Riassunto esame Diritto, prof. Crivelli, libro consigliato Le fonti dell'ordinamento repubblicano, Pedrazza Gorlero

Capitolo 3: Le fonti europee

La separazione coordinata fra l'ordinamento italiano e quello europeo

Le fonti europee sono considerate fonti intermedie. Pur appartenendo a un ordinamento esterno, incidono direttamente, prevalendovi, sulle fonti interne, in base a un principio derivante dalla "separazione coordinata" fra l'ordinamento italiano e quello europeo.

Cosa vuol dire separazione coordinata?

Significa che il diritto europeo e quello interno dei singoli Stati membri si configurano come sistemi giuridici autonomi e distinti, però coordinati: le norme comunitarie devono avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di recezione e adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni paese della Comunità, sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire applicazione uguale ed uniforme nei confronti di tutti i destinatari. (L'Unione sostituisce e succede alla Comunità europea).

Le leggi di esecuzione dei trattati istitutivi delle comunità europee e dell'Unione europea

Esse istituiscono l'ordinamento europeo come derivato da quello degli Stati membri dell'Unione, ma su di essi preminente, autorizzato perciò a derogare a norme costituzionali, fatti salvi i principi supremi. La Costituzione, all'articolo 11, "ha formalmente autorizzato l'accettazione, in via convenzionale, a condizioni di parità con gli altri Stati e per le finalità ivi precisate, delle necessarie 'limitazioni di sovranità'". A tale Comunità l'Italia e gli altri Stati promotori hanno conferito e riconosciuto determinati poteri sovrani, costituendola come istituzione caratterizzata da ordinamento giuridico autonomo e indipendente.

Si è così attuato da ciascuno degli Stati membri un parziale trasferimento agli organi comunitari dell'esercizio della funzione legislativa. Gli organi delle Comunità europee non sono tenuti ad osservare puntualmente la disciplina nazionale, ma possono emanare, nell'ambito dell'ordinamento comunitario, disposizioni di differente contenuto: le quali, però, debbono rispettare i principi fondamentali del nostro sistema costituzionale nonché i diritti inalienabili della persona umana. Quando tale condizione sia osservata, le norme comunitarie si sostituiscono a quelle della legislazione interna e, se hanno derogato a disposizioni di rango costituzionale, debbono ritenersi equiparate a queste ultime.

L'articolo 11, consentendo in parità con altri Stati alle limitazioni di sovranità necessarie a favorire la pace e la giustizia tra le Nazioni, fornisce "copertura costituzionale" alle leggi di esecuzione dei trattati europei. Quando ricorrono i presupposti indicati nell'articolo 11, è possibile stipulare trattati con cui si assumono limitazioni della sovranità, e sia consentito darvi esecuzione con legge ordinaria. Si è così eguagliato l'efficacia delle leggi di esecuzione dei trattati europei alle leggi statali ordinarie, con conseguente prevalenza della lex posterior.

L'articolo 11 ha un valore non soltanto sostanziale ma anche procedimentale, nel senso che permette quelle limitazioni di sovranità, alle condizioni e per le finalità ivi stabilite, esonerando il Parlamento dalla necessità di ricorrere all'esercizio del potere di revisione costituzionale.

La prevalenza dell'ordinamento europeo sull'ordinamento interno è stata infine ribadita dall'articolo 117, comma 1 Costituzione, che ha reso esplicita la sottoposizione della legislazione statale e regionale ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Innovazione apportata dall'articolo 117, comma 1: i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario vengono a operare come limite generale di legittimità della legislazione statale e regionale. Le norme europee, operando in interposizione integrativa dell'art. 117, concorrono a integrare il parametro del giudizio di legittimità costituzionale.

In virtù della copertura costituzionale loro riconosciuta, le leggi di esecuzione dei trattati europei hanno una forza attiva e passiva equiparabile a quella delle leggi costituzionali, con le conseguenze che ne derivano riguardo alla sottrazione al referendum abrogativo e alla atipicità della fonte.

I "controlimiti" alle limitazioni di sovranità accettate in base all'articolo 11 resistono anche alle leggi di esecuzione dei trattati europei. I controlimiti circoscrivono il perimetro entro il quale si dà la prevalenza del diritto europeo su quello interno, realizzando una concorrenza asimmetrica nei rapporti tra norme europee e principi supremi dell'ordinamento costituzionale. La concorrenza si risolve in integrazione, in tutti i casi in cui le norme europee non riducano gli ambiti di applicazione delle garanzie costituzionali intangibili. Se, invece, tale concorrenza introduce norme che violano i diritti inalienabili della persona umana e i principi supremi dell'ordinamento costituzionale, riemerge la separazione come regola delle relazioni tra diritto europeo e diritto interno. Cioè, la concorrenza si ritrae perché si converte in separazione.

Le garanzie costituzionali intangibili disegnano quindi il terreno nel quale si esplica l'efficacia superiore dell'ordinamento europeo.

L'incidenza delle fonti dell'ordinamento europeo su quello interno

Gli atti normativi destinati a disciplinare in modo vincolante le materie di competenza europea sono i regolamenti e le direttive.

Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Anche la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati.

L'efficacia diretta o mediata delle fonti europee nell'ordinamento italiano è basata sul principio della separazione coordinata dei due ordinamenti. I regolamenti e le direttive sono fatti-fonte di diritto scritto.

I regolamenti europei

Il regolamento è una fonte:

• A portata generale, dotata, cioè, del carattere della generalità
• Obbligatoria in tutti i suoi elementi
• Direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, senza che occorra una legge che provveda a dare ad essa esecuzione nell'ordinamento interno

Il regolamento è una fonte rilevante per l'ordinamento italiano in forza dell'autolimite della sovranità apposto dall'articolo 11 Costituzione.

La vigenza del regolamento determina:

• La giuridica irrilevanza delle norme di legge precedentemente emanate
• L'inibizione a disporre con legge nelle materie disciplinate dal regolamento
• La sua applicazione a preferenza delle leggi che, contravvenendovi, dispongano su oggetti ad esso riservati

Le norme del regolamento incidono sulla sfera di efficacia dell'ordinamento interno. Le fonti che vengono paralizzate e/o la cui produzione normativa cessa di rilevanza o contrae invalidità nei rapporti con il regolamento sono le leggi statali ordinarie e le leggi regionali.

Rapporto fra il regolamento europeo e la legge statale e/o regionale

• Se il regolamento segue nel tempo la disposizione interna di rango legislativo, e c'è incompatibilità fra la norma interna e quella regolamentare europea, è quest'ultima, in ogni caso, a prevalere.
• Se il regolamento precede nel tempo la disposizione interna di rango legislativo:
  • Primo momento: se c'è antinomia tra legge interna e previgente regolamento europeo, si fa applicazione del criterio cronologico, con preferenza dunque alla lex posterior
  • Secondo momento: l'antinomia tra legge italiana e regolamento precedente è stata qualificata come illegittimità costituzionale, per violazione dell'articolo 11.
• Prevalenza del regolamento (anteriore o posteriore) dichiarabile dal giudice comune: il regolamento comunitario va, dunque, sempre applicato, sia che segua, sia che preceda nel tempo le leggi ordinarie con esso incompatibili.

Criterio della non applicazione = la vigenza della normativa europea non ha l'effetto di caducare, abrogare o comportare la dichiarazione di invalidità e/o inefficacia della norma interna incompatibile, ma di impedire che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale. Cioè, qualora le norme nazionali ed europee siano compresenti nell'ambito di competenza delle seconde, il regolamento sarà preferito alla legge, alla quale, dunque, non sarà data applicazione. Sicché, al di fuori dell'ambito materiale di competenza del regolamento europeo, la legge conserva intatta la propria forza e spiega interamente la propria efficacia.

Il regolamento non può abrogare, modificare o derogare le configgenti norme nazionali, né invalidarle. La legge interna non interferisce nella sfera occupata dal regolamento, la quale è interamente attratta sotto il diritto comunitario. Quindi: il criterio che presiede alla risoluzione delle antinomie fra legge interna e regolamento è qualificabile come "non applicazione della legge nazionale", piuttosto che "disapplicazione", la quale evoca vizi della norma in realtà non sussistenti in ragione proprio dell'autonomia dei due ordinamenti.

La Corte rimane comunque dotata della facoltà di dichiarare costituzionalmente illegittime le norme di legge, statali e regionali giudicate in via principale, per violazione indiretta dell'articolo 11 Costituzione. Ciò sulla base dell'esigenza di depurare l'ordinamento da norme incompatibili con quelle europee e in forza dei principi della chiarezza normativa e della certezza nell'applicazione del diritto. L'applicazione di tale orientamento a tutti i ricorsi promossi in via principale è giustificata dal fatto che l'oggetto del giudizio stesso è una norma di per sé lesiva delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni o ex se violatrice di norme costituzionali.

La corte distingue due ipotesi:

1. Contrasto tra le leggi statali e regionali e le norme europee direttamente applicabili, nella quale il giudice comune è chiamato a disapplicare la legge.
2. Ipotesi in cui dette leggi siano oggetto di un ricorso in via principale per violazione delle norme europee, nel quale tali norme opererebbero in interposizione integrativa del parametro nel giudizio di legittimità costituzionale.

L'inserimento dell'Italia nell'ordinamento comunitario comporta due diverse conseguenze:

• Se il giudizio in cui si fa valere tale dubbio pende davanti al giudice comune, le norme comunitarie con efficacia diretta impongono al giudice di disapplicare le leggi nazionali, ove non compatibili.
• Se il giudizio in cui si fa valere tale dubbio pende davanti alla Corte Costituzionale a seguito di ricorso proposto in via principale, le norme comunitarie con efficacia diretta rendono concretamente operativo il parametro costituito dall'articolo 117 Costituzione, con conseguente declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme regionali e statali che siano giudicate incompatibili con il diritto comunitario. In caso di riscontrata difformità, la Corte non procede alla disapplicazione della legge, ma ne dichiara l'illegittimità costituzionale con efficacia erga omnes.
• Se le norme del regolamento intacchino uno dei principi supremi, la Corte Costituzionale potrà dichiarare l'illegittimità della norma sulla produzione nella parte in cui non assicura il rispetto di questi principi.

Le direttive europee

La direttiva europea è una fonte-atto che pone norme di scopo vincolanti solo per gli Stati membri e costituisce il presupposto per la produzione nell'ordinamento italiano di norme strumentali alla sua realizzazione. La direttiva agisce in modo da far sviluppare gli ordinamenti interni conformemente agli obiettivi di quello europeo.

Per acquistare efficacia negli ordinamenti degli Stati membri, le direttive richiedono l'intervento dei legislatori statali e regionali affinché questi vi diano esecuzione con propria legge: la legge di esecuzione delle direttive, la quale può abrogare le leggi precedenti e determinare l'invalidità di quelle successive; è, perciò, una fonte atipica, sottratta al referendum abrogativo.

Alcune direttive, però, sono talmente definite da risultare immediatamente applicabili a rapporti riguardanti soggetti privati. Tuttavia, l'esplicazione degli effetti diretti riguarda i soli rapporti che intercorrono fra privati e pubblici poteri (cosiddetti effetti verticali della direttiva). L'immediata applicabilità si realizza quando la direttiva ponga norme chiare, precise ed autosufficienti e l'obbligo dalle stesse poste sia incondizionato.

Al di là del nome giuridico, la direttiva opera sostanzialmente come un regolamento.

La Corte Costituzionale ha esteso anche alle sentenze della Corte di giustizia la capacità di produrre effetti diretti. Qualsiasi sentenza che applica e/o interpreta una norma comunitaria ha carattere di sentenza dichiarativa del diritto comunitario, nel senso che la Corte di giustizia ne precisa autoritariamente il significato con le proprie sentenze e ne determina l'ampiezza e il contenuto delle possibilità applicative.

Anche i principi enunciati nelle decisioni della Corte di giustizia si inseriscono direttamente nell'ordinamento interno.

Qualora le direttive non presentino i caratteri dell'efficacia diretta, la competenza alla risoluzione delle antinomie fra queste e le norme interne con esse incompatibili spetta alla Corte Costituzionale. Il contrasto con la direttiva comunitaria costituisce una violazione indiretta del vincolo del rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento europeo enunciato all'articolo 117.

Le altre fonti europee rilevanti per l'ordinamento italiano

Le decisioni sono atti a portata individuale (rivolti, cioè, a soggetti determinati), obbligatori in tutti gli elementi per i destinatari dalle stesse designati. Le decisioni che hanno come destinatari gli Stati sono equiparate, quanto alla loro efficacia, alle direttive. Esse richiedono che lo Stato membro provveda a dare loro esecuzione nel proprio ordinamento. Alle decisioni che pongono in capo agli Stati obblighi precisi, chiari e incondizionati è stata riconosciuta il carattere dell'immediata applicabilità.

Gli accordi internazionali conclusi dalla Comunità Europea con stati terzi e organizzazioni internazionali producono effetti vincolanti per gli Stati membri.

La legge comunitaria annuale

Essa pone norme modificative o abrogative delle norme interne contrastanti con gli obblighi conseguenti all'emanazione dei regolamenti, direttive, decisioni e raccomandazioni che vincolino l'Italia ad adottare provvedimenti interni di attuazione e di applicazione dei medesimi atti. Provvede direttamente all'adeguamento dell'ordinamento interno al diritto europeo e può disporre che l'attuazione delle direttive avvenga anche mediante conferimento al Governo di delega legislativa e potere regolamentare, laddove la materia sia già regolamentata legislativamente. Nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, invece, essa può disporre che le direttive siano attuate con atto amministrativo.

L'articolo 117: "le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'UE". Principio di preferenza costituzionale per l'autonomia: lo Stato è impegnato a recedere dalle aree nelle quali si rivelino i presupposti del riconoscimento di autonomia. Fra le "materie di competenza" regionale si inseriscono sia le materie costituzionali attribuite alla titolarità delle Regioni, sia quelle che, in forza dell'interposizione integrativa del vincolo comunitario ad opera delle fonti europee, delineano ambiti di competenza rilevanti ai fini dell'esercizio della funzione partecipativa.

Le norme di procedura stabiliscono che le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, diano tempestiva attuazione alle direttive comunitarie. Vi è una preferenza per la diretta attuazione degli atti normativi europei da parte delle Regioni.

Anche le regioni si sono dotate di strumenti che assicurano il periodico recepimento del diritto europeo, indicando le modalità di attuazione degli atti comunitari (cosiddette "leggi regionali comunitarie"). Il principio di preferenza costituzionale per l'autonomia assicura alle Regioni la possibilità di conseguire l'attuazione diretta degli atti normativi europei.

Capitolo 4: Le fonti costituzionali

La costituzione provvisoria

L'adozione della Costituzione repubblicana da parte dell'Assemblea Costituente si fa risalire all'emanazione di due decreti luogotenenziali (1943-1947). Con il primo, del 1944, si attribuì la decisione in merito alla determinazione della forma istituzionale dello Stato a un'Assemblea Costituente (eletta dal popolo a suffragio universale e diretto), chiamata a deliberare la nuova Costituzione dello Stato. Con il secondo, del 1946, la decisione sulla forma istituzionale dello Stato, monarchia o repubblica, venne conferita direttamente al popolo, il quale si sarebbe espresso mediante referendum da celebrarsi contemporaneamente alle elezioni per l'Assemblea Costituente. I due decreti vengono detti "prima e seconda costituzione provvisoria" ai fini della loro qualificazione. Carattere costituzionale deve essere riconosciuto anche all'atto risultante dal referendum istituzionale, con il quale il popolo, deliberando l'adozione della forma repubblicana, ha vincolato la stessa Assemblea Costituente. Articolo 1, comma 1 Costituzione: "L'Italia è una Repubblica".

La Costituzione e le leggi costituzionali sono pertanto a tutti gli effetti delle fonti statali, emananti cioè dallo Stato per il tramite degli organi costituzionali deputati alla produzione normativa.

Si distinguono le fonti interne:

• In primo luogo, secondo il grado di efficacia gerarchica
• In secondo luogo,