Diritto processuale amministrativo

Giustizia amministrativa: i ricorsi amministrativi e il processo amministrativo

Lezioni introduttive

L'espressione "giustizia amministrativa" viene utilizzata per designare alcuni istituti diretti specificamente ad assicurare la tutela dei cittadini che abbiano subito un pregiudizio da un'attività amministrativa già conclusa. Sotto questo punto di vista, gli istituti di giustizia amministrativa sono simili ai controlli sulla attività amministrativa, che ugualmente mirano ad assicurare la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Entrambi, inoltre, possono portare all'annullamento dell'atto amministrativo illegittimo. Tenendo conto di questi aspetti comuni, il criterio distintivo può essere rappresentato dal fatto che i controlli attuerebbero un interesse oggettivo; gli istituti di giustizia amministrativa assicurerebbero in modo specifico l'interesse del cittadino: tale interesse, infatti, determina non solo l'avvio del procedimento, ma ne condiziona anche lo svolgimento e il risultato.

Fra gli istituti di giustizia amministrativa sono compresi anche i ricorsi amministrativi, proposti davanti ad un organo amministrativo e decisi con un atto amministrativo, senza alcun esercizio di una funzione giurisdizionale. Nel nostro ordinamento gli istituti di giustizia amministrativa si caratterizzano per la loro separatezza rispetto agli strumenti ordinari di tutela del cittadino, che rientrano nel concetto di giustizia comune in cui campeggia l'autorità giurisdizionale ordinaria. Ma la separatezza non è l'unica strada percorribile. La scelta del modello da seguire può dipendere da due diversi motivi:

• Le ragioni di specificità dell'amministrazione nell'ordinamento giuridico indirizzano verso strumenti di tutela diversi da quelli ordinari o addirittura verso forme di tutela non giurisdizionali;
• L'esigenza di una tutela effettiva del cittadino spinge verso un modello di giustizia comune.

Uno dei modelli più significativi, e che ha maggiormente influenzato il nostro, è quello francese: in Francia è radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie fra il cittadino e l'amministrazione sono sottratte al giudice ordinario e sono devolute ad un giudice speciale, inquadrato nel potere esecutivo e che non gode di tutte le garanzie previste per il magistrato ordinario. La concezione dell'amministrazione come soggetto tipicamente diverso dagli altri si afferma, nelle prime fasi dello Stato liberale, in un contesto ispirato al principio di separazione dei poteri: l'amministrazione è un potere autonomo e, quindi, non deve essere limitato dal potere giurisdizionale. Altrimenti il giudice, giudicando l'amministrazione, finirebbe con l'interferire sulla attività amministrativa.

A favore del cittadino, in assenza di una tutela giurisdizionale, era previsto un rimedio specifico, cioè il ricorso gerarchico: il cittadino poteva rivolgersi all'organo gerarchicamente sovraordinato a quello che aveva emanato l'atto lesivo richiedendo la verifica della legalità dell'atto. L'organo gerarchicamente sovraordinato decideva sulla legalità dell'atto dopo aver acquisito il parere di alcuni organi consultivi: fra questi il più importante è il Consiglio di Stato. Col tempo, al Consiglio di Stato è stata riconosciuta formalmente una vera e propria competenza a decidere il ricorso: risultava così istituito un giudice separato capace di sindacare la legittimità degli atti dell'amministrazione. Tuttavia, anche nel modello francese, determinate controversie con l'amministrazione erano demandate al giudice ordinario. Nel caso in cui ci potesse essere un conflitto sull'attribuzione della competenza a giudicare la controversia, la Francia aveva istituito un organo che potesse decidere su tale questione, cioè il Tribunale dei conflitti.

Le origini del nostro sistema di giustizia amministrativa

In Italia, invece, si è passati da un sistema di contenzioso amministrativo modellato su quello francese a un sistema di giurisdizione unica (1865), e poi a un sistema articolato in una giurisdizione del giudice ordinario e in una giurisdizione del giudice amministrativo (1889). Il riparto tra le due giurisdizioni si fonda sulla distinzione fra diritti soggettivi, di competenza del giudice ordinario, e interessi legittimi, di competenza del giudice amministrativo. Tuttavia, anche seguendo questo modello, in alcuni ambiti la competenza del giudice amministrativo non dipende dalla configurabilità di un interesse legittimo, bensì dalla inerenza della controversia ad una certa materia considerata di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Inoltre, in caso di dubbio sulla competenza a giudicare la controversia, a decidere sul conflitto o sulla questione di giurisdizione è la Cassazione, che è un giudice ordinario.

Nel regno di Sardegna Carlo Alberto, con editto del 1831, costituì un Consiglio di Stato con funzioni consultive, articolato in tre sezioni. Lo stesso editto stabiliva che il parere del Consiglio di Stato dovesse essere acquisito obbligatoriamente prima della adozione di certi atti. Nel 1842 fu istituito un vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo che si fondava sulla distinzione tra:

• Controversie riservate alla amministrazione, dove era ammesso solo un ricorso a una autorità amministrativa;
• Controversie di "amministrazione contenziosa", dove era ammesso ricorso al Consiglio di intendenza e, in secondo grado, alla Camera dei conti;
• Controversie riservate al giudice ordinario.

Con un decreto del 1859 si delineava invece il seguente quadro:

• Non ogni attività amministrativa era soggetta a un sindacato giurisdizionale (in particolare era esclusa la amministrazione economica): la tutela del cittadino poteva svolgersi nell'ambito della amministrazione stessa, in particolare per mezzo di ricorsi gerarchici.
• In alcune materie elencate dalla legge, la tutela del cittadino nei confronti della amministrazione era demandata ai giudici ordinari del contenzioso amministrativo (Consigli di Governo e Consiglio di Stato).
• In altre materie individuate da leggi speciali la tutela era demandata a giudici speciali del contenzioso amministrativo (ad es. Corte del Conti).
• Negli altri casi la competenza era del giudice ordinario.

I conflitti si presentavano nel caso in cui autorità di ordini diversi rivendicavano la medesima competenza, oppure quando escludevano entrambe la propria competenza. La decisione su questi conflitti era assunta con decreto reale, previo parere del Consiglio di Stato, su proposta del Ministro dell'interno: questo aspetto sanciva una prevalenza dell'autorità amministrativa su quella giurisdizionale. Tuttavia, subito dopo la riforma del 1859 alcune competenze vennero sottratte alla giurisdizione dei giudici ordinari e si vennero a creare dei dubbi sul contenzioso amministrativo in generale.

A sostegno di tale sistema c'erano tre considerazioni:

• La tutela dell'interesse pubblico non doveva essere ostacolato da un intervento del giudice;
• L'esclusione delle garanzie di inamovibilità ed imparzialità (previste per i giudici ordinari) avrebbe consentito di far valere in modo più efficace la responsabilità dei giudici del contenzioso amministrativo;
• La specialità del diritto dell'amministrazione rendeva necessario il ricorso ad un giudice diverso da quello ordinario, esperto e specializzato nelle questioni del contenzioso amministrativo.

Gli oppositori, invece, sostenevano che soltanto un giudice estraneo alla amministrazione e dotato di tutte le garanzie previste per i giudici ordinari avrebbe potuto assicurare l'imparzialità necessaria per una decisione.

Di grande importanza è stata la legge 2248/1865, con riferimento a due allegati in particolare:

• L'allegato D - Legge sul Consiglio di Stato disciplinava l'assetto del Consiglio di Stato. Venivano confermate le tre sezioni precedenti, a cui erano assegnate tipicamente competenze consultive. In alcune ipotesi tassative, il Consiglio di Stato esercitava funzioni giurisdizionali come giudice speciale; inoltre, aveva una competenza particolare nella risoluzione dei conflitti fra amministrazione e autorità giurisdizionale.
• L'allegato E della stessa legge è invece conosciuto come Legge di abolizione del contenzioso amministrativo, perché all'art. 1 disponeva la soppressione dei c.d. giudici ordinari del contenzioso amministrativo, lasciando invece intatta la giurisdizione dei giudici speciali.

L'assetto che si delinea con questo allegato è caratterizzato da:

• Limiti esterni della giurisdizione civile nei confronti della amministrazione. La tutela del cittadino nei confronti della amministrazione era così articolata:
• Nelle materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico era ammessa la tutela giurisdizionale, davanti al giudice ordinario (art. 2).
• Nelle altre materie (cioè gli affari non compresi nell'art. 2) la tutela del cittadino si risolveva nell'ambito della amministrazione stessa ed era ammesso solo il ricorso gerarchico (art. 3).
• Limiti interni della giurisdizione civile. Il giudice ordinario poteva sindacare solo sulla legittimità dell'atto amministrativo, e non sulla sua opportunità o convenienza; inoltre l'annullamento, la revoca e la modifica dell'atto illegittimo erano riservati alla amministrazione. L'unica possibilità attribuita al giudice ordinario era quella di disapplicare l'atto illegittimo: quando la controversia investiva un atto amministrativo, il giudice ordinario doveva prescindere, per la sua decisione, da quanto disposto nell'atto stesso, qualora tale atto fosse risultato illegittimo.
• Ottemperanza del giudicato: l'amministrazione era tenuta a conformarsi al provvedimento del giudice ordinario. In sostanza, in questo sistema prevaleva comunque il potere giurisdizionale su quello amministrativo.

L'interpretazione sulla portata degli artt. 2 e 3 era rimessa, in ultima istanza, al Consiglio di Stato, al quale spettava decidere, come giudice dei conflitti, se una vertenza fosse di competenza del giudice ordinario o se fosse riservata alla amministrazione. La scelta di assegnare questa competenza al Consiglio di Stato è stata criticata e rappresenta l'insuccesso della riforma, a causa della stretta relazione istituzionale tra questo organo e il Governo. Occorreva, piuttosto, attribuire questa competenza ad un organo indipendente e super partes. Queste considerazioni furono la base della legge 3761/1877 in materia di conflitti, che attribuì alla Corte di Cassazione la decisione sui conflitti di attribuzione e di giurisdizione.

L'affermazione di una giurisdizione amministrativa

L'abolizione del sistema del contenzioso amministrativo, in realtà, aveva portato un indebolimento delle garanzie offerte al cittadino. Per risolvere questo problema è stata introdotta una Quarta sezione nel Consiglio di Stato con la legge del 1889: con questa legge, la tutela del cittadino nei confronti della amministrazione fu ricondotta a uno schema imperniato sulla distinzione fra posizioni soggettive:

• Diritti soggettivi: la tutela rimaneva affidata al giudice ordinario senza alcuna modificazione.
• Interessi legittimi: la tutela veniva demandata alla Quarta sezione del Consiglio di Stato, denominata sezione per la giustizia amministrativa.

La Quarta sezione, distinta dalle tre precedenti, è stata costituita per consentire ai cittadini di ottenere una tutela nei confronti della p.a. più efficace rispetto ai ricorsi gerarchici. Alla Quarta sezione era affidata la tutela di interessi, designati genericamente come interessi di individui ed enti morali giuridici: la tutela era realizzata con ricorsi contro atti e provvedimenti di una Autorità amministrativa, perciò mediante impugnazione del provvedimento amministrativo. Se il ricorso veniva accolto, questo produceva, a favore del ricorrente, l'annullamento dell'atto impugnato che fosse già produttivo di effetti: per questo si trattava di una tutela successiva e non preventiva. Sempre per questa ragione, il ricorso non aveva effetto sospensivo, se non in presenza di gravi ragioni.

Il ricorso poteva essere proposto qualora l'atto si ritenesse viziato tassativamente di:

• Incompetenza, cioè un vizio degli elementi soggettivi dell'atto, come l'insussistenza di una competenza a provvedere in capo all'organo che aveva emanato l'atto;
• Eccesso di potere, cioè un uso scorretto del potere discrezionale da parte dell'amministrazione.
• Violazione di legge, cioè il contrasto fra un elemento del provvedimento o del suo procedimento e una disposizione contenuta nella legge o in altra fonte del diritto.

In questo quadro risultava comunque poco chiara la collocazione del ricorso gerarchico: la legge del 1889 introduceva un rapporto preciso fra il ricorso alla Quarta sezione e il ricorso gerarchico, perché il primo era ammesso soltanto contro un provvedimento definitivo, mentre per quanto riguarda il secondo valeva la regola della alternatività rispetto al primo.

Per concludere, occorre fare due precisazioni: in primis, la tutela affidata alla Quarta sezione non riguardava i c.d. atti politici, cioè gli atti emanati dal governo nell'esercizio del potere politico. Infine, bisogna sottolineare che la competenza della Quarta sezione si incentrava nel sindacato di legittimità sull'atto amministrativo. Solo in casi particolari la legge del 1889 attribuiva alla sezione un sindacato anche di merito, in forza del quale avrebbe potuto esercitare poteri più ampi, assumendo una decisione sulla pratica in sostituzione del provvedimento annullato. Uno di questi casi era rappresentato dal giudizio di ottemperanza: con l'intervento della Quarta sezione si rendeva effettivo il rispetto da parte della p.a. del giudicato dei giudici ordinari.

La legge del 1889 non affrontava la questione della natura amministrativa o giurisdizionale (come giudice speciale) della Quarta sezione: le sue pronunce, infatti, non erano designate come sentenze, ma semplicemente come decisioni. Ogni discussione in proposito fu superata con la legge del 1907 che ha formalmente riconosciuto alla Quarta sezione carattere giurisdizionale, ponendola su un piano diverso da quello degli organi amministrativi. La stessa legge distingueva fra sezioni consultive (le prime tre sezioni del Consiglio di Stato) e sezioni giurisdizionali, composte da:

• Quarta sezione, competente nei ricorsi in cui il sindacato era solo di legittimità;
• Una nuova Quinta sezione, competente nei ricorsi con sindacato esteso al merito.

Il coordinamento fra le due sezioni era affidato alle Sezioni riunite, oggi denominate Adunanza plenaria. La legge del 1907 ha sicuramente accentuato la distinzione fra giurisdizione amministrativa e ordinaria in termini di distinzione fra posizioni soggettive. Un sistema imperniato sulla distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi comporta almeno due inconvenienti: la necessità di identificare caratteri e contenuti delle diverse posizioni soggettive, che è un'operazione non agevole; inoltre, se le due posizioni soggettive erano fra di loro correlate, diventava necessario esperire due distinti giudizi, uno davanti al giudice ordinario, l'altro davanti al giudice amministrativo.

Cercò di porre rimedio a questi inconvenienti la legge del 1923 cui fece seguito nel 1924 il testo unico delle leggi del Consiglio di Stato, attraverso due innovazioni:

• Cognizione incidentale dei diritti: al giudice amministrativo, nei giudizi di sua competenza, fu riconosciuta la capacità di conoscere in via incidentale le posizioni di diritto soggettivo, fatta eccezione per le questioni riguardanti lo stato e la capacità delle persone e la querela di falso. Questa possibilità aveva lo scopo di evitare una sospensione del giudizio amministrativo e la rimessione delle parti davanti al giudice ordinario.
• Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in alcune materie particolari elencate dalla legge: in questi casi la tutela giurisdizionale non era distinta sulla base delle diverse posizioni soggettive, essendo devoluta interamente al giudice amministrativo.

Dalla riforma in esame emergeva chiaramente che:

• Nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, il riparto fra giurisdizione amministrativa e ordinaria seguiva il criterio della distinzione per materie (la più importante era il pubblico impiego); di conseguenza la giurisdizione esclusiva aveva carattere di specialità.
• Nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, nei casi riguardanti diritti soggettivi, il giudizio non era sottoposto alle regole del c.p.c. sulla tutela dei diritti, bensì era la tutela dei diritti che veniva assoggettata alle regole del giudizio amministrativo.
• Nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, la tutela dei diritti era "aggiuntiva" rispetto a quella degli interessi, che rimaneva comunque di competenza del giudice amministrativo secondo le regole generali.
• Anche nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva il giudice amministrativo poteva conoscere in via incidentale delle situazioni di diritto soggettivo, non inerenti alla materia oggetto di giurisdizione esclusiva, che fossero però rilevanti per la decisione, escluse le questioni inerenti allo stato e capacità delle persone e le questioni di falso.
• Al giudice ordinario erano riservate le questioni attinenti a diritti patrimoniali conseguenziali alla pronuncia di legittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorreva. È il caso, ad esempio, delle azioni per il risarcimento dei danni derivanti dall'annullamento di un atto amministrativo.

La riforma ha infine comportato, per quanto riguarda l'assetto del Consiglio di Stato, il superamento della distinzione di competenze fra Quarta e Quinta sezione: da allora la distinzione è stata mantenuta.