diritto pubblico

La forma di governo

Al fine di valutare le più importanti scelte prese nella fase immediatamente successiva alla nascita, a seguito del referendum plebiscitario del 2 giugno 1946, dello stato repubblicano, è opportuno analizzare i momenti più salienti di discussione in Assemblea costituente in merito alla forma di governo giudicata la più idonea a descrivere, ma anche condizionare, il futuro assetto politico italiano.

I costituenti, in prima analisi, ritennero necessario effettuare una rapida indagine sul funzionamento di alcune forme di governo nelle singole esperienze ordinamentali: in particolare negli Stati Uniti e in Inghilterra, rispettivamente aventi l'uno una forma di governo presidenziale e l'altro una forma di governo parlamentare.

L'esperienza americana appariva contraddistinta da una rigida separazione delle funzioni tra i titolari del potere esecutivo e del potere legislativo e ciò al fine che "l'un potere impedisca"

Possibilità di abuso da parte dell'altro. Totalmente assenti attività di controllo dell'operato.

In essa, peraltro, apparivano dell'esecutivo da parte del Congresso americano, detentore del potere legislativo.

Si faceva quindi notare la contrapposizione sussistente tra tale modello rigido e la forma di governo parlamentare, la quale presentava rispetto al modello americano il vantaggio di stabilire "un nesso di omogeneizzazione fra l'un potere e l'altro, di modo che non dovrebbero sorgere possibilità di antitesi, di squilibri, di disarmonie fra i due poteri...".

Così l'on. Mortati riteneva migliore la forma di governo parlamentare per permettere essa che l'azione dello Stato procedesse maggiormente al sicuro da possibili disarmonie e contrasti.

Emerse subito tuttavia la necessità di guardare ai modelli costituzionali stranieri, ma anche del proprio passato prossimo, andando al di là della

lettera ovvero soffermandosi sul dato empirico, sulla realtà originata dai comportamenti degli organi politici coinvolti. Altre apparivano "sulla carta" quasi diametralmente opposte, ovvero la forma di governo parlamentare e quella presidenziale, vennero ad opera dei costituenti immediatamente valutate nei loro elementi analogici. Nel modello americano la presenza di un sistema bipartitico consentiva in realtà un collegamento effettivo tra il potere legislativo e il potere esecutivo; medesimo effetto era ottenuto peraltro mediante la partecipazione dei componenti del gabinetto presidenziale alle sedute delle commissioni del Congresso americano, per quanto essi non siano in alcun modo comparabili alle figure istituzionali dei Ministri, nell'accezione riconosciuta nel sistema italiano. Inoltre, tramite meccanismi invero utilizzabili solo in presenza di una maggioranza nel Congresso delIl medesimo partito del Presidente, al Presidente stesso veniva riconosciuto il potere di farsi iniziatore informale di disegni di legge, che venivano così "raccomandati" dall'amministrazione. Allo stesso modo al Presidente si attribuiva il potere di rendere effettivi i veti nei confronti delle delibere legislative invisi alla compagine governativa. La centralità del Parlamento diventò l'asse attorno a cui far ruotare la forma di Governo; ma dietro questa espressione si nascondeva in realtà la centralità dei partiti in Parlamento e la ricerca di formule consociative. La presenza di una pluralità di partiti con ideologie piuttosto contrapposte le une dalle altre (basti pensare alla Democrazia Cristiana e al Partito Comunista) non poteva di per sé costituire una garanzia di stabilità dei governi. Vennero pensati così dei correttivi, atti a dare vita ad una forma di governo parlamentare mista, che traesse alcuni

Caratteri tipici sia dell'esperienza parlamentare sia dell'esperienza presidenziale. L'on. Mortati propose l'istituzione della figura del Capo dello Stato, che non solo, ma in linea di principio, svolgesse anche un'azione sanante e designasse il Governo, verso qualsiasi tipo di dissidio sorto tra i due organi di indirizzo politico: il Governo. L'on. Mortati ipotizzò, inoltre, la necessità di un voto di fiducia a favore del Governo da parte di entrambe le Camere che vincolasse poi il Parlamento a mantenere in vita il Governo per un periodo che si proponeva di due anni, in modo da dare autorità al potere esecutivo, libero così di attuare il proprio programma di governo scongiurando la precarietà e la caduta prematura degli esecutivi. La decisione infine di introdurre la forma di governo parlamentare, sebbene in un sistema politico fragile, caratterizzato com'era da un'eccessiva frammentazione partitica.

trovò a fare da contraltare ai sentimenti di preoccupazione legati al sistema l'approvazione dell'"ordine delle previsioni pessimistiche sulla tenuta del giorno Perassi". Esso così si esprimeva: "a Seconda Sottocommissione, udite le relazioni degli onorevoli Mortati e Conti, ritenuto che né il tipo del governo presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l'adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell'azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo".

4 IL PARLAMENTO

Il termine 'parlamento' comprende realtà spesso fra loro non coincidenti, che variano sia nel corso delle diverse epoche storiche sia, in una stessa epoca storica, nei diversi regimi politici.

Alcuni elementi appaiono ricorrenti:

un'assemblea permanente, più o meno ristretta, di rappresentanti; la sua collocazione intermedia fra la società e il vertice delle istituzioni; la progressiva specializzazione nella funzione legislativa; il metodo del dibattito e della conseguente deliberazione collegiale; la pubblicità dei dibattiti stessi; una tendenziale ma sempre contrastata autonomia da altri organi costituzionali nell'organizzazione e conduzione dei lavori dell'assemblea. Nonostante questi elementi comuni la realtà si configura variamente per quanto riguarda sia la funzione dei parlamenti, sia la loro composizione. La stessa funzione rappresentativa, cui si ricollegano oggi comunemente le assemblee parlamentari, non è mai stata univoca: si può infatti sedere nell'assemblea a titolo personale o sulla base di un titolo rappresentativo. Il titolo personale può derivare sia da una trasmissione ereditaria sia da meriti acquisiti sia in ragione delle funzioni.

Sono le funzioni che il parlamento, nel corso dei secoli e in vari paesi, può assumere: può svolgere funzioni solo legislative (nei sistemi presidenziali o direttoriali) o anche di indirizzo politico (nei sistemi parlamentari).

Ma c'è di più: può svolgere funzioni deliberative o limitarsi a funzioni essenzialmente consultive, come è stato in passato per i parlamenti i cui atti erano sottoposti alla 'sanzione regia', e come tuttora avviene per qualche camera alta nei confronti della rispettiva camera bassa, o per le deliberazioni del Parlamento europeo, delle quali le principali sono sottoposte all'approvazione del Consiglio dei ministri dell'Unione Europea.

Le principali funzioni del Parlamento hanno subito importanti ridimensionamenti rispetto al modello disegnato dai Costituenti. L'affermarsi di un sistema parlamentare bicamerale si giustifica storicamente con l'esigenza di prevedere organi rappresentativi di

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Interessi eterogenei: agli albori del regime parlamentare, ad esempio, ad una Camera ereditaria, espressione di ceti tradizionali, si contrapponeva una Camera elettiva, interprete degli interessi dell'borghesia. Solitamente, alla differente composizione delle Camere corrisponde anche una diversità di funzioni: la funzione di indirizzo politico è esercitata prevalentemente dalla Camera eletta dal popolo, lasciando all'altra solo un potere di controllo e veto.

La Costituzione italiana prevede un bicameralismo perfetto o pieno e integralmente rappresentativo. Nel corso degli anni ci sono stati alcuni tentativi di superare il bicameralismo perfetto; in alcuni progetti tale obiettivo è perseguito allo scopo di rafforzare la centralità del Parlamento, indebolita dalla dispersione in due Camere della sovranità popolare.

Le Camere hanno delle prerogative:

• Ciascuna Camera ha il potere di adottare il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Il regolamento disciplina l'organizzazione interna di ciascuna Camera e detta le regole per il suo funzionamento. La funzione dei regolamenti parlamentari è quella di dare stabilità all'assetto organizzativo e al sistema delle procedure seguite dal parlamento. Ciascuna Camera provvede al proprio bilancio e al proprio consuntivo, all'organizzazione dei propri uffici amministrativi. Inoltre, ciascuna Camera provvede internamente all'assunzione dei propri dipendenti, stipulando in proprio i contratti di lavoro.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Tutti gli ordinamenti prevedono un organo di vertice che assume il ruolo di Capo dello Stato. In particolare, volgendo l'attenzione alle Repubbliche democratiche di tipo occidentale, notiamo che il Presidente della Repubblica può assumere due ruoli differenti:

1. quello di organo costituzionale di primo piano, titolare di importanti funzioni governative e politiche, che lo pone in una posizione