Appunti di diritto pubblico comparato

espressa. La motivazione di questa scelta può essere dovuta a vari fattori: alla natura monarchica del capo dello Stato (Danimarca,

Lussemburgo, Belgio, Olanda, Regno Unito: paesi che derivano da esperienze di monarchia costituzionale, dove il rapporto

fiduciario intercorreva tra Re e Governo), all'elezione diretta del Capo dello Stato (Francia, Austria, Portogallo: il Capo dello Stato ha

una funzione attiva nell'attività esecutiva, quindi un Governo che è solitamente nominato dal Capo dello Stato gode comunque già di

una certa legittimazione politica) e all'elezione parlamentare del Capo dello Stato (Malta). La seconda opzione è quella degli

ordinamenti in cui è previsto un obbligo di fiducia iniziale espressa: ciò può avvenire prima della nomina formale sia dell'Esecutivo

(Croazia, Romania) sia del Capo del Governo (Germania, Spagna, Ungheria, Slovenia, Bulgaria, Svezia, Irlanda, Finlandia, Estonia),

oppure dopo la nomina formale dell'Esecutivo (Italia, Lituania, Polonia, Grecia, Slovacchia, Repubblica Ceca, Lettonia).

Le vicende successive del rapporto fiduciario (UE) (crisi extraparlamentari). Un punto fondamentale è quello della previsione

→ mozione di sfiducia o di

di meccanismi per cui la fiducia, così come è stata data, può essere tolta: lo strumento principale è la

censura. Quest'ultima è uno strumento in mano al Parlamento, perché è questo che prende l'iniziativa: dovrebbe quindi essere uno

strumento tramite cui l'opposizione cerca di fare cadere un Governo. La possibilità di poter “mandare a casa” un governo, creando

una crisi istituzionale e una instabilità politica, ha alcune limitazioni per rendere più difficile il percorso o l'approvazione di una

mozione di sfiducia (al fine di alzare il grado di stabilità dei governi). Innanzitutto è richiesto che ci sia un numero minimo di

proponenti, in modo che l'iniziativa non derivi da uno o pochi parlamentari ma abbia una certa consistenza politica. Un'altra

limitazione è la richiesta di un intervallo di tempo tra la proposizione e la votazione se fosse prevista un'immediata possibilità di

→

discutere e votare una mozione di sfiducia, senza far passare un periodo di tempo, si darebbe la possibilità all'opposizione di

cogliere momenti contingenti di assenza della maggioranza in Parlamento (invece così si fa in modo che la maggioranza possa

essere presente in Parlamento). Un altro limite è quello della non riproponibilità della mozione per un certo periodo; un altro

elemento ancora è il fatto che normalmente la votazione per questi atti di sfiducia avviene in modo palese = il voto non è segreto,

quindi presso l'opinione pubblica è evidente la responsabilità dei soggetti che hanno fatto cadere il governo (esigenze di

trasparenza). Ancora, è richiesta generalmente una maggioranza specifica per l'approvazione della mozione.

mozione di sfiducia costruttiva,

In altri casi invece si prevede una sempre di iniziativa del Parlamento: alla votazione di una

sfiducia al Governo deve necessariamente essere connessa l'investitura di un nuovo Capo del Governo (elemento di

razionalizzazione, ossia introdotto per rendere più stabile il Governo e meno facili le cosiddette “crisi al buio”). In questo modo non si

ha incertezza sui tempi, e non c'è una crisi al buio perché è già stato designato il successore del Governo uscente.

questione di fiducia:

Un altro caso in cui la fiducia può venire meno è quello in cui viene proposta una in questo caso l'iniziativa

spetta al Governo stesso. Perché il Governo arriva a volere che ci sia un voto dal quale ricavare o meno la sussistenza attuale e

quindi il perdurare del legame fiduciario? La ragion d'essere dell'istituto è quella di dare uno strumento all'Esecutivo stesso non per

“suicidarsi”, ma per rinsaldare la maggioranza attorno al proprio programma di governo. Quindi la questione di fiducia è una modalità

di compattazione della maggioranza. Però in alcuni casi (come in Italia, Estonia) la questione di fiducia viene utilizzata in funzione

anche ostruzionistica.

Rapporto fiduciario – AUSTRIA: il Cancelliere e i ministri sono responsabili innanzi alla sola Camera Bassa (art. 76). Se il

Consiglio Nazionale nega la fiducia al Governo federale nel suo insieme oppure ai singoli ministri, con esplicita deliberazione il

Governo o il ministro devono essere sollevati dall'incarico. Per la deliberazione alla fiducia è necessaria la presenza della metà dei

membri del Consiglio nazionale.

Rapporto fiduciario ­ FRANCIA: il Governo è responsabile davanti al Parlamento. Il Primo ministro, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri, impegna davanti all'Assemblea nazionale la responsabilità del Governo sul suo programma o eventualmente

su una dichiarazione di politica generale. Non è disposto espressamente che chieda un voto formale di fiducia. L'assemblea

nazionale può far valere la responsabilità del Governo attraverso il voto di una mozione di censura. Il Primo ministro può anche,

previa deliberazione del Consiglio dei ministri, impegnare la responsabilità del Governo davanti all'Assemblea nazionale sul voto di

un singolo testo legislativo, ad alcune condizioni stabilite dalla riforma del 2008. Con la legge costituzionale del 2008 infatti è stata

limitata alle leggi finanziarie, e ad un testo per sessione, la possibilità di ricorso a tale procedura che consente al Governo di ottenere

l'adozione di un provvedimento senza voto, ponendo la questione di fiducia dinanzi all'Assemblea nazionale. Se non viene

presentata alcuna mozione di censura, il testo si considera automaticamente approvato.

Rapporto fiduciario ­ GERMANIA: il rapporto fiduciario intercorre solo con il Bundestag. Un meccanismo di razionalizzazione per

rafforzare la stabilità del Governo è la mozione di sfiducia costruttiva: dopo l'iniziale elezione del Cancelliere, il Bundestag può

esprimergli la sfiducia solo eleggendo a maggioranza dei suoi membri un successore e chiedendo al Presidente federale di revocare

il Cancelliere in carica. In tal caso il Presidente deve aderire alla richiesta e nominare il nuovo eletto. Tra la presentazione della

mozione e l'elezione devono passare almeno 48 ore. Quanto alla questione di fiducia, essa può essere posta dal Cancelliere in

termini generali o su un progetto di legge governativo, e deve essere approvata a maggioranza assoluta. Se ciò non si verifica, non

c'è un automatico obbligo di dimissioni da parte del Cancelliere ma si possono verificare a scalare alternativamente queste tre

ipotesi:

− la Camera può eleggere a maggioranza assoluta un nuovo Cancelliere entro 21 giorni, oppure

− il Presidente federale può sciogliere il Bundestag su proposta del Cancelliere, oppure

− il Presidente federale può dichiarare l'emergenza legislativa

Quanto all'emergenza legislativa, essa viene dichiarata su richiesta del Governo e con l'assenso del Senato qualora il Bundestag: 1.

non approvi una questione di fiducia o 2. non approvi un progetto di legge del quale il Governo abbia dichiarato l'urgenza. In questo

caso di emergenza legislativa, il progetto viene nuovamente votato e se viene ancora respinto, esso diventa legge soltanto col voto

del Senato (Bundesrat) ciò consente ad un Cancelliere sfiduciato di andare avanti nei seguenti sei mesi. Infatti nell'arco dei

→

successivi 6 mesi, ogni altro progetto respinto dal Bundestag può divenire legge solo con l'approvazione del Bundesrat. Questo

strumento non è mai stato attuato, perché si è sempre trovata un'altra soluzione.

Rapporto fiduciario – REGNO UNITO: per convenzione costituzionale, la fiducia della Camera dei Comuni è presunta nei confronti

del Primo ministro designato dal Sovrano. Alcuni commentatori individuano un momento di espressione formale della fiducia al

Governo nell'approvazione parlamentare di un indirizzo di risposta al discorso della Corona con cui all'inizio di ogni sessione annuale

si annunciano i contenuti salienti del programma legislativo del Governo per la sessione che si apre. In riferimento a tale

ricostruzione, l'approvazione di un indirizzo di risposta nettamente contrario ai contenuti del discorso della Corona, così come la

reiezione del bilancio, avrebbe valenza analoga all'espressione della fiducia.

Cerimonia del giro delle cantine.

Il sistema politico e le leggi elettorali

Il sistema elettorale è l'insieme delle regole che disciplinano le operazioni che precedono, accompagnano e seguono lo svolgimento

delle elezioni. La formula elettorale invece è il meccanismo matematico utilizzato per trasformare i voti in seggi. La scelta del sistema

elettorale e della formula elettorale influenza direttamente le forme di governo, tanto che in alcuni ordinamenti la scelta del modello

elettorale è inserita in Costituzione (es. Belgio, Irlanda, Spagna, Svezia, Danimarca, Lussemburgo, Lettonia, Finlandia): in tal modo il

modello elettorale è più difficilmente modificabile. Le formule elettorali possono essere maggioritarie, proporzionali o miste →

normalmente le formule maggioritarie sono legate ad un meccanismo di collegi uninominali, ossia dove è messo in palio un solo

seggio e i candidati competono individualmente; invece i sistemi proporzionali funzionano di solito con collegi plurinominali o

circoscrizioni (più seggi in palio). Questo non è sempre vero, ad esempio negli Stati Uniti il sistema è maggioritario e i collegi sono

uninominali. La distinzione tra formule maggioritarie e proporzionali diventa di attualità nel passaggio dal suffragio ristretto al

suffragio universale (passaggio allo Stato liberale). Quindi il meccanismo maggioritario, in cui vince chi ha preso più voti, viene

affiancato da un meccanismo proporzionale che abbia una valenza più proiettiva e fotografica = sistema che accoglie l'idea secondo

cui i seggi sono distribuiti proporzionalmente al numero dei voti.

Formule maggioritarie: modello plurality

ci sono due principali modelli. Il primo è il o a maggioranza relativa (first past the post),

usato negli USA per il Congresso, nel Regno Unito per la Camera dei Comuni, ma anche in Canada. È un sistema in cui i collegi

sono uninominali, quindi il seggio è assegnato al candidato che ottiene il numero più elevato di suffragi indipendentemente dalla

dimensione percentuale del consenso ricevuto. C'è dunque un unico turno elettorale; questa è una formula altamente selettiva,

perché è in grado di sovrarappresentare un partito e sottorappresentarne altri c'è infatti una dispersione dei voti, perché i voti

→

ricevuti dai partiti non vincitori vengono persi e non hanno alcun peso (non c'è una redistribuzione dei voti). È un sistema in grado di

mantenere il bipartitismo.

modello majority

Poi abbiamo il (maggioranza assoluta dei voti): qui la percentuale di voti è rilevante, perché vince soltanto il

candidato che ha raggiunto la metà più uno dei voti. Però raramente si raggiunge questa maggioranza in un unico turno, quindi

spesso si svolge anche un secondo turno: quest'ultimo può consistere nel ballottaggio tra i due candidati più forti oppure nel

ballottaggio tra più di due candidati in quest'ultimo caso possiamo avere addirittura un doppio turno aperto (cioè si rivota come

→

prima), oppure un doppio turno chiuso (con soglia di ammissione al secondo turno: in Francia 12,5% = tutti i candidati che superano

tale percentuale accedono al ballottaggio). Questo sistema produce più un bipolarismo che un bipartitismo: si vengono a creare due

poli, generalmente composti da coalizioni all'interno delle quali c'è un partito più forte. In alcuni sistemi vige il meccanismo del voto

alternativo (es. Australia) sulla scheda elettorale ci sono una serie di nomi e chi vota deve indicare la sua preferenza numero 1, 2,

→

3 ecc., ossia mette in ordine le proprie preferenze.

Formule proporzionali: si tratta di un'alternativa per cui il sistema diventa molto proiettivo. Quale è il metodo per la determinazione

del numero di seggi da attribuire alla lista o coalizione? Ci sono vari sistemi:

− quoziente (largest remainder system): possiamo avere un quoziente automatico (la Costituzione di Weimar prevedeva

60mila voti per 1 seggio), un quoziente naturale (dato dalla divisione tra voti e seggi) o un quoziente rettificato (divisione tra

voti e seggi +1; oppure divisione tra voti e seggi +2 il divisore viene aumentato di due o di uno perché generalmente è

→

difficile non avere resti: alzando il divisore i resti vengono assegnati ai partiti più piccoli)

− divisore (highest everage system): può trattarsi del metodo d'Hondt o del metodo Sainte­Lague. Nel metodo d'Hondt si

dividono i totali di voti delle liste per 1,2,3,4,5.. fino al numero di seggi da assegnare nel collegio, e si assegnano i seggi in

base ai risultati in ordine decrescente fino ad esaurimento dei seggi da assegnare. Invece nel metodo Sainte­Lague si

dividono i totali di voti delle liste per 1,3,5,7.. e si assegnano i seggi in base ai risultati in ordine decrescente fino ad

esaurimento dei seggi da assegnare.

Le formule proporzionali hanno il pregio di far entrare anche i partiti più piccoli, quindi di dare una rappresentanza più fedele al

tessuto sociale; tuttavia l'inconveniente è che, più partiti ci sono, più è difficile creare accordi, alleanze e coalizioni. Il voto nel sistema

proporzionale è connotato da un maggiore livello di sincerità da parte dell'elettore; invece nei sistemi maggioritari il voto è più

strategico (non scelgo tanto il candidato che preferisco, quanto il candidato che ha più possibilità di vincere, sapendo che un voto

dato ad un partito piccolo andrà disperso e non avrà peso). Esistono poi alcuni correttivi che possono essere applicati al sistema

proporzionale, mantenendone comunque la rappresentatività e la fotograficità:

1. clausola di sbarramento = estromissione dalla ripartizione dei seggi delle liste che non raggiungono una percentuale

minima di suffragi (dal 2% Danimarca al 5% Lettonia, Croazia e Germania)

2. premio di maggioranza = Italia, Grecia. La coalizione vincente ha in premio un certo numero di seggi, che teoricamente

possono consentirgli di raggiungere (se non già raggiunta) una maggioranza

Formule miste: un esempio è la Germania gli elettori tedeschi devono esprimere due preferenze in una scheda unica: la prima

→

preferenza riguarda il singolo candidato (pure collegato ad un partito), l'altra riguarda il partito. Queste due scelte sono legate alla

convivenza dei modelli maggioritario e proporzionale: infatti in ogni collegio il primo voto serve ad eleggere un candidato che vince

con il sistema maggioritario plurality (con una clausola di sbarramento al 5%). L'elettore tedesco esprime due voti: al 1° voto

(maggioritario plurality con turno unico) è collegata l'elezione di ½ dei deputati; al 2° voto (proporzionale) è collegata l'elezione

dell'altra ½ dei deputati. Comunque la composizione finale dell'Assemblea è determinata dal risultato del secondo voto, quindi l'esito

è sostanzialmente proporzionale. Una volta calcolato il numero complessivo di seggi da attribuire ad ogni lista, si procede allo storno

del numero di seggi ottenuti col 1° voto e si determina il numero finale di candidati materialmente eletti. I seggi vengono assegnati

proporzionalmente ai partiti in base alla somma dei secondi voti, tenendo conto di quelli già vinti in sede di collegio uninominale. Può

verificarsi però il fenomeno dei mandati in eccedenza o in sovrannumero: il Bundestag ha 598 deputati, ma... facendo un esempio

può accadere questo: un partito conquista 215 collegi uninominali su 299. Per il secondo voto (ha ottenuto il 35%) avrebbe diritto a

209 seggi. In questo caso aumenta il numero complessivo dei seggi del Bundestag, che passerebbe da 598 a 604 seggi se un

→

partito ha avuto un successo più forte col sistema maggioritario, è teoricamente in grado di trascinarsi quel successo anche

superando una divisione puramente proporzionale dei seggi.

Caso del Messico

Carattere categorico o ordinale del voto:

In alcuni sistemi può essere previsto anche un voto di preferenza; in questa ipotesi può anche verificarsi il caso del “voto disgiunto”,

che prevede la possibilità di esprimere un voto per un partito ed un voto per un candidato appartenente ad un partito diverso

(panachage). Più spesso invece si vota un candidato designato dal partito oppure una lista bloccata = lista decisa dalla coalizione,

dal partito o dallo schieramento.

Un altro elemento importante, che va a incidere sull'esito proporzionale del sistema, è l'ampiezza dei collegi: più i collegi sono ampi,

meno è selettiva la formula elettorale; quindi più i collegi sono ampi più è possibile che rientrino anche i partiti più piccoli. In Israele e

nei Paesi Bassi esiste un unico collegio elettorale nazionale, quindi si ha massima proporzionalità (tutti i partiti sono coinvolti); invece

in Spagna, Irlanda o Grecia si ha una pluralità di collegi piccoli, quindi v'è una forte disproporzionalità.

Altra questione importante riguarda il come vengono delimitati i collegi elettorali: i problemi riguardano il fatto che costruzioni più o

meno originali dei collegi elettorali possono essere un elemento che condiziona molto il risultato sotto vari punti di vista →

malapportionment e Gerrymandering sono pratiche che vanno a rompere il principio per cui i collegi devono essere circa della stessa

dimensione, devono riguardare territori omogenei e tendenzialmente contigui e devono avere lo stesso peso demografico (stesso

numero di elettori).

Malapportionment

Vedi “borghi putridi” = piccoli centri rurali del Regno Unito caratterizzati da una marcata egemonia della grande proprietà fondiaria. I

confini dei collegi elettorali non erano stati cambiati dal 1660 e così molte città un tempo importanti, ma che nel XIX secolo si erano

ormai ridotte all'irrilevanza, continuavano a conservare i loro antichi diritti di eleggere due membri dei Comuni per ognuna. Questo

chiaramente consentiva nei borghi piccoli un controllo notevole da parte dei signori del luogo. I più famosi borghi putridi erano Old

Sarun (che con 6 elettori eleggeva due parlamentari) e Dunwich (centro franato nel mare che eleggeva comunque un parlamentare).

Allo stesso tempo, grandi città come Manchester non avevano una rappresentanza propria, anche se i loro residenti con diritto di

voto potevano partecipare alle elezioni per il seggio della corrispondente contea (per Manchester, il Lancashire). I borghi putridi

costituivano collegi elettorali facilmente manovrabili; perciò, per mezzo di una serie di leggi di riforma del sistema elettorale (Reform

Acts del 1832), ne venne ridimensionato il peso elettorale, a volte cancellandoli del tutto.

Esistevano poi i borghi tascabili, che erano espressione di una comunità di elettori non esigua, ma che erano nelle tasche dei grandi

proprietari terrieri che potevano esercitare un esteso controllo sociale sugli elettori, soprattutto a causa del voto palese. Il problema

dei borghi tascabili fu risolto soprattutto grazie al Ballot Act del 1872, che introdusse il voto segreto dando tutela e protezione al voto

di fronte alle pressioni.

In ambito statunitense invece, sulla base del XIV Emendamento secondo cui “i rappresentanti sono distribuiti nei diversi Stati

secondo i loro rispettivi numeri, contando il numero totale di persone in ciascuno Stato”, furono pronunciate delle sentenze

importanti: Baker v. Carr e Reynolds v. Sims il problema era di ridisegnare le cifre delle contee per evitare una distorsione

→

dell'esito elettorale.

Il governatore e la salamandra

Gerrymandering = Elbridge Gerry + salamander. Il Political Gerrymandering è una manipolazione politica operata dal partito di

maggioranza per rafforzare o mantenere il proprio vantaggio elettorale.

Il cracking (rottura) consiste nella divisione di un rilevante gruppo di elettori dello stesso partito in tanti diversi distretti. Spesso è fatto

anche il packing (impacchettamento), che è l'opposto: esso mira a confinare in un unico territorio i votanti di un partito, sacrificando

un seggio per vincere però tutti gli altri. Poi c'è l'hijacking (dirottamento), che disegna i confini in modo tale da obbligare due

importanti e temuti candidati di partiti rivali a sfidarsi tra loro, con la certezza che almeno uno dei due risulterà sconfitto. Ancora c'è il

kidnapping (rapimento), il quale cambia i confini obbligando un temuto candidato avversario a candidarsi in un territorio diverso da

quello in cui si trova la sua più consistente base elettorale.

Un punto fondamentale è che, ancora nel 2004, in una sentenza della Corte suprema (5­4: prevalenza di 5 giudici contro 4), questa

ha respinto un'impugnazione definendola “non ammissibile”; di fatto, il political Gerrymandering (anche partisan) può essere

effettuato legittimamente.

Esiste anche un political Gerrymandering bipartisan, cioè quando i maggiori partiti si accordano per creare dei distretti sicuri per gli

esponenti di spicco; si evitano così gli open seats.

Il political Gerrymandering non crea nei fatti un particolare allarme nella Corte Suprema americana: è comunque ritenuto una pratica

legittima, anche se non bisogna abusarne. Però c'è un altro problema. Facendo un esempio, consideriamo il Congressional District 4

a Chicago: esso è un distretto congressuale che ha una contiguità territoriale, seppure molto limitata esso è un esempio tipico di

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ritaglio territoriale, che è stato fatto per comprendere e raggruppare in un unico collegio due aree dove la maggioranza è disparica. Il

problema è che il Gerrymandering, pur avendo come obiettivo quello della vittoria di una battaglia politica tra due partiti, può però

coinvolgere un aspetto di tipo razziale: il discorso quindi si complica quando si parla non solo di political Gerrymandering, ma di

racial Gerrymandering.

Negative racial Gerrymandering

Voting rights act (1964) obbliga per gli stati americani (in particolare quelli con un passato segregazionista) a sottoporre a

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revisione federale ogni modifica dei loro collegi elettorali. I cittadini possono fare ricorso se ritengono che una modifica dei confini dei

collegi può causare la dispersione del voto di una minoranza (per esempio dividendo in vari collegi un quartiere con prevalenza di

cittadini afroamericani).

Adfirmative Gerrymandering 11 aprile

Le radici della costituzione USA

Il punto di partenza coincide con il 4 luglio 1776, quando il Congresso americano continentale (organo formato dai rappresentanti

delle 13 colonie inglesi del nord America) si riunì a Philadelphia e approvò la Dichiarazione di Indipendenza, redatta da Thomas

Jefferson. Nella Dichiarazione si ribadiscono fortemente tre cose: il principio di eguaglianza, il consenso dei governati (cioè la

legittimazione dal basso della sovranità: i governati non sono più sudditi, ma sono cittadini con dei diritti, ad esempio il diritto di

ribellarsi ad un tiranno) e l'inalienabilità di alcuni diritti (alla vita, alla libertà e al perseguimento della felicità).

Prima del 4 luglio 1776, qual è la situazione che porta al tentativo di indipendenza rispetto alla monarchia britannica? Le 13 colonie

inglesi erano frutto o degli stanziamenti religiosi dissenzienti (padri pellegrini, che scapparono dall'Europa per sfuggire alle

persecuzioni religiose) o erano addirittura affidate a delle compagnie commerciali che dipendevano direttamente dall'Inghilterra. Le

colonie erano tutte dotate di una “legge fondamentale” che regolava il potere esecutivo e il potere giudiziario, in dipendenza dalla

corona inglese; inoltre c'erano anche delle Assemblee deliberative (la struttura era molto legata alla madrepatria). Le colonie erano

vessate sotto il profilo fiscale dalla madrepatria; inoltre, essendo negati il principio del no taxation without representation e il ruolo

delle Assemblee, le colonie iniziarono a ribellarsi e a farsi più consapevoli dei propri diritti (soprattutto commerciali, fiscali ecc.).

Questa situazione portò ad una rivolta militare, che condusse alla vittoria di Yorktown nel 1781 ad opera di George Washington si

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compì così quanto voluto dalla Dichiarazione del 1776. A seguito di ciò nacque una Confederazione tra le 13 colonie; essa era molto

più simile ad una conferenza di ambasciatori di Stati sovrani piuttosto che a un Parlamento. Una Confederazione nasce da veri e

propri trattati internazionali, mentre la Federazione ha una Costituzione propria. Comunque questa Confederazione neonata

cominciò già a rischiare di dissolversi, quindi ci fu una evoluzione in senso federale di questa unione tra Stati. Nel 1783 venne firmato

il Trattato di Parigi, con cui l'Inghilterra riconobbe la sconfitta nella guerra di indipendenza e la nascita degli Stati Uniti d'America. Gli

Stati Uniti si estendevano tra la costa atlantica e il Mississipi e tra il Canada (rimasto britannico) a nord e la Florida (spagnola) a sud.

Nei nuovi territori conquistati a ovest sorsero nel giro di 20 anni tre nuovi Stati. Nel 1787 si ebbe poi la Convenzione di Philadelphia,

che portò alla stesura della Costituzione degli Stati Uniti nel marzo 1789 entrò in vigore la Costituzione americana, a seguito della

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ratifica da parte del nono Stato tra i 13 del nucleo originario (c'era infatti bisogno dell'adesione di almeno 9 dei 13 Stati). Era una

Costituzione federale, che è vigente ancora adesso; essa però aveva la debolezza di non occuparsi dei diritti fondamentali, perciò

già nel settembre 1789 furono approvati i primi 10 emendamenti (noti come Bill of Rights), entrati poi in vigore nel 1791. In particolare

il Bill of Rights nega al Governo il potere di compiere certi atti che limitano i diritti dei cittadini e garantisce il principio dell'habeas

corpus. Due altri importanti eventi nella storia americana sono:

− la civil war (guerra di secessione) 1861­1865, che portò all'abolizione della schiavitù in quanto negazione evidente del

principio di eguaglianza (XIII emendamento)

− New Deal (1930­40), presidenza Roosevelt si completa la democratizzazione americana, perché e si impone la volontà

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di intervenire a regolare l'economia (per evitare che l'estremizzazione del liberismo economico potesse portare a crisi)

La Costituzione USA è quasi venerata dal popolo americano; essa è una Costituzione rigida ma brevissima, composta da 7 articoli

l'art. 1 riguarda il potere legislativo, l'art. 2 il potere esecutivo, l'art. 3 il potere giudiziario (divisione dei poteri Montesquieu), l'art. 4

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i rapporti intestatali e tra Stati e stato federale, l'art. 5 la procedura per gli emendamenti, l'art. 6 la supremazia del diritto federale,

l'art. 7 poneva le questioni transitorie. Oggi a questi 7 articoli si aggiungono 27 emendamenti. La divisione dei poteri e la

Federazione nascono per evitare la tirannia e il malgoverno; la divisione dei poteri viene concepita negli USA come un sistema di

istituzioni separate, che però in qualche maniera condividono quote di potere questa condivisione è funzionale al sistema di

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checks and balances.

La forma di governo presidenziale USA

Il Presidente NON dipende dal Congresso per la sua esistenza e sopravvivenza politica; manca un organo “intermedio” quale il

Governo il Cabinet presidenziale è composto da funzionari revocabili liberamente dal Presidente (su sua iniziativa); inoltre non si

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riunisce e non decide come organo politico collegiale, quindi il baricentro politico è il Presidente.

Il Congresso e la funzione legislativa

Il Congresso è formato dalla Camera dei rappresentanti e dal Senato. La Camera è eletta per 2 anni dall'intero corpo elettorale con

ripartizione dei 435 seggi proporzionalmente alla popolazione degli Stati (equal proportion, ma almeno un deputato per ogni Stato).

La brevità del mandato consente che la Camera si rinnovi completamente anche durante il mandato di uno stesso Presidente; però

questo comporta che i deputati devono darsi da fare per ottenere visibilità politica in così poco tempo. Il Senato invece viene eletto

ogni 6 anni, ma rinnovato per 1/3 ogni biennio; esso è sempre composto da 100 membri (due per ogni Stato). I senatori erano eletti

originariamente dai Parlamenti statali, ma dopo il 1913 hanno iniziato ad essere eletti dagli elettori dello Stato (XVII emendamento).

bicameralismo prevalentemente paritario

Negli USA abbiamo un = per diventare legge una proposta dev'essere approvata da

entrambi i rami del Congresso. Però ci sono eccezioni: le leggi finanziarie sono discusse prima alla Camera, mentre la ratifica dei

trattati internazionali e l'approvazione delle nomine presidenziali sono esclusiva prerogativa del Senato.

I poteri del Congresso

• Poteri espressi (expressed powers) tributi, difesa, dichiarazione di guerra, debito pubblico, moneta, tribunali federali ecc

→

• Poteri impliciti (implicit powers) il Congresso può “fare tutte le leggi necessarie ed idonee per l'esercizio dei poteri di cui

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sopra, e di tutti gli altri poteri che la presente Costituzione conferisce al governo degli Stati Uniti, od i suoi dicasteri ed

uffici”.

• Commerce clause autorizza a regolare il commercio con le altre Nazioni e fra i diversi Stati americani. Grande

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potenziale di incremento del peso dello Stato federale (espansione nel campo sociale ed economico, dei trasporti ecc). Nel

corso del tempo, grazie a questa clausola, sono rientrati nella sfera di azione del Congresso: l'acquisto, la vendita e la

circolazione di merci tra gli Stati membri; le comunicazioni via cavo, etere e internet; la lotta all'inquinamento dovuto ai

trasporti; la disciplina dei rapporti di lavoro.

I poteri del Congresso riguardano anche la politica militare (war powers): il potere espresso attribuito al Congresso di dichiarare

guerra porta con sé tutti i poteri integrativi che servono a combatterla. Accanto ai poteri visti bisogna considerare l'altra categoria di

poteri dedotti dalla Costituzione, i cosiddetti resulting powers = poteri ricondotti al governo federale dal momento in cui l'art. 1

sezione 10 li vieta espressamente agli Stati. Tra questi rientrano: il divieto di concludere trattati e alleanze, il divieto di approvare

decreti limitativi dei diritti dei cittadini ecc.

I poteri del Congresso nel procedimento legislativo

Il bicameralismo statunitense è sostanzialmente perfetto (salvo alcune eccezioni); questo impone che le due Camere votino la legge

nello stesso testo e, nel caso in cui siano apportate modifiche:

− se le modifiche sono marginali, si procede col meccanismo della “navetta” il testo va avanti e indietro finché si arriva ad

→

un risultato concorde

− se invece gli emendamenti apportati da una Camera risultano essere sostanziali (che incidono su parti caratterizzanti e

fondamentali del disegno di legge), si ricorre alle Conference Committees: si tratta di commissioni bicamerali, in quanto

composte dai Presidenti delle commissioni competenti di entrambe le Camere e da una delegazione composta in parti

eguali di Senatori e Rappresentanti. La commissione lavora di norma “a porte aperte”, salvo la richiesta da parte dei

membri della stessa di procedere “a porte chiuse”, e gode di un ampio margine di discrezionalità. Una volta raggiunto

l'accordo, la legge è votata in blocco da ciascuna Camera (il procedimento diventa così più rapido).

I poteri del Presidente nel procedimento legislativo

Il procedimento legislativo americano è peculiare per quanto riguarda i poteri del Presidente le leggi devono essere firmate dal

→

Presidente; però tale firma è tutto meno che un atto dovuto. Tale atto infatti non costituisce uno strumento di controllo (come è per

es. in Italia), ma rappresenta una vera e propria manifestazione di consenso, che quindi può anche essere negato. Il Capo dello

Stato può dunque incidere in concreto sulla materia legislativa, completando l'atto di volontà del Congresso con la propria volontà.

Perciò ogni progetto di legge approvato dai due rami del Congresso deve poi essere sottoposto al Presidente per essere firmato;

costui ha 10 giorni di tempo per decidere se firmarlo o meno. Con la sottoscrizione del Presidente il progetto viene definitivamente

approvato ed entrerà in vigore; se invece il progetto non viene firmato perché il Presidente esercita il veto (si tratta di un veto

motivato), esso ritorna al Congresso ci dev'essere una nuova lettura in entrambi i rami del Congresso. La legge però, pur bloccata

→

motivatamente dal Presidente, può essere comunque approvata con la maggioranza dei 2/3 dei presenti in ciascuna Camera

(maggioranza molto alta e difficile da raggiungere, per dare importanza alla volontà del Presidente) in tal caso il Presidente non

→

può più bloccare la legge. C'è però un'altra ipotesi nel caso in cui il Presidente non si pronunci e lasci trascorrere i 10 giorni:

→

• se il Congresso è riunito in sessione, il progetto diventa legge (silenzio­assenso del Presidente, che non esercita e non

può più esercitare il veto)

• se invece il Congresso non è in sessione, la mancata sottoscrizione del Presidente determina automaticamente la

decadenza del progetto di legge = pocket veto.

La Costituzione americana è evidentemente molto attenta sul peso­contrappeso tra Legislativo e potere presidenziale. Ci sono però

anche casi in cui il Congresso è messo nelle condizioni di poter legiferare senza incorrere nel rischio di un veto presidenziale: es.

delega legislativa al Presidente il Congresso accompagna il progetto di legge con una clausola che lo cautela, perché gli consente

→

di revocare la delega senza il rischio che venga posto un veto presidenziale (concurrent resolution): l'ultima parola spetta al

Congresso. Se infatti il Presidente potesse porre il veto su questa clausola, questo sarebbe un modo per attribuirsi definitivamente

un potere legislativo: per questo è garantito che tale clausola non possa essere colpita da veto.

Un'altra particolarità riguarda il cosiddetto partial veto, o line­item veto il Presidente deve approvare o respingere il provvedimento

→

per intero, quindi il partial veto NON è possibile.

Il Presidente degli Stati Uniti

Il Presidente in USA è sia Capo dello Stato che Capo del Governo; egli viene eletto ogni 4 anni con il limite di 2 mandati (XXII

emendamento del 1947, introdotto a seguito dei 4 mandati di Roosevelt). Il Presidente è eletto il primo martedì successivo al primo

lunedì di novembre. Per diventare Presidente bisogna avere almeno 35 anni al momento in cui si assume l'incarico, bisogna essere

cittadini americani per nascita, e bisogna avere la residenza negli USA da almeno 14 anni. L'art. 2 della Costituzione è strutturato in

maniera metodologicamente diversa rispetto all'art. 1, perché qui non c'è un elenco puntuale delle competenze esecutive: si dice

solo che il Presidente degli USA ha il potere di far osservare le leggi (fondamento del potere esecutivo) e il potere di convocare le

Camere in occasioni straordinarie. Tutto il resto è lasciato alla manovra e all'azione del Presidente stesso, che agisce sempre nella

convinzione di essere un vero e proprio Capo con poteri di direzione forti (NON un primus inter pares); nei casi di abusi saranno gli

altri poteri ad avere strumenti per frenare l'azione del Presidente.

Il Presidente è capo delle forze armate ed ha potere federativo (cioè di rappresentanza verso l'esterno). Il potere di dichiarare guerra

spetta invece al Congresso, ma questo è stato spesso aggirato dai Presidenti dicendo che si trattava di interventi difensivi e non

offensivi questa motivazione è stata usata anche per la guerra di Corea e per la guerra del Vietnam che, pur non essendo in

→

realtà difensive, non furono mai dichiarate dal Congresso ma subito intraprese dai Presidenti. Il Presidente ha anche il potere di

concludere i trattati, che poi vengono approvati con la maggioranza dei 2/3 del Senato; anche qui però il Presidente spesso pone in

essere degli atti che non necessitano di approvazione del Senato, ma che funzionano in tutto per tutto come dei trattati (altro

strumento per erodere il controllo del Congresso). Il Presidente poi poteri di nomina, con l'advice and consent del Senato; ha poi vari

poteri amministrativi gestisce il Gabinetto ministeriale e le nomine all'Ufficio del Presidente (fiduciari che lo consigliano nell'attività

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politica). Poi il Presidente ha anche una importante possibilità di incidere sull'attività legislativa del Congresso: non solo a posteriori

col veto, ma anche prima. Infine egli tiene il discorso sullo Stato dell'Unione (State Union Speech) = potere di messaggio; si tratta di

una esposizione ogni anno del programma politico ed esecutivo, ma anche legislativo (progetti legislativi che egli proporrà al

Congresso).

Elezione del Presidente

L'elezione del Presidente degli Stati Uniti avviene in due fasi. Una prima fase, che non è disciplinata dalla Costituzione, termina con

la Nomination dei candidati; questa fase dura per l'anno precedente alle elezioni. Durante essa i due partiti maggiori (democratico e

repubblicano) organizzano delle competizioni interne (regolate autonomamente o dalla legge dello Stato, mai dalle leggi federali) per

arrivare a designare dei delegati che nelle Convenzioni Nazionali eleggeranno poi i candidati alla Presidenza e alla Vice Presidenza

(oltre che la c.d. piattaforma di partito). Questo avviene tramite le primarie (aperte = ad esse possono partecipare anche coloro che

non sono iscritti al partito o sono indipendenti/chiuse = per votare in esse bisogna registrarsi e dichiarare di appartenere al partito per

cui si vota) oppure tramite le assemblee di partito (caucus, dove i delegati vengono scelti dai vertici del partito, che si riuniscono in

assemblee più ristrette) in poco più di 10 Stati si utilizza la forma del caucus, negli altri la forma delle consultazioni primarie. Le

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primarie e i caucus hanno anche uno svolgimento in tempi diversi. Si tratta quindi di forme di democrazia partecipata per designare i

candidati questo meccanismo può funzionare nel momento in cui il candidato sconfitto si mette immediatamente al servizio

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politico e finanziario.

La seconda fase, che termina con l'elezione del Presidente, prevede la scelta dei Grandi Elettori: essi sono 538. Gli elettori votano i

Grandi Elettori, cioè eleggono delle persone che formano il Collegio elettorale degli Stati Uniti d'America: esso è l'assemblea che

elegge (a inizio gennaio, a scrutinio segreto, a maggioranza di 270) il Presidente e il Vice Presidente, che giurano ed entrano in

carico il 20 gennaio. Il sistema funziona in modo che “chi vince prende tutto” a livello statale (winner takes all) il partito vincitore in

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ogni singolo Stato guadagna tutti i Grandi Elettori posti in palio da quello Stato, tranne che in Maine e Nebraska (due eccezioni). Il

Presidente degli USA è dunque eletto formalmente dal Collegio dei Grandi Elettori; però fin dalle origini vige la prassi per cui i

candidati ad essere elettori presidenziali (Grandi Elettori) preannunciano il loro impegno pieno e irrevocabile di appoggiare un

determinato candidato alla presidenza; di conseguenza i cittadini di ciascuno Stato votano direttamente per costoro ed indirettamente

per un determinato candidato presidenziale l'elezione del Presidente è solo formalmente di secondo grado. Tuttavia, pur avendo la

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Corte Suprema sancito che l'Elettore presidenziale giuri di votare il candidato ufficiale del partito per il quale si è candidato, non vi è

un mandato imperativo in senso proprio e non sono previste sanzioni per quegli Elettori che, non onorando l'impegno assunto con gli

elettori, esprimano il proprio voto per un candidato diverso.

Elezione di John Quincy Adams (1824) può accadere (ed è accaduto solo una volta) che nessuno dei due candidati raggiunga la

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maggioranza assoluta (questo generalmente accade quando c'è un terzo candidato indipendente che rompe i coglioni). In questa

ipotesi è previsto che il Presidente sia eletto dalla Camera dei Rappresentanti, scegliendolo tra i due/tre candidati più votati.

Il sistema maggioritario winner takes all può dare esiti in cui il voto del Collegio Elettorale si differenzia sensibilmente rispetto a quello

popolare nella elezione del Presidente questa eventualità si è avverata ad esempio nel 1960, quando lo scarto del voto popolare

→

tra i due candidati John F. Kennedy (democratico) e Richard M. Nixon (repubblicano) è stato appena dello 0,2%, in quanto il

democratico aveva ricevuto il 49,5 e l'altro il 49,3, mentre i Grandi Elettori hanno espresso 303 voti a favore di Kennedy contro i 219

di Nixon.

Importanza dei cosiddetti “swing States”. Può anche verificarsi il caso che venga eletto un Presidente che ottiene la maggioranza del

Collegio Elettorale, ma non la maggioranza del voto popolare (es. Bush vs. Gore).

La fine della Presidenza

L'ipotesi fisiologica di fine della Presidenza è anzitutto il compimento del mandato; come successione temporale dell'alternanza alla

carica di Presidente, il nuovo Presidente viene eletto il primo martedì di novembre ma entra in carica e giura il 20 gennaio. Ci sono

però alcune possibilità che comportano un'interruzione del mandato prima della scadenza l'art. 2 sezione 1 della Costituzione

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definisce la posizione di Presidente ad interim stabilendo che in caso di rimozione del Presidente dalla carica, in caso di morte,

dimissioni o incapacità ad adempiere le funzioni e i compiti di detto ufficio, questi si trasferiscono al Vice Presidente. Quindi, senza

dover ritornare immediatamente alle urne, il Vice Presidente può essere designato come Presidente ad interim nei casi previsti (quelli

sottolineati). La regola è che un mandato presidenziale dura 4 anni, sia che lo faccia il Presidente sia che subentri il Vice Presidente.

Potrebbe esserci però anche il caso in cui sia Presidente che Vice Presidente vengano meno = caso di vacanza della carica. Anche

qui la Costituzione è attenta e disciplina il procedimento da seguire: si prevede che il Congresso dovrà stabilire per legge la linea di

successione in caso di rimozione, morte, dimissioni o incapacità sia del Presidente che del Vice Presidente, dichiarando quale

pubblico funzionario dovrà adempiere le funzioni del Presidente; tale funzionario dovrà agire come tale, fino a quando l'inabilità sarà

cessata o sarà eletto un nuovo Presidente. Vediamo nel dettaglio i vari casi:

• causa di morte la successione del Vice Presidente è immediata (es. dopo l'omicidio di Kennedy)

→

• impedimento o dimissioni es. Nixon si dimise e Ford assunse la carica di Presidente il giorno stesso

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• rimozione o impeachment votazione, dopo una messa in stato d'accusa, di un procedimento di impeachment che

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costringe il Presidente a dimettersi (es. Clinton).

Nel caso di vacanza di entrambe le cariche (sia Presidente che Vice) la linea di successione presidenziale, stabilita dal Presidential

Succession Act del 1947, prevede che il Presidente ad interim divenga uno tra il Presidente della Camera, lo Speaker del Senato, il

Presidente pro tempore del Senato (normalmente Presidente del Senato è proprio il Vice Presidente), seguito dai membri del

gabinetto nell'ordine stabilito.

Un altro caso è quello di impedimento temporaneo del Presidente, ossia una incapacità temporanea di svolgere efficacemente la

propria funzione ai sensi dell'art. 3 del 25esimo emendamento, il Presidente può trasferire le sue funzioni al Vice Presidente con

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una sua dichiarazione notificata al Presidente della Camera e al Presidente pro tempore del Senato, indicando i motivi di tale

trasferimento. Questo accade quando il Presidente è in condizioni di sapere che sarà impedito per un certo tempo: es. nel 2002 e nel

2007 il Presidente Bush trasferì l'autorità presidenziale al Vice Presidente Cheney per sottoporsi a procedure mediche che

richiedevano sedazione in entrambi i casi Bush tornò alle sue funzioni nell'arco della stessa giornata, quindi trasferì le sue funzioni

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per poche ore. Un altro caso di cronaca importante fu quello riguardante l'attentato al Presidente Reagan nel 1981: il Presidente fu

colpito da un colpo di pistola, quindi non essendo cosciente non poté fare una dichiarazione come quella di Bush in questo caso

→

la sezione 4 del 25esimo emendamento prevede un meccanismo significativo: se ci si accorge che il Presidente non è in grado di

svolgere la sua funzione, il Vice Presidente assume immediatamente l'incarico di Presidente senza bisogno di un atto presidenziale

apposito; dopodiché il Presidente riacquisterà le sue funzioni al momento della cessazione dell'impedimento, dichiarando che

quest'ultimo è venuto meno. Questo avviene a meno che il Vice Presidente, il Governo e una parte del Congresso insieme non

comunichino che il Presidente non è comunque in grado di svolgere le proprie funzioni, nonostante abbia dichiarato di esserlo (es.

se il Presidente sbarella e pensa di essere in grado ma non lo è).

Quanto alle dimissioni del Presidente, la Costituzione le menziona ma non disciplina la procedura da seguire in questo caso né le

condizioni per la validità di queste. Per questo interviene la legge: il Congresso stabilisce per legge che il Presidente dovrà

rassegnare le dimissioni con atto scritto firmato dal Presidente stesso e consegnato all'ufficio del Segretario di Stato. L'unico

Presidente che abbia mai rassegnato le dimissioni è stato Nixon nel 1974, di fronte alla possibilità di subire la procedura di

impeachment per lo scandalo Watergate (Nixon quindi anticipò l'impeachment dimettendosi). Non c'è un obbligo di motivare le

dimissioni, essendo un atto personale. Lo scandalo Watergate nasce dal fatto che, a seguito di un inchiesta, emerse un fatto

avvenuto un paio di anni prima in cui alcuni soggetti furono colti sul fatto dalla polizia nell'Hoter Watergate a frugare nell'ufficio

elettorale del partito democratico (quello opposto al partito repubblicano di Nixon). Questo portò all'imputazione di Nixon, che aveva

fatto spiare le cose e poi cercato di mettere a tacere lo scandalo. A Nixon successe Ford, il quale concesse a Nixon la grazia.

L'altro caso è quello più rilevante sotto il profilo dell'equilibrio dei poteri nella forma di stato statunitense, ossia l'impeachment: è

l'unico momento in cui un intervento esterno giudiziale e politico può causare la revoca del mandato presidenziale è uno

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strumento di controllo sul potere esecutivo. L'impeachment avviene qualora vi siano accuse formali precise nei confronti del

Presidente l'art. II sezione 4 della Costituzione stabilisce che il Presidente, il Vice Presidente e ogni altro funzionario civile degli

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USA (quindi l'impeachment riguarda non solo i vertici dell'Esecutivo, ma tutte le posizioni del Governo) saranno rimossi dall'ufficio

qualora risultino colpevoli di tradimento (mettere in pericolo la Costituzione, la sicurezza pubblica, far prevalere interessi di altri Stati

o interessi personali, andando contro il giuramento fatto all'assunzione della carica), concussione (ricevere denaro in cambio di

prestazioni di vario genere) o di altri gravi reati (tra cui spesso è compreso anche lo spergiuro, inteso come una dichiarazione

volutamente falsa nei confronti degli altri organi costituzionali). Per rispettare il sistema dei checks and balances la Costituzione

dispone che nei casi di impeachment presidenziale sarà la Camera dei rappresentanti a presentare i capi d'accusa, mentre il Senato,

presieduto dal Presidente della Corte suprema (quindi non dal Vice Presidente, che potrebbe avere interesse a far condannare il

Presidente per assumerne la carica) svolgerà la funzione di tribunale. Non si tratta di una sfiducia, di una valutazione del buon

governo, ma è una valutazione legata alla sfera penale di comportamenti considerati reati dalla Costituzione. Nella storia americana

sono stati tre i casi di impeachment: il primo tentativo di impeachment fu con Johnson nel 1867, il quale fu messo in stato d'accusa

per abuso d'ufficio, per aver screditato il Congresso revocando un membro senza autorizzazione del Senato il Presidente fu però

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assolto per un solo voto. Un altro caso fu quello di Nixon, che però si dimise prima che la Camera formalizzasse l'impeachment

(ostacolo della giustizia, abuso di potere e oltraggio al Congresso). Il terzo caso fu quello di Clinton, che subì l'impeachment per aver

mentito sulla relazione con la Lewinsky: egli aveva infatti espressamente negato di aver avuto un rapporto con la donna spergiuro,

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ostacolo alla giustizia e manovre per aver messo tutto a tacere. Clinton però fu assolto, grazie ad una linea di difesa abbastanza

fantasiosa e grazie al fatto che veniva riconosciuto al Presidente un ambito di sfera privata che non era valutabile col metro di

giudizio proprio dello strumento dell'impeachment.

Il sistema politico USA

Vi sono degli elementi che incidono sul funzionamento della forma di governo USA, o meglio creano un modello (soprattutto nel

rapporto Parlamento­Governo) diverso da quanto previsto. Essi sono i seguenti:

• la possibilità di avere un “governo diviso”, che indebolisce l'Esecutivo. Questo accade quando il Presidente è esponente

del partito che non ha la maggioranza al Congresso (ciò è successo per 32 anni su 47 dal 1968 al 2015)

• la partecipazione elettorale, che normalmente è piuttosto bassa; in USA si ha un meccanismo NON automatico di

iscrizione alle liste elettorali = chi vuole votare deve iscriversi entro termini ristretti, cosa che non facilita la partecipazione

politica

• la natura dei partiti politici e della strutturazione del bipartitismo statunitense (in cui è trascurabile il peso dei partiti diversi

da quello repubblicano e da quello democratico). Diversamente da quanto accade in Europa, negli USA un'antitesi forte ed

una competizione permanente tra i due partiti funzionano soltanto durante il periodo elettorale (per le elezioni

presidenziali): i forti contrasti e le opposizioni funzionano fuori dal Parlamento, quando bisogna raccogliere i voti.

Le lobbies, l'opposizione e l'opinione pubblica nella forma di governo USA

La dialettica Governo­opposizione negli USA presenta caratteri diversi da quelli delle forme parlamentari. I Presidenti americani, una

volta eletti, cercano sempre il bipartisan support o il super­party consensus = il consenso politico viene spesso e legittimamente

cercato anche tra gli esponenti del partito che dovrebbe, secondo i nostri schemi europei, essere dell'opposizione. Su alcuni

provvedimenti importanti il Presidente cerca l'appoggio di entrambi i partiti; addirittura su alcuni temi (salute pubblica, difesa, politica

estera) viene pregiudizialmente cercato un consenso che si svincola dall'appartenenza partitica.

Quindi, analizzando l'attività parlamentare del Congresso, non si trovano schieramenti marcati; è molto difficile distinguere una

stabile differenza tra maggioranza e opposizione, perché spesso le decisioni si fondano su coalizioni e accordi che non riguardano

sempre l'appartenenza politica. L'azione di controllo del Governo, anziché dall'opposizione, è fatta spesso dalle Commissioni anche

trasversalmente: Standing Committees (commissioni permanenti) e Investigating Committees (commissioni d'inchiesta), che

esercitano un controllo minuzioso sull'azione del Governo. Questo è funzionale al fatto che negli USA l'opinione pubblica è

considerata un vero e proprio “quarto potere”, che ha funzioni di controllo e impulso sull'azione politica. Quindi il fatto di non

informare o ingannare l'opinione pubblica diventa un forte ostacolo al Presidente per sviluppare il suo programma. Questo anche

perché negli Stati Uniti hanno grande importanza i “gruppi di pressione” (lobbies). Fondamentale nel procedimento legislativo è il

“triangolo” costituito dal Presidente di una Commissione legislativa del Congresso, da un gruppo di interessi (lobby) e dal direttore di

un'Agenzia amministrativa (vertice dell'amministrazione in quel settore) di fatto le leggi sono costruite dall'accordo e dalla

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negoziazione tra questi tre elementi. È infatti previsto negli USA che un interlocutore fondamentale sia la lobby = gruppo organizzato

di persone che legittimamente cerca di influenzare dall'esterno le istituzioni (decisori pubblici) per favorire particolari interessi, la cui

influenza può far leva su elementi immateriali, come il prestigio di cui il gruppo gode, o su elementi materiali, come il denaro di cui

dispone (forza economica). Il termine “lobby” deriva da loggia (tribuna parlamentare). La disciplina delle lobbies incide su alcuni

punti:

− bisogna tutelare l'imparzialità del decisore pubblico, quindi regolamentare e controllare l'attività di pressione delle lobbies,

per evitare un traffico di influenze illecite

− va regolata anche la concorrenza tra i diversi operatori privati

− dev'essere assicurata la trasparenza del processo decisionale

− anche il finanziamento dei partiti politici da parte di un gruppo di pressione è regolamentato, limitato e sotto gli occhi di tutti

− miglioramento della qualità normativa: se le norme sono scritte sotto la pressione di chi ha un interesse a quello, le norme

sono migliori e fatte apposta per soddisfare determinate esigenze

Negli USA l'ultima legge che regola l'attività di lobbing è il Lobbing Disclosure Act del 1995: in essa c'è una definizione precisa

dell'attività di lobbing, del contatto lobbistico, dei pubblici decisori ecc.

Il finanziamento della politica in USA

Il finanziamento pubblico (disciplinato dal Federal Compaign Act 1971 e dalle successive modifiche, e sottoposto alla vigilanza della

Federal Election Commission ­ FEC) è previsto solo per la campagna presidenziale, in relazione alle distinte fasi elettorali che la

scandiscono (elezioni primarie e generali) e al fine di garantire l'eguaglianza nella partecipazione alla vita pubblica. I fondi pubblici a

ciò destinati sono alimentati attraverso i cosiddetti matching funds, ovvero dalla volontaria devoluzione dei contribuenti, al momento

della denuncia dei redditi, di un importo (attualmente di 3 dollari) da destinare al Presidential Election Campaing Fund. La tendenza

dei candidati presidenziali a reperire ingenti contributi privati ha tuttavia progressivamente eroso la rilevanza del finanziamento

pubblico ad essi riservato, la cui utilizzazione comporta, in aggiunta alla preclusione degli apporti finanziari di fonte privata e

all'obbligo di restituzione dei fondi pubblici in caso di violazione delle regole poste per la loro utilizzazione, l'osservanza di limiti

massimi di spesa (variabili con riferimento alla consistenza dell'elettorato dei singoli Stati e periodicamente aggiornati dalla FEC). È

questione peculiare dell'esperienza degli USA quella del bilanciamento costituzionale tra la previsione di limiti di spesa, posti a

presidio della partecipazione democratica, e la libertà di espressione, che da ciò, secondo un orientamento, risulterebbe

indebitamente compressa. 18 aprile

La disciplina del conflitto di interessi in generale

Questo argomento è molto attuale nel momento in cui si vuole disciplinare il fatto che alcuni interessi economici possano andare ad

influenzare le decisioni politiche e le pratiche di Governo. In Italia si è parlato del conflitto di interessi principalmente in due occasioni

storiche. Le definizioni di conflitto di interesse sono parecchie nel panorama comparato del diritto pubblico; come riferimento si può

prendere la definizione che il legislatore francese ha dato con una legge del 2013, che già dal titolo è evocativa: tale legge infatti è

“relativa alla trasparenza della vita pubblica”. L'art. 2 di questa legge dispone che “costituisce un conflitto di interessi ogni situazione

di interferenza tra un interesse pubblico e degli interessi pubblici o privati che è di natura tale da influenzare o da sembrare

influenzare l'esercizio indipendente, imparziale e obiettivo di una funzione”. Il problema quindi è quello di capire cosa significa

“interferenza tra piani decisionali”; parlando di conflitti di interesse qualcuno parla anche di conflitti di fedeltà = un soggetto chiamato

a prendere decisioni è in una posizione difficile perché alcuni suoi interessi legittimi possono arrivare a “sporcare” la decisione.

Quindi bisogna capire a quali soggetti si applica la disciplina del conflitto di interessi (si tratta di limitare un diritto politico ed

economico di fronte ad esigenze basate su valori costituzionali forti, es. il buon andamento della pubblica amministrazione). Nel

nostro ordinamento il problema nasce nel momento in cui in politica dal '94 un imprenditore (Berlusconi) ha assunto a più riprese una

funzione di Governo. Una volta capito quali sono i soggetti coinvolti, bisogna anche capire quali sono gli strumenti giuridici e

patrimoniali legittimi per neutralizzare il conflitto di interessi; infine bisogna individuare gli organi di controllo della situazione

patrimoniale di coloro che occupano cariche pubbliche.

Tra le varie misure che possono essere poste in essere precedentemente (ex ante) per evitare una situazione di conflitto di interessi,

oltre ai casi di incompatibilità (fare in modo che un soggetto che abbia un interesse non acceda a determinate funzioni che

potrebbero causare un potenziale conflitto), ci sono:

• il dovere di informazione = impone a determinati soggetti, che prendono parte ad un dibattito politico o che sono investiti di

determinate funzioni in relazione al loro ufficio, di dichiarare se essi hanno un particolare interesse personale nella

vicenda. Questo permette il più efficace controllo, che è quello dell'opinione pubblica: se questa sa quali sono gli interessi

in gioco del soggetto, avrà gli strumenti per capire se una sua decisione è o meno viziata da un eccesso di interessi

• il dovere di astensione = una volta che un soggetto ha dichiarato i suoi interessi, dovrà astenersi dal partecipare alle

decisioni che li riguardano. Questo può essere problematico quando la decisione è presa da un collegio, che può essere

comunque influenzato da una posizione di interesse;

• la gestione fiduciaria di un patrimonio o di un'attività economica = io mantengo l'attività ma non la gestisco direttamente: ho

l'interesse, ma esso viene coltivato da un altro soggetto (però ci sono dei mezzi per aggirare alcuni tipi di gestione

fiduciaria)

• il dovere di opzione = opportunità di scegliere se fare una cosa o fare l'altra; una volta che si genera un conflitto di

interessi, dovrò scegliere se svolgere la funzione pubblica o quella privata/economica

• il dovere di separazione

• il dovere di vendita = extrema ratio, dovere di spogliarsi della proprietà di un'attività economica che va in conflitto con un

altro tipo di attività

Tra le misure ex post, ossia quelle che emergono una volta venuto in gioco il conflitto di interessi, vi sono:

− diffide = inviti a porre fine al conflitto di interessi

− sanzioni (anche penali)

La disciplina del conflitto di interessi in USA

Essa si basa sul principio del “detect and deter” ossia “scoprire e impedire” i conflitti, una volta scoperti, possono essere impediti.

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Il regime si basa sulla valutazione in concreto. I soggetti tenuti a dichiarare la propria situazione economico­finanziaria (almeno

all'inizio) sono dettagliatamente indicati e comprendono in sintesi: 1. il Presidente, il Vice Presidente e i membri del Congresso, entro

30 giorni dall'assunzione della carica; 2. tutti i candidati all'elezione di Presidente, Vice Presidente e membro del Congresso entro 30

giorni dalla formale ufficializzazione della candidatura; 3. tutti i candidati ad un incarico pubblico per la cui nomina sia necessario il

previo parere ed assenso del Senato, entro 5 giorni dalla proposta di nomina da parte del Presidente degli USA al Presidente del

Senato.

Il sistema americano si fonda quindi su una dichiarazione pubblica di tali soggetti. Il conflitto di interesse non viene valutato a priori in

termini generali, ma in termini concreti ex post, mentre è in atto; qualora si individui un clear and present danger, allora intervengono

una serie di soluzioni e rimedi. Nell'ordinamento statunitense sono tre gli strumenti che vengono utilizzati per far fronte ad un

conflitto: recusal

1. = possibilità di opporsi all'entrata in carica del soggetto in conflitto

divestiture

2. = obbligo di vendita della proprietà economica (spesso pacchetti azionari)

(qualified) blind trust

3. = le attività economiche di un soggetto vengono attribuite ad un fondo di gestione (amministrazione

fiduciaria), di cui possono essere dettagliatamente specificati i requisiti soggettivi ed oggettivi. Si parla di fondo “cieco”

perché chi cede ad es. un pacchetto azionario non sa come verrà gestita la sua proprietà economica, cioè ha un velo di

ignoranza che gli impedisce di capire se una propria decisione possa favorirlo o meno. Questo funziona soprattutto

quando le quote sono diversificate e pubblicamente commerciabili. L'agenzia indipendente che gestisce questo si chiama

Office of Government Ethics (OGE) = Ufficio federale per l'etica nell'attività di governo. Il profilo etico consiste nell'evitare

che le decisioni pubbliche siano influenzate.

La disciplina del conflitto di interessi in UK

La disciplina del conflitto di interessi permette di evidenziare le peculiarità del sistema inglese; i meccanismi non sono molto diversi,

ma la disciplina del conflitto di interessi è contenuta non in una legge, ma in un Ministerial Code = fonte di natura deontologica e

autoregolamentare nonostante il rango formalmente non legislativo, esso è vincolante per i destinatari, secondo un tratto tipico

→

dell'ordinamento inglese (che si avvale ampiamente di regole informali e prive di sanzione giuridica, ma nondimeno considerate

pienamente cogenti dall'opinione pubblica). Dei basilari Seven Principles che presiedono all'esercizio di cariche pubbliche, posti

sotto la vigilanza della Committee on Standards in Public Life per quanto attiene alla loro effettività, sono particolarmente importanti

quelli riferiti alla:

• Selflessness = i detentori di cariche pubbliche devono agire solo in nome del pubblico interesse, e non al fine di

perseguire benefici economici o di altra natura per se stessi e i loro familiari o amici

• Integrity = non devono assumere obblighi di natura economica o di altro tipo verso persone od organizzazioni esterne che

potrebbero tentare di influenzarli nello svolgimento del loro ufficio

• Honesty = dichiarare ogni privato interesse correlato alle loro cariche pubbliche, e di adoperarsi per risolvere ogni conflitto

in maniera da tutelare l'interesse pubblico

Importante è il concetto di post­office employment restrictions = queste restrizioni riguardano anche situazioni successive alla

cessazione della carica. Per esempio in Inghilterra, una volta lasciata la carica di governo, per i due anni successivi gli ex ministri in

procinto di assumere una qualsiasi occupazione economica devono richiedere il parere vincolante di un apposito comitato: evitare il

sospetto retroattivo.

La disciplina del conflitto di interessi in Francia

In Francia la situazione è in parte diversa. L'art. 23 della Costituzione dice che le funzioni di membro del Governo sono incompatibili

con l'esercizio del mandato parlamentare, delle funzioni di rappresentanza professionale a carattere nazionale, di ogni impiego

pubblico o attività professionale. Questa disposizione è stata interpretata sempre in maniera restrittiva (es. un deputato NON può

essere avvocato), cioè come incompatibilità con ogni tipo di attività lavorativa pubblica e privata, in quanto la partecipazione al

Governo è considerata come un atto politico che esige un impegno esclusivo. Sotto il profilo costituzionale è interessante

l'incompatibilità tra la funzione di parlamentare e la funzione di ministro = un parlamentare che venga nominato membro del

Governo, deve lasciare l'ufficio parlamentare. Questo è l'opposto di quanto è consolidato nelle forme parlamentari; in Inghilterra

addirittura è previsto espressamente che chi è ministro debba essere anche parlamentare. In Francia si vuole invece garantire la più

ampia separazione ed indipendenza tra potere esecutivo e legislativo questa incompatibilità tra parlamentare e ministro avrebbe

→

rafforzato la stabilità del Governo stesso, perché chi lascia il seggio parlamentare non può più fare il ministro. Se il ministro si dimette

e il Governo cade, il ministro non ha più il posto non conviene fare giochi politici per far cadere il Governo. In realtà però questo è

→

venuto meno in parte, perché con la riforma costituzionale del 2008 è stato disposto che il parlamentare che accetta di coprire un

ruolo di Governo sia sostituito in modo temporaneo dal deputato “supplente”, e non più in maniera definitiva.

La definizione vista all'inizio di conflitto di interessi viene proprio da una legge francese del 2013 (vedi prima). Il provvedimento

stabilisce inoltre gli obblighi di probità ed imparzialità che è tenuto a rispettare ogni responsabile di una funzione pubblica. In

particolare prescrive che ogni persona incaricata di una missione pubblica ha il dovere di NON porsi in una situazione di conflitto di

interessi o di rimediarvi immediatamente nel caso del suo sopraggiungere. Si tratta di un obbligo molto forte e di natura penale

(forma di tutela ex post molto forte) si parla di “reato di difesa illegale di interessi”, sanzionato con una pena detentiva fino a 5 anni

→

e un'ammenda molto elevata. Un rimedio di questo tipo è fortemente deterrente per evitare che si verifichino i conflitti di interessi.

I meccanismi di prevenzione di eventuali conflitti di interesse sono applicabili a diversi soggetti: membri del Governo, loro

collaboratori, membri di autorità amministrative indipendenti, dirigenti e dipendenti pubblici... Il legislatore francese disciplina poi una

serie di interdizioni per le attività professionali svolte da un titolare di incarico pubblico, dopo la cessazione di un suo mandato o

incarico: problema del pantouflage = passaggio di alti funzionari dello Stato ad incarichi, sovente più remunerativi, nel settore privato.

Si vuole evitare che chi esce da un incarico pubblico immediatamente transiti nel settore privato (anche per imparzialità).

La disciplina del conflitto di interessi in Spagna

La Spagna ha una struttura simile alla nostra disciplina del conflitto di interessi. Anche la Costituzione spagnola (art. 98) prevede che

i membri del Governo non possano esercitare altra funzione pubblica se non quella del parlamentare (qui è ammesso che i ministri

siano parlamentari, a differenza della Francia). Il Governo Zapatero ha varato un ampio programma di misure per il “buon governo”,

che ha portato all'approvazione del “codice del buon governo” e ad una nuova sostanziale riforma della disciplina, finalizzata a

prevenire i conflitti di interesse per i membri del Governo e le più alte cariche dell'amministrazione statale. Inoltre nel 2013 è stata

approvata una Legge sulla “trasparenza, l'accesso all'informazione pubblica e il buon governo”. Nel rafforzare la trasparenza

dell'attività pubblica, c'è una estrema disciplina e tutela degli obblighi di pubblicità = diritto di conoscenza e accesso da parte dei

cittadini alle informazioni. La legge infatti si pone tre obiettivi: incrementare la trasparenza mediante obblighi di pubblicità attiva per le

amministrazioni e gli enti pubblici; riconoscere e garantire l'accesso all'informazione, regolandola come un diritto di ampio ambito

soggettivo e oggettivo; stabilire gli obblighi del buon governo che devono soddisfare i responsabili pubblici così come le

conseguenze giuridiche derivanti dall'inosservanza di tali obblighi, ponendo un'esigenza di responsabilità per tutti coloro che

svolgono attività di rilevanza pubblica.

La distribuzione territoriale del potere

Nell'ambito della categoria giuridico­costituzionale della forma di Stato, bisogna vedere come si distribuisce il potere a livello

territoriale in senso verticale = configurazione del rapporto tra sovranità e territorio. Vediamo quindi la separazione verticale dei

poteri che intercorre tra lo Stato centrale e gli enti territoriali decentrati, i quali sono autonomi rispetto allo Stato ma non sono ad esso

parificati. Due concetti sono fondamentali:

• Stato unitario = il potere viene attribuito solo allo Stato centrale o ai soggetti periferici da esso dipendenti (decentramento

burocratico o funzionale) o a istituzioni territoriali dotate di condizioni ridotte di autonomia (non direttamente

rappresentative delle popolazioni locali); lo Stato unitario ha caratterizzato quei Paesi (Francia, Spagna, Italia) dove è forte

un'impostazione di tipo centralistico;

• Stato composto = il potere viene distribuito tra lo Stato centrale ed enti territoriali titolari di poteri propri, anche legislativi e

di indirizzo politico e dotati di organi rappresentativi delle popolazioni locali (decentramento politico o istituzionale); lo Stato

composto è tipico invece di Paesi come Svizzera, Germania, Austria. 19 aprile

Il concetto di federalismo si ispira a modelli socio­politici, economici e spirituali che comprendono varie situazioni tecnico­giuridiche.

Il termine federalismo nasce verso la fine del '700, con la rivoluzione americana e francese. Pensiamo ai programmi politici dei partiti

e dei movimenti federalisti che per es. operano in una realtà fortemente decentrata (es. Unione Europea); in questo caso un

movimento federalista aspira a accentrare e rendere più forti le istituzioni europee. Ma se pensiamo invece al pensiero federalista in

una situazione di forte accentramento (es. Francia), esso ha un esito completamente diverso: in questo caso si parla di federalismo

per aumentare il decentramento. Quindi in entrambi i casi siamo in un ambito di pensiero federalista, ma l'esito è diverso. Noi

concepiamo l'idea di federalismo come la ricerca di un ordine superiore, volto a garantire l'eguaglianza e la pacifica convivenza tra i

popoli, riconoscendone la diversità.

Dalla Confederazione alla Federazione

Il modello storico della Confederazione precede quello della Federazione. Negli USA dal 1777 al 1787 abbiamo una Confederazione,

così come in Svizzera dal 1815 al 1848 e in Germania dal 1815 al 1867.

Nella Confederazione una pluralità di Stati indipendenti e sovrani danno vita ad una organizzazione comune per scopi di carattere

economico e militare; questa organizzazione NON dà origine ad un nuovo Stato, ma viene a creare un patto di diritto internazionale

liberamente sottoscritto dai singoli Stati. Ciò significa che questo patto è anche revocabile in ogni momento, non essendovi una

Costituzione posta al vertice. Il problema però, che porta ad un superamento piuttosto rapido del modello confederale, è che

l'organizzazione comune è molto semplificata. Inoltre la rappresentanza degli Stati nel modello confederale è paritetica; le principali

decisioni devono essere prese all'unanimità, ed esse hanno carattere vincolante nei confronti degli Stati ma non direttamente nei

confronti dei singoli cittadini questi ultimi non hanno un rapporto diretto, perché la vincolatività delle decisioni transita attraverso il

→

potere di imperio dei singoli Stati. La Confederazione è un'organizzazione ridotta e fragile, che dipende finanziariamente dai

contributi dei singoli Stati. Quindi è quasi necessario che l'evoluzione della Confederazione sia nello Stato federale: la

trasformazione appare come l'unica via per creare un vincolo più solido tra gli Stati membri e per garantire l'autonomia finanziaria

degli organi comuni ai vari Stati.

Lo studio dinamico dello Stato federale

Il federalismo va studiato in una prospettiva dinamica; tale studio deve avere come base, oltre agli elementi caratterizzanti di tale

modello, soprattutto l'evoluzione degli Stati federali. Lo studio del federalizing process è stato impostato da C.J. Friedrich in un'opera

del 1968 il processo federativo va studiato attraverso due elementi = esso è il processo attraverso il quale un certo numero di

→

comunità politiche separate concludono accordi di natura costituzionale per individuare soluzioni e adottare politiche comuni; ma è

pure un processo attraverso il quale una comunità politica unitaria si differenzia in un insieme organizzato in modo federale.

Si pone in primo piano l'aspetto funzionale del processo: è necessario capire come e perché le comunità politiche si sono aggregate,

per risolvere quali problemi, e quali sono le soluzioni trovate in un determinato momento storico. Un elemento fondamentale è che

viene considerata necessaria la presenza di accordi di natura costituzionale. Comunque il federalismo ha 2 dinamiche, una

centrifuga e una centripeta. Soprattutto si parla di “banda di oscillazione” si oscilla tra due estremi: 1. c'è uno Stato centrale

→

(completa centralità); 2. c'è uno smembramento tale da aversi solo rapporti di diritto internazionale tra le varie comunità politiche. Si

può avere quindi una tendenza di tipo centrifugo oppure il rafforzamento dello Stato centrale.

Federalizing process nell'UE

decentramento solo amministrativo

Si può avere un (Francia, Malta, Paesi Bassi, Lussemburgo, Svezia, Irlanda, Paesi dell'Est

autonomie regionali

Europa), mentre il quadro politico è deciso a livello centrale. Poi ci sono dei modelli in cui abbiamo delle

limitate (in Grecia il Monte Athos, in Portogallo le Azzorre e la Madeira, in Finlandia le isole Aland, in Danimarca la Groenlandia) →

ci sono forme di autonomia qualificate solo per alcune situazioni territoriali; viene attribuita autonomia in maniera fortemente

devolution: Stato regionale

asimmetrica. Vi sono poi i cosiddetti modelli di il più noto è quello del Regno Unito. Poi c'è il caso dello

(Italia): Stato che inizialmente, attraverso l'attribuzione in via limitata del potere legislativo alle Regioni, è arrivato ad una costruzione

delle competenze legislative che è invece fortemente vincolata all'autonomia regionale e solo in termini limitati alla possibilità dello

Stato autonomico

Stato di porre in essere esclusivamente delle leggi in certe materie. Abbiamo poi il caso dello (Spagna): è una

forma un po' depotenziata di federalismo, perché prevede che gli Statuti delle Comunità autonome abbiano grande importanza

(dando una quasi­indipendenza alle Comunità più storicamente radicate: Paesi Baschi, Catalogna, Galizia). Poi abbiamo un

federalismo debole federalismo forte

cosiddetto (Austria, Belgio, Cipro) e un (Germania); quest'ultimo però è andato ad attenuarsi

dopo la riforma del 2006.

Stato federale

Lo Stato federale nasce dall'associazione/integrazione di Stati indipendenti oppure dalla dissociazione di un precedente Stato

unitario (es. Argentina, Messico, Brasile). Caratteristiche dello Stato federale:

− esiste un ordinamento statale federale, fondato su una Costituzione scritta superiore, che riconosce l'autonomia degli enti

che lo compongono (Stati membri, Lander, Cantoni ecc). Questi ultimi hanno proprie Costituzioni, le quali sono però

subordinate alla Costituzione federale

− è la Costituzione federale a ripartire le competenze tra Stato centrale e Stati membri: questa ripartizione delle competenze

riguarda sempre potere esecutivo e potere legislativo, e in alcuni ordinamenti riguarda anche quello giurisdizionale.

Qualsiasi modifica del riparto delle competenze deve passare attraverso una modifica della Costituzione federale

− il Parlamento ha un assetto bicamerale; una delle Camere è infatti rappresentativa degli Stati membri, normalmente

secondo un criterio paritetico (es. USA due senatori per ogni Stato)

− la composizione del Governo è rappresentativa della natura composita dello Stato; ciò può avvenire prevedendo in

Costituzione una struttura composita del Governo (Svizzera), ma anche tramite le particolari modalità di elezione del

Presidente in USA

− gli Stati membri partecipano al procedimento di revisione costituzionale

− c'è un organo federale di tipo giurisdizionale al quale è attribuito il potere di risolvere i conflitti che si possono venire a

creare tra lo Stato federale e gli Stati membri.

Dobbiamo tener conto anche del fatto che i modelli evolvono: il modello originale dello Stato federale è quello del cosiddetto

federalismo duale (separazione verticale forte tra Stato federale e Stati membri: questo era il modello previsto dalla Costituzione

statunitense; forte divisione della sovranità questo modello non funziona, soprattutto quando si passa dallo Stato liberale non

→

interventista allo Stato sociale). Quindi abbiamo una evoluzione verso un federalismo cooperativo: non c'è una separazione rigida

verticale, ma le competenze si vengono a mischiare e non sono nettamente separate. La teoria del federalismo cooperativo fu

elaborata dallo scienziato politico Morton Grodzins per descrivere il nuovo equilibrio tra i governi ed è divenuta essa stessa principio

normativo a cui si ispira un nuovo tipo di relazione tra i diversi livelli di governo. Questa teoria parte dall'osservazione di come i

diversi livelli di governo intreccino le loro funzioni in una maniera tale che il sistema intergovernativo è diventato molto simile ad un

“blocco di marmo” (Marble­Cake), allontanandosi sempre più dal modello della “torta a strati” (Layer cake) rappresentativa del

federalismo duale, con diversi livelli separati e reciprocamente interdipendenti. In Germania il federalismo cooperativo è stato

introdotto già dal 1949 con la Costituzione; invece negli USA invece il passaggio è stato possibile grazie all'azione soprattutto della

Corte Suprema.

Attraverso quali elementi il federalismo cooperativo afferma che, indipendentemente dall'attribuzione formale fatta dalla Costituzione

delle competenze, si può arrivare ad una cooperazione fra i tre livelli di governo?

• principio di sussidiarietà = gli interventi del livello superiore di governo sono giustificati soltanto quando non possono

essere compiuti dal livello inferiore di governo; per quanto possibile si rimane al livello più vicino ai cittadini. Questo

principio però può anche comportare l'estensione delle funzioni dello Stato: quando quest'ultimo ritiene indispensabile il

proprio intervento, può comprimere le autonomie degli Stati membri (anche sostituendosi ad essi in caso di loro inerzia).

Questo funziona perché i principi di interesse nazionale e di maggiore adeguatezza di un intervento di livello superiore non

sono concetti giuridico­formali ma politici

• federalismo fiscale = esso comporta che ogni livello di governo si procuri autonomamente tributi propri, cioè le risorse

adeguate e necessarie all'esercizio delle proprie competenze (le spese di ogni livello di governo devono essere alimentate

autonomamente). L'autosufficienza fiscale però è un risultato irraggiungibile nella federazione (diversamente da quando

accade nelle confederazioni); questo anche perché è previsto un intervento perequativo, cioè redistributivo, per

neutralizzare alcune differenze economico­sociali dovute alle peculiarità di determinati territori

• principio di leale collaborazione = una gestione ottimale delle risorse rende indispensabile forme di accordo e

cooperazione tra i diversi livelli di governo

Federalismo competitivo rivalutazione delle competizione soprattutto in senso economico.

→

Il federalismo cooperativo è caratterizzato dal superamento della netta separazione verticale tra le sfere di competenza e

dall'introduzione di una serie di elementi di riequilibrio, rappresentati dalle forme di partecipazione degli Stati membri alle decisioni

dello Stato centrale. Dunque per federalismo cooperativo si intende la realizzazione di un sodalizio tra governo statale e governo

centrale, secondo cui quest'ultimo gode di supremazia nel determinare politiche da introdurre nella Nazione, mentre agli Stati

membri viene riconosciuta una maggiore capacità amministrativa. Così in una nazione di Common law, ricorrendo alle clausole del

giusto e del necessario e alla clausola del benessere generale, le competenze del governo centrale vengono ampliate fino a farvi

rientrare 1. la creazione di un sistema bancario nazionale, 2. la previdenza sociale, 3. la determinazione di un salario minimo.

Lo Stato regionale Regione

L'impostazione di fondo è diversa rispetto allo Stato federale; infatti l'impostazione regionale prevede che la sia un livello di

governo collocato tra Stato e enti locali territoriali. Lo Stato regionale (anni '70 del '900) è più recente rispetto a quello federale.

Caratteri dello Stato regionale:

− riconoscimento costituzionale di enti territoriali autonomi dotati di propri Statuti (i quali devono essere approvati con legge

dello Stato, dunque NON sono costituzioni)

− attribuzione di competenze normative e amministrative (limitate rispetto a quelle dello Stato federale), a esclusione di

quelle giurisdizionali e di quelle relative alla polizia giudiziaria e di sicurezza

− presenza di una Camera Alta che NON è rappresentativa delle Regioni

− partecipazione limitata all'esercizio di funzioni statali (soprattutto a quella di revisione costituzionale)

− attribuzione ad una Corte costituzionale del potere di risolvere i conflitti tra Stato e Regioni

L'ente Regione può avere vari livelli di autonomia; può essere una semplice circoscrizione o un semplice ufficio di decentramento

burocratico ciò è avvenuto a lungo nel Regno unito, dove c'è una pluralità di organismi regionali (ma che non costituiscono un

→

livello intermedio di governo). Ci sono poi casi in cui le Regioni sono dotate di autonomia amministrativa, ma non legislativa è il

→

caso del modello francese. Il regionalismo pieno invece è sia burocratico­amministrativo sia legislativo = Regione politica, ci sono dei

collegi/assemblee elette direttamente dal corpo elettorale (Italia, Spagna, Belgio, in parte con la devolution in Inghilterra); le Regioni

hanno materie di propria competenza legislativa.

La Devolution nel U.K.

Il Regno Unito fino al 1997/98 era ritenuto lo Stato europeo in cui il potere risultava maggiormente accentrato; oggi invece sono stati

introdotti diversi elementi di decentramento. La situazione odierna è particolare, perché abbiamo un decentramento politico e

amministrativo con caratteristiche composite ed asimmetriche. Quando parliamo di devolution ci riferiamo ad un trasferimento di

poteri e funzioni normative e amministrative ai territori storicamente caratterizzati da forte identità nazionale (che porta anche a

rivendicazioni autonomistiche): Scozia, Galles, Ulster. La devolution (dal latino devolvere = far rotolare giù) indica un potere delegato

quanto all'esercizio ma NON alla titolarità ci sono comunque strumenti di controllo e di riaccentramento da parte del potere

→

centrale di Westminster. Nel 1999 c'è stata la creazione nell'area metropolitana di Londra di un ente detto Great London Authority;

qui si parla più correttamente di decentralization, una forma avanzata e forte del classico decentramento amministrativo. Una terza

strada che è stata imboccata, oltre a quella della devolution e della decentralization (anche se il processo è bloccato) è la

regionalizzazione delle contee dell'Inghilterra con l'istituzione di forme di autogoverno.

Sotto il profilo normativo, il procedimento di devolution iniziato nel 1998 si è concretizzato attraverso tre documenti normativi

attraverso i quali si è avviato il riconoscimento di autonomie: Scotland Act, Northern Ireland Act e Government of Wales Act

(quest'ultimo è stato modificato nel 2006). Non si è compiuta però una trasformazione del Regno Unito in uno Stato federale, ma si è

realizzata una forma di delega di funzioni alla periferia che rimane formalmente revocabile dal Parlamento di Westminster (es. la

devolution dei poteri legislativi dell'Ulster è stata sospesa dal 2000 al 2006).

Lo Scotland Act (1998)

Esso è un atto che ha fatto addirittura sostenere ad alcuni studiosi che con la sua approvazione fosse finito il “matrimonio” tra

Inghilterra e Scozia del 1707. Comunque, date le premesse, non c'è stato un attentato all'unità del Regno Unito, ma c'è stata

piuttosto una salvaguardia delle peculiarità della Scozia (che ha una storia molto particolare); ovviamente però lo Scotland Act è

stato una grande svolta. Lo Scotland Act ha innanzitutto istituito un Parlamento monocamerale eletto a suffragio universale (Scottish

Parliament), composto da 129 membri eletti con un sistema elettorale misto (uninominale maggioritario + proporzionale di lista) e

presieduto da un Presidente dotato di una certa autonomia. Il Parlamento scozzese esercita una potestà legislativa primaria nelle

materie che non sono riservate al Parlamento di Westminster (quali materia costituzionale, difesa, politica estera, affari interni,

media). Allo Scottish Parliament sono concretamente devolute materie rilevanti come il diritto e la procedura civile e penale, il

servizio sanitario, l'istruzione, l'ambiente, il commercio e l'industria, l'agricoltura, la pesca e le risorse forestali. Comunque con uno

Scotland Act successivo nel 2012 sono stati estesi (dal 2015) molto i poteri di imposizione fiscale.

Esiste anche la cosiddetta Sewel Convention = è un aspetto particolare della devolution, che garantisce anche un margine di

manovra al Parlamento inglese nei confronti di quello scozzese. Questo accordo è stato recepito formalmente dalla Camera dei

Comuni inglesi, che si impegna a non legiferare nelle materie devolute nell'autonomia scozzese e a non modificare le competenze

normative amministrative delegate, se non con meccanismi di approvazione da parte dello Scottish Parliament disciplinati

dall'accordo stesso.

Il Governo scozzese (Scottish Executive) è legato al Parlamento da un rapporto fiduciario. Al Governo sono affidate le funzioni

esecutive e amministrative trasferite anche se, a garanzia dell'unità costituzionale, permane la figura del Secretary of State for

Scotland nella sua funzione di controllo quest'ultimo è anche membro del Gabinetto britannico, e ha poteri sostitutivi sia

→

dell'Esecutivo che del Legislativo scozzese in caso di loro inerzia. Quella scozzese è il modello più avanzato e ampio di devolution.

Northern Ireland Act (1998)

Il modello irlandese è simile a quello scozzese, ma è più limitato. Esso tenta anche di dare una soluzione politica al conflitto religioso

tra anglicani e cattolici, e tra repubblicani (favorevoli all'unificazione con l'Eire) e unionisti (lealisti rispetto all'appartenenza all'U.K.). Il

Northern Ireland Act si interseca con altre vicende politiche, soprattutto con il Good Friday's Agreement (Accordo del venerdì santo)

tra il Governo inglese e dell'Eire, con cui fu riconosciuto il diritto all'autodeterminazione dell'Irlanda del Nord. Sul modello scozzese,

anche qui c'è un'Assemblea legislativa (che però ha poteri leggermente inferiori rispetto a quelli scozzesi) e c'è un Esecutivo

autonomo (pur sottoposto al controllo del Segretario di Stato per l'Irlanda del Nord, il quale però non ha poteri ampi come quelli del

Segretario scozzese).

Government of Wales Act (1998)

Questo atto in un primo momento adottava un modello di administrative devolution = devoluzione di poteri soltanto di carattere

amministrativo non erano conferiti alla nuova National Assembly for Wales poteri legislativi, ma solo funzioni normative secondarie

→

ed esecutive. Con il Government of Wales Act seguente del 2006 è stata invece attribuita un'ampia competenza legislativa, anche se

non è stato abrogato il potere di veto da parte del potere centrale.

Il processo di devolution ha creato poi altri problemi. Una questione importante è quella del West Lothian, che è uno dei collegi

uninominali scozzesi (che sono 59) che elegge un membro del Parlamento di Westminster. Questo simboleggia tutti i MPs eletti nei

collegi dei territori soggetti a devolution. Questo deputato scozzese si trova a votare nel Parlamento inglese norme che trovano

applicazione solamente in Inghilterra, in quanto relative a materie devolute all'autonomia delle assemblee gallesi, scozzesi o

irlandesi. Si crea quindi una contraddizione: il deputato vota e ha un peso su questioni che interessano altri, quindi il voto è dato

senza avere un legame rappresentativo forte. Questo fa nascere un movimento detto EVEL (English votes for English Laws), che ha

evidenziato il problema: sarebbe simmetrico che, sulle materie che riguardano solo gli inglesi, soltanto gli inglesi votassero è nata

→

quindi la English Grand Committee.

Il problema è che manca un processo di “regionalizzazione” in Inghilterra, ove risiede più dell'80% degli abitanti del Regno: ciò rende

più evidenti i problemi costituzionali legati alla asimmetria della devolution.

Estado autonòmico (SPAGNA)

La storia spagnola vede la presenza di comunità storiche molto radicate e caratterizzate (anche sotto il profilo della tutela della

minoranza linguistica), che erano state valorizzate dalla Costituzione del 1931 e che però erano state represse durante il franchismo.

Quando muore Francisco Franco, si arriva alla Costituzione del 1978: l'art. 2 ribadisce che la Costituzione si fonda sulla indissolubile

unità della Nazione spagnola, patria comune e indivisibile di tutti gli spagnoli, ma riconosce e garantisce il diritto all'autonomia delle

Nazionalità e Regioni che la compongono nonché la solidarietà tra le medesime. Importante è la distinzione tra i concetti di

Nazionalità e Regioni riferimento all'esistenza di enti territoriali, detti appunto Nazionalità (in particolare Catalogna, Paesi Baschi,

→

Galizia e Andalusia), caratterizzati da lingua propria, tradizioni storiche e giuridiche proprie, che sono diversi dalle Regioni e sono

nate successivamente con il nuovo regime costituzionale.

L'impianto generale dello Stato autonomico spagnolo non è troppo diverso da altri c'è un elenco di materie in cui è competente la

→

Comunità autonoma, e un elenco di materie in cui lo Stato gode di competenza esclusiva. Il sistema è quello della doppia

delegazione: solitamente vengono elencate le competenze regionali, e residualmente tutto il resto va allo Stato. Qui invece abbiamo

un doppio elenco. C'è però una stranezza: la Costituzione indica solo le materie nelle quali sarà possibile alle Comunità autonome

ottenere competenze, ma non indica quale sia la funzione (legislativa o esecutiva) propria degli enti autonomi in tali materie. Le

materie non espressamente attribuite allo Stato potranno essere attribuite alle Comunità autonome in virtù dei rispettivi Statuti =

importanza dell'autonomia. La competenza nelle materie che non siano assunte dagli Statuti di Autonomia spetterà allo Stato, le cui

norme in caso di contrasto prevarranno su quelle delle Comunità autonome per quanto non venga attribuito alla loro competenza

esclusiva. Il diritto statale sarà comunque suppletivo del diritto delle Comunità autonome.

Oggi in Spagna ci sono 17 Comunità autonome; esse hanno in gran parte livelli di competenza omogenei.

Il modello delle autonomie, nato essenzialmente per soddisfare le aspirazioni di riconoscimento della natura individuale di alcune

regioni – lo hecho differencial delle Regioni storiche (Catalogna, Galizia e Paesi Baschi) che immaginavano una struttura dello Stato

asimmetrica a favore del riconoscimento della loro identità storica e culturale – è diventato, nella pratica, uno straordinario strumento

di decentramento del potere.

Comunque la Costituzione spagnola non enumera gli enti regionali, ma prevede solo la loro formazione: Province limitrofe con simili

caratteristiche storiche, culturali ed economiche possono chiedere di diventare Comunità autonoma. Sono previsti 2 livelli di

autonomia collegati a due diversi procedimenti di formazione:

1. art. 143 = le Province, con deliberazione dei loro Consigli e il consenso dei 2/3 dei Comuni sul loro territorio rappresentanti

la maggioranza degli elettori di ogni Provincia, ottengono la formazione di una Comunità autonoma che sarà dotata di un

certo livello di poteri

2. art. 151 = i Consigli delle Province limitrofe, con il consenso di ¾ dei Comuni del loro territorio (rappresentanti la

maggioranza degli elettori di ogni Provincia) e proposta approvata con referendum a maggioranza assoluta degli elettori di

ogni Provincia, possono ottenere la formazione di una Comunità autonoma che ha un grado di autonomia maggiore.

Quindi tutte le Comunità autonome istituite ai sensi dell'art. 143 potranno scegliere le materie di loro competenze tra quelle

enumerate nell'art. 148 (elencate per le Comunità autonome); invece le Comunità istituite ai sensi dell'art. 151 potranno anche

andare a scegliere tra le materie di competenza dello Stato. Quindi il grado di autonomia dipende dal procedimento seguito per la

formazione della Comunità autonoma. Le Comunità ex art. 143 sono dette Comunità di via lenta, di secondo grado oppure di livello

ordinario o autonomia limitata; le Comunità ex art. 151 invece sono dette Comunità di via rapida, di primo grado, di piena autonomia

oppure di livello superiore di autonomia. La Costituzione però prevedeva la possibilità che le Comunità di livello ordinario potessero,

trascorsi 5 anni dall'approvazione dei loro statuti, ricevere maggiori competenze, raggiungendo quelle di livello superiore.

Vicende recenti: referendum catalano e referendum scozzese. In Catalogna nel 2006 viene approvato un nuovo Statuto, il quale

riconosce l'identità nazionale della comunità catalana, contiene un ampio catalogo di libertà e rafforza l'autonomia finanziaria della

Catalogna (che è la Comunità più ricca del Paese). Questo nuovo Statuto spinge avanti al massimo l'istanza di autonomia, e

qualcuno sostiene che abbia esagerato andando a violare la Costituzione nella parte in cui sono previsti meccanismi di salvaguardia

dell'unità. In particolare il Tribunale Costituzionale spagnolo, con la sentenza 31 del 2010 (quattro anni dopo la riforma dello Statuto),

dichiara incostituzionali 14 norme dello Statuto catalano e ne riscrive altre. Questo scatena una forte reazione della Comunità

catalana, la quale negli anni successivi chiede un referendum sulla secessione della Catalogna. La consulta non referendaria viene

indetta sulla base di una legge del Parlamento Catalano; questa legge viene considerata incostituzionale dal Tribunale spagnolo.

Tutto si blocca; i Catalani quindi, nello stesso giorno in cui era fissata la consultazione (9 novembre 2014), si svolge una consulta

volontaria priva di valore giuridico quest'ultima, con una partecipazione del 36% degli aventi diritto, dà come risultato che l'81% di

→

chi ha votato è favorevole all'indipendenza catalana. Ci sono poi delle elezioni nel 2015. In Scozia invee nel settembre 2014 si svolge

un referendum concordato col Governo nazionale, con cui si chiede ai cittadini scozzesi di decidere (con un valore giuridico

vincolante) se la Scozia dovesse diventare indipendente dal Regno Unito o meno partecipazione dell'85%, ma i favorevoli

→

all'indipendenza sono solo il 45% di quelli che hanno votato. Anche qui poi ci sono nuove elezioni nel 2015. Queste elezioni del 2015

sia in Scozia che in Catalogna sono state influenzate dagli avvenimenti precedenti. 26 aprile

Federalismo cooperativo tedesco

In Germania innanzitutto vi è un'antica tradizione federalista (sperimentazione di modelli associativi di tipo federale fin dal 1815). Nel

1949 nacque la Repubblica federale; ci sono poi state importanti riforme costituzionali nel 2006 e nel 2009. Sullo sfondo i due eventi

fondamentali sono stati l'unificazione tedesca (ingresso, dopo la caduta del muro di Berlino, dei Lander che prima formavano la

Repubblica democratica tedesgca) e lo sviluppo dell'Unione Europea (in cui la Germania ha avuto un ruolo fondamentale). Il

federalismo tedesco va considerato in una prospettiva molto evolutiva. Con le riforme del 2006 e del 2009:

• nel 2006 sono state ridotte le ipotesi in cui le leggi devono necessariamente essere approvate dal Bundesrat

(attenuazione del potere di “veto” nei rapporti tra le due Camere, perché appunto si è ridotto il catalogo delle leggi che

vanno approvate da entrambi i rami del Parlamento tedesco);

• 2006 ripartizione più precisa delle competenze tra Bund e Lander, con riguardo sia alla funzione legislativa sia a

→

quella amministrativa. Questa riforma ha anche tenuto conto di alcuni elementi ormai consolidati che andavano introdotti

nella Costituzione (es. disciplina di Berlino capitale)

• la riforma del 2009 ha precisato le relazioni finanziarie tra Bund e Lander: indebitamento per il Bund ridotto ad una

percentuale minima (0,35%), mentre per i Lander l'indebitamento è di massimo vietato. Viene introdotto il Consiglio per la

Stabilità (composto dai ministri federali dell'Economia e delle Finanze e dai ministri statali delle Finanze), con il compito

di tenere sotto osservazione i bilanci al fine di prevenire stati di dissesto finanziario.

Il modello tedesco comporta che ci siano competenze normative federali molto significative, soprattutto in campo economico e

sociale, che si sovrappongono alle competenze degli Stati membri e arrivano a prevalere su esse (specialmente dopo il 2006 e il

2009). Il Bund (Stato federale) ha potestà legislativa esclusiva in alcune materie (art. 73 GG), ma quando decide di legiferare in una

delle numerose materie di potestà concorrente la sua normativa prevale su quella statale preesistente. Altra caratteristica del

federalismo di esecuzione

federalismo tedesco è che esso è definito = lo Stato centrale demanda agli organi amministrativi degli

Stati membri il compito di curare l'esecuzione della legislazione dello Stato centrale. L'art.83 stabilisce che, normalmente,

l'esecuzione delle leggi federali venga data ai Lander come questione di propria competenza, mentre l'amministrazione federale

diretta (centrale) è limitata a poche materie. Altro elemento importante nel quadro tedesco è l'ipotesi di una collaborazione sia tra

Stato centrale e Stati membri, sia tra i vari Stati membri = principio di leale collaborazione (fulcro del federalismo cooperativo). La

cooperazione federalistica è delineata dagli artt. 91A e 91b GG (alcune materie di competenza dei Lander, col consenso di essi e su

loro iniziativa, possono essere condivise con il Governo federale, sia a livello di decisioni sia a livello di spese), ma ha trovato

applicazione anche nel Regolamento del Governo federale, che impone al Cancelliere di tenere regolari riunioni con i Ministri e i

Presidenti dei Lander (collaborazione). Importante è poi il = i Lander dispongono di entrate tributarie

federalismo fiscale

(individuate dalla Legge fondamentale) quasi equivalenti a quelle del Bund. Un altro elemento è il ruolo del Bundesrat, il quale deve

dare necessariamente l'assenso per l'approvazione soltanto di una parte delle leggi federali (dopo la riforma del 2006 quelle che

incidono sulle finanze regionali e quelle di trasferimento di quote di sovranità all'UE). Infine esiste un meccanismo per cui, se un

Land non adempie agli obblighi federali imposti dalla Legge Fondamentale o ad un'altra legge federale, il Governo federale (con

l'assenso del Bundesrat) può prendere le misure necessarie per obbligare coattivamente il Land all'adempimento dei suoi doveri.

Il riparto delle competenze legislative

La regola generale (art. 30 GG) è che l'esercizio delle competenze statali e l'adempimento dei compiti statali spettano ai Lander

qualora la GG non disponga o conceda una diversa disciplina il livello più alto interviene solo se previsto espressamente. La

→

riforma 2006 ha razionalizzato il riparto delle competenze, sia attraverso una revisione dell'elenco delle materie sia abolendo la

competenza federale di cornice prevista dall'art. 75.

Potestà legislativa esclusiva della federazione = vengono elencate una serie di materie attribuite all'esclusivo intervento dello Stato

federale, che chiaramente riguardano i settori più rilevanti della politica nazionale. Sono riservate alla Federazione per evidenti motivi

di uniformità, ma la GG consente allo Stato centrale di trasferire la competenza ai Lander con apposita legge (e con alcuni limiti).

Potestà legislativa concorrente = comprende numerose materie nelle quali i Lander possono legiferare solo fino a quando la

Federazione non eserciti la propria potestà. La concorrenza è su piani temporali diversi: finché la Federazione non esercita la propria

potestà, sono competenti i Lander; se la Federazione decide di esercitarla, c'è un assorbimento di competenza generale. La

graduazione del rapporto di concorrenza è comunque diversamente calibrata. Possiamo distinguere vali livelli: 1. competenze

essenziali = ambiti nei quali la Federazione interviene discrezionalmente, senza necessità di motivare il proprio intervento (con una

minima differenza rispetto alle modalità di esercizio della potestà esclusiva); 2. competenze di bisogno = competenze in cui il diritto

del Bund di legiferare è subordinato ad una clausola di necessità: l'intervento dello Stato federale deve essere motivato dalla

necessità di realizzare “equivalenti condizioni di vita nel territorio federale” e garantire la “tutela dell'unità giuridica ed economica

nell'interesse dello Stato nel suo complesso”; 3. competenze derogabili: la disciplina federale, se esistente, può essere derogata

parzialmente (rispettandone il nucleo essenziale) o anche totalmente da parte dei Lander; vale il criterio cronologico con prevalenza

della fonte più recente (possibile effetto ping­pong tra legislazione federale e legislazione federale, che si vanno a modificare a

vicenda).

Potestà legislativa residuale dei Lander è molto limitato il numero delle materie espressamente sottratto alla potestà legislativa

→

concorrente, e quindi affidato a quella esclusiva dei Lander.

C'è stata l'abolizione della competenza di cornice, per cui la Federazione approvava i principi essenziali nel quadro dei quali i Lander

adottavano leggi proprie (es. istruzione superiore, pubblico impiego ecc.).

Federalismo cooperativo tedesco nella funzione amministrativa

La GG attribuisce ai Lander il compito di dare esecuzione alle leggi federali, a meno che la medesima carta costituzionale non riservi

all'amministrazione federale questa funzione (art. 83 GG). Quando i Lander provvedono all'esecuzione di leggi federali, spetta a loro

l'organizzazione degli uffici e della procedura amministrativa, mentre la Federazione conserva poteri di controllo e direzione (art. 84

GG).

Abbiamo una amministrazione federale diretta solo in alcune materie (es. difesa, diplomazia, ferrovie ecc): qui c'è una riserva di

amministrazione a favore del Bund. Poi abbiamo una amministrazione statale su incarico del Bund; vi è infine una amministrazione

pienamente statale relativamente agli affari dei Lander.

Il federalismo fiscale tedesco

Il federalismo fiscale è uno degli aspetti più rilevanti e discussi. Ripartizione degli oneri: il Bund e i Lander sostengono

separatamente le spese derivanti dall'esecuzione dei loro compiti, salvo non sia diversamente disposto. Se però i Lander si trovano

ad agire per incarico del Bund è quest'ultimo a sostenere le spese. Competenza legislativa in ambito tributario: spetta al Bund la

potestà esclusiva per i dazi e i monopoli fiscali, mentre la potestà è concorrente per la gran parte delle imposte; i Lander hanno poi

potestà esclusiva su altre materie. Ripartizione del gettito fiscale: la GG determina analiticamente quali tributi spettano al Bund e

quali ai Lander (ma il gettito derivante da alcune imposte, ad es. sui redditi e sulle società, spetta ad entrambi). Gettito fiscale

riconosciuto in alcuni casi direttamente ai Comuni.

Federalismo austriaco (debole)

La disciplina di ripartizione di competenze legislative prevista dalla Costituzione austriaca è assai dettagliata. Negli artt. 10 ss.

vengono contemplate materie in cui:

• la Federazione ha sia competenza legislativa che di esecuzione (si tratta di un elenco di materie più ampio rispetto a quello

tedesco: qui è più forte lo Stato centrale, quindi il federalismo è più debole);

• la Federazione ha competenza legislativa mentre l'esecuzione spetta ai Lander;

• alla Federazione spetta solo la legislazione di principio

• la competenza è generalmente residualmente in capo ai Lander

Altro elemento che ha ridotto la portata evolutiva del federalismo austriaco è la cosiddetta “pietrificazione delle competenze” = le

competenze dei Lander sono state intesi in senso restrittivo e non in senso evolutivo. 27 aprile

Gli Stati membri USA

I 50 Stati membri che fanno parte dello Stato federale statunitense sono dotati ciascuno di un proprio ordinamento costituzionale.

Nella Costituzione è presente una clausola di omogeneità, che vale anche come limite agli ordinamenti dei singoli Stati: l'art. IV

sezione 4 dice che “Gli Stati Uniti garantiranno a tutti gli Stati di questa Unione la forma repubblicana di governo”. Detto questo,

l'organizzazione dell'ordinamento costituzionale degli Stati membri è tutto sommato libera: abbiamo una estrema sottolineatura del

principio di separazione dei poteri tra lo Stato centrale e gli Stati membri (oltre che tra gli organi interni agli Stati stessi). Questa

massimizzazione del principio di separazione si realizza attraverso l'assenza di vincoli costituzionali che riguardano l'assetto

istituzionale di ciascuno Stato. In realtà però l'organizzazione di governo di tutti i 50 Stati è il modello presidenziale, che è adottato

ovunque: dunque, pur godendo di autonomia in materia di organizzazione costituzionale, gli Stati membri dell'Unione non si sono

discostati dall'impianto federale in tutti è presente un Esecutivo presieduto da un Governatore, eletto direttamente dal corpo

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elettorale, che sceglie direttamente i suoi Secretary senza bisogno di instaurare un rapporto di fiducia. Comunque qualche differenza

si può trovare in alcuni Stati: ad es. in California è previsto l'istituto della revoca del Governatore (forma di democrazia diretta e

controllo popolare)]. Un'altra caratteristica comune al sistema è quella di avere Parlamenti bicamerali (che si trovano in tutti gli Stati

tranne in Nebraska).

Gli Stati membri USA sono Stati sovrani, salvo che per le limitazioni imposte dalla Costituzione federale (alla quale hanno aderito

liberamente). Gli Stati esercitano i cosiddetti poteri residui, cioè quelli non attribuiti allo Stato federale e non sottratti agli Stati

nell'interesse della libertà individuale. I singoli Stati hanno un proprio Bill of Rights, cioè delle Carte dei diritti possono esserci delle

→

articolazioni diverse dei diritti fondamentali (es. in alcuni Stati è prevista la pena di morte, in altri no). Questi Bill of Rights nascono

per essere una tutela e una garanzia per i cittadini nei confronti dello Stato federale. Il XIV emendamento dice che “nessuno Stato

farà o metterà in esecuzione una qualsiasi legge che limiti i privilegi o le immunità dei cittadini gli Stati Uniti; né potrà qualsiasi Stato

privare qualsiasi persona della vita, della libertà o della proprietà senza un processo nelle dovute forme di legge (due process of

law); né negare a qualsiasi persona sotto la sua giurisdizione l'eguale protezione delle leggi (equal protection)”. Il punto chiave del

Supremacy clause.

rapporto tra Stato federale e Stati membri sta nell'art. VI sez. 2 della Costituzione = La Costituzione e le leggi

degli USA fatte in coerente attuazione di essa sono il supremo diritto del Paese. Un analogo principio fu adottato nel 1949 dal

costituente tedesco: la GG infatti sancisce che “il diritto federale prevale sul diritto dei Lander”; in questo caso però la supremazia

della legge federale è automatica e immediata. Negli Stati Uniti invece la legge federale non si dispiega erga omnes né produce

effetti ex nunc; la supremazia della legge federale, dunque, interviene quando un conflitto tra norme statali e federali in una data

materia rechi pregiudizio agli interessi legittimi di un cittadino il quale decida di ricorrere in giudizio.

Importante è anche il X emendamento, che ribadisce la clausola dei poteri residui in generale: “i poteri che la Costituzione non

attribuisce agli Stati Uniti né inibisce agli Stati, sono riservati ai singoli Stati o al popolo” (c'è un forte collegamento tra la sovranità

popolare e lo Stato­apparato).

Il sistema federale degli USA si basa sulla divisione dei poteri:

NATIONAL GOVERNMENT POWERS

A) = regulate foreign and interstate commerce, coin money, declare war, provide an army and

navy, estabilish federal courts below the Supreme Court, conduct foreign relations, exercise powers implied by the expressed powers

B) NATIONAL AND STATE GOVERNMENTS POWERS (poteri concorrenti) = levy taxes, borrow money, spend for general welfare,

estabilish courts, enact and enforce laws

C) STATE GOVERNMENTS POWERS (poteri riservati, esclusivi) = regulate intrastate commerce, estabilish local government

systems, administer elections, protect public welfare and safety

Nel caso della competenza ripartita (concurrent powers) la costituzione attribuisce sia al governo federale sia agli Stati membri la

competenza in una data materia. Rientrano in questa fattispecie le materie cui è applicabile la clausola del bene comune o del

general welfare. Si ha competenza concorrente quando:

− pur essendovi un'esplicita attribuzione costituzionale in favore del Congresso, manca un divieto assoluto per l'azione degli

Stati. È questo il caso della commerce clause. Infatti, la competenza normativa in materia di commercio è espressamente

attribuita al Congresso ma, nello stesso tempo, la clausola rientra nei divieti non assoluti previsti nell'articolo I sezione 10

(“Nessuno Stato potrà, senza il consenso del Congresso, fissare imposte o diritti sulle importazioni, e tutte le leggi del

genere saranno sottoposte alla revisione e al controllo del Congresso”) per cui l'azione degli Stati in questa materia è

ammessa anche se soggetta al controllo e alla revisione del Congresso

− pur essendovi un'esplicita attribuzione della competenza al Congresso e mancando un divieto assoluto o relativo per gli

Stati, il Congresso non interviene nella materia, per cui gli Stati possono intervenire qualora lo ritengano necessario.

2 maggio

Giustizia costituzionale

La giustizia costituzionale (controllo o sindacato di costituzionalità) si riferisce al giudizio da parte di un organo giurisdizionale, il

quale opera in posizione di terzietà rispetto agli altri poteri, sul rapporto tra la Costituzione (formalizzata e rigida) e le norme ad essa

subordinate. Vi sono organi in grado di “espellere” dall'ordinamento giuridico le norme contrastanti con la Costituzione,

dichiarandone la nullità o rendendole inefficaci. La funzione di giustizia costituzionale ha come scopo quello di mantenere l'unità del

sistema.

Le dicotomie dei modelli di giustizia costituzionale

Ci sono una serie di alternative che caratterizzano i diversi modelli di giustizia costituzionale:

− controllo diffuso vs. controllo accentrato: il primo spetta a tutti gli organi giurisdizionali, quindi ciascun giudice può

autonomamente valutare il contrasto tra una norma di legge e la Costituzione e di risolverlo (seppur normalmente solo con

efficacia inter partes) modello americano. Invece il modello accentrato è di origine austriaca: viene istituito un organo

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specifico che accentra su di sé la funzione di giustizia costituzionale, ed è l'unico in grado di decidere l'incostituzionalità di

una legge

− controllo successivo vs. controllo preventivo (Francia) rispetto all'entrata in vigore della legge

− controllo in via incidentale vs. controllo in via principale varia la modalità di accesso all'organo

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− controllo concreto vs. controllo astratto nel secondo caso la legittimità di una legge si valuta prima dell'applicazione della

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stessa; nel primo caso si valuta invece in relazione al caso concreto

− controllo di diritto soggettivo vs. controllo di diritto oggettivo

− controllo a parti necessarie vs. controllo a parti eventuali o senza parti

− controllo disponibile vs. controllo indisponibile (in base a se le parti possono rinunciarvi o meno)

− controllo generale vs. controllo specifico

− controllo con effetti retroattivi vs. controllo con effetti non retroattivi

− controllo di invalidazione (dichiarazione di nullità o annullamento) vs. controllo con effetti abrogativi

− controllo con effetti inter partes vs. controllo con effetti erga omnes

− controllo con effetti vincolanti limitati al dispositivo vs. controllo con effetti vincolanti estesi alla motivazione della decisione

di incostituzionalità

− controllo di tipo giurisdizionale vs. controllo di tipo politico nel primo la Corte è effettivamente un giudice, nel secondo

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invece la Corte è coinvolta in valutazioni di tipo politico (in quanto coinvolta nel procedimento legislativo ecc.)

Origine del controllo di costituzionalità (USA)

Il primo tipo di controllo di costituzionalità nasce in USA nell'ambito della forma di governo presidenziale, quando si affermano in

maniera netta il principio per cui la Costituzione prevale sulla legge e il principio di separazione dei poteri. Il judicial review of

legislation è una competenza che la Corte Suprema si è auto­attribuita nel 1803 con la sentenza Marbury v. Madison, ed ha poi

confermato nel 1819 in McCulloch v. Maryland. Rispetto al sistema vigente in Italia tuttavia la declaratoria di incostituzionalità può

essere pronunciata da ciascun giudice (giurisdizione diffusa) e non ha efficacia erga omnes, ma si applica solo alla controversia

specifica sottoposta all'esame della Corte. Il modello di giustizia costituzionale quindi nasce come una pronuncia libera di ciascun

giudice, che può applicare o meno una legge incostituzionale, ma solo nel caso concreto che sta giudicando. Inoltre, tale funzione

non è esercitata solo avverso leggi statali e federali, ma anche avverso atti di natura regolamentare, cioè avverso qualsiasi atto

emanato da una pubblica autorità qualora ne venga affermato il contrasto con la Costituzione.

La non “esportabilità” del modello USA in Europa

Il controllo giudiziario sulla costituzionalità delle leggi, così come si era affermato in USA, non poteva estendersi all'Europa

(soprattutto UK e Francia) perché era inammissibile che i giudici, non legittimati politicamente (non eletti), mettessero in discussione

leggi approvate dall'organo rappresentativo eletto direttamente dal Popolo principio giacobino e rivoluzionario.

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Origine del controllo di costituzionalità: una falsa partenza in UK

Storicamente si verifica in UK il primo esempio di judicial review: il Bonham's case (1610) fu discusso davanti al Tribunale dei

Common Pleas, e il giudice Coke sostenne la sottoposizione del Monarca alla lex terrae. Di fatto affermò che il diritto comune poteva

servire da parametro per controllare le leggi del Parlamento, dichiarandole eventualmente nulle. Questo principio tuttavia non ebbe

seguito e fu abbandonato perché in contrasto col principio della supremazia del Parlamento, affermatosi definitivamente

nell'ordinamento britannico qualche anno dopo con il Bill of Rights. Solo nel 1998 è stato approvato lo Human Rights Act, che

recepisce la CEDU e conferisce ai giudici il compito di verificarne il rispetto. Tuttavia le leggi mantengono comunque una posizione

privilegiata: il giudice è tenuto a interpretare le leggi in conformità alla CEDU e solo di fronte ad un conflitto insuperabile potrà

pronunciare una declaratoria di incompatibilità (che dovrà essere rimossa dal Parlamento). Dal 2001 opera il Joint Commitee on

Human Rights.

Francia: il controllo politico e la sua evoluzione

In Francia c'è stata una tenace resistenza all'introduzione di un controllo di costituzionalità sulle leggi, in applicazione delle teorie di

Montesquieu e Rousseau sul ruolo meramente dichiarativo dei giudici (bocca della legge). Nel sistema francese rimane a lungo la

convinzione che, visto che qualcuno deve pur controllare la Costituzione, tale controllo non può che essere esercitato dallo stesso

potere legislativo o da organi chiamati ad agire comunque all'interno del procedimento legislativo, in via preventiva.

Un primo parziale controllo di costituzionalità viene introdotto solo dalla Costituzione del 1946, con la IV Repubblica: viene istituito un

Comité constitutionnel. Con la Costituzione del 1958 viene invece previsto il Conseil Constitutionnel (V Repubblica): esso recepisce

l'idea base, cioè che l'eventuale controllo doveva essere svolto prima della promulgazione della legge, cioè nell'ambito del

procedimento di approvazione. Il Conseil Constitutionnel è composto da 9 membri, che sono abbastanza connotati politicamente:

essi durano in carica per un mandato non rinnovabile di 9 anni, e non devono avere alcun requisito di età o di professione la

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provenienza di questi membri è marcatamente politica: 3 componenti nominati dal Presidente della Repubblica, 3 dal Presidente

dell'Assemblea nazionale, 3 dal Presidente del Senato + ex presidenti della Repubblica. Il Conseil ha due funzioni principali:

− vigilanza sulla regolarità delle elezioni e dei referendum

− parere sull'assunzione dei poteri eccezionali da parte del Presidente della Repubblica (fx consultiva)

Il Conseil svolge un controllo preventivo obbligatorio sulle leggi organiche e sui regolamenti parlamentari. Invece un controllo

preventivo facoltativo viene svolto sulle leggi e sui trattati internazionali. Inizialmente la decisione di costituzionalità poteva essere

promossa soltanto dal Presidente della Repubblica, dal Primo ministro e dai Presidenti dei due rami del Parlamento (organi politici):

questo comportò però una cosiddetta “strozzatura all'accesso”. Il controllo (fino al 1974 ed in seguito nei casi di cohabitation) era

veramente sporadico, perché raramente i soggetti legittimati a proporlo avevano un interesse reale a bloccare una proposta di legge

(perché appartenevano al gruppo politico che aveva interesse a fare approvare le leggi).

Il 16 luglio 1971 la giustizia costituzionale francese inizia a mutare: il Conseil constitutionnel prende una decisione tramite la quale

incorpora nel bloc de constitutionnalité (ossia i parametri del giudizio) il Preambolo della Costituzione del '58 e quindi anche le Carte

dei diritti in esso richiamate (Preambolo del 1946, ricco di enunciazione sui diritti sociali, e Dichiarazione del 1789 sui diritti

individuali). In questo modo il Conseil si trasforma da semplice controllore delle sfere di competenza (e del predominio del Governo:

“cane da guardia del Governo) a giudice della costituzionalità delle leggi.

Abbiamo poi la legge costituzionale del 29 ottobre 1974, che assegna il potere di adire il Conseil anche a 60 deputati o 60 senatori =

saisine parlementaire. La possibilità di adire il Conseil quindi spetta ora anche a una minoranza parlamentare, pur consistente. Le

minoranze parlamentari hanno portato ad una enorme crescita quantitativa e qualitativa del sindacato di costituzionalità. Ampia

gamma di strumenti processuali: nuovo stile argomentativo. Oggi le sentenze del Conseil sono fornite di argomentazioni non meno

articolate e complesse di quelle elaborate dalle altre Corti costituzionali.

Un'altra tappa del cambiamento del Conseil è la revisione costituzionale del 2008: viene introdotta una forma di controllo successivo

question prioritaire de constitutionnalité

in via incidentale, la (QPC), disciplinata dalla legge organica del 2009 e dalla modifica

del regolamento interno del Conseil del 2010 se nel corso di un procedimento giurisdizionale viene sostenuto che una legge

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pregiudica i diritti e le libertà costituzionali, il giudice a quo, se ritiene giuridicamente plausibile il dubbio: 1. sospende il processo; 2.

rinvia la questione alla Corte di Cassazione o al Consiglio di Stato, i quali (se riscontreranno valide ragioni) solleveranno la questione

al Conseil constitutionnel. Una disposizione dichiarata incostituzionale è abrogata a partire dalla pubblicazione della decisione del

Conseil o in altra data successiva stabilita da tale decisione. 3 maggio

La (scarsa) diffusione del controllo preventivo

Il modello francese fino al 2008 prevedeva solo un meccanismo di controllo preventivo ed astratto; questo tipo di controllo però ha

avuto una scarsissima diffusione nel resto del mondo. Infatti il controllo a priori esercitato in esclusiva non attecchisce neppure negli

ordinamenti che subirono la dominazione coloniale o altri influssi giuridici francesi se essi qualche volta hanno introdotto un

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controllo preventivo, questo modello è stato comunque sempre affiancato ad un sindacato successivo. In Portogallo il Presidente

della Repubblica ha il potere di chiedere un parere di costituzionalità limitatamente ai trattati internazionali, ma accanto a questo

sistema ce n'è un altro. In Romania esiste un controllo incidentale con Corte accentrata, e la Costituzione stabilisce che la Corte si

pronuncia sulla costituzionalità delle leggi prima della promulgazione su impulso di alcuni soggetti prestabiliti. Il modello francese fino

al 2008 è quindi praticamente un unicum; con la revisione del 2008 però anche la Francia ha introdotto una forma di controllo

successivo.

Quale è la ragione che spinge a preferire un controllo di tipo successivo? Logicamente potrebbe sembrare meglio bloccare una

norma incostituzionale prima della sua entrata in vigore, piuttosto che agire dopo che essa ha già prodotto danni. Le ragioni che

fanno preferire il controllo successivo sono:

− l'esigenza di sottoporre le disposizioni legislative alla “prova” dell'interpretazione = i testi delle disposizioni di legge vivono

nel momento in cui vengono applicati: sono i giudici a dare un vero significato alle disposizioni di legge tramite un lavoro di

interpretazione

− ragioni di “economia giuridica” = è più vantaggioso il controllo di tipo successivo per questioni di efficienza; un controllo

successivo consente di “salvare” delle norme che all'inizio potevano sembrare illegittime, ma che nella controprova dei fatti

non sono stati interpretati nel senso scorretto. Poi si sottraggono al giudizio della Corte questioni meramente astratte,

relative a fattispecie che non si realizzano in concreto e non toccano interessi giustiziabili: ciò consente di economizzare

l'attività della Corte, permettendole di occuparsi delle questioni necessarie e urgenti.

È una prospettiva irrealizzabile quella di ritenere il controllo preventivo in grado di vedere un unico significato della legge; infatti un

controllo preventivo non tiene conto delle possibili interpretazioni future delle norme.

Altre forme di controllo politico Capo dello Stato

Innanzitutto tra le attribuzioni del ci sono anche alcune funzioni relative al controllo di costituzionalità (ma in

nessun sistema in maniera esclusiva). Queste funzioni sono:

− la legittimazione a ricorrere alla Corte

− il potere di messaggio

− la promulgazione­sanzione

Shmitt sosteneva che dovesse esserci un custode della Costituzione, identificabile in un organo politico quale il Capo dello Stato. Per

esempio secondo la Costituzione russa il Presidente è un vero e proprio garante della Costituzione, ha potere di sospensione di atti

costituzionali e è in contatto diretto con la funzione legislativa). Alcuni sistemi (UK, Danimarca) prevedono che i controlli di

Parlamento.

costituzionalità agiscano anche e soprattutto a livello di Importante è poi l'istituto della irricevibilità in Francia, che pone

Governo

il in una posizione quasi di co­partecipazione al controllo di costituzionalità; il Governo può opporre l'irricevibilità di proposte

di legge o di emendamenti incostituzionali qualora vadano a ledere la riserva di regolamento ex art. 34 o la delegazione in vigore; se

non c'è opposizione dai Presidenti delle Camere, la decisione del Governo è definitiva è il Governo che assume la veste di

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garante della costituzionalità in questo caso. Qualora invece vi sia opposizione dei Presidenti delle Camere, è il Conseil a decidere.

controllo “religioso”

Un altro elemento interessante è quello del che si trova in forme di stato teocratiche: la Repubblica dell'Iran è

una Repubblica teocratica, cioè il Corano viene definito legge fondamentale. Il Corano nella sua interpretazione di stampo giuridico

diventa una fonte suprema applicabile a tutti gli articoli della Costituzione: la legislazione è illegittima qualora sia contraria alle

direttive della religione ufficiale. A verificare la legittimità della legislazione è chiamato un Consiglio dei Guardiani, che esercita una

forma di controllo politico­religioso è composto da 12 membri, per metà esponenti religiosi, nominato in parte dal Parlamento in

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parte dalla Guida religiosa. Esso delibera su tutti gli atti parlamentari, prendendo come parametro di giudizio prima i principi