Diritto Pubblico - Appunti

Capitolo 1: Forme e scopi dell'azione pubblica nell'economia

Nozioni introduttive

I modi dell'azione dei poteri pubblici nell'economia cambiano nel tempo ed è complesso determinare quali siano i fattori che determinano tali cambiamenti. Il compito di analizzare gli effetti delle politiche pubbliche spetta agli studi economici attraverso indagini che forniscano informazioni utili per giudicare l'efficacia dei dispositivi legali adottati.

È bene tenere distinte le questioni allocative (riguardano cosa produrre ed a che condizioni offrire ciò che è stato prodotto, e possono essere attuate tramite imprese pubbliche e private) dalle questioni gestionali (riguardano valutazioni circa l'efficienza dei diversi modi di produrre i servizi).

L'intervento dei poteri pubblici nell'economia indica che l'attività economica spetta prevalentemente ai privati, e che la presenza di operatori pubblici sia un'interferenza nell'ambito dei privati.

Fallimenti del mercato

Si parla spesso di fallimenti del mercato con riferimento a situazioni diverse. L'espressione indica:

• Alcune disfunzioni (l'attività di mercato può essere autodistruttiva, come accade nel caso della formazione di monopoli).
• Alcuni scopi che il mercato non realizza perché sono estranei alla sua logica.

In entrambi i casi è necessario l'intervento dei poteri pubblici.

Azione pubblica diretta e azione regolatrice

Con la formula “- stato, + mercato” s'intende il mutamento dei modi di intervento pubblico. Lo Stato dovrebbe mettere in atto azioni idonee a promuovere la concorrenza nei mercati dove questa è assente e rinunciare ad azioni che intralcino la concorrenza tra le imprese. Vi è la preferenza per la regolazione economica rispetto ai modi di intervento diretto dei poteri pubblici nella produzione di beni e servizi.

L'intervento pubblico può essere:

• Diretto quando l'attività economica può essere svolta attraverso operatori economici pubblici.
• Indiretto quando i risultati positivi si ottengono attraverso il buon funzionamento dei mercati.

Il metodo della regolazione prevede che il mercato regolato offra le utilità che richiede la collettività, così le imprese esercitano la propria libertà di iniziativa economica secondo il calcolo della convenienza. L'intervento diretto è strumento cui si ricorre quando il mercato non è ipotizzabile, o se ipotizzabile, non garantirebbe prestazioni adeguate.

Il metodo della regolazione economica è stato adottato nei settori dell'elettricità, gas, telecomunicazioni, a seguito di direttive comunitarie che hanno imposto l'apertura dei mercati con situazioni di monopolio legale e la loro sottoposizione ad un sistema di regole per promuovere la concorrenza.

Servizi di pubblica utilità

I servizi di pubblica utilità si occupano del conseguimento di scopi estranei alla logica del mercato e che la collettività considera necessario che siano realizzati. Gli scopi dipendono dalle condizioni di una società in un dato momento. Un esempio di scopo estraneo è il trasporto urbano (il servizio è reso a condizioni diverse da quelle del mercato e il costo superiore dei ricavi è coperto da risorse pubbliche).

Le attività economiche vengono assunte dai poteri pubblici per ragioni di carattere politico-sociale, che suggeriscono di offrire certi servizi a condizioni diverse da quelle del mercato. Vi sono casi in cui l'impresa privata non è interessata a svolgere una data attività a causa di caratteristiche che rendono impossibile il pagamento di un corrispettivo. Es: illuminazione stradale.

Il soggetto pubblico che si occupa del servizio può:

• Provvedere alla produzione del servizio tramite propri strumenti organizzativi.
• Affidare la produzione del servizio a imprese private che agiscono per incarico del soggetto pubblico e riceveranno compensazioni per costi non coperti dai ricavi.

In entrambi i casi i responsabili del servizio pubblico sono i poteri pubblici.

La tariffa dei servizi pubblici

La tariffa dei servizi pubblici è stabilita dall'amministrazione secondo criteri diversi da quelli che sarebbero seguiti da un imprenditore. È diverso dal prezzo! È un corrispettivo perché dovuta a seguito di una prestazione. È diverso dai tributi. È usata per coprire i costi dei servizi pubblici e per finanziare le opere programmate per il servizio.

Esempio: provvedimenti legislativi che si sono succeduti a partire dagli anni '90 e che hanno dato luogo al servizio idrico integrato (include oltre alla provvista di acqua anche la raccolta e il trattamento degli scarichi). La tariffa unitaria dovuta dagli utenti è uguale alla somma dei costi che riguardano ciascun servizio del servizio idrico integrato.

La legge disponeva il pagamento della tariffa anche per gli utenti localizzati in aree dove non vi erano gli impianti di depurazione. Quindi l'utente pagava il corrispettivo di un servizio o il suo tributo; la questione è arrivata davanti alla corte costituzionale che ha stabilito che: la tariffa spetta a chi gode del servizio e sono illegittime le disposizioni che impongono che sia pagata anche se non si dispone del servizio.

Responsabilità per il servizio e gestione del servizio: la concorrenza per il mercato

Si parla di concorrenza per il mercato quando l'ente titolare del servizio ne affida la gestione ad un'impresa scelta mettendo in gara tutti coloro che aspiravano a gestire quel servizio. Gli enti gestiscono i servizi pubblici tramite società scelte attraverso gare (la società offre il servizio alle migliori condizioni).

Il gestore riscuote il corrispettivo del servizio dagli utenti e le caratteristiche delle prestazioni e le tariffe sono determinate dal soggetto pubblico che ha la responsabilità del servizio. La concorrenza deve ridurre i costi del servizio a parità di risultato. Questo dipende da due fattori:

• Dall'esistenza di una pluralità di soggetti che abbiano le caratteristiche per poter partecipare alla gara.
• Dalla definizione degli elementi sui quali si svolge il confronto competitivo.

I risultati positivi si realizzeranno se il contratto sarà correttamente eseguito. Inoltre, vi è richiesta la permanenza di condizioni che rendono possibile la sostituzione del gestore, sia nel corso della gestione e sia alla scadenza del periodo di affidamento.

L'assunzione delle decisioni pubbliche: l'analisi costi-benefici

L'analisi costi-benefici può essere considerata come uno strumento conoscitivo a disposizione del decisore che ne terrà conto insieme agli altri elementi considerati rilevanti per le scelte da compiere. L'analisi svolge una funzione prescrittiva, cioè il valore del saldo del bilancio mostrerebbe la decisione da assumere.

Il bilancio è da tempo utilizzato per valutare gli effetti degli investimenti pubblici. Il saldo del bilancio corrisponde all'aumento o diminuzione della ricchezza aggregata. Diversa dal bilancio costi-benefici è l'analisi di impatto della regolazione (AIR) dell'OCSE per gli interventi normativi di maggiore rilevanza. L'AIR consiste nella valutazione preventiva degli effetti ipotizzati dall'intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni.

I principi del diritto comunitario

Il principio dell'economia di mercato aperta e in libera concorrenza

I mercati sono aperti e le imprese sono esposte alla concorrenza di nuove imprese. Il principio dell'economia di mercato in libera concorrenza è affermato dal diritto comunitario (art.4 c. 1 del trattato) e va inteso come principio che richiede misure dirette a rendere possibile la competizione tra le imprese e che vieta le misure che ostacolano la competizione ad armi pari tra le imprese.

Il principio impegna gli stati a creare un ambiente giuridico nel quale sia possibile la competizione tra le imprese; così è irrilevante che gli operatori economici siano imprese pubbliche o imprese private.

Il principio di non discriminazione

Ha due significati:

• Intende garantire la libertà delle imprese di operare sul mercato interno in condizioni di non discriminazione rispetto alle imprese nazionali.
• È espressione della fiducia nell'efficienza economica del sistema che si basa sulla competizione tra le imprese ai fini del rafforzamento dell'economia dell'unione europea nel suo complesso.

Il principio dell'economia di mercato aperta e in libera concorrenza vieta agli stati membri l'adozione di misure che compromettano il diritto delle imprese degli altri stati di svolgere la propria attività in ogni parte del mercato comune, in condizioni di eguaglianza rispetto alle imprese nazionali.

Le missioni delle imprese incaricate di servizi di interesse economico generale

Il mercato ha una propria logica interna. Il diritto comunitario disegna un quadro nel quale coesistono modi di azione pubblica diversi, in relazione a finalità diverse. Il principio dell'economia di mercato aperta e in libera concorrenza non assume valore assoluto; il trattato riconosce che vi sono scopi che sono perseguiti dagli stati e che non sono realizzabili attraverso i mercati, per questo il diritto comunitario ammette la possibilità che i poteri pubblici perseguano tali scopi attraverso imprese incaricate di servizi di interesse economico generale.

I principi costituzionali

L'art. 41 afferma la libertà di iniziativa economica, e al comma 2 afferma i limiti cui è sottoposto lo svolgimento dell'attività economica; questi limiti sono da seguire per salvaguardare: la libertà, la sicurezza e la dignità umana.

L'art. 43 (la riserva pubblica di attività economiche) consente la riserva pubblica di attività economiche oggetto di monopolio, che riguardano fonti di energia o servizi pubblici essenziali; la riserva deve essere disposta con legge e deve essere giustificata da fini di utilità generale, può essere giustificata...