Diritto pubblico comparato

Il Regno Unito

Formazione dello stato britannico e natura della sua costituzionale

Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è uno stato unitario la cui formazione ha avuto luogo in forza di alcuni atti legislativi:

• L'Act of Union anglo-scozzese del 1707 con il quale nasceva il Regno Unito di Gran Bretagna;
• L’Act of Union britannico-irlandese del 1801 che formava il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda.

La fisionomia complessiva della costituzione britannica si rivela come il prodotto di una plurisecolare evoluzione di coordinate giuridiche concettuali che derivano dalle elaborazioni in forma scritta e normativa quali:

• La Magna Charta Libertatum;
• Decreti regi;
• Atti politici parlamentari come il Bill of Rights;
• Vere e proprie leggi, cioè le Acts of Parliament, che costituiscono lo statute law;
• Altre fonti di common law aventi origine giurisprudenziale, pronunciate e non scritte normativamente, attraverso le quali le corti di giustizia hanno elaborato tasselli dell'ordinamento costituzionale.

L'ordinamento costituzionale di matrice inglese dominante nel Regno Unito non si è determinato attraverso la formalizzazione in un singolo documento databile con assoluta precisione e al quale si sia mai attribuito rango superiore a quella legislazione di produzione parlamentare che si definisce ordinaria. La costituzione inglese (che ha iniziato il suo percorso nel medioevo normanno) si è formata attraverso il progresso di un sistema di governo, il cui sviluppo storico è il prodotto della plurisecolare sedimentazione di pratiche istituzionali che nell'esperienza parlamentare hanno trovato la loro strada maestra.

L'inesistenza di una carta scritta nella quale si condensano i principi fondamentali della forma di Stato e gli assetti istituzionali che danno corpo alla forma di governo, attribuisce alla costituzione del Regno Unito quella natura procedimentale, su cui si fonda il carattere della flessibilità, tipico di questa particolare esperienza costituzionale.

Dal medioevo normanno alla gloriosa rivoluzione

Nell'intero arco del medioevo inglese si pongono le basi del sistema giuridico costituzionale dominante nelle isole britanniche. L'autentico mito fondatore della costituzione d'Inghilterra è la conquista normanna, decisa dall'esito della battaglia di Hastings, vinta nel 1066 da Guglielmo il Conquistatore, che risolse la controversia che opponeva il duca di Normandia al re sassone Harold. I basilari elementi costitutivi si ritracciano nel Domesday Book (un registro ufficiale del valore della proprietà terriera e delle forme connesse di produzione) nella diffusione di atti del re attraverso l'azione di corti di giustizia itineranti.

In questo contesto nacquero i primi parliamenta locali, riuniti dal sovrano al fine di amministrare gli affari del regno: essi erano gli antesignani dell'assemblea che, dal XIII secolo, avrebbe tenuto le proprie adunanze a Westminster. Nel 1215 fu redatta la Magna Charta Libertatum, (le cui antesignane erano state le carte delle libertà emanate da Enrico Beauclerc e da Re Stefano alla fine del 12° secolo) un documento inizialmente concepito per favorire le rivendicazioni baronali nei confronti del monarca, e in seguito estesa a tutti gli uomini liberi e per questo destinata a trasformarsi nel modello di tutte le carte dei diritti inglesi ed europei.

Il '600 fu il secolo in cui ben due momenti acceleratrici di straordinaria intensità conducevano l'ordinamento inglese verso il trionfo politico costituzionale del Parlamento. Assistiamo a molti cambiamenti con la guerra civile (1642–1651) durante la quale hanno rilievo due momenti:

• La prima rivoluzione:
• 1° fase guerra civile del 1642–1646: è la fase in cui il Parlamento si oppone alla Corona,
• 2° fase (1646–1649): colpo di mano che decimò il "Lungo Parlamento" ed esecuzione di Carlo I.

La prima fase ebbe tra le sue premesse alcuni importanti episodi costituzionali tra i quali:

• Il Case of Proclamation del 1611 con cui le corti dirimevano la contesa tra Corona e Parlamento regolando l'estensione applicativa della prerogativa regia;
• La Petition of Right del 1628 contro il Parlamento che tentava di impegnare il re a un definitivo rispetto delle antiche libertà del regno;
• Il Triennal Act del 1641 che fissava per la prima volta la durata della legislatura nell'intento di sottrarla all'arbitrio dello Stuart.

La seconda fase del conflitto sfociava nell'abbandono della forma monarchica e nella instaurazione del commonwealth repubblicano (1649), vera e propria forma di governo a carattere presidenziale, la cui forma scritta sarebbe stata sanzionata con l'Instrument of Government, prima e unica carta costituzionale mai adottata in Inghilterra e in vigore dal 1653 al 1660 (ma in realtà si trattava di una dittatura).

La seconda rivoluzione nasce dalla paura che si potesse nuovamente consolidare la monarchia e, per tale ragione, nacque un bipolarismo, ovvero due fazioni:

• I Tories: erano più conservatori ed enfatizzavano la monarchia;
• I Whigs: erano più progressisti favorendo il potere del Parlamento, erano unite però dalla comune accettazione della monarchia quale base del potere pubblico.

Con l'abdicazione del sovrano Giacomo II, che fugge sotto le minacce di Guglielmo d'Orange, (salito al trono con un accordo tra Whigs e Tories,) nasce, nel 1688, la prima monarchia costituzionale, grazie anche all'impegno di quest'ultimo di sottoscrivere il Bill of Rights, vincolandolo al rispetto dei diritti dei sudditi e all'approvazione dell'Act of Settlement, che fondava:

• Una nuova forma di governo basata sulla successione protestante al trono e sui privilegi parlamentari,
• Alla grande riforma elettorale e alla svolta pienamente liberale delle istituzioni fino ad arrivare, con Dicey,
• Alla consacrazione della dottrina della sovranità del Parlamento.

Si gettavano così le fondamenta del diritto costituzionale contemporaneo.

La moderna forma di stato: principi e valori costituzionali

Dicey è considerato il fondatore del moderno diritto costituzionale britannico. Nel suo scritto "Introduzione allo studio del diritto della Costituzione" sostiene che sono due i fondamentali principi su cui si fonda l'ordinamento costituzionale:

• La rule of law: il dominio della legge;
• Sovereignty of Parliament: la sovranità parlamentare;

Sul loro riconoscimento si basa l'intera dottrina giuspubblicistica britannica dell'ultimo secolo. Il concetto di rule of law ha un'accezione diversa rispetto a quella continentale di Stato di diritto, a causa dell'assenza nel Regno Unito di un'autonoma soggettività statuale: essa non è dunque il prodotto dell'imperio di un'autorità statale ma di una legalità che ha molte fonti:

• Lo Human Rights Act del 1998 che ha portato a compimento (introducendo nel sistema britannico un meccanismo di adeguamento ai valori garantistici dell'Unione Europea, mediante l'incorporazione dei diritti dell'uomo) il percorso dei diritti iniziato con la Magna Charta e sanzionato in via definitiva con il Bill of Rights.
• Una fondamentale fonte del diritto costituzionale britannico è la legislazione parlamentare il cui artefice è il Parlamento di Westminster, e produttore di quella nuova branca della statute law. Il suo ruolo non è esclusivo, vista l’esistenza della pratica della giurisprudenza, i cui autori sono i giudici.

La rule of law è questione di valori costituzionali: essa infatti si costruisce ponendo tra loro e in rapporto armonico:

• Le dogmatiche della supremazia della legge sull'arbitrio, un tempo del monarca e oggi del potere esecutivo;
• In secondo luogo, della sostanziale eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge alla quale non si sottraggono neanche coloro i quali esercitano il potere pubblico;
• In terzo luogo, della tutela giurisdizionale dei diritti che è assicurata dalle corti e dalla common law.

La sovereignty of Parliament è il principio che governa l'assetto costituzionale. Nonostante tutto, la supremazia del Parlamento continua tuttora ad essere formulata come un cardine della forma costituzionale del Regno Unito. Sebbene promosse esclusivamente dal gabinetto che forma progetti di legge e determina l'agenda dei lavori parlamentari, le leggi approvate dalla Camera dei Comuni e da una Camera dei Lords oggi fortemente deformata continuano tuttora a dare forma all'ordinamento del paese e a regolarlo con un'autorità che talvolta può creare seri problemi alla stessa premiership esercitata da un leader che esercita il comando maggioritario, ma i cui orientamenti politici legislativi non sono sempre al riparo da infortuni parlamentari talvolta clamorosi.

Assetto dei partiti e sistema elettorale

Nel corso della Restaurazione le forze politiche attive in Parlamento avevano assunto le sembianze dei Tories, fermi su posizioni giuridicamente tradizionalistiche e di conservazione di un ruolo forte della monarchia, e dei Whigs, più favorevoli al potere parlamentare ed al suo attivismo normativo. Tories e Whigs si sono spartiti la scena della politica britannica fino alla prima metà dell'Ottocento. Ma già nella prima metà dell'800, lo sviluppo del movimento liberale produceva uno schieramento parlamentare verso il quale si convogliavano le istanze ed i programmi politici di numerose formazioni: il Liberal Party, che prendeva il posto dei Whigs.

Entrambi gli schieramenti operavano come "partiti parlamentari", la cui attività si esplicava pressoché esclusivamente nelle aule di Westminster. Alla lunga assenza di un'organizzazione stabile, fu posto rimedio con le riforme realizzate da Disraeli e Chamberlain, promotori di un partito organizzato. Tuttavia, solamente con il formarsi del laburismo prendeva corpo quel partito con il nome di Labour Representation Committee che era nato anch'esso come semplice formazione parlamentare, dimostrando di accettare e poter praticare le regole della rappresentanza liberale.

È in esso che confluivano le potenti organizzazioni sindacali, importanti movimenti cooperativistici ed altri gruppi di settore, organizzazioni politiche di matrice socialista, formazioni del radicalismo marxista. La nascita di tale partito induceva anche gli altri partiti a dotarsi di un'organizzazione stabile a causa di una temporanea sospensione del bipolarismo politico e di un clima di difficile governabilità del paese, nel quale si avvicendavano numerosi governi di solidarietà nazionale sia laburisti che conservatori. La scelta di questo partito, aveva causato una temporanea sospensione del bipolarismo, e tuttavia riafferrò con la nascita del partito di opposizione denominato "Opposizione di Sua Maestà".

L'intero territorio nazionale è suddiviso in tanti collegi elettorali quanti sono i parlamentari, in ciascuno dei quali è eletto 1 solo deputato, quello che prende più voti. Tale sistema è definito sistema uninominale secco. Il sistema britannico appartenente alla famiglia maggioritaria, detto plurality system, garantisce un risultato più immediato e contribuisce alla polarizzazione del suffragio e pertanto alla aggregazione delle formazioni politiche.

Parlamento ed esecutivo: strutture e rapporti

La forma di governo parlamentare del Regno Unito si risolve nel rapporto di diretta compenetrazione che sussiste tra legislativo ed esecutivo, un rapporto regolato da un complesso di norme non scritte, ma non per questo meno codificate, attraverso la reiterazione di prassi istituzionali e l'applicazione di regole convenzionali, che nascono da intese politiche:

• L'identificazione del Primo Ministro con il leader del partito maggioritario,
• L'esercizio dei poteri di scioglimento parlamentare,
• La pratica del patronage alle cariche di stato,
• La regolazione del rimpasto governativo o della rimozione di singoli ministri segretari di Stato,
• La formazione e il mantenimento della responsabilità collettiva del governo nei riguardi della Camera dei Comuni,
• Il concreto esercizio della leadership politica sulla maggioranza della Camera rappresentativa,
• L'attività e il ruolo "responsabile" dell'Opposizione di Sua Maestà.

Nella sua "composizione duale" il Parlamento di Westminster forma l'ampia base di una piramide alla cui sommità si pone:

• La Corona: in realtà sempre più ristretti sono le posizioni patrimoniali ed i poteri di prerogativa, che di fatto sono determinati dall'esecutivo.

Ridotta la Corona al ruolo simbolico di Capo di Stato, dalla prima metà del Settecento, la forma di governo britannica è regolata dalla dialettica che si è instaurata tra il Parlamento e la premiership maggioritaria. Il bicameralismo si organizza nella Camera dei Comuni che è il ramo elettivo del Parlamento.

Funzioni:

• Sovrintende all'approvazione del bilancio governativo e di ogni altra legge monetaria (money bills) la cui elaborazione è compito dell'esecutivo in particolare del cancelliere dello Scacchiere che è a capo del tesoro.
• Funzione (comune a entrambe le Camere del Parlamento) legislativa. Il processo legislativo nella Camera dei Comuni si articola in 4 fasi:
• Una prima lettura meramente formale, nella quale è data notizia della presentazione del bills, nella quale il disegno normativo è analizzato dettagliatamente;
• Una fase di commissione nella quale il disegno è analizzato dettagliatamente;
• Una seconda lettura in cui il report è discusso dalla Commissione;
• Infine un approfondito e vivace dibattito parlamentare, al quale fanno seguito la votazione e il trasferimento alla Camera dei Lords, che delibera con procedimento analogo.

Per effetto di tre importanti riforme succedutesi nel corso di circa un secolo, ossia i due Parliament Acts del 1911 e del 1949, e il recente House of Lords Act 1999, poteri e composizione del "ramo alto" del Legislativo di Westminster sono stati considerevolmente modificati e con essi anche i suoi rapporti di forza con la Camera dei Comuni:

• Esautoramento dei Pari, ai quali era sottratto il potere di deliberare in materia di bilancio e su ogni altra legge finanziaria;
• Limitazione degli spazi di intervento della Camera alta del procedimento legislativo;
• Limitazione ad una sola sessione parlamentare della possibilità di esercizio del potere di respingere un atto già provato dei Comuni;
• Abolizione della tradizionale componente dei Pari ereditari, prima fase di un processo di riforma ancora in corso.

I rapporti centro-periferia: strutture automobilistiche e devolutive

La devolution è un'importante novità costituzionale soprattutto per il fatto che nella dimensione mediana tra governo centrale e amministrazioni locali nessuna entità di carattere regionale era mai stata inserita con successo. Nonostante la presenza di una forte rete di autorità del governo locale, il Regno Unito era considerato uno Stato altamente centralizzato, dalla cui decisione derivava la legittimazione di ogni amministrazione locale. In realtà però una grande parte delle funzioni di governo era attribuita all'autorità locali suddivise nelle rispettive amministrazioni delle municipalità e delle aree rurali.

Il primo regionalismo britannico ha avuto una fisionomia economica pianificatoria (anni '60). In seguito vi furono forme di regionalismo di doppio livello di amministrazione locale, organizzato secondo il modulo contea-distritto. Solo in Scozia vi erano alcune limitate possibilità di autogoverno a carattere regionale; in Inghilterra le contee metropolitane; mentre in Irlanda si affermava un regime centralizzato d'eccezione.

Ma è solo negli anni '70 che le fortune elettorali dei partiti nazionalisti in Scozia e in Galles enfatizzavano le connessioni tra decentramento amministrativo e riforma costituzionale diffondendo la convinzione che la regionalizzazione fosse preliminare alla generalizzazione del paese o addirittura alla indipendenza delle aree celtiche.

Questa versione nazionalistica non solo della devolution ma soprattutto del regionalismo avrebbe limitato la sfera di applicazione del decentramento territoriale soprattutto negli anni 1979–90 durante i quali ogni concessione dei poteri locali fu praticamente negata, e oltre, ovvero fino al ritorno al potere dei laburisti con i quali si operava quella riappacificazione tra devolution e formule regionali che da un lato ha restituito uno status democratico alle autorità di governo locale nel frattempo riorganizzate secondo degli schemi unitari che hanno valorizzato le funzioni del governo locale nei settori delle utilities, nei servizi personali, mentali e nel tempo libero.

A tali responsabilità se ne sono sommate altre riguardanti la protezione della comunità che in parte sono tipiche delle autorità locali intese in senso stretto nonché funzioni di vigilanza sul rispetto degli standard inerenti all'azione amministrativa del governo centrale e all'applicazione di direttive comunitarie. Alla fine degli anni '90 la devolution si è imposta come un complesso di trasformazioni di alto profilo costituzionale.

Le corti di giustizia come soggetti politici e costituzionali

Una delle caratteristiche del Regno Unito è la coesistenza dei due sistemi giuridici:

• La common law (in Inghilterra e Galles),
• La Scot law (in Scozia),
• Agli quali se ne può aggiungere un terzo definito anglo-irish law operante nell'Irlanda del Nord.

L'analogia di fondo tra i due sistemi è nel ruolo delle corti: entrambi scaturiscono dall'attività creativa ed alle pratiche interpretative dei giudici. La differenza fondamentale risiede invece nel diverso peso specifico dell'influenza della giurisdizione dei giudici. I giudici hanno operato di concerto con i grandi legisti, e per...