure decidono insieme. Certamente il rapporto tra vertici del

potere esecutivo e membri dello stesso è un rapporto ispirato ad una sorta di principio di gerarchia.

Le norme sul potere esecutivo francese per questa parte sono molto scarne, per esempio:

Non si definisce la composizione complessiva del governo stesso quindi non esistendo regole sulla

composizione del governo tutte le decisioni al riguardo rimangono nella discrezionalità del primo

ministro e del capo dello stato, tanto che il numero dei componenti delle compagini ministeriali è

cresciuto oppure si è ridotto a seconda delle esigenze politiche. Ci sono i dicasteri classici e su

questi viene scelto sempre un titolare ma la composizione può essere più articolata. La legge sul

governo distingue 4 categorie di membri del governo stesso: il governo oltre che dal primo

ministro è composto dai titolari dei dicasteri ossia degli apparati amministrativi esistenti, a questi si

possono aggiungere i c.d. ministri di stato, che acquisiscono cariche meramente onorifiche e non

dispongono di un potere politico reale. Oltre i ministri di stato possono essere poi nominati i

ministri delegati , cui accenna l’ultima frase del primo comma dell’art.21 “ il primo ministro può

delegare alcuni suoi poteri ai ministri”. Esistono poi i segretari di stato (equivalenti dei nostri

sottosegretari) i quali a differenza dei ministri non partecipano alle riunioni del consiglio dei ministri.

La regola più particolare della Costituzione francese del 1958 è quella della prima parte dell’art.23:

“le funzioni di membri del governo sono incompatibili con l’esercizio di qualsiasi mandato

parlamentare”. La regola adottata dalla costituzione francese è quella di stabilire l’incompatibilità

assoluta tra il mandato parlamentare ovvero l’essere membro sia del senato che dell’assembla

nazionale riguardo alla carica di ministro. Si tratta di una norma anomala per un sistema che

secondo le indicazione della delega ricevuta da DE GOLE nel ‘58 doveva rimanere nell’alveo dei

sistemi parlamentari. Nei sistemi parlamentari il governo deriva anche come personale politico dal

parlamento, sono i leader politici presenti in parlamento che assumono le cariche ministeriali. Qui

invece si rompe questa tradizione, si pone una regola estranea alla tradizione parlamentare

accentuando il principio della separazione dei poteri, che avvicina la Francia ad un modello

presidenziale e da questo punto di vista si tratta di un fattore di differenziazione dell’attuale forma

di governo francese abbastanza marcato rispetto alla generalità delle democrazie europee.

Se un membro delle camere viene nominato ministro entro un mese deve abbandonare la camera

di appartenenza, nella quale viene sostituito dal supplente per il periodo in cui ricopre la carica di

ministro (sospensione temporanea dalla funzione di parlamentare). I membri del governo sono

responsabili per gli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni, è una responsabilità sia di ordine

giuridico che politico. L’organo collegiale, il consiglio dei ministri, è l’unico ad avere una statuto

costituzionale, è convocato dal presidente della repubblica che ne decide anche l’ordine del giorno

e ne presiede le sedute. È formato anche dal primo ministro, dai ministri titolari oltre che dai

ministri delegati. Il consiglio dei ministri è la sede del coordinamento interministeriale, l’ambito nel

quale i vari ministri cercano di coordinare le proprie politiche. Il consiglio dei ministri dispone anche

di competenze proprie espressamente previste dalla costituzione: potere di proporre al presidente

di attivare una procedura referendaria ( è un potere del presidente che necessita di proposta

collegiale da parte del governo); delibera la nomina dei più alti funzionari anche qui coordinandosi

con il presidente della repubblica; esercizio del potere normativo del governo intero: è il consiglio

dei ministri che dispone del potere di presentare il progetto di legge alle camere ed è lo stesso che

delibera l’approvazione delle ordinanze e dei decreti normativi che hanno un valore di fonte

primaria e che rientrano nelle competenze legislative proprie del governo.

Il consiglio dei ministri in base all’art 36 ha il potere di proclamare lo stato di assedio. Il governo

costituisce anche il vertice della P.A. Spetta a questo organo costituzionale la conduzione della

politica, determinare l’indirizzo politico. Tra primo ministro e ministri il primo assume un ruolo

preponderante di tipo gerarchico così come questo rapporto di tipo gerarchico si ripercuote nel

rapporto tra ministri e P.A.

Il sistema opera sulla base di una struttura gerarchica centralizzata che tenda ad esercitare un

ruolo di controllo assiduo e penetrante su tutti i rami dell’amministrazione ,anche attraverso un

sistema sanzionatorio molto efficace che consente di punire i funzionari che non rispettano le

direttive impartite dai superiori. La P.A. francese gode di una fama abbastanza meritata di

efficienza, di qualità e questo è dovuto non soltanto all’aspirazione di molti giovani francesi a

diventare funzionario pubblico ma soprattutto dalla preparazione professionale che viene

previamente impartita dalle scuole di formazione. Una volta superato il concorso ed ammessi a far

parte dell’amministrazione pubblica si è obbligati a seguire dei corsi iniziali e poi a ripetere questi

periodi di formazione. Le scuole sono varie e tra queste la più famosa è l’Ecole Nationale

d’Administration, dalla quale provengono tutti i grandi burocrati francesi e tra questi anche i

consiglieri di stato. Il consiglio di stato in Francia ha un ruolo rilevante come giudice amministrativo

di ultima istanza ma soprattutto come consulente giuridico del governo. In alcuni casi i governi

hanno preferito presentare proposte di legge alle camere, le quali con i poteri di emendamento

possono cambiare i contenuti del provvedimento normativo piuttosto che esercitare il potere

primario di cui disponeva perché questo era inibito dal consiglio di stato, fortemente condizionato.

Mentre il governo non controlla il consiglio di stato, controlla invece la maggioranza parlamentare

e quindi è più facile far approvate delle leggi anzi che regolamenti autonomi.

IL PARLAMENTO FRANCESE: dall’art.24 al 33.

Il parlamento francese ha un assetto bicamerale: assemblea nazionale e senato. La prima è

chiamata ad assicurare la rappresentanza degli elettori e per questo è eletta a suffragio universale.

Il senato, ai sensi dell’ art 24 comma 4, ha il ruolo di assicurare la rappresentanza delle collettività

territoriali della repubblica francese ed è eletto in modo indiretto. La costituzione non predetermina

direttamente né la durata della legislatura né il numero esatto dei deputati e senatori. Si limita a

fissare il numero massimo dei membri nelle camere stesse, può essere ridotto in via legislativa dal

codice elettorale. Il numero massimo per l’assemblea nazionale è di 567 parlamentari, quello dei

senatori è 348. Oggi le disposizioni del codice elettorale, che contiene tutte le norma in materia di

procedimenti di elezione di qualsiasi organo francese, individua il numero dei componenti nel

numero massimo previsto dalla costituzione: il senato francese è formato da 348 membri mentre

l’assemblea nazionale da 567, tante quante sono le circoscrizioni uninominali previste dal codice

elettorale. Lo stesso codice elettorale stabilisce il numero dei membri, le condizioni di eleggibilità

ed ineleggibilità etc. Il codice elettorale stabilisce che la durata in carica dell’assemblea nazionale

è di 5 anni, mentre la durata del mandato dei senatori è di 6 anni. Questi ultimi vengono eletti per

metà ogni tre anni, in precedenza il mandato dei senatori era di nove anni ed 1/3 veniva cambiato

ogni tre anni secondo il modello americano.

L’assemblea nazionale viene eletta ogni 5 anni, salvo scioglimenti anticipati stabiliti dal

presidente della repubblica, è formata da 567 componenti, ciascuno dei quali è eletto in una

circoscrizione uninominale, questo perché il sistema elettorale adottato è un sistema uninominale

maggioritario a doppio turno, in base ad esso risulta eletto in ogni circoscrizione il candidato che al

primo turno abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti espressi, purché questa maggioranza

assoluta rappresenti almeno il 25% degli elettori di quella circoscrizione. Abbiamo un doppio

quorum. Se questo esito non si raggiunge, è abbastanza infrequente che un candidato ottenga la

maggioranza assoluta al primo turno, si procede, a distanza di due settimane, ad un turno di

ballottaggio, definito “aperto”, al quale si possono presentare tutti i candidati che al primo turno

hanno superato la soglia del 12% dei voti degli aventi diritto. Questo teoricamente consente che al

ballottaggio vadano non solo due candidati. Tuttavia nella prassi si sono registrati i cosiddetti

“accordi di desistenza” ovvero tra i candidati di partiti affini è invalsa la prassi dell’accordo di

desistenza tra i due candidati politicamente omogenei, in base al quale quello che ha ottenuto

meno voti al primo turno si ritira ed invita i propri elettori a convogliare i voti sul candidato a lui più

vicino.

Le conseguenze, in relazione all’applicazione di questo sistema, hanno determinato la formazione

di un sistema politico definibile di multipartitismo temperato definito “quadriglia bipolare”: 4 partiti

più importanti degli altri, bipolare perché si alleavano due a due creando una competizione politica

tra due poli. Guardando lo schema risultante dalle elezioni del 2012 risulta che i gruppi

parlamentari presenti oggi sono 6 ed il gruppo più numeroso è quello dei socialisti e dei socialisti-

repubblicani che conta 293 seggi. I due partiti di destra hanno rispettivamente: l’Unione per il

movimento popolare (196 rappresentanti) e l’Unione dei democratici e degli indipendenti (30

rappresentati), l’altro soggetto è la Gauche (Sinistra) che ha solamente 15 rappresentati. A questi

si aggiungono il partito dei Verdi d il partito radicale che mantengono una rappresentanza

parlamentare. Non ci sono esponenti del Front National, un partito che ha avuto oltre il 20% dei

consensi nel primo turno non ottiene parlamentari perché nei turni di ballottaggio non è stato in

grado di coalizzarsi. In questo caso nel 2012 gli accordi di desistenza per escludere di eleggere

deputati del Front National si sono estesi, applicandosi anche tra destra e sinistra.

L’elettorato attivo è consentito al superamento dei 18 anni di età, quello passivo al compimento dei

23 anni per i deputati ed ai 24 per i senatori.

Il senato è formato da 348 membri e si elegge sulla base di un sistema complesso di carattere

indiretto. Tutti i senatori vengono eletti in collegi che hanno una base dipartimentale: è la provincia

l’ambito territoriale in cui si procede all’elezione di tutti i senatori. Ad ogni provincia è assegnato un

numero di senatori più o meno proporzionale al numero degli elettori ed in ogni provincia i senatori

sono eletti da un collegio, ossia un’assemblea formata dai deputati di quel dipartimento, i

consiglieri regionali eletti in quel dipartimento, i consiglieri di quel dipartimento (equivalente della

provincia) ed infine tutti i componenti dei consigli municipali che fanno parte del dipartimento.

Questi collegi si formano dipartimento per dipartimento.

I numeri odierni ci dicono che la somma di questi collegi ci dice che oggi sono 577 i deputati, 1870

i consiglieri regionali, 4000 i consiglieri dei dipartimenti e 142 000 i consiglieri municipali, quindi i

rappresentanti dei consigli comunali costituiscono da soli circa il 95% degli elettori, ciò che

determina una marcata sovra- rappresentazione dei comuni rispetto alle provincie, alle regione e

alla componente parlamentare.

Siccome in Francia il numero dei comuni è molto elevato, ciò ha favorito una sovra

rappresentazione dei piccoli comuni rurali rispetto ai comuni metropolitani. Questo ha avuto una

rilevante incidenza politica sul funzionamento delle istituzioni francesi. Il senato ha avuto una

maggioranza assegnata ai partiti di sinistra per la prima volta nel 2012, oggi il senato vede nella

somma tra membri appartenenti al partito socialista ed alle altre formazioni di sinistra una

maggioranza assoluta, mentre l’unione per il movimento popolare è il gruppo di opposizione

all’interno del senato. È la prima volta che si verifica, infatti ininterrottamente dal 1958 fino al 2012

il senato aveva avuto sempre una maggioranza di destra anche nei periodi di presidenza

socialista.

Il bicameralismo francese viene definito “ alla carta” perché è un bicameralismo costruito come

paritario che poi può se il governo lo decide emarginare il ruolo del sanato. Le modalità di

funzionamento per quanto riguarda la funzione legislativa sono tendenzialmente paritarie, il senato

si pronuncia su tutto ed approva in seconda lettura con il sistema della navette tutte le leggi ma per

quanto riguarda le leggi ordinarie se non c’è accordo alla fine il governo può decidere che la

decisione sia presa in via definitiva dall’assemblea nazionale.

Nei dipartimenti che eleggono fino a tre senatori si ricorre allo scrutinio maggioritario a due turni,

per essere eletti occorre la maggioranza dei voti espressi e se nessuno dei candidati lo raggiunge

si procede ad un turno di ballottaggio. Nei dipartimenti che eleggono più di 4 senatori l’elezione si

effettua sulla base di un sistema proporzionale con liste bloccate: ogni lista presenta un numero di

candidati corrispondenti al numero degli eleggibili e poi non si esprimono voti di preferenza.

Originariamente per la carica di senatore non si prevedeva nessuna incompatibilità e questo aveva

favorito una sorta di auto-elezione, nel senso che la componente più numerosa di quelle

assemblee ovvero i consiglieri comunali tendenzialmente eleggevano se stessi, membri delle loro

assemblee o dei governi municipali (sindaci-assessori), quindi i senatori erano al tempo stesso

membri di un governo comunale e parlamentari della repubblica francese, con una preponderanza

di un personale politico che proveniva dai comuni rurali perché erano la maggioranza.

Progressivamente per ridurre questa situazione si sono introdotte nella legge elettorale tutta una

serie di incompatibilità, oggi i sindaci, i presidenti di provincia, i presidenti di regione ed i membri

degli esecutivi di questi enti territoriali se vengono eletti senatori devono abbandonare la carica

locale. Queste regole sono state introdotte negli ultimi due decenni, l’ultima riforma è del 2008.

L’organizzazione interna: la regola che viene ribadita dalla costituzione è quella della riunione

delle assemblee parlamentari in periodi di sessione, anche se ormai ,dal 1995, si è introdotta la

regola della sessione unica che consente di lavorare in modo continuativo dal 1°giorno di ottobre

all’ultimo giorno di giungo. Viene fissato in 120 giorni il numero massimo delle sedute plenarie,

ciascuna assemblea stabilisce poi quali siano le settimane di lavoro oltre i giorni e gli orari delle

sedute. Sia i deputati che i senatori godono sulla base delle previsioni costituzionali dell’art. 30 di

forme di irresponsabilità e di inviolabilità penale, in base alla quale nessun membro del parlamento

può essere perseguito o arrestato per le opinioni ed i voti espressi nell’esercizio delle sue funzioni

e nessun membro del parlamento può essere oggetto di arresto oppure di altra misura preventiva

o limitativa della libertà personale senza l’autorizzazione della camera di appartenenza.

Il presidente dell’assemblea nazionale è eletto per la durata dell’intera legislatura ed è un organo

di parte quindi ha un ruolo politico, è un esponente importante della maggioranza che controlla

l’assemblea. All’interno dell’assemblea nazionale ci sono l’ufficio di presidenza, le commissioni

permanenti ed i gruppi parlamentari.

Il testo originario della costituzione del 1958 non parlava dei gruppi parlamentari, solamente dopo

la revisione costituzionale del 2008 che i gruppi hanno ottenuto un riconoscimento ed è stato

introdotto un abbozzo di principio dello statuto delle opposizioni. La costituzione francese sotto

questo punto non si limita a rinviare ai regolamenti parlamentari l’intera disciplina dello statuto delle

opposizioni ma detta norme vincolanti stabilendo che una parte dei lavori delle assemblee

parlamentari sia dedicato alla discussione di progetti ed iniziative presentate dai gruppi di

opposizione. Almeno una settimana al mese dei lavori parlamentari deve riguarda i progetti e le

iniziative che i gruppi di opposizione presentano. Il principale potere di cui dispongono i

parlamentari di opposizione deriva da una riforma del 1974 che ha previsto che 60 deputati e 60

senatori possano impugnare i progetti di legge approvati davanti al Conseil Constitutionnel prima

della loro entrata in vigore. C’è un diritto delle opposizioni di rivolgersi al giudice costituzionale

anche per tutelare propri diritti. È uno strumento molto importante che consente al giudice

costituzionale di impedire che provvedimenti legislativi incostituzionali entrino in vigore. Numerose

sono le sentenze del conseil, non tanto per chi ha violato principi sostanziali della costituzione ma

perché quella legge è stata approvata e contiene dei vizi formali, ovvero la procedura parlamentare

eseguita non è stata quella corretta. Per quanto riguarda la situazione italiana attuale siamo

ancora fermi alla sentenza del 1957 che stabilì che per quanto riguarda il procedimento legislativo

la corte costituzionale può sindacare solamente i vizi che derivano da una violazione diretta delle

norme costituzionali mentre non sono sindacabili i vizi derivanti dall’inosservanza dei regolamenti

parlamentari.

Le commissioni permanenti: la Costituzione ne limita 8 per ogni camera. Si è voluto evitare un

eccesso di specializzazione che indebolisse l’autorevolezza dell’assemblea plenaria. Questa

riduzione del numero è da ricollegare alle esperienze parlamentari precedenti (norma reattiva à

preso atto delle esperienze negative precedenti). Le commissioni parlamentari francesi godono di

poteri solo referenti nei confronti dell’assemblea, non sono omissioni legislative e non possono

approvare progetti di legge.

Questa eccessiva ristrettezza delle regole ha prodotto un fenomeno nuovo, ovvero, può capitare

che dei disegni di legge sempre con poteri referenti possano essere esaminati da commissioni ad

hoc espressamente istituite, se c’è una legge particolare piuttosto che rimandarla alla

commissione affari interni che ha una competenza generali , si crea una commissione particolare

che si occupa solamente di quel disegno di legge. Possono essere istituite commissioni di

inchiesta parlamentari, analoghe alle nostre, si tratta di commissioni che richiedono il consenso

della maggioranza delle assemblee parlamentari.

LEZIONE 27 – 29/11/2016 - ASSISTENTE

SEMIPRESIDENZIALISMO

Abbiamo già affrontato i casi della Quinta Repubblica francese e della Repubblica di Weimar.

Andiamo a vedere come funziona il semipresidenzialismo in altri contesti, in particolare in alcuni

contesti europei e in alcuni contesti extraeuropei.

Qual è la forma di governo semipresidenziale? Qual è la definizione di semipresidenzialismo?

Abbiamo visto come si è evoluta la Quinta Repubblica francese: la Costituzione del 1958 viene

riformata nel 1962 e accade che c’è l’elezione a suffragio universale del capo dello stato.

Dopo qualche anno, nel 1978, succede che un politologo francese, Maurice Duverger, teorizza a

più riprese, e conia la definizione di semipresidenzialismo.

La definizione che da Duverger è una delle tante possibili, perché, appoggiandosi al suo lavoro

che si articola, in linea di massima, in tre momenti, fra il 1970 e il 1980 diversi altri autori coniano,

elaborano definizioni alternative, propongono la loro oppure, in maniera più radicale, stroncano la

definizione di Duverger negando l’esistenza stessa di una forma di governo semipresidenziale.

A noi interessa, però, dare una definizione in linea di massima del semipresidenzialismo.

Per fare in modo che si possa parlare di semipresidenzialismo:

• Devono esserci due figure: deve essere, come dice Sartori, un sistema diarchico, con un

Primo Ministro e un Presidente.

• Deve essere un Presidente eletto direttamente o indirettamente con il voto popolare

(comunque non dal Parlamento).

• Ci deve essere un Primo Ministro (o comunque un esecutivo) che governi con la fiducia

(con la non sfiducia) del Parlamento.

• Il Presidente deve godere di poteri non trascurabili (o considerevoli); poteri che comportano

la condivisione del potere esecutivo fra Governo e Presidente (Capo dello stato). Questa è

una caratteristica della forma di governo semipresidenziale tipica di Duverger.

La definizione Duvergeriana è piuttosto chiara, ed è molto prossima a quella a cui ci rifaremo. Si

tratta di una definizione che viene coniata negli anni 70.

I paesi che prenderemo in esame sono quattro paesi europei, tre dei quali sono stati individuati, in

un primo momento, come semipresidenziali da Duverger stesso, e poi nel corso del suo lavoro in

alcuni casi ha cambiato idea, in altri ha mantenuto la sua impostazione.

AUSTRIA

La Costituzione austriaca, ancora vigente, viene elaborata nel 1920: non prevede inizialmente la

figura del Presidente Federale eletto dal popolo; è un passo a cui si arriva nel 1929, seguendo un

percorso particolare.

Viene elaborata questa carta costituzionale di impronta Kelseniana: il Presidente della Repubblica,

inizialmente, non è eletto con voto popolare ed è considerato dall'art. 19 Cost. come “facente

parte degli organi supremi del potere esecutivo, assieme ai Ministri federali, ai Segretari dello stato

e ai membri dei governi dei Lander”.

L’art. 19 Cost. inserisce già la figura del Presidente all'interno del potere esecutivo.

Se poi andiamo a vedere gli articoli della parte della Costituzione che sono specificamente dedicati

al Presidente, vediamo che l’art. 60 Cost., 1°comma ci dà tutta una serie di indicazioni su come

viene eletto il Capo dello stato: “Il Presidente Federale viene eletto dal popolo della Federazione

sulla base del diritto di voto segreto, personale, diretto ed uguale; qualora si presenti solo un

candidato, l'elezione deve avvenire in forma di scrutinio. Ha diritto di voto chiunque abbia

l'elettorato attivo per il Consiglio nazionale. Per l'elezione del Presidente Federale il voto è

obbligatorio nei Lander della Federazione in cui ciò sia prescritto dalla legge del Land. La

disciplina di dettaglio sul procedimento elettorale e sull'eventuale obbligo di voto è contenuta in

una legge federale, in cui devono essere precisati i motivi che giustificano la non partecipazione

all'elezione nonostante il diritto di voto”.

L’art. 60 Cost., 2°comma ci fornisce ulteriori indicazioni, cioè che si prevede un doppio turno

(attualmente in Austria sono in attesa di votare per il secondo turno delle elezioni presidenziali:

sono andati a votare per il primo turno e ci sono diversi candidati, nessuno ha raggiunto la

maggioranza dei voti espressi, si va al doppio turno e si constata che ci sono state delle gravi

irregolarità nel voto; quindi, la Corte austriaca annulla la procedura, nel frattempo si verifica un

inconveniente riguardo al voto postale, e quindi sono ancora in attesa del secondo turno, che avrà

luogo il 4 dicembre): “E' eletto colui che riporta più della metà dei voti validi. Se non si verifica

questa maggioranza, ha luogo un secondo turno elettorale. In questo caso, si può validamente

votare solo per uno dei due candidati che nel primo turno elettorale abbiano ottenuto il maggior

numero di voti”.

Lasciando da parte i requisiti che la Costituzione austriaca fissa per il Presidente, l’art. 60 Cost.,

6°comma prevede una cosa particolare, cioè un procedimento di revoca: “Prima del decorso del

suo mandato, il Presidente federale può essere destituito con referendum. Il referendum

dev'essere indetto, se lo richiede l'Assemblea federale. L'Assemblea federale, a tal fine,

dev'essere convocata dal Cancelliere federale se il Consiglio nazionale ha deliberato una richiesta

in questo senso. Per la deliberazione del Consiglio nazionale è necessaria la presenza di almeno

la metà dei membri ed una maggioranza di due terzi dei voti espressi. Per effetto di una simile

deliberazione del Consiglio nazionale, il Presidente federale è impedito nell'ulteriore esercizio del

suo ufficio. Il rifiuto della destituzione da parte del referendum vale come nuove elezioni ed ha per

effetto lo scioglimento del Consiglio nazionale. Anche in questo caso il Presidente federale non

può restare complessivamente in carica più di dodici anni”.

L’assemblea federale è composta dalle due Camere in seduta comune.

Che cosa significa la presenza nella Costituzione austriaca di un meccanismo di questo tipo? Che

senso ha? Ha che cosa può fare da contrappeso? C’è un referendum, quindi c’è un voto popolare,

quindi in qualche modo fa da contrappeso all’elezione diretta del Presidente; però, al tempo

stesso, notiamo che ci sono almeno due aspetti di questa disposizione che dovrebbero in qualche

modo insospettirci: il fatto che ci debba essere l’Assemblea federale che decide è un procedimento

complesso e difficile da fare; il secondo aspetto, che è nell’ultima parte della disposizione, è che se

vince il “no”, la conseguenza immediata è che l’Assemblea federale si scioglie (è dissuasiva nei

confronti del Consiglio Nazionale: provano a destituirla, ma se non ci riescono, ad andare a casa

non è l’Assemblea, ma è il Presidente).

Sono previste delle disposizioni relative alla messa in stato di accusa del Presidente federale,

unicamente per violazione della Costituzione; nel caso in cui si arrivi alla messa in stato di accusa,

il Tribunale competente è la Corte di Giustizia federale.

La cosa più importante, dal nostro punto di vista, è andare a vedere come si rapporta con

l’esecutivo (con il Cancelliere e con il Gabinetto): il ruolo del Presidente federale, se guardiamo la

lettera della Costituzione, è piuttosto ampio e teoricamente potrebbe godere di uno spazio di

azione importante, considerevole, perché l'art. 70 Cost. dice che “Il Cancelliere federale e, su sua

proposta, gli altri membri del Governo federale vengono nominati dal Presidente federale. Per la

revoca del Cancelliere federale o dell'intero Governo federale non è richiesta alcuna proposta, la

revoca di singoli membri del Governo federale ha luogo su proposta del Cancelliere federale.

L'atto di nomina del Cancelliere federale o dell'intero Governo federale viene controfirmato dal

nuovo Cancelliere; la revoca non necessita di controfirma.”: quindi, teoricamente il Presidente può

scegliere lui chi forma il governo e chi deve mollare il ruolo di Cancelliere.

Di fatto, però, questo meccanismo non funziona così: in linea di massima, il ruolo del Presidente

federale, in questo ambito, è quello, semplicemente, di conferire al ruolo di Cancelliere a chi sia

uscito vincitore dalle elezioni, e il suo ruolo nella formazione del Governo acquista rilevanza, in

linea di massima, solo quando ci sia da formare una coalizione. Questo vuol dire che il suo lavoro,

il suo ruolo nella formazione del Governo è spesso un ruolo dietro le quinte: dovrà mediare tra le

varie fazioni politiche, e in alcuni rari casi far capire quale tipo di coalizione potrebbe preferire; e

nella scelta da parte dei Cancellieri dei singoli ministri ci sono stati dei casi (il primo nel 1949) in cui

si fa capire che si vorrebbe come ministro in un certo posto e chi non è invece persona gradita.

L'altro articolo che ci interessa è l'art. 67 Cost., che ci dà un’idea precisa di quello che è il rapporto

sussistente tra Presidente federale ed esecutivo, perché vi si prevede che “tutti gli atti del

Presidente debbono essere controfirmati dal Governo”: questo deriva dal fatto che

nell'elaborazione giuscostituzionalistica dell'era asburgica era chiaro che c'era una doppia

legittimazione: da un lato c’era una legittimazione democratica (che spettava al Parlamento e

all’esecutivo), dall'altra c'era il sovrano che governava per diritto divino; la necessità della

controfirma da parte del Presidente serviva a sollevare da responsabilità il sovrano.

Nell'assetto austriaco attuale questo ha condotto ad una situazione in cui sostanzialmente il

Presidente ha un ruolo che è subalterno a quello del Cancelliere e a quello dei partiti politici.

I poteri che abbiamo citato in ordine alla revoca non sono stati mai esercitati.

I poteri emergenziali di cui egli è dotato, ai sensi dell’art. 18 Cost., non sono stati mai esercitati

(poteri di decretazione d’urgenza, etc. …); e fino alle elezioni ora in corso (quelle del 2016) il

Presidente è sempre stata una figura uscita dalle fila dei due partiti principali, spesso una figura

politica di lungo corso e di ruolo particolarmente attivo: c'è un autorevolezza della figura

presidenziale, però, al tempo stesso, nei fatti, questa autorevolezza in qualche modo viene messa

da parte per essere utilizzata nei momenti di necessità; il Presidente preferisce non mischiarsi a

quella che è la dinamica politica, partitica (è un po’ “super partes”); è come se il Presidente fosse

dotato di armi estremamente potenti (ha anche una prerogativa di scioglimento del Consiglio

nazionale, del Parlamento, etc. …), ma poche armi mirate: è come se avesse tutta una serie di

ordigni molto potenti, però poche armi con cui colpire in maniera mirata.

Si tratta di un'evoluzione che è figlia di una particolare scelta costituzionale compiuta nel 1929

sulla spinta della destra austriaca che, in un momento di particolare tensione economico-sociale

negli anni 20, voleva una figura che incarnasse l'unità nazionale (voleva un uomo forte) e, con la

spinta delle destre, i social-democratici, per anticipare questa scelta, concepirono una figura

presidenziale come quella che abbiamo descritto.

La prima elezione diretta per il Capo dello stato in Austria si tiene nel 1951.

A testimonianza del fatto che si tratta, comunque, di una carica priva di una particolare incisività

nel contesto politico-costituzionale, è perché è stata, di fatto, in passato poco contendibile o poco

contesa. MIN 29

IRLANDA

Il secondo caso che prendiamo in considerazione è quello irlandese.

Anche in questo caso ci troviamo davanti ad un semipresidenzialismo ante litteram perché la

costituzione irlandese viene alla luce nel 1937.

Da un punto di vista costituzionale, il percorso dell'indipendenza dell’Irlanda dalla Gran Bretagna

ha il suo primo atto nella Costituzione dello Irish Free State del 1922.

Nella Costituzione dello Stato libero di Irlanda c’è già una previsione che configura in qualche

modo la presenza di un Capo dello stato; perché nei lunghi anni in cui l’Irlanda è nella disponibilità

della corte inglese, sono presenti in Irlanda delle figure, quella del lord luogotenente del Governo

Gerard, che, a partire dal 1700, rappresentano in Irlanda la Corona; essi, oltre a rappresentare in

Irlanda la corona, hanno compiti cerimoniali e non solo, assicurano che le regole amministrative

che vengono decise a Londra vengano poste in essere; e, nel momento in cui si arriva alla

Costituzione dello Irish Free State del 1922, l’art. 60 Cost., prevede ancora la figura del

Governatore Generale, che viene via via spogliato delle sue prerogative e dei suoi poteri, e nel

1936, ancor prima che entri in vigore la Costituzione irlandese, viene eliminato.

Nel momento in cui si elabora la Costituzione del 1937, è quasi naturale prevedere che ci sia un

Presidente. Ma un Presidente eletto come? La scelta non è semplice perché da un lato c'è una

figura prevalente, che è Eamon de Valera, che è a capo del partito più forte e sarebbe una figura

particolarmente adatta a fare il Presidente (e questa cosa, ovviamente, agli altri partiti pesava un

po’); dall’altro lato, un Presidente eletto dal popolo irlandese, che si sposa particolarmente bene

con l’orgoglio di indipendenza appena ritrovato dopo secoli e con l’idea di affidare direttamente al

popolo, che approva con referendum la Costituzione del 1937, la scelta di chi debba

rappresentarli.

Questi dubbi sono alla base delle scelte che vengono fatte circa i poteri e le prerogative da

attribuire al Presidente della Repubblica di Irlanda, che sono poteri non particolarmente incisivi: il

Presidente può fare poche cose e in quello che fa, nella maggior parte dei casi, deve riceverne

l'impulso e il consenso del Primo Ministro. La scelta dei Presidenti irlandesi va in questa direzione,

perché Eamon de Valera rinuncia a ricoprire la carica, che viene perciò affidata a Douglas Hyde,

un signore piuttosto anziano che si è occupato in maniera particolare di tutele, di progetti di

rinascita della lingua irlandese, che trovano poi cristallizzazione nel fatto che la prima lingua in

Irlanda è l’irlandese, e non l’inglese.

I poteri che la Costituzione irlandese affida al Presidente sono quelli previsti dagli artt. 12-13-26-27

Cost.

L’art. 12 Cost. detta alcune delle regole per l’elezione presidenziale; ovviamente vengono previsti

alcuni dei requisiti che dovrà avere il Presidente (ad esempio, requisiti di età), e si tracciano le

linee fondamentali del meccanismo elettorale con cui viene scelto: a differenza di quello austriaco

e di quello francese l'elezione del Presidente avviene in un modo particolare, che è quello del voto

alternativo (in un sistema che si trova soprattutto nel mondo anglosassone, in Irlanda, nelle

elezioni presidenziali negli Stati Uniti, a Malta); è un sistema piuttosto particolare: nelle elezioni

presidenziali irlandesi l'elettore deve ordinare sulla scheda, in ordine di preferenza, i candidati (ad

esempio, abbiamo 4 candidati: il corpo elettorale deve ordinare i nomi dei quattro candidati in

ordine di preferenza; si va poi a contarli e si va a verificare chi sono le prime preferenze: chi ha

riportato meno prime preferenze è in coda; si passa a questo punto ad esaminare le seconde

preferenze; chi è in coda viene, quindi, messo da parte e le sue seconde preferenze vengono

distribuite fra i candidati rimasti, e così via… fino a quando non ne resta uno solo). Ovviamente, se

viene raggiunta la maggioranza al primo conteggio delle preferenze (cioè se un candidato

raggiunge il 50%+1 dei voti), non si va avanti.

Nel caso irlandese, questo sistema, di solito, è aiutato (e le regole costituzionali fanno sì che il

numero dei candidati sia piuttosto ridotto, quindi che il numero delle distribuzioni non è

particolarmente alto) dal fatto che per poter essere candidati alla presidenza sia necessario o

essere già stati presidente oppure godere del sostegno di un certo numero di membri del

Parlamento e di un certo numero di Assemblee locali: questo meccanismo implica che chi si è

candidato alla presidenza, per lungo tempo, sono stati sostanzialmente i partiti.

Per avere il consenso del numero dei membri del Parlamento necessari a candidarsi (devono

essere 20): chi è che ha 20 parlamentari? Sostanzialmente li hanno i partiti più importanti, e quindi

sostanzialmente sono i partiti che decidono chi può candidarsi a fare il Presidente.

Fino ad oggi non c’è mai stata necessità di riformare l’art. 12 Cost., in quanto i candidati alle

elezioni presidenziali sono sempre stati in numero esiguo.

C’è però un altro punto della disposizione costituzionale in esame: cioè il fatto che qualora ci sia un

solo candidato non si vota neppure; questa situazione in Irlanda si è verificata diverse volte

(l’ultima volta nel 1976).

L’Art. 13 Cost. tratta del ruolo del Presidente e ci dà un’indicazione importante su quello che è il

rapporto tra Primo Ministro e Presidente: “il Presidente, su indicazione della Camera dei

Rappresentanti, nomina il Taoiseach, cioè il Capo del Governo o il Primo Ministro”: quindi, di fatto,

è un potere di nomina meramente formale, c’è un’indicazione della Camera eletta e lui ne prende

atto.

“Il Presidente, su indicazione del Primo Ministro con la preventiva approvazione della Camera dei

Rappresentanti, nomina gli altri membri del Governo”: il Presidente, su indicazione del Primo

Ministro, nomina i ministri.

Più avanti, sempre all’art. 13 Cost., c'è quello che costituisce uno dei due veri poteri incisivi del

Presidente irlandese: “La Camera dei Rappresentanti deve essere convocata e sciolta dal

Presidente su proposta del Primo Ministro”.

Poi però al punto 2 si legge che “Il Presidente può, con assoluta discrezione, rifiutare di sciogliere

la Camera dei Rappresentanti su proposta del Primo Ministro che non goda più dell'appoggio della

maggioranza nella Camera dei Rappresentanti”: è uno spazio di manovra piuttosto ridotto, però è

uno spazio che teoricamente può essere importante, perché consentirebbe al Presidente di dare

indicazione per la formazione di un eventuale Governo alternativo; cioè, se rifiutasse di concedere

uno scioglimento i partiti presenti all’interno della Camera dei Rappresentanti, dovrebbero

accordarsi per raggiungere una maggioranza alternativa. Abbiamo usato il condizionale

“dovrebbero” perché in pratica questo strumento non è mai stato utilizzato: dal 1937 ad oggi non ci

sono mai stati casi di rifiuto da parte del Presidente di uno scioglimento; ci sono stati diversi casi in

cui il Primo Ministro si è arcato dal Presidente: in un caso uno dei partiti di minoranza ha fatto

sapere informalmente al Presidente che avrebbe pure dato i voti per fare un governo alternativo,

ma il Presidente ha preferito comunque concedere lo scioglimento; negli anni 90, il Presidente

Mary Robinson, davanti all’esistenza del Primo Ministro che considerava lo scioglimento un atto

dovuto, dopo essersi consultata e dopo aver dato notizia del consulto, riaffermò che il suo potere

rimanesse intatto: prevede che queste scelte discrezionali spettino solo al presidente e che quindi

sarebbe stata perfettamente in grado di rifiutare lo scioglimento.

Tra i diversi compiti del Presidente, ci sono quello di promulgazione delle leggi, il potere di dirigere

i messaggi alla nazione, dopo essersi consultato con il Consiglio di Stato, composto da 7 persone

da lui scelte con tutta una serie di componenti; I poteri e le funzioni conferite al Presidente da

questa Costituzione possono esercitate ed espletate soltanto previo parere del Governo, fatta

eccezione per i casi in cui questa Costituzione preveda che egli agisca con assoluta discrezione o

in seguito a consultazione o in collaborazione con il Consiglio di Stato, ovvero su proposta, delega

o in seguito ad ogni altra comunicazione di qualche altro organo.

La legge può attribuire, ci dice l’art. 13 Cost., ulteriori poteri al Presidente, però dovranno essere

poteri soggetti al controllo del governo: in altre parole, gli spazi di azione discrezionale da parte del

capo dello stato sono tassativamente previsti, salvo ovviamente una riforma costituzionale.

Gli artt. 26, 27 Cost. ci dicono qualcos’altro sui poteri presidenziali.

L’Art. 26 Cost. dispone che “Il presente articolo si applica ad ogni progetto di legge approvato o

che considera tale da entrambe le Camere del Parlamento, eccettuati i progetti di legge

finanziaria, quelli che contengono emendamenti alla Costituzione e i progetti di legge il cui termine

di esame da parte del Senato sia stato abbreviato a norma dell'art. 24 della presente Costituzione.

Il Presidente può, sentito il parere del Consiglio di Stato, trasmettere ogni progetto di legge, al

quale sia applicabile il presente articolo, alla Corte Suprema affinché decida se tutte o alcune delle

sue disposizioni siano contrarie alla presente Costituzione o a taluna delle sue disposizioni”: ogni

progetto di legge approvato da entrambe le Camere, eccetto le leggi finanziarie e altre eccezioni,

possono essere sottoposti, su indicazione del Presidente, sentito il Consiglio di Stato, ad un

controllo di costituzionalità da parte della Corte Suprema; un controllo che può essere un’arma a

doppio taglio: perché, in primo luogo, se il Presidente sceglie di sottoporre il progetto di legge alla

Suprema Corte è vincolato alla Suprema Corte stessa; in secondo luogo, c’è un problema un po’

più sottile che si è proposto anche di recente nel momento in cui Higgins, il Presidente attualmente

in carica, ha deciso di non sottoporre al giudizio della Suprema Corte un particolare disegno di

legge. Perché questa questione è stata in qualche modo molto discussa e criticata da parte di

alcuni giuristi irlandesi? Perché il giudizio preventivo copre la legge, è come se la blindasse: una

legge che sia stata controllata in chiave preventiva non può essere poi oggetto di ulteriori giudizi di

costituzionalità.

La Corte Suprema stessa, una volta che ha giudicato preventivamente la legge costituzionale, poi

non ci si può ritornare: è costituzionale.

Qual è la conseguenza di questo tipo di scelta? Alcuni, a proposito della scelta dello scorso

febbraio, hanno detto che è meglio evitare un giudizio ora, ma è piuttosto preferibile cercare di

attaccare in una fase sopravvenuta, in via incidentale.

Questo è il secondo dei poteri particolarmente incisivi del Presidente; è il secondo dei poteri

particolarmente incisivi, assieme a quello del rifiuto dello scioglimento del Parlamento, ed è stato

utilizzato dal 1940 ad oggi una quindicina di volte (l’ultima nel 2005): quindi si tratta di uno

strumento che non viene utilizzato spessissimo, perché 15 volte in 70 anni non è tanto, ma è uno

strumento che viene comunque sia utilizzato.

In estrema sintesi, i poteri del Presidente irlandese sono poteri piuttosto limitati: può fare poche

cose, è condizionato dai partiti, chi ha in mano le redini del Governo è l’Oireachtas (il Parlamento),

è lui che fa la politica irlandese e spesso i Presidenti irlandesi sono stati Presidenti alla fine della

loro carriera politica.

Solo Mary Robinson, che è stata la prima donna a ricoprire la carica negli anni 90, ha avuto un

seguito nella sua carriera politica diventando Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti

umani.

Sulla forma di governo irlandese, spesso la dottrina è piuttosto tralasciata: per esempio, uno

studioso italiano, Luca Mezzetti, parla apertamente di semipresidenzialismo meramente

apparente, nel senso che sostanzialmente l’Irlanda, nonostante l’elezione diretta del capo dello

stato, funziona come un sistema parlamentare, cosa che peraltro è rafforzata dall’imprinting

britannico.

ISLANDA

Il terzo dei paesi che prendiamo in considerazione è ancora un semipresidenzialismo ante litteram,

ed è quello islandese.

La Costituzione islandese, infatti, è del 1944; ancora una volta ci troviamo davanti ad una carta

costituzionale approvata prima della Costituzione della Quinta Repubblica francese.

Nel momento in cui viene emanata la Costituzione islandese nel 1944, in Europa è in corso la

seconda guerra mondiale: l’Islanda faceva parte di un’unione con il re di Danimarca; la Danimarca

viene occupata dai tedeschi; le funzioni che vengono esercitate dal sovrano danese passano nel

1941 ad un Presidente ad interim, e nel 1944 si fa la scelta di far eleggere il Capo dello stato al

popolo.

Però, se prendiamo al Costituzione islandese, la prima cosa che notiamo è che all’Art. 1 Cost., si

prevede che “l'Islanda è una repubblica parlamentare”.

Nonostante questo, Duverger e altri, nel prendere in esame il caso islandese, hanno ritenuto di

trovarsi davanti a un sistema semipresidenziale, e il perché è abbastanza chiaro: perché se

continuiamo nella lettura della carta costituzionale, l'Art. 2 Cost. ci dice che “l’Althing (il

Parlamento) e il Presidente dell’Islanda esercitano congiuntamente il potere legislativo. Il potere

esecutivo è esercitato dal Presidente e dalle altre autorità di governo menzionate nella

Costituzione. I giudici esercitano il potere giudiziario”.

Relativamente alla figura del Presidente, l’Art. 3 Cost. è molto scarno, e ci dice semplicemente

che “Il Presidente dell’Islanda sarà eletto dal popolo”.

L’Art. 5 Cost. che “Il Presidente sarà eletto con voto diretto e segreto da tutti coloro che hanno

diritto di voto alle elezioni per l’Althing (che è il Parlamento bicamerale islandese). Per essere

candidati alla presidenza sono necessarie le firme da almeno 1500 a 3000. Se c’è più di un

candidato si procede alle elezioni, altrimenti, se c’è solo un candidato, esso viene proclamato

Presidente senza votazione”.

I poteri di cui gode il Presidente islandese, se paragonati a quelli che hanno i presidenti austriaci o

irlandesi, sono straordinariamente numerosi e decisivi, e peraltro dettati da disposizioni

costituzionali molto scarne, che potrebbero consentire un’espansione molto robusta del suo ruolo.

La Costituzione, all’Art. 15 Cost., rimette al Presidente la nomina dei Ministri (“Il Presidente

nomina i Ministri e li solleva dal loro incarico. Egli ne determina il numero e il ruolo che devono

ricoprire”).

L'Art. 17 Cost. dice che “sarà il Presidente a decidere chi all’interno del Gabinetto (all’interno del

Governo) farà il Primo Ministro”.

Il Presidente, inoltre, può presiedere le riunioni del Governo, dispone di un potere di iniziativa

legislativa, ha un autonomo potere di decretazione di urgenza, stipula i trattati internazionali.

Convoca il Parlamento, promulga le leggi e sottoscrive gli atti del Governo, nomina i pubblici

ufficiali, può porre il veto sulle leggi, dispone di un potere di grazia e della facoltà di rinunciare

all’azione penale: i poteri di cui dispone il Presidente islandese (se confrontiamo tali poteri con

quelli del Presidente irlandese) sono tali da poter far pensare, se noi ci fermiamo semplicemente

alla lettera della Costituzione, che non si tratta di un sistema semipresidenziale, ma di un sistema

presidenziale vero e proprio, perché sono tanti poteri e parecchio incisivi.

Tuttavia, sul piano del concreto funzionamento della vita politica costituzionale islandese, le cose

non vanno così, perché il retroterra storico-culturale islandese, il basso numero di abitanti (sono

circa 300.000), il tenore di vita molto alto (situazione di benessere), una bassa conflittualità

partitica, l’assenza di forze armate che potrebbero avere l’idea di prendere il potere (l’Islanda non

ha un esercito permanente), un sistema partitico non particolarmente trasparente (perché

fortemente condizionato da finanziamenti privati), hanno fatto sì che ruolo del Presidente,

sostanzialmente, non sia stato particolarmente incisivo: il rapporto di potere non corre tanto sul

binario Presidente-Governo ma segue le dinamiche interne al Parlamento islandese (all’Althing) e

ai rapporti di forza che ci sono fra i suoi membri.

Sostanzialmente, questa impostazione, se guardiamo al passato, è quella che viene data da Paolo

Bianchi, che è l’autore del Capitolo sull’Islanda nel libro di testo di questo corso; è un’impostazione

condivisibilissima e inoppugnabile, se guardiamo al passato.

Questa impostazione, però, potrebbe scricchiolare se andiamo a guardare agli sviluppi degli ultimi

tempi: perché, negli anni 90 il Governo vuol fare entrare l’Islanda all’interno dello spazio europeo;

in Islanda non sono tutti molto convinti ed esercitano pressioni sul Presidente affinché non firmi

quella certa legge.

Il Presidente gode di un consenso altissimo, però reputa (afferma pubblicamente) che non sia

compito del Presidente mettere bocca su quelle che sono state le scelte dell'esecutivo: questo, per

certi versi, è in linea con quello che abbiamo detto prima, cioè che ci sono dei poteri formalmente

presidenziali ma una vita politica che sostanzialmente sembra più quella di un sistema

parlamentare (che di un sistema presidenziale o semipresidenziale).

Tuttavia, negli ultimi anni, in 2 occasioni il penultimo Presidente Grimsson, a seguito della crisi, si

trova a dover decidere se firmare o meno degli accordi negoziati in sede internazionale sul debito

islandese, e per due volte si rifiuta di firmare, pone il veto (una cosa inedita); secondo parte della

dottrina giuridica islandese, la scelta del Presidente Grimsson sarebbe tale da riportare il paese

verso un regime semipresidenziale.

Facciamo un cenno veloce alla proposta di riforma della Costituzione islandese degli ultimi anni: a

seguito della grande crisi della prima decade degli anni 2000, in Islanda si è aperta un’ampia

consultazione popolare (in Italia è stata molto citata e enfatizzata, proprio perché si è trattato di

una consultazione popolare molto ampia).

La proposta costituzionale si è arenata, ma se fosse andata in porto avrebbe previsto una forte

limitazione dei poteri presidenziali, per esempio il nome del Primo Ministro sarebbe stato proposto

dal Presidente con l’approvazione del Parlamento (sistema simile a quello tedesco, con un nome

proposto dal Presidente e poi votato dal Parlamento).

La riforma si è arenata, però secondo il testo che era stato disegnato dai riformatori, i poteri del

Presidente erano stati limitati al punto tale da renderli incolumi con un elezione diretta: nel senso

che si era scelta una direzione totalmente diversa da quella imboccata nel 1944 che sarebbe stato

quasi illogico continuare a pensare a un elezione di tipo popolare.

PORTOGALLO

Il quarto paese da prendere in considerazione è il Portogallo.

A differenza dei tre casi visti prima, il Portogallo non è un semipresidenzialismo ante litteram,

perché la Costituzione portoghese è molto più recente, è del 1976.

Come si arriva alla Costituzione del 1976? I costituenti portoghesi guardano e vengono affascinati

dall’esperienza della Quinta Repubblica francese e guardano ad essa come un modello (negli altri

casi ci siamo trovati davanti a sistemi semipresidenziali ante litteram, quasi casuali; nel caso

portoghese, invece, si è visto il caso della Quinta Repubblica francese, è piaciuto, e si è deciso di

adottarlo).

Per capire perché si va in questa direzione, bisogna fare alcuni brevi cenni sulla storia

costituzionale: il Portogallo ha una tradizione costituzionale nell'800 che è monarchica; nel 1911 si

vara una Costituzione repubblicana, che è liberale, volta a garantire un pluralismo politico, ma che

tuttavia fa scivolare via via il paese verso un assemblearismo che rende il Portogallo quasi

ingovernabile; rende il Portogallo quasi ingovernabile in una situazione di confusione e di gravi

turbolenze politiche: alla parlamentarizzazione estrema si reagisce con un colpo di stato. Il 28

maggio del 1926 il Generale da Costa prende il potere con le armi e ha inizio un periodo chiamato

“Seconda repubblica”, a capo della quale c’è il Generale Antonio Salazar, che è destinato a

diventare il regime autoritario più longevo d’Europa.

Nel 1933 viene sanzionata con un plebiscito una nuova Costituzione, che, a differenza di quanto

era avvenuto in Germania e in Italia, ci dice in maniera chiara quelli che sono i progetti del regime

di Salazar.

Succede che, nel corso dei decenni, il Portogallo si trova in una situazione, in una posizione

sempre più isolata a livello internazionale: è un paese gravemente arretrato, molto in difficoltà; ci

sono grosse tensioni sociali.

Nel 1961 inizia una guerra coloniale lenta e sanguinosa per il mantenimento dei possedimenti

portoghesi in Africa, e questa situazione provoca un altro colpo di stato il 25 aprile 1974: in questo

giorno, in Portogallo prendono il potere i 4 intermedi dell’esercito. È la cd. Rivoluzione dei Capitani

(o la Rivoluzione dei Garofani): perché l’immagine che di solito viene accompagnata alla

rivoluzione portoghese è quella delle folle che nelle strade di Lisbona infilano garofani nelle canne

dei fucili dei militari. I quattro intermedi dell’esercito si saldano come forze di sinistra, e con un

colpo di stato prendono il potere.

Gli ideali che ispirano il colpo di stato sono di stampo socialista-marxista, e si cristallizzano attorno

a quello che è il Movimento delle Forze Armate (MFA).

Il MFA avvia una fase di transizione che dovrà portare, appunto, a fare una nuova carta

costituzionale

Il momento della transizione è un momento piuttosto difficile: ci sono due ulteriori tentativi di colpi

di stato (uno da parte della fazione più moderata dell’esercito, l’altra da parte della fazione che

subisce maggiormente il fascino degli ideali socialisti-liberali); e viene eletta un’Assemblea

Costituente, eletta a suffragio universale.

A sua volta, l’Assemblea Costituente nel 1975 non contribuisce, in qualche modo, a calmare le

acque, perché è fortemente frammentata al suo interno e, alla fine, il consenso in seno a questa

Costituente va a coagularsi attorno ad un compromesso, che è legato, ma non solo, a quella che

nella fase di transizione era stata definita come la “Costituzione provvisoria”, cioè il programma

del MFA.

Nel 1976 entra in vigore una nuova Costituzione: per quello che ci interessa, prevede l’elezione


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (PISA, LIVORNO)
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher GiuLsss.94 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico comparato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Tarchi Rolando.

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