Diritto pubblico comparato - Appunti

Le tendenze del parlamentarismo contemporaneo

La forma di governo parlamentare è adottata nella maggioranza degli stati democratici occidentali ed anche in vari paesi europei ex socialisti come: Albania, Estonia, Lettonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria. Dalle costituzioni del primo dopoguerra, e ancora di più da quelle successive, emergono tre tendenze di fondo della forma di governo parlamentare:

• Tendenza monistica: si manifesta nella centralità del rapporto fra la maggioranza parlamentare e il Governo mentre il Capo dello Stato è collocato in una posizione di imparzialità. Il monismo può essere di due tipi:
  • Di diritto: è il caso delle repubbliche parlamentari, in cui il Presidente è eletto dal Parlamento (Grecia, Italia, Stati europei ex socialisti) o da un’assemblea paritetica di deputati e di delegati degli stati membri (Germania). Ma è anche il caso delle monarchie parlamentari, dove un monismo ancora più estremo si verifica in Giappone (la costituzione del 1946, imposta dalle potenze alleate, precisa che l’Imperatore non ha in nessun caso poteri di governo) e in Svezia (la costituzione del 1975 sottrae al Capo dello Stato poteri significativi come la nomina del Governo e lo scioglimento dell’Assemblea). In Spagna si parla di “monismo attenuato” in quanto il Re è titolare di poteri significativi ma è considerato estraneo al potere esecutivo. In alcune monarchie parlamentari vi è un dualismo di diritto: il Re è parte integrante del potere esecutivo ed è titolare di notevoli poteri. Esempi sono le monarchie scandinave e i Paesi anglosassoni (Australia, Canada, Nuova Zelanda che riconoscono come Capo dello Stato il Monarca inglese e sono presieduti da un Governatore generale, che viene scelto fra i cittadini del paese e non svolge alcun ruolo politico se non via del tutto eccezionale).
  • Di fatto
• Tendenza rappresentata dalla razionalizzazione dei rapporti Parlamento-Governo:
  • La forma di governo parlamentare “classica” non razionalizzata continua a sussistere nel Regno Unito, nei Paesi anglosassoni, in Lussemburgo e nei Paesi Bassi.
  • Una razionalizzazione moderata vi è in Italia, Danimarca, Norvegia e Svezia.
  • Una razionalizzazione significativa ma con alcuni limiti è riscontrabile in Belgio con la costituzione del 1994.
  • In tutti gli altri ordinamenti vi è una razionalizzazione forte che prevede norme che disciplinano la formazione del Governo, il rapporto di fiducia e lo scioglimento del Parlamento.
  Per quanto riguarda la fiducia, vari ordinamenti prevedono la fiducia parlamentare al solo Primo Ministro (Spagna, Germania, Giappone), rari sono invece i casi di voto di fiducia iniziale al Governo (Grecia, Italia), nella maggioranza delle monarchie parlamentari la fiducia del Parlamento è presunta in quanto il Governo entra in funzione con la nomina del Re. La mozione di sfiducia invece è regolamentata in modo da rafforzare la stabilità del Governo ed evitare che qualsiasi voto negativo del Parlamento possa metterlo in crisi. Il Governo a sua volta ha la possibilità di ricorrere alla questione di fiducia. Per quanto riguarda lo scioglimento del Parlamento si ha una dissociazione tra la titolarità formale del potere (spetta quasi sempre al Capo dello Stato) e la sua titolarità sostanziale (Governo e Primo ministro).
• Tendenza del rafforzamento del Governo e del Primo Ministro: si manifesta attraverso un processo di presidenzializzazione della forma di governo, in cui i Primi Ministri adottano comportamenti e metodi di esercizio del poteri analoghi a quelli della Presidenza statunitense. Tuttavia è possibile controbilanciare questa tendenza attraverso la dislocazione dei poteri a favore delle autonomie territoriali e di organismi sovranazionali.

In base alla considerazione del ruolo svolto dal sistema dei partiti è possibile sottoclassificare le forme di governo parlamentari in:

• Bipartitismo rigido: Regno Unito, è caratterizzato dall’elezione popolare del Primo Ministro e dalla prevalenza di quest’ultimo sul Governo e del Governo sul Parlamento.
• Multipartitismo temperato: è distinto dall’assenza sia di un’investitura popolare del Primo Ministro sia di una forte instabilità governativa.
• Multipartitismo estremo: contrassegnato dalla instabilità dei Governi e dalla debolezza del Primo Ministro e comprende i Paesi che hanno coalizioni di governo eterogenee (Italia).

A seconda del carattere bipolare o multipolare del sistema dei partiti, le forme di governo parlamentari contemporanee sono suddivise in due sottotipi:

• Maggioritaria: è caratterizzata da sistemi politici bipartitici o bipolari e si afferma nelle società democratiche nelle quali non vi sono profonde fratture etniche o ideologiche e vi è un nucleo essenziale di valori condivisi. È la forma che garantisce la formazione di governi stabili, sostenuti da un partito o da una coalizione omogenea (Regno Unito, Germania, Spagna, Grecia).
• Non maggioritaria: è contraddistinta da sistemi politici multipartitici e multipolari ed è favorita da sistemi elettorali non selettivi. In questo caso i governi sono di coalizione fra più partiti, instabili ed eterogenei.

La forma di governo presidenziale

La forma di governo presidenziale è caratterizzata dall’esistenza di un potere esecutivo monocratico (una sola persona riveste due cariche importanti: Capo dello Stato e del Governo) affidato ad una Presidente della Repubblica, titolare dell’indirizzo politico ed investito nella sua carica dal popolo, e da una separazione rigida dei poteri, garantita dall’inesistenza del rapporto di fiducia (in quanto vi è una legittimazione popolare) e del potere di scioglimento del Parlamento. Il corpo elettorale elegge anche il Parlamento, formato dal Senato e dalla Camera dei rappresentanti. Rappresenta un grande modello nato e consolidatosi negli USA, che poi ha avuto una buona diffusione soprattutto nel Centro e Sud America ma anche in Asia. Tuttavia, nella maggioranza dei casi, a causa della diversità del contesto sociale e politico rispetto a quello originario, la recezione del modello ha portato ad una degenerazione definita spesso come “regime presidenzialista” per la netta preminenza del Presidente, il ruolo politico rilevante rivestito dall’esercito e la debolezza del Parlamento e del sistema dei partiti. Una tendenza presidenzialistica si è verificata anche nella Federazione russa (modello di “preminenza presidenziale”) e negli Stati della Comunità di Stati indipendenti.

Elementi fondamentali:

• Separazione dei poteri
• Non c’è il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento. Il Presidente non può sciogliere le Camere, quindi non vi è una fine anticipata della legislatura. Le Camere durano per tutto il periodo della legislatura e sono elette dal corpo elettorale. Le camere non possono sfiduciare il Governo.
• Il Presidente della Repubblica non ha potere di iniziativa legislativa.

La forma di governo presidenziale è preferibile poiché, prevedendo due poteri con una legittimazione elettorale separata, sarebbe in grado di combinare efficienza e rappresentatività anche grazie a controlli reciproci fra Presidente e Parlamento.

Gli Stati Uniti d’America

L’ordinamento degli Stati Uniti avendo come punto di riferimento la monarchia costituzionale inglese, ha adottato una forma di governo dualistica: il potere legislativo è affidato al Congresso, composto da due Camere: la Camera dei rappresentanti, eletta per 2 anni dall’intero corpo elettorale e il Senato, eletto ogni 6 anni, composto da 100 membri eletti dai corpi elettorali dei singoli Stati membri. Il potere esecutivo invece spetta ad un Presidente, che è anche Capo dello Stato, il quale ha una derivazione popolare e dura in carica per un mandato di 4 anni, rinnovabile una sola volta. L’elezione presidenziale avviene in 2 fasi: nella prima (non disciplinata dalla costituzione) si designano i candidati alla Presidenza e alla Vice Presidenza nelle Convenzioni nazionali del Partito democratico e repubblicano mentre nella seconda fase (disciplinata dalla costituzione, art.II) vengono eletti in ogni Stato gli “elettori presidenziali”, che votano successivamente a scrutinio segreto per Presidente e Vice Presidente. In seguito il Presidente del Senato effettua lo spoglio di fronte alle Camere riunite, proclamando eletti i candidati che ottengono la maggioranza assoluta dei voti. Se nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta, la Camera elegge il Presidente fra i tre candidati più votati con il voto favorevole della maggioranza degli Stati mentre il Senato elegge il Vice Presidente fra i due candidati più votati. Intorno al Presidente vi è una struttura esecutiva composta da: Executive Office, i più stretti collaboratori; Dipartimenti, sono presieduti da Segretari, nominati dal Presidente (la riunione fra il Presidente e i Segretari dà vita al Gabinetto, organo collegiale non previsto dalla costituzione); Independent Executive Agencies, in particolare Independent Regulatory Commissions, ossia autorità indipendenti che svolgono attività amministrative.

Il principio della netta separazione dei poteri si combina con quello del “bilanciamento dei poteri” (checks and balances): ogni potere ha la possibilità di controllare e di condizionare gli altri nell’esercizio delle rispettive funzioni. Il Parlamento ha il “potere della borsa”; il potere di controllo che svolge tramite le Commissioni permanenti e le Commissioni di indagine. Specifici poteri di controllo sono poi attribuiti al Senato mentre la Camera dei rappresentanti ha il potere di messa in stato d’accusa, impeachment del Presidente e di ogni altro funzionario federale per tradimento, corruzione o altri gravi reati. Il Presidente può invece influenzare l’attività legislativa del Congresso, ha il potere di veto sulle leggi approvate dal Congresso. Tuttavia non essendo previste dalla costituzione indicazioni riguardanti il ruolo e i poteri del Presidente, la natura dualistica della forma di governo, si sono verificate varie fasi a seconda del contesto: una caratterizzata dal ruolo centrale del Congresso (nel secolo scorso con Wilson); una fase di “Presidential Government” con Roosevelt, culminata nella “Presidenza imperiale” di Nixon. Negli ultimi decenni del secolo scorso invece si è verificato il fenomeno del “governo diviso” ossia il Presidente deve fare i conti con una maggioranza dell’altro partito in uno o entrambi i rami del Congresso, indebolendo così l’Esecutivo. Inoltre la debolezza del sistema politico bipartitico a causa del ruolo importante rivestito dalle lobbies determina conseguenze istituzionali importanti come: il basso livello della partecipazione elettorale e una crescente personalizzazione della politica che riguarda il Presidente e i Congressmen, che possono vantare l’appoggio finanziario di importanti lobbies.

La forma di governo direttoriale: la Confederazione svizzera

La forma di governo direttoriale costituisce un unicum in quanto si tratta di un’esperienza unica, presente solo in Svizzera (Costituzione del 1848 - costituzione ottocentesca, una delle prime liberali). È una forma di governo particolarissima che non corrisponde ad un vero e proprio in quanto non ha circolato. Essa però risponde alle peculiari caratteristiche della Svizzera, che non è una nazione in senso etnico in quanto composta da una pluralità di comunità etniche, linguistiche e religiose ma in senso politico, per la scelta della strada del “consenso costante”. Altri fattori importanti sono: la particolare collocazione internazionale del paese, fondata su una politica di rigorosa neutralità (nonostante sia “armata sino ai denti”), il suo ingresso nell’ONU solo nel 2002 e la mancata adesione all’Unione europea e il ruolo importante svolto dagli istituti di democrazia diretta. Un altro elemento caratteristico è il suo multipartitismo estremo affiancato da un sistema proporzionale che porta ad una democrazia consensuale basata più sulla ricerca di accordi che sullo scontro tra maggioranza ed opposizione. L’organo esecutivo (Consiglio federale) deriva dal Parlamento in quanto i suoi membri (7) sono eletti individualmente dall’Assemblea federale (data dalla riunione delle due Camere: Consiglio nazionale e Consiglio degli Stati), diventano Ministri e formano il Governo. Il Parlamento però non può sfiduciare il Governo e a sua volta il Consiglio federale non può sciogliere le Camere. Non è prevista nemmeno la figura di Capo dello Stato, che è assunta come ruolo a turno (si parla di Presidente della Confederazione) da uno dei 7 membri del collegio ed rappresenta fondamentalmente la Repubblica. L’indirizzo politico, compartito tra i due organi, è per lo più detenuto e portato avanti dal Parlamento mentre l’esecutivo è l’esecutore della volontà parlamentare. Il Consiglio federale però riveste una posizione di sicura preminenza: svolge importanti funzioni di tipo normativo mediante regolamenti o atti con forza di legge, la sua composizione si basa su regole convenzionali che ne assicurano la rappresentatività nei confronti dei Cantoni, dei gruppi etnici, dei partiti e delle confessioni religiose.

La forma di governo semipresidenziale

La forma di governo semipresidenziale è una categoria abbastanza recente, che risulta dalla combinazione tra la forma di governo presidenziale e quella parlamentare con un esecutivo dualistico (condiviso) formato dal Presidente della Repubblica, a designazione popolare e dal Primo ministro. Questo modello, pur ispirandosi alla V Repubblica francese, è stato applicato ad altri 6 ordinamenti costituzionali democratici, di cui uno appartiene al passato (Repubblica di Weimar) e 5 tutt’ora vigenti: Islanda, Finlandia.