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Un problema dibattuto riguarda la perentorietà o meno del termine previsto per il relativo ricorso. Una parte

della dottrina,configurando l'accesso come un vero diritto,ha sostenuto la non perentorietà del medesimo. La

giurisprudenza,invece,ha configurato il giudizio come impugnatorio:sia nel caso in cui il contenzioso derivi

da un provvedimento negativo espresso,sia nell'ipotesi in cui esso discenda da silenzio. Se si accetta

quest'ultima tesi,la conseguenza è quella di considerare la pronuncia in discussione come decisione di

annullamento.

LE AZIONI NEL PROCESSO CAUTELARE

È configurato come un processo accessorio a quello di merito, avente lo scopo di impedire che l’esecuzione

del provvedimento pregiudichi irreversibilmente la posizione giuridica di chi ritiene di essere stato leso dal

provvedimento. Si tratta di un processo nel processo che si innesta in quello di merito. L'azione

cautelare,nella sua originari impostazione,seguiva lo schema unidirezionale tipico del giudizio impugntorio.

Nel caso di accoglimento della medesima il giudice disponeva la sospensione del provvedimento impugnato.

La nuova normativa risultante dall'art. 21 l.tar,ha arricchito e articolato il giudizio cautelare.

Per effetto della nuova disciplina,l’azione cautelare può essere esperita non solo nell’ipotesi classica in cui il

pregiudizio paventato derivi dall’esecuzione dell’atto impugnato, ma anche quando esso discenda da un

comportamento inerte dell’amministrazione. Il giudice potrà disporre oggi oltre alla tradizionale sospensione

dell'efficacia del provvedimento tutte le misure che,secondo le circostanze,appaiono più idonee assicurare

interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso.

L'ordinanza cautelare emessa dal collegio è appellabile,innanzi al consiglio di stato. Oltre alla tradizionale

domanda cautelare rivolta al collegio,l'interessato potrà attivare un rito presidenziale per i casi di somma

urgenza.

Va richiamata l’attenzione, infine, sul fatto che, accanto alle misure cautelari predette, strumentali al

processo principale, si affacciano anche all’orizzonte ipotesi di tutela cautelare ante causam. La più rilevante

riguarda gli appalti comunitari. La Corte di giustizia europea, in alcune recenti decisioni, ha infatti statuito

che la disciplina sugli appalti pubblici di forniture e di lavori deve essere interpretata nel senso che gli Stati

membri sono tenuti a conferire ai loro organi competenti a conoscere dei ricorsi, la facoltà di adottare,

indipendentemente dalla previa preposizione di un ricorso di merito, qualsiasi provvedimento provvisorio,

compresi i provvedimenti intesi a sospendere la procedura di aggiudicazione pubblica dell’appalto.

Un’ipotesi diversa di tutela cautelare riguarda, poi, le sentenze di primo grado, di regola immediatamente

esecutive. L’art. 33 l. Tar dispone, al riguardo, che il Consiglio di Stato, su istanza di parte, possa disporre,

con ordinanza motivata, la sospensione della sentenza, qualora dalla esecuzione della medesima possa

derivare un danno grave e irreparabile. Anche in questo caso la domanda cautelare si innesta nel processo

principale (quello di appello).

LE AZIONI NEL PROCESSO ESECUTIVO

L’azione di ottemperanza non era prevista in una prima fase, per le sentenze del giudice amministrativo,

forse in base all’errato convincimento che le pronunce di tale giudice, potendo comportare l’annullamento

dell’atto, non richiedessero l’instaurazione di un apposito processo esecutivo.

Molti anni più tardi, l’art. 37 l. Tar ha specificato che l’azione di ottemperanza può essere anche finalizzata a

ottenere l’adempimento dell’obbligo dell’autorità amministrativa di conformarsi al giudicato degli organi di

giustizia amministrativa.

In un primo momento, si riteneva che esso potesse essere attivato soltanto nel caso di inerzia

dell’amministrazione. Successivamente, è stato esteso anche ai comportamenti elusivi della p.a.

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Compito specifico del giudizio di ottemperanza è quello di verificare se la pubblica amministrazione abbia o

meno adempiuto all’obbligo nascente dal giudicato, e cioè abbia o meno attribuito all’interessato quella

utilità concreta che la sentenza a riconosciuto come dovuta.

Il giudice in molti casi non si limita a verificare la legittimità di un atto o comportamento

dell’amministrazione, rimettendo totalmente a quest’ultima il compito di trarne le necessarie conseguenze,

ma traduce esso stesso i risultati della sua verifica in vincoli per l’amministrazione e pretende di controllare,

in apposite e adeguate procedure, il rispetto dei vincoli stessi.

Lo stesso può ordinare all’amministrazione di fare alcunché, riservandosi un puntuale potere di controllo

sull’operato della medesima, ma, soprattutto, può sostituirsi a quest’ultima nel caso in cui detti obblighi

vengano considerati elusi o violati.

Di fronte all’inottemperanza dell’amministrazione, l’esigenza del rispetto del principio della separazione dei

poteri diviene recessiva, acquistando priorità un altro fondamentale principio di rilevanza costituzionale:

quello della effettività della tutela delle posizioni giuridiche soggettive del privato, compromesso da un

atteggiamento inerte o elusivo della p.a. rispetto al giudicato.

La l.n.205/2000 ha esteso il rimedio dell’ottemperanza, un tempo circoscritto alle sole sentenze passate in

giudicato, sia alle sentenze di primo grado non passate in giudicato, la cui efficacia non sia stata sospesa dal

giudice di appello, sia alle ordinanze cautelari che non siano state eseguite dall’amministrazione.

In un primo momento prevaleva il convincimento che il giudizio di ottemperanza fosse l’unico strumento a

disposizione del privato per dare esecuzione coattiva alla sentenza del giudice amministrativo rimasta

ineseguita o sostanzialmente elusa. Da quando, però, il giudice amministrativo è abilitato a emettere sentenze

di condanna, prevale la tesi per la quale, in relazione a queste ultime, vi sia anche la possibilità

dell’esecuzione civile. 30

I RITI

In origine il processo amministrativo era caratterizzato dall’uniformità della disciplina,aveva un unico rito e

si atteggiava come giudizio impugnatorio. Né il tipo di materia trattata,nè il tipo di questione facevano

mutare le regole procedurali,che si applicavano ad ogni tipo di situazione.

Il rito originario nel processo amministrativo era disegnato dal legislatore per le ipotesi nelle quali il privato

si opponesse a un provvedimento restrittivo dell’amministrazione. Si trattava del caso che più

frequentemente poteva verificarsi nei rapporti tra cittadino e amministrazione alla fine dell’Ottocento

quando, appunto, le norme essenziali del processo amministrativo vennero adottate. Il giudizio costruito

sullo schema impugnatorio era pienamente funzionale rispetto a tale ipotesi: un annullamento nel merito e la

sospensione in sede cautelare consentivano di assicurare al titolare una tutela effettiva.

A partire dagli anni '60,accanto all'originario rito impugnatorio iniziarono ad essere previste dal legislatore

sporadiche ipotesi nelle quali la tutela veniva assicurata seguendo regole procedurali diverse da quelle

ordinarie. MA si trattava di casi limitati.

Negli anni ‘70 e ’80, però, il numero di queste ipotesi “devianti” iniziò ad aumentare progressivamente e la

dottrina iniziò a coniugare il termine di riti speciali per ricomprenderli tutti in un’unica categoria.

In analogia con il processo civile nel processo amministrativo vennero considerati riti speciali, quindi, quelli

in cui le regole, in relazione alla specificità della materia, si discostavano in qualche modo da quelle normali

o generali.

Il sistema del processo amministrativo, a partire dagli anni ’70 e sino al 2000, poteva dirsi composto, quindi,

dal rito originario impugnatorio,disciplinato dalla legge generale del giudizio amministrativo di primo grado,

e da una serie di riti speciali, previsti in particolari materie e disciplinati da normative speciali.

Successivamente il rito originario impugnatorio,che iniziava a caratterizzarsi come ordinario rispetto ai riti

speciali,veniva progressivamente adattato dalla giurisprudenza alle ipotesi in cui il privato facesse valere un

interesse pretensivo. Vi erano,poi,settori di particolare rilievo nei quali la lunghezza processuale ordinaria

non poteva essere tollerata e per i quali,quindi avrebbero dovuto essere previste nuove e più snelle formule

procedimentali processuali.

Volendo porre rimedio a tali evidenti limiti, il legislatore interveniva con la l.n.205/2000, inserendo

all’interno della legge del Tar, 3 nuovi riti:

quello per l’impugnazione del silenzio

• quello immediato

• quello accelerato o abbreviato

Veniva inserito nello stesso contesto normativo anche un riferimento al rito per la tutela dell’accesso.

In tal modo, nella legge generale sul processo amministrativo di primo grado veniva normato non più un solo

rito, come era originariamente quello impugnatorio, ma ben 5 riti (impugnatorio, silenzio, immediato e

accelerato e accesso) di cui 4 direttamente (impugnatorio, silenzio, immediato e accelerato) e 1 per rinvio

(accesso). Non si può nascondere, d’altra parte, che la proliferazione dei riti ha creato nuovi problemi: i riti

speciali mettono a rischio il rispetto del giusto processo, creano numerosi dubbi interpretativi.

Riti ordinari e riti speciali: si preferisce definire ordinari o generali i riti disciplinati o richiamati direttamente

dalla legge generale sul giudizio amministrativo di primo grado, dal momento che questi, tranne l’ipotesi del

rito abbreviato, hanno in comune il fatto che non si riferiscono a materie particolari e si caratterizzano per il

fatto di essere trasversali. I riti speciali sono, invece, quelli settoriali, si riferiscono a materie particolari e si

applicano a ipotesi specifiche. Tra di essi si possono richiamare:il giudizio in materia elettorale,il giudizio di

iscrizione agli albi di volontariato,il giudizio in materia di passaporti...

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I RITI ORDINARI

Sono considerati riti ordinari quelli disciplinati o richiamati direttamente dalla legge generale sul giudizio

amministrativo di primo grado. Essi sono 5: il momento iniziale dell’intera vicenda processuale è

1) RITO PER L’IMPUGNAZIONE DI ATTI

quello in cui il ricorrente ha piena conoscenza del provvedimento lesivo. Da tale momento inizia a decorrere

il primo fondamentale termine: quello di 60 giorni per la notificazione del ricorso introduttivo. Si tratta di

termine di decadenza e ciò comporta che il suo rispetto sia essenziale per ragioni di effettività: il ricorso che

venisse notificato a una delle parti necessarie dopo tale termine verrà dichiarato, pertanto, inammissibile.

Il ricorso deve essere notificato all’amministrazione resistente e ad almeno uno dei contro interessati in senso

formale, salva la possibilità, da parte del giudice, di integrare successivamente il contraddittorio.

Dopo aver provveduto alla notifica, il ricorrente deve effettuare il deposito del ricorso, del provvedimento

impugnato e degli eventuali altri documenti nella segreteria del Tar che sia stato individuato. Anche per

questo adempimento viene fissato un termine perentorio di 30 giorni dall’ultima notifica: la mancata

osservanza del termine comporta l’improcedibilità del ricorso. Da qui si da avvio al rapporto processuale.

Essendo il processo amministrativo un giudizio di parti, esso procede soltanto su loro impulso e, pertanto,

esse hanno l’onere di richiedere la fissazione dell’udienza con apposita istanza.

Si tratta dell’istanza di fissazione d’udienza che può essere presentata da ognuna delle parti a seguito del

deposito del ricorso e ogniqualvolta sia stato eseguito un adempimento istruttorio e l'udienza non sia stata

direttamente fissata dal giudice. Il termine per il deposito di tale istanza è di 2 anni,decorre dalla data del

deposito o dalla comunicazione dell'avvenuto adempimento istruttorio ed è perentorio:se non si provvede a

presentare detta istanza il ricorso viene dichiarato perento con decreto presidenziale.

Una volta depositato il ricorso, si ritiene ammissibile la costituzione in giudizio delle parti necessarie,che può

avvenire sino al momento in cui la causa viene trattenuta per la decisione.. La costituzione in giudizio di

dette parti non costituisce un obbligo, ma un semplice onere.

Il giudizio procede, quindi, anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione o i contro interessati intimati non si

siano costituiti in giudizio. La legge prevede, invece, per i contro interessati, un termine perentorio di 50

giorni, decorrenti dal momento in cui hanno ricevuto la notifica del ricorso introduttivo per l’eventuale

notificazione del ricorso incidentale.

Le c.d. parti eventuali, ossia quelle che hanno un interesse riflesso dello stesso senso di quello del ricorrente

o di quello dell’amministrazione resistente, possono provvedere alla notificazione di un atto di intervento.

Tale notificazione deve avvenire alle parti costituite in giudizio nel domicilio eletto e il relativo atto deve

essere depositato entro 20 giorni dall’ultima notifica.

Uno degli strumenti di accelerazione processuale previsti dalla l.n. 205/2000 è quello dei motivi aggiunti:si

tratta dell'atto con cui s'impugnano provvedimenti successivi intercorsi tra le stesse parti e relativi allo stesso

giudizio ossia soggettivamente e oggettivamente connessi e teleologicamente collegati. Per la notificazione e

il deposito dei motivi aggiunti sono previsti gli stessi termini perentori,rispettivamente di 60 e di 30 gg,che

sono previsti per il ricorso introduttivo.

L’abituale lunghezza dei giudizi comporta che assai spesso il ricorrente debba richiedere tutela in sede

cautelare per evitare danni gravi e irreparabili alla propria posizione. Qualora nel ricorso introduttivo o in

apposita istanza il ricorrente abbia richiesto tale tutela, viene fissata la camera di consiglio nella quale il

giudice amministrativo, in sede collegiale, adotta i provvedimenti di sua competenza o si pronuncia su quelli

adottati antecedentemente dal Presidente. L’ordinanza cautelare è appellabile rispettivamente in 60 giorni se

è stata notificata e in 120 giorni dalla comunicazione della stessa.

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In taluni casi potrebbero non essere sufficienti per la cognizione della causa,gli atti e documenti depositati

dal ricorrente e/o dall'amministrazione e dalle altre parti costituite;si rende allora necessario lo svolgimento

della fase istruttoria. Il giudice potrà provvedere all’assunzione di uno dei 4 mezzi di prova ammissibili in

base all’art. 44, t.u. Cons. St. sulla base di un espressa richiesta di parte o d’ufficio. Il provvedimento

istruttorio che potrà avere la forma dell'ordinanza presidenziale o collegiale non viene considerato

impugnabile non avendo contenuto decisorio.

La fissazione dell’udienza di merito deve essere comunicata alle parti costituite non oltre i 40 giorni dalla

stessa. La ratio della norma è quella di lasciare alle parti il tempo necessario per poter depositare eventuali

ulteriori documenti e eventuali memorie difensive. Nei confronti della sentenza adottata dal giudice di primo

grado possono darsi i vari tipi di rimedi:appello,revocazione e opposizione di terzo. La notificazione del

ricorso in appello deve essere effettuata dalle parti soccombenti entro 60 gg dalla notifica della sentenza o

entro un anno e 45 gg dalla pubblicazione della sentenza. Tale notifica dovrà essere effettuata alle parti

costituite nel domicilio che esse avevano eletto in primo grado.

Per il deposito del ricorso in appello nella segreteria del Consiglio di Stato viene previsto il medesimo

termine di 30 giorni che vale nel giudizio di primo grado per il deposito del ricorso introduttivo. Se

l'appellante abbia richiesto la sospensione della sentenza impugnata,verrà fissata apposita camera di

consiglio per la tutela in sede cautelare. Il giudizio di appello segue lo stesso rito del giudizio di primo grado

ma può concludersi con 3 differenti tipi di sentenza: quelle che decidono della controversia, quelle di

annullamento senza rinvio, quelle di annullamento con rinvio.

2) RITO PER LA TUTELA NEI CONFRONTI DELL’INERZIA DELL’AMMINISTRAZIONE

Il rito stabilito per la tutela nei confronti dell'inerzia dell'amministrazione è simile a quello delineato per

il giudizio di impugnazione di atti. Il termine per la notifica del ricorso e quello per il deposito del ricorso

sono i medesimi del rito ordinario generale.

Un primo elemento di differenziazione è costituito dal breve termine entro il quale deve essere adottata la

decisione e dalle modalità previste per l’adozione della stessa: la legge prevede che la fissazione della

camera di consiglio per la decisione finale deve avvenire entro 30 giorni dalla fissazione della scadenza del

termine per il deposito del ricorso e entro 30 giorni dalla data fissata per gli eventuali adempimenti istruttori.

Un secondo elemento di diversità attiene al contenuto della sentenza di merito: si tratta di una sentenza

succintamente motivata che condanna ad un facere(art.21 bis c.2 l. tar),infatti la norma dispone che “in caso

di totale o parziale accoglimento del ricorso di primo grado il giudice amministrativo ordina

all'amministrazione di provvedere di norma entro un termine non superiore a 30 gg.”

Un terzo elemento di diversità è il fatto che i termini per la notifica dell’atto di appello sono differenti da

quelli ordinari: la decisione adottata è appellabile entro 30 giorni dalla notifica della stessa o entro 90 giorni

dalla comunicazione della pubblicazione(art.21 bis c.1 l.tar). Il giudice deve limitarsi a verificare la

legittimità del silenzio amministrativo e a ordinare all’amministrazione di provvedere senza indicare il

contenuto della decisione e deve accertare anche la pretesa sostanziale del ricorrente.

La legge prevede che, qualora l’amministrazione resti inadempiente oltre il termine fissato, debba intervenire

il commissario ad acta nominato, il quale, prima di provvedere, deve verificare che l’inadempimento

perduri(art.21 bis c.3 l. tar).

I punti di maggior rilievo di tale nuovo rito possono essere sintetizzati come

segue:accelerazione della procedura decisoria,concentrazione nello stesso giudizio della verifica

dell'inadempimento dell'amministrazione,possibilità di nomina di un commissario.

33 In ossequio agli artt. 111 cost. e 6 della

3) RITO SEMPLIFICATO O IMMEDIATO INTRODOTTO

convenzione europea dei diritti dell'uomo e la carta europea dei diritti fondamentali proclamata a Nizza nel

dicembre del 2000,per cui il processo deve avere durata ragionevole,con la l.n. 205/2000 sono stati inseriti

nel giudizio amministrativo vari strumenti che consentono di concludere i giudizi più rapidamente. L’art. 9, l.

205/2000 ha delineato un vero e proprio rito semplificato o immediato per le ipotesi in cui già nella camera

di consiglio fissata per la tutela cautelare sia possibile valutare con relativa certezza la fondatezza o meno nel

merito della causa o, anche, se vi siano manifeste ragioni per adottare una sentenza di rito.

In questa ipotesi, il giudice, invece di adottare un’ordinanza cautelare, può definire direttamente la causa nel

merito con sentenza succintamente motivata o adottare un’ordinanza istruttoria, per poi procedere

direttamente alla decisione di merito nella camera di consiglio successiva. In ogni caso,ove necessario,il tar

può disporre l'integrazione del contraddittorio e fissare contestualmente la data della successiva trattazione

del ricorso. Il rispetto del principio del contraddittorio comporta che,nell'ipotesi in cui tra la data della

notifica del ricorso e quella della camera di consiglio non siano trascorsi almeno 50 gg,si debba attendere il

decorso di tale termine prima di provvedere a trattenere in decisione la causa.

Nel rito semplificato,la camera di consiglio fissata per la tutela cautelare diviene la sede nella

quale si adotta la decisione di merito se la causa è maturata per la decisione e il principio del contraddittorio

è rispettato. l’introduzione dell’art. 23bis l.Tar ha comportato la

4) RITO ABBREVIATO O ACCELERATO

nascita di un processo amministrativo “a due velocità”: per alcune materie specifiche vi è una sorta di corsia

preferenziale, che prevede un tempo assai stretto per la fissazione dell’udienza di merito, nell’ipotesi in cui

sia stata concessa tutela cautelare. Nel 2003 sono state sottoposte al rito abbreviato le controversie relative

alla costruzione di centrali elettriche e i provvedimenti adottati dal ministero e dall'autorità per per le

comunicazioni e, nel 2005, sono state sottoposte al rito accelerato anche le ipotesi di provvedimenti relativi

alla non ammissione al campionato di società sportive di calcio. Dunque il rito abbreviato si applica:

- provvedimenti relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione e di attività tecnico-

amministrative ad esse connesse;

- provvedimenti relativi alle procedure di aggiudicazione,affidamento ed esecuzione di opere pubbliche e di

pubblica utilità;

- provvedimenti relativi alle procedure di aggiudicazione,affidamento ed esecuzione di opere pubbliche e

forniture;

- provvedimenti adottati dalle autorità amministrative indipendenti;

- provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici, nonchè

quelli relativi alla costituzione,modificazione o soppressione di società,aziende e istituzioni;

- provvedimenti di nomina adottati previa delibera del consiglio dei ministri;

- provvedimenti di scioglimento degli enti locali e quelli connessi concernenti la formazione e il

funzionamento degli organi. MA tale rito si applica anche ad altre 3 ipotesi:

- controversie relative agli atti del coni o delle federazioni sportive non relative a rapporti patrimoniali tra

società,associazioni e atleti;

- controversie aventi ad oggetto procedure e provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia

elettrica;

- ricorsi avverso i provvedimenti del ministero e dell'autorità delle comunicazioni

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La legge dispone che il termine per la notificazione del ricorso nel rito abbreviato sia identico a quello del

rito ordinario e, quindi, di 60 giorni. Per quanto riguarda il termine per il deposito del ricorso:la gran parte

della giurisprudenza ritiene che il ricorso vada depositato presso la segreteria del tar entro 15 gg dall'ultima

notifica, MA vi sono affermazioni contrarie per le quali la dimidiazione del termine di deposito produce una

compressione del diritto di difesa a fronte di vantaggi temporali minimi e pertanto,dovrebbe ritenersi

applicabile l'ordinario termine di 30 gg.

Qualora la causa chiamata in sede cautelare sia già maturata per la decisione finale e il principio del

contraddittorio sia rispettato,il giudice può provvedere secondo il rito semplificato. Qualora il giudice si

pronunci in sede cautelare, accogliendo la richiesta del ricorrente e sospendendo l’efficacia dell’atto

impugnato, scatta l’obbligo di fissare l’udienza di merito in un termine strettissimo. Lo stesso avviene anche

nell’ipotesi in cui l’ordinanza con la quale il giudice di primo grado non aveva concesso tutela in sede

cautelare sia stata riformata dal Consiglio di Stato:in questo caso,il giudice d'appello trasmette l'ordinanza al

tar e questi deve fissare l'udienza di merito entro 30 gg dalla data di ricevimento dall'ordinanza stessa da

parte della segreteria.

Il principio comune è che un giudizio in materie sensibili in cui sia stata accordata tutela cautelare deve

essere definito nel merito prima possibile.

Nel rito abbreviato non valgono gli ordinari tempi previsti per il deposito dei documenti e delle memorie:

l’art. 23bis, c. 4, stabilisce che le parti possono depositare documenti entro i 15 giorni successivi alla

comunicazione delle ordinanze relative alla fissazione del merito e memorie nei successivi 10 giorni.

Un’altra differenza concerne il fatto che il dispositivo della sentenza è pubblicato entro 7 giorni dalla data

dell’udienza mediante deposito in segreteria.

La notifica dell’atto di appello dovrà essere proposta entro 30 giorni dalla notificazione della sentenza o

entro 120 giorni dalla pubblicazione della stessa. Si può proporre appello anche avverso il solo dispositivo

per richiedere tutela in sede cautelare e in questo caso il termine entro il quale il ricorso deve essere

notificato è di 30 giorni dalla pubblicazione del dispositivo. I motivi dovranno poi essere notificati entro 30

gg dalla notificazione della sentenza o entro 120 gg dalla pubblicazione della stessa.

La norma che regola questo rito è l'art.25

5) RITO PER LA TUTELA DEL DIRITTO DI ACCESSO

l. 241/1990 di recente modificato dalla l.n. 15/2005 e dalla l.n. 80/2005. Tale rito si differenzia dagli

altri,infatti il termine iniziale per la notifica del ricorso non è quello ordinario di 60 giorni ma, invece, quello

immediato di 30 giorni ed esso decorre dalla comunicazione del rifiuto dell’accesso oppure dalla data della

medesima richiesta di accesso rimasta inevasa. Vi è poi la previsione di un termine entro il quale deve essere

fissata la camera di consiglio per la decisione finale. Il Tar deve decidere in camera di consiglio entro 30

giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso. La decisione del tribunale è appellabile entro 30

giorni dalla notifica della stessa.

Nei giudizi in materia di accesso le parti possono stare in giudizio personalmente ossia senza l’assistenza del

difensore. La stessa amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dirigente che sia stato

previamente autorizzato dal rappresentante legale dell'ente.

Il giudizio si conclude con una sentenza, nella quale, se ne sussistono i presupposti, il giudice amministrativo

ordina l’esibizione dei documenti richiesti.

I RITI SPECIALI

I riti speciali sono quelli previsti dalla disciplina settoriale. Essi si riferiscono a materie particolari e si

applicano ad ipotesi specifiche. Sono in tutto 7:

La legge prevede che le controversie in materia di svolgimento delle

1) GIUDIZIO ELETTORALE

operazioni per le elezioni dei consigli comunali, provinciali e regionali siano di competenza del giudice

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amministrativo. Le norme procedurali applicabili disegnano un tipo di giudizio del tutto differente dal

giudizio impugnatorio.

Un primo aspetto di scostamento rispetto alle ordinarie regole attiene all’ampliamento della legittimazione ad

agire: trattandosi di un caso di azione popolare viene ammessa la legittimazione attiva di qualsiasi cittadino

elettore nel Comune o di chiunque altro vi abbia interesse.

Il legislatore ha previsto che,il ricorrente può stare in giudizio personalmente senza l’assistenza di un

difensore.

Mentre in tutti i riti presi in considerazione il ricorso viene prima notificato alle parti necessarie e soltanto

successivamente depositato, nel giudizio elettorale il ricorso viene prima depositato e soltanto dopo

notificato alle parti che possono avervi interesse.

I termini per il deposito per il ricorso (30 giorni dalla proclamazione degli eletti), per la notifica dello stesso

(10 giorni dall’emanazione del decreto presidenziale), per il deposito del ricorso notificato e dell’eventuale

fascicolo di parte (10 giorni dall’ultima notifica).

Il termine per la costituzione dell’amministrazione o dei contro interessati è un termine perentorio di 15

giorni entro il quale la parte contro interessata deve depositare le proprie controdeduzioni. Al termine

dell'udienza fissata,ove non si siano presentate esigenze istruttorie,la sezione pronuncia la decisione e la

parte dispositiva della stessa viene letta immediatamente all'udienza pubblica dal presidente.

Vi è anche uno strettissimo termine per il deposito della decisione di merito e l’obbligo di comunicazione e

pubblicazione della stessa. Con la sentenza il giudice,corregge il risultato delle elezioni e sostituisce ai

Per il giudizio di appello torna

candidati illegittimamente proclamati quelli che hanno diritto a tale nomina.

ad applicarsi la consueta sequenza notificazione-deposito e si prevedono i termini di 20 giorni per la

notificazione del ricorso o di 6 mesi e di 15 giorni per il deposito dello stesso atto. Tutti i termini di tale

giudizio d’appello sono ridotti alla metà.

2) GIUDIZIO IN MATERIA DI INFRASTRUTTURE E INSEDIAMENTI PRODUTTIVI

Tale giudizio si applica in materia di progettazione,approvazione e realizzazione delle

STRATEGICI

infrastrutture ed insediamenti produttivi e relative attività di espropriazione,occupazione e asservimento. Il

legislatore ha previsto che l’udienza di merito non richieda la domanda di fissazione e che avvenga non più

tardi del 45° giorno dalla data di deposito dello stesso presso la segreteria del giudice competente.

Nel caso in cui il giudice intenda accogliere l’istanza cautelare del ricorrente, deve motivare specificamente

tale sua decisione, dal momento che, altrimenti, potrebbe ledersi il preminente interesse nazionale alla

sollecita realizzazione dell’opera. La sospensione o l'annullamento giurisdizionale della aggiudicazione di

prestazioni pertinenti a infrastrutture non determina la risoluzione del contratto eventualmente già stipulato

dal soggetto aggiudicatore. Il risarcimento non può avvenire in forma specifica ma sempre per equivalente.

La legge sul parità d'accesso ai mezzi d'informazione durante

3) GIUDIZIO SULLA PAR CONDICIO

le campagne elettorali e referendarie per la comunicazione politica prevede un rito speciale pr

l'impugnazione dei provvedimenti per le garanzie nelle comunicazioni. Il ricorso deve essere notificato entro

30 giorni dalla comunicazione dei provvedimenti stessi o dall’inerzia dell’Autorità. Il ricorrente può

richiedere al giudice amministrativo di condannare l’Autorità a provvedere entro 3 giorni dalla pronuncia. Se

il ricorrente richiede tutela cautelare, gli interessati possono depositare memorie entro 5 giorni dalla notifica.

Il Tar del Lazio si pronuncia sulla domanda di sospensione nella prima camera di consiglio dopo la scadenza

del termine previsto per il deposito delle memorie e, comunque, non oltre 7 giorni. Si applicano le medesime

regole per l’appello al Consiglio di Stato. 36 la legge sullo sciopero nei

4) GIUDIZIO IN MATERIA DI SCIOPERO NEI SERVIZI ESSENZIALI

servizi essenziali (l.146/1990) prevede che i soggetti che abbiano promosso uno sciopero, le

amministrazioni, le imprese o i singoli prestatori di lavoro destinatari del provvedimento che ne abbiano

interesse, possano notificare un ricorso al Tar contro l’ordinanza che imponga l’effettuazione di prestazioni

indispensabili.

L’art.10 della suddetta legge fissa un brevissimo termine per la notifica del ricorso-7 gg dalla comunicazione

dell'ordinanza-. Viene riconosciuto al Tar il potere di sospendere il provvedimento impugnato anche soltanto

limitatamente alla parte in cui eccede le esigenze di salvaguardia.

vi sono 3 ipotesi relative ad iscrizioni ad albi per le quali

5) GIUDIZI DI ISCRIZIONE NEGLI ALBI

il legislatore prevede distinti riti speciali:

ALBO PER LE ASSOCIAZIONI DI VOLONTARIATO: previsto dalla legge quadro sul

• volontariato -l. che prevede uno speciale rito per l’impugnazione dei provvedimenti di

266/1991-

diniego dell’iscrizione all’albo o di cancellazione dell’albo stesso. Il termine per la notifica del

ricorso è di 30 giorni e il Tar decide, come nelle ipotesi del rito ordinario per la tutela nei confronti

del silenzio o del rito ordinario per la tutela del diritto d’accesso, entro 30 giorni dalla scadenza del

termine per il deposito del ricorso. Il termine per l’appello è diverso: la sentenza del Tar è

appellabile al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla notifica della stessa.

ALBO PER LE ASSOCIAZIONI DI PROMOZIONE SOCIALE:previsto dalla legge di disciplina

• delle associazioni di promozione sociale -l. che prevede un rito sociale per la tutela nei

383/2000-

confronti dei provvedimenti di rifiuto di iscrizione o di cancellazione dall’albo delle associazioni. Il

termine per la notifica del ricorso è quello ordinario di 60 giorni ma viene previsto che la decisione

debba avvenire entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso. Il termine per

l’appello viene abbreviato: la decisione è appellabile entro 30 giorni dalla notifica e il Consiglio di

Stato deve adottare la sua decisione, a sua volta, entro 60 giorni.

ALBO DEI PRODUTTORI AGRICOLI NEL SETTORE ZOOTECNICO: previsto dalla legge

• sull'incentivazione dell'associazionismo dei produttori agricoli nel settore zootecnico il

-l. 306/1975-

ricorso avverso il provvedimento della Regione che accerta o nega l’esistenza dei requisiti deve

essere notificato nel termine di 30 giorni. la legge contenente norme sui passaporti (l.

6) GIUDIZIO IN MATERIA DI PASSAPORTI

1185/1967) prevede che in caso di rigetto della richiesta di rilascio, rinnovo o proroga del passaporto o di

ritiro dello stesso il ricorso debba essere notificato entro 30 giorni dalla comunicazione. Il giudice

amministrativo ha giurisdizione esclusiva e la sua decisione deve essere eseguita dall’amministrazione entro

15 giorni dalla comunicazione della decisione stessa.

7) GIUDIZIO IN MATERIA DI ASSOCIAZIONI DI PROMOZIONE SOCIALE

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GLI ATTI

Nozione e classificazione degli atti processuali: Gli atti processuali sono quelli compiuti all'interno del

Gli atti processuali possono essere

processo e in funzione di esso e che in esso producono i propri effetti.

distinti in che vengono definiti come le condotte, normativamente tipizzate, che le parti

atti di parte,

contendenti tengono nel processo ed o dai suoi delegati. Il legislatore ha

atti posti in essere dal giudice

stabilito regole generali, che valgono per ogni categoria di atti processuali, e regole specifiche, che valgono

in relazione ad ogni singolo atto.

Le regole generali attengono al contenuto e alla forma degli atti e si applicano anche agli atti del processo

amministrativo. La regola comune sul contenuto degli atti è che essi debbano individuare sempre gli

elementi indispensabili per essere idonei a realizzare la funzione cui debbono adempiere. Per quel che attiene

alla forma vale il principio di libertà sancito dall'art.121 c.p.c. Gli atti devono essere redatti in lingua

italiana,secondo quanto dispone l'art.122 c.p.c.

Nell’ipotesi in cui il singolo atto processuale non dovesse rispettare le regole per esso dettate, si potranno

avere conseguenze differenti: in caso di difformità gravi vi saranno conseguenze rilevanti per il processo e

per l’esito di esso, mentre, in caso di difformità meno gravi, si avranno mere irregolarità.

In ogni caso, ai sensi dell’art. 156 c.p.c. nessun difetto è decisivo quando l’atto sia stato in grado di

conseguire ugualmente, nonostante i vizi, le finalità per le quali era stato posto in essere: così, ad esempio,

l’art. 17, reg. proc. Con. St. stabilisce che può essere dichiarata la nullità del ricorso solo ove vi sia incertezza

assoluta sulle persone e sull’oggetto della domanda.

GLI ATTI DI PARTE

Nel giudizio di primo grado,tra gli atti di parte,si possono indicare:

è l’atto di parte fondamentale, quello con cui si da inizio al giudizio e che disegna i

IL RICORSO

confini entro i quali il giudizio dovrà muoversi. In esso devono esser chiari:

il bene della vita a cui il ricorrente aspira o che vuole conservare;

• il piano dell’essere(ossia come in concreto il potere della p.a. È stato esercitato nella singole

• vicenda);

il piano del dover essere(ossia come avrebbe dovuto essere esercitato il potere amministrativo);

• quello che il ricorrente chiede al giudice amministrativo.

Il processo amministrativo non solo non può prendere avvio in forza di un atto di iniziativa della stessa

autorità giurisdizionale ma non può andare al di la dei profili di cattivo esercizio del potere dedotti dalle

parti.

In base alla legge gli elementi necessari del ricorso devono essere:

1. INTESTAZIONE: è la parte del ricorso nella quale il ricorrente indica il tribunale amministrativo

regionale presso il quale intende depositare il ricorso. Qualora si tratti di tribunali amministrativi

articolati su sezioni distaccate il ricorrente deve indicare nel ricorso se intende adire la sede

principale o quella distaccata. La ratio della regola sta nel fatto che le parti intimate devono essere in

grado di conoscere presso quale organo giudiziario sia stata radicata la controversia per potersi

difendere compiutamente.

Il Tar territorialmente competente deve essere individuato dal ricorrente facendo uso dei criteri

previsti dagli artt. 2 e 3, l. Tar che si possono sintetizzare: 1. il criterio generale della sede

dell’amministrazione competente; 2. il criterio speciale della sede di servizio; 3. il criterio speciale

dell’efficacia territoriale dell’atto impugnato. 38

Essendo la competenza territoriale derogabile dalle parti, se il ricorrente non applica correttamente le

regole di individuazione del Tar o deposita il ricorso presso un Tar diverso da quello indicato,

nell’accordo delle altre parti la competenza resta del Tar individuato. Nell’ipotesi in cui le parti

resistenti o contro interessate si fossero comunque costituite avanti al Tar presso il quale è stato

depositato il ricorso privo di intestazione, si applica il principio generale del conseguimento dello

scopo e pertanto si ritiene che la nullità non possa essere pronunciata.

2. GENERALITA’ DELLE PARTI: in caso di assoluta incertezza delle persone viene pronunciata la

nullità del ricorso stesso. Nell’ipotesi il ricorrente sia una persona fisica devono essere indicati il suo

nome e cognome e il suo domicilio o residenza mentre nel caso in cui si tratti di persona giuridica,

oltre alla denominazione della stessa, devono essere indicate anche le generalità del rappresentante

legale nonché gli atti che gli attribuiscono i poteri di rappresentanza.

Possono essere presentati ricorsi collettivi solo a condizione che le posizioni di essi siano omogenee.

Nel ricorso devono poi essere indicati l’avvocato o gli avvocati difensori e il domicilio eletto nel

Comune in cui ha sede il Tar adito secondo quanto specificato nel mandato o nella procura. Presso

tale domicilio dovranno essere eseguite tutte le notifiche degli atti processuali di parte e tutte le

comunicazioni previste dalla legge. In assenza di elezione di domicilio,la legge prevede che il

ricorrente s'intenda domiciliato presso la segreteria del giudice.

3. INDICAZIONE DELL’ATTO IMPUGNATO: la norma è applicabile, però, solo nei giudizi di

carattere impugnatorio dal momento che nei casi di giudizio su rapporto o volti all’accertamento di

un inadempimento dell’amministrazione non vi è necessariamente un atto da impugnare. La prassi

richiede che, oltre alla data della comunicazione del provvedimento, l’atto impugnato venga

identificato con altri elementi materiali quali la data di adozione, il numero di protocollo e l’oggetto.

In tal modo si favorisce la corretta individuazione del provvedimento evitandosi la nullità.

4. ESPOSIZIONE DEL FATTO: mentre nell’originaria struttura impugnatoria del processo

amministrativo veniva attribuito all’esposizione dei fatti un ruolo assai limitato, nell’attuale processo

amministrativo che si caratterizza sempre più come processo di accertamento l’esposizione del fatto

ha acquisito un importanza determinante. Nel ricostruire fedelmente lo svolgimento dei fatti il

ricorrente deve essere in grado di far emergere le modalità di cattivo esercizio del potere e dimostrare

conseguentemente la fondatezza delle proprie ragioni. Ed è proprio dal raffronto tra le ricostruzioni

del fatto operate dal ricorrente e dalle altri parti in causa che il giudice potrà trarre il materiale se il

bene della vita spetti al ricorrente e se il potere amministrativo sia stato o meno effettivamente mal

esercitato.

5. MOTIVI PER I QUALI SI RITIENE NON CORRETTAMENTE ESRCITATO IL POTERE

DELL’AMMINISTRAZIONE: nella parte in diritto devono essere enunciati specificamente i vizi

dell’atto impugnato o le ragioni giuridiche per le quali si ritiene che il potere dell’amministrazione sia

stato esercitato non correttamente. Attraverso i motivi di diritto, il fatto viene ricondotto ai parametri

legali che si assumono violati.

Quando il ricorrente esercita un’azione dichiarativa o di condanna la parte in diritto può ridursi

all’indicazione delle norme che si ritengono violate dal comportamento dell’amministrazione. In

quest’ipotesi, così come avviene nel processo civile, la parte può limitarsi ad indicare al giudice gli

elementi di diritto e quest’ultimo può scegliere la norma da applicare in base al principio iura novit

curia. Quando, invece, si esercita un’azione di annullamento, il ricorrente deve indicare i profili

dell’atto che nella sua prospettazione appaiono difformi dal parametro legale integrando uno o più

vizi di violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere.

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Qualora il provvedimento ritenuto illegittimo si fondi su autonome ragioni,diverse le une dalle

altre,il ricorrente deve censurarle tutte a pena di inammissibilità del ricorso stesso.

Nel caso in cui il giudice ritenga che un determinato motivo sia sia fondato e annulli l'atto non

pronunciandosi sugli altri vizi,si ha “l'assorbimento di motivi”,ma tale prassi anche se da un atto

accelera la definizione delle controversie,dall'altra parte crea problemi in sede di esecuzione della

sentenza. Infine,per il principio di autonomia di ogni singolo ricorso,non si ritiene ammissibile la

prassi della deduzione extratestuale dei motivi per relationem ad altro ricorso in precedenza

inoltrato:ogni ricorso deve essere autonomo e contenere la parte in diritto.

6. CONCLUSIONI: rappresentano la parte nella quale il ricorrente indica il suo petitum(oggetto della

domanda )in relazione al cattivo esercizio del potere amministrativo ossia contengono la domanda

giudiziale in senso stretto. Esse sono differenti a seconda del tipo di azione che sia stata esercitata.

Nell'ipotesi in cui il ricorrente utilizzi un unico ricorso per proporre contemporaneamente più azioni

si parla di ricorso cumulativo. In esso,che viene ritenuto ammissibile solo se le diverse domande

sono tra loro connesse e fanno riferimento a d un unico bene della vita,le conclusioni devono aver

riferimento a tutte le azioni proposte. Nelle conclusioni oltre alla domanda vera e propria, dovranno

poi essere contenute anche le richieste che si avanzano in sede cautelare e quelle strumentali rispetto

a quella finale. Qualunque sia l'azione proposta,è sempre ammessa,in caso di soccombenza,la

condanna alle spese di lite.

7. SOTTOSCRIZIONE: nel ricorso deve essere indicata la data e la sottoscrizione dell’avvocato

difensore. La legge prevede che il ricorso possa essere sottoscritto dal solo avvocato difensore se

questi sia dotato di mandato speciale. E’ necessaria invece la sottoscrizione diretta alla parte nei casi

in cui sia ammessa la difesa diretta in giudizio. La mancata sottoscrizione da perte dell'avvocato

patrocinante comporta la nullità del ricorso stesso.

8. MANDATO: il ricorrente deve rilasciare mandato alla difesa ad un avvocato regolarmente iscritto

all’albo ed eleggere domicilio nella circoscrizione del Tar adito. Si possono dare 2 ipotesi: 1. il

mandato o procura viene rilasciato a margine o in calce al ricorso stesso; 2. viene rilasciato con atto

separato. In ogni caso il mandato è valido per quel solo grado di giudizio e abilita il difensore a

compiere tutti gli atti processuali ad eccezione di quelli che comportano la disponibilità della

controversia.

9. REGIME FISCALE: il ricorso deve essere in regola dal punto di vista del regime fiscale;nel

processo amministrativo è dovuto un contributo unificato di iscrizione a ruolo variabile, fatte salve

una serie di esenzioni. Al momento del deposito del ricorso il funzionario della segreteria del Tar

addetto alla recezione, verifica l’esistenza della dichiarazione dalla parte in ordine al valore della

causa oggetto della domanda nonché quella della ricevuta di versamento nella misura corrispondente

allo scaglione di riferimento. Il versamento del contributo unificato sostituisce il pagamento

dell’imposta di bollo che non si applica agli atti e provvedimenti del processo amministrativo.

Il mancato versamento del contributo comporta non l’improcedibilità del ricorso ma una mera

irregolarità amministrativa: in tal caso si dovrà provvedere successivamente a un pagamento

maggiorato comprensivo di interessi.

10. NOTIFICAZIONE: la notificazione del ricorso viene richiesta dal ricorrente e consiste nella

comunicazione dell’atto da parte dell’ufficiale giudiziario alle parti necessarie del ricorso.

La notificazione ha inizio con la materiale consegna all’ufficiale giudiziario, presso il suo ufficio,

dell’originale dell’atto da notificare corredato del numero di copie che devono essere comunicate ai

soggetti individuati. E’ la parte ricorrente che indica anche i luoghi in cui le varie notificazioni

devono avvenire. Dopo aver verificato la conformità tra originale e copie del ricorso,l'ufficiale

giudiziario provvede alla trasmissione delle copie dell'atto ai vari soggetti e riporta sulla copia e

sull'originale la data nella quale tale trasmissione è avvenuta o nella quale il destinatario si è rifiutato

di ricevere l'atto.

Vi sono 4 forme di notifica: 2 ordinarie e 2 straordinarie.

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Le forme ordinarie sono:

Nelle ipotesi di consegna diretta occorre distinguere tra amministrazioni statali

- consegna diretta:

(per le quali la notifica deve essere eseguita in persona dal ministro pro tempore competente per

materia presso l'ufficio dell'avvocatura dello stato) e altre amministrazioni (per le quali deve

avvenire in persona del rappresentante legale presso la relativa sede).

Per quel che riguarda i soggetti privati la notificazione diretta può essere effettuata a mani proprie o

presso la residenza,domicilio o ufficio del soggetto destinatario. In caso di assenza del destinatario in

uno di questi luoghi,la consegna può essere effettuata ai conviventi o addetti all'ufficio o al portiere

dello stabile. In quest'ultimo caso vi è l'obbligo di sottoscrivere l'originale e dell'ufficiale giudiziario

di comunicare al destinatario tramite raccomandata l'avvenuta notifica.

Quando invece non si rinviene nell'indirizzo di residenza alcuno dei soggetti innanzi indicati o vi è il

rifiuto di ricevere l'atto:in questo caso l'ufficiale notificatore deposita l'atto presso la casa

comunale,affigge alla porta dell'abitazione,ufficio o azienda un avviso col quale avverte del detto

deposito e dà comunicazione dell'affissione con raccomandata con avviso di ricevimento.

Nell'ipotesi in cui non si conosca l'attuale residenza o domicilio del destinatario,l'ufficiale giudiziario

deposita la copia nella casa comunale di ultima residenza e,se questa è ignota,nel comune di nascita

del destinatario e procede all'affissione di altra copia nell'albo dell'ufficio giudiziario presso il quale

si procede. è stata dichiarata espressamente ammissibile nel processo

- spedizione mediante servizio postale:

amministrativo dalla l.n.890/1982.

La parte ricorrente consegna all'ufficiale giudiziario l'originale e le copie dell'atto da notificare per posta.

L'ufficiale giudiziario certifica la data in cui il ricorrente gli ha materialmente consegnato gli atti e provvede

poi all'invio mediante raccomandata con avviso di ricevimento del plico.

Come ha stabilito la corte costituzionale,gli effetti della notificazione a mezzo posta devono essere ricollegati

,per quanto riguarda il notificante, al solo compimento delle formalità a lui direttamente imposte dalla

legge,ossia alla consegna dell'atto da notificare all'ufficiale giudiziario,essendo la successiva attività di

quest'ultimo e dei suoi ausiliari(quale appunto l'agente postale)sottratta in toto al controllo e alla sfera di

disponibilità del notificante medesimo. Vi è per il destinatario il principio del perfezionamento della

notificazione solo alla data di ricezione dell'atto,con la conseguente decorrenza da quella stessa data di

qualsiasi termine imposto al destinatario medesimo.

Le forme straordinarie sono:

- può essere ordinata dal giudice;ad essa si ricorre quando il numero di

notifica per pubblici proclami:

persone da intimare in giudizio sia tanto elevato da rendere particolarmente difficile l'impiego delle forme

ordinarie di notifica. Presupposto necessario della notifica per pubblici proclami è l'ordine del giudice:in

assenza di questo la notifica si considera irrituale,con conseguente inammissibilità del ricorso.

La parte ricorrente è tenuta a inserire un sunto del ricorso sulla gazzetta ufficiale della repubblica italiana e

sul foglio degli annunzi legali della provincia o delle province in cui risiedono i destinatari della stessa.

prevista dall'art. 12 l.n. 205/2000,si usa nei casi di tutela cautelare

- tramite mezzi telematici o a mezzo fax:

sommaria per rendere noto il decreto presidenziale che la concede e la data di fissazione dell'udienza.

Nell'ipotesi in cui la notificazione sia avvenuta irregolarmente il ricorso è da ritenersi inammissibile.

viene utilizzato per impugnare provvedimenti che siano intervenuti nel corso del

I MOTIVI AGGIUNTI

giudizio tra le stesse parti e attinenti alla stessa vicenda ossia che siano connessi in senso soggettivo e

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oggettivo. In precedenza la proposizione di motivi aggiunti era prevista unicamente nell'ipotesi in cui il

ricorrente,dopo il deposito del ricorso,fosse venuto a conoscenza di atti o fatti in grado di far emergere

l'esistenza di ulteriori vizi originari del provvedimento impugnato. Erano ritenuti inammissibili i motivi

aggiunti con i quali si facessero valere nuovi motivi di ricorso del provvedimento impugnato in via

principale,dal momento che in tal modo si avrebbe un'elusione del termine di decadenza.

L’atto denominato “motivi aggiunti” ha la stessa struttura formale del ricorso e va notificato nello stesso

termine di decadenza di 60 giorni: le differenze stanno nell’intestazione, nelle modalità della notifica e nel

fatto che per questi ultimi, se espressamente previsto nel mandato, può valere la procura rilasciata per il

ricorso introduttivo. è l’atto con il quale un controinteressato chiede al giudice

IL RICORSO INCIDENTALE

l’annullamento dell’atto impugnato con il ricorso principale per motivi diversi da quelli fatti valere con

quest’ultimo. L’obiettivo con esso perseguito è quello di paralizzare l’impugnazione principale e di ottenere

che nel caso in cui essa dovesse ritenersi fondata, le posizioni rispettive dei soggetti in causa non vengano a

mutare ossia, che il contro interessato conservi i vantaggi conseguiti.

Può a prima vista apparire singolarmente che il controinteressato ne chieda l’annullamento. Il punto chiave è

che il contro interessato non aspira tanto al mantenimento in vita dell’atto quanto invece a conservare la

posizione di vantaggio che l’amministrazione gli ha conseguito. Esempio è quello della commissione di

concorso che abbia decretato la vittoria di un determinato candidato senza procedere alla valutazione di tutti i

suoi titoli. Essendo questi risultato vincitore non avrà interesse a far valere 'illegittimità della valutazione. Ma

se un altro soggetto dovesse richiedere l'annullamento della graduatoria per altri motivi,l'originario vincitore

avrà interesse a far valere gli ulteriori profili di illegittimità dell'atto per mantenere comunque la posizione di

vantaggio conseguita.

Sotto il profilo procedurale la legge prevede che la notifica per il ricorso incidentale debba avvenire nel

termine perentorio di 20 giorni successivi a quelli stabiliti per il deposito del ricorso e che esso debba essere

depositato nel termine di 10 giorni dall’ultima notifica.

Trattandosi di impugnazione subordinata a quella del ricorso principale, secondo la regola simul stabunt,

simul cadent, nell’ipotesi in cui il giudizio principale dovesse estinguersi anche il ricorso incidentale ne

seguirà la sorte. è l’atto con il quale soggetti che hanno interessi giuridicamente rilevanti

L’ATTO DI INTERVENTO

nella controversia possono prendervi parte -art.22 l. tar-. L’art. 37, c.1, reg. proc. Cons. St. prevede che la

domanda di intervento deve contenere le ragioni, con la produzione dei documenti giustificativi, avanzate

dall’interveniente: si tratta di far emergere dall’atto la legittimazione ad agire ossia fondamentalmente la

sussistenza di quell’interesse che è stato definito dalla giurisprudenza di volta in volta come dipendente,

derivato, riflesso, correlato, collegato e accessorio e che legittima l’intervento volontario nel processo

amministrativo.

Trattandosi di atto dipendente l'interveniente non può ampliare o modificare il thema decidendum della

controversia dal momento che si propone di conseguire la medesima utilità della parte a cui si affianca,nè

ovviamente può porre in essere atti che pregiudichino la posizione della parti principali. Dispone però di

autonomi poteri di impulso e condotta processuale.

L’atto di intervento può essere proposto in ogni momento sino al passaggio in decisione della causa e deve

essere notificato a tutte le parti costituite nel domicilio di elezione. Il termine di deposito dello stesso è di 20

giorni che decorrono dal momento dell’ultima notifica.

è l’atto con il quale il resistente o qualsiasi altro

IL REGOLAMENTO DI COMPETENZA

interveniente nel giudizio amministrativo eccepisce che la competenza individuata dal ricorrente nel ricorso

non sia corretta. Si tratta di un atto a contenuto vincolato: l’istanza di regolamento di competenza non può

limitarsi a contestare la competenza individuata dal ricorrente ma deve individuare in positivo il Tar

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competente a contenere la richiesta che la relativa questione sia preventivamente decisa dal Consiglio di

Stato. In assenza di indicazione del Tar competente si ha l’inammissibilità dello stesso regolamento.

Il regolamento di competenza deve essere notificato nel termine perentorio di 20 giorni dalla costituzione in

giudizio di colui che lo propone e, in ogni caso, non oltre il passaggio in decisione del ricorso.

La l.n. 205/2000 ha introdotto alcune modifiche al procedimento:nell'ipotesi in cui l'accordo traslativo non

venga raggiunto,mentre nel sistema antecedente la causa veniva automaticamente inviata al consiglio di

stato,oggi invece si prevede che debba essere fissata avanti al tar originario una camera di consiglio nella

quale verificare la fondatezza o meno dell'istanza di regolamento di competenza. In tale camera di consiglio

se si verifica che l'istanza è manifestamente infondata,la causa viene trattenuta e colui che ha proposto il

regolamento di competenza viene condannato alle spese;se invece l'istanza appare non manifestamente

infondata si trasmette la causa al consiglio di stato che dovrà decidere statuendo sulla competenza.

Il processo prosegue quindi o innanzi al giudice originariamente adito o presso altro tribunale

individuato:mentre nel primo caso si ritiene sufficiente la presentazione di un'istanza di fissazione d'udienza

nel termine di perenzione,nel secondo caso il ricorrente può proporre l'atto di riassunzione entro il termine di

30 gg dalla notifica della sentenza. Può verificarsi l'ipotesi di un giudizio

IL REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE

che abbia superato i due gradi avanti al giudice amministrativo e che,a seguito della pronuncia della corte di

cassazione,debba ricominciare di nuovo avanti al giudice ordinario. Per evitare un tale dispendio di energie e

di attività processuale l'art.30 c.3 l. tar consente l'utilizzo del regolamento preventivo di giurisdizione: con

tale atto il resistente o le parti costituite in giudizio eccepiscono il difetto di giurisdizione del giudice

amministrativo per ottenere una pronuncia anticipata da parte della Corte di Cassazione a Sezioni Unite.

L’aggettivo preventivo si riferisce al fatto che tale istanza presuppone l’inesistenza di una pronuncia di

merito che possa essere impugnata:ai sensi dell'art.41 c.p.c. Il regolamento può essere proposto solo fino a

che la causa non sia decisa nel merito in primo grado.

Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, oltre all’indicazione delle parti, deve contenere le

ragioni per le quali si ritiene che la giurisdizione non appartenga al giudice amministrativo, deve essere

indirizzato alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, deve essere sottoscritto da avvocato cassazionista,

notificato alle parti costituite nel domicilio eletto e deve indicare il giudice che si ritiene competente.

Nei 20 gg successivi alla notifica deve essere depositato nella cancelleria della cassazione e in copia presso

la segreteria del tar. sono gli atti nei quali le parti costituite in giudizio possono illustrare,

LE MEMORIE DIFENSIVE

esplicare e approfondire le argomentazioni di diritto sviluppate nel corso del giudizio anche richiamando

riferimenti giurisprudenziali su casi analoghi. Hanno una funzione di ricapitolazione dei fatti che sono

intervenuti dal momento del deposito del ricorso.

Nelle memorie difensive possono essere formulate istanze istruttorie ma non si può, in nessun caso, ampliare

l’oggetto del giudizio, inserire nuovi motivi o impugnazioni incidentali. Le memorie non vanno notificate

alle controparti ma semplicemente depositate in giudizio.

Il termine per il deposito delle memorie difensive è legato all'udienza di merito ed è differente a seconda che

il giudizio avvenga dinnanzi al tar o al consiglio di stato:nel primo caso è di 10 gg mentre nel secondo caso è

di 20 gg liberi prima dell'udienza di merito. Un deposito tardivo delle stesse si ritiene ammissibile solo

nell'ipotesi in cui vi sia il consenso espresso delle controparti.

La legge prevede che il semplice deposito del ricorso non

L’ISTANZA DI FISSAZIONE D’UDIENZA

comporti automaticamente l richiesta di fissazione dell'udienza di merito. Per ottenere tale fissazione occorre

un’istanza apposita che deve essere depositata nella segreteria del tribunale stesso entro il termine perentorio

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di 2 anni dal deposito del ricorso o dal momento in cui sia stata comunicata l’esecuzione di un adempimento

istruttorio nell’ipotesi in cui la data dell’udienza non sia stata già indicata nell’ordinanza istruttoria. La

sanzione per l’omessa presentazione dell’istanza è la perenzione del ricorso.

L’istanza deve essere rivolta al Presidente, sottoscritta dall’avvocato difensore e contenere l’indicazione

nominativa delle parti, una sommaria esposizione dell’oggetto del ricorso, l’espresso richiamo dell’atto di cui

si chiede l’annullamento e del petitum. Una volta presentata l'istanza d'udienza,al fine di accelerare la

fissazione dell'udienza del ricorso,può essere presentata la c.d. Istanza di prelievo volta a far dichiarare

urgente la trattazione del ricorso.

GLI ATTI DEL GIUDICE

I provvedimenti che il giudice amministrativo può adottare nell'ambito del processo possono essere

ricondotti alle tre categorie fondamentali del decreto,dell'ordinanza e della sentenza.

le 2 più importanti categorie di ordinanze sono quelle cautelari e quelle istruttorie.

L’ORDINANZA mentre, un tempo, le ordinanze si utilizzavano fondamentalmente per concedere o

Ordinanze cautelari:

negare la sospensione del provvedimento impugnato, oggi possono disporre le misure che, secondo le

circostanze, appaiono più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso.

L’ordinanza cautelare deve essere motivata in ordine alla valutazione del pregiudizio grave e irreparabile e

deve indicare i profili che a un sommario esame inducono a una ragionevole previsione sull’esito del ricorso.

sono la forma di provvedimento con la quale deve essere adottata ogni decisione sui

Ordinanze istruttorie:

mezzi istruttori. Le ordinanze istruttorie che possono essere adottate dal Presidente, da un suo delegato o dal

Oltre a questi

Collegio devono contenere anche la data della successiva udienza di trattazione del ricorso.

due modelli fondamentali di ordinanza si aggiungono numerosi casi di ordinanze collegiali(ossia adottate

dall'intero collegio) e ordinanze monocratiche(che possono essere adottate dal presidente o da un suo

delegato). La differenza tra ordinanze e decreti dal punto di vista funzionale è minima dal

IL DECRETO

momento che ambedue svolgono una funzione eminentemente ordinatoria;da un punto di vista formale si

può rilevare che mentre le ordinanze possono essere collegiali o monocratiche, il decreto è sempre un

provvedimento individuale. Si possono distinguere due tipi fondamentali di decreti:

DECRETI CAUTELARI: - art.21 c.9 l.tar- il Tar stabilisce che in caso di estrema gravità e urgenza, quando

non sia possibile neanche attendere la fissazione della Camera di consiglio per la discussione degli aspetti

cautelari, su richiesta del ricorrente, il Presidente può provvedere a concedere tale tutela cautelare con

decreto motivato. La caratteristica di tale decreto è che può essere adottato in assenza di contraddittorio e che

è efficace sino alla pronuncia del collegio cui l’istanza cautelare è sottoposta nella prima camera di consiglio

utile.

DECRETI ESTINTIVI: - art.26 c.7 l. tar- il Tar ha previsto che la rinuncia al ricorso, la cessazione della

materia del contendere, l’estinzione del giudizio e la perenzione siano pronunciate con decreto del Presidente

della Sezione o di un magistrato da lui delegato. Si tratta di casi in cui il giudizio si estingue senza una

pronuncia sull’originaria domanda delle parti e per questo si sostiene che tali decreti, più che contenuto

decisorio in senso stretto, possiedano contenuto dichiarativo. In ogni caso al decreto può seguire

eventualmente un procedimento camerale di opposizione.

è la principale tra gli atti che possono essere compiuti dal giudice ed è quello a cui

LA SENTENZA

l’intero giudizio si indirizza. Si devono considerare sia gli spetti formali relativi alla composizione del

collegio giudicante,alle modalità di deliberazione e alla stesura e pubblicazione;sia gli aspetti sostanziali che

attengono al suo contenuto in relazione ai poteri del giudice;sia le varie classificazioni;sia gli effetti delle

stesse sulla successiva attività amministrativ 44

PARTE TERZA: LO SVOLGIMENTO

L’INTRODUZIONE DEL GIUDIZIO

I requisiti del ricorso

Il ricorso deve osservare una serie di prescrizioni,talune a pena di nullità altre che danno vita ad irregolarità

sanabili.

il ricorso è nullo per mancanza di sottoscrizione e per incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto

• della domanda;

la nullità può essere dichiarata in ogni caso in cui l’atto manchi dei requisiti formali per il

• raggiungimento dello scopo;

la nullità è rilevabile d’ufficio e comporta l’inammissibilità del ricorso;

• la nullità è sanabile per la costituzione dell’intimato, pur essendo salvi i diritti acquisiti

• anteriormente alla comparizione.

L’indicazione del giudice adito

Il ricorso deve indicare il Tar al quale è proposto;per dare alle parti intimate una puntuale indicazione

dell'organo giurisdizionale nel quale si incardina il processo. L’inosservanza di questo requisito produce la

nullità del ricorso, sanabile solo in caso di costituzione in giudizio di tutte le parti processuali. Nei tar con

sezioni distaccate,ad esempio tar Lombardia e tar Campania,la mancata indicazione della sede non determina

nullità, MA solo la rinnovazione della notifica per consentire alle parti la costituzione nella sede del deposito

Altro è il caso del ricorso contenente l'indicazione della sede adita, MA deposito presso altra

del ricorso.

sede del medesimo tar. In tal caso,infatti,la giurisprudenza è per l'inammissibilità del ricorso a cagione della

non corretta instaurazione del giudizio,con conseguente lesione del diritto alla difesa delle altre parti.

Indicazione delle parti

Il ricorso deve indicare l’indicazione puntuale delle parti:

del ricorrente

• dell’amministrazione contestata

• degli eventuali contro interessati

Le eventuali lacune ed incertezze determinano una nullità relativa, eccepibile in occasione della prima difesa.

Il ricorrente deve eleggere domicilio nella città sede del tar adito,sede distaccata de caso,presso studi

professionali o la segreteria del tribunale. In tale sede eletta saranno effettuate le notificazioni e le

comunicazioni necessarie.

Indicazione dell’atto impugnato

Successivamente alle indicazioni sul ricorrente e le parti processuali,nei ricorsi impugnatori l'atto

introduttivo contiene la precisa indicazione dell'atto impugnato. Il requisito è a pena di nullità, intesa in senso

relativo in quanto si deve trattare di un incertezza assoluta sull’oggetto della domanda, e questo non accade

quando l’atto è desumibile dal contesto del ricorso. La questione implica anche la valutazione della sorte

degli atti collegati da nesso di presupposizione a quello impugnato od annullato.

L’articolazione del ricorso 45

il testo del ricorso è articolato in 3 parti tra loro connesse:

- ESPOSIZIONE DEI FATTI : dove il ricorrente esprime la propria ricostruzione fattuale degli eventi da cui

è scaturito l'atto impugnato. Non ci sono forme particolari da rispettare, ma è onere del ricorrente riportare le

circostanze di fatto e di diritto nel modo più completo e preciso possibile.

- MOTIVI DI RICORSO esprimono le prospettive di illegittimità dell’atto impugnato, secondo la

disciplina delle forme di invalidità degli atti amministrativi che comportano l’annullabilità. La definizione

dei motivi è requisito essenziale del ricorso, a pena di sua inammissibilità. E’ infatti il ricorrente che

determina l’ambito del giudizio, senza che il giudice possa basare la sua decisione su motivi non dedotti dal

ricorrente. Infatti il giudice non può sostituirsi al ricorrente nell'individuare la violazione di altre norme

diverse da quelle richiamate.

il giudice non è vincolato a seguire l’ordine dei motivi espresso dal ricorrente, si

Assorbimento dei motivi:

è affermata perciò la prassi dell’assorbimento dei motivi nel caso di ricorso con più motivi, tramite la scelta

da parte del giudice di un motivo che, se accolto, rende superfluo esaminare gli altri residui. Un caso previsto

è quello del vizio di incompetenza che una volta accertato determina l’assorbimento di ogni altro motivo

eventuale. Ove l’assorbimento dei motivi sia avvenuto erroneamente il giudice di appello può trattare

direttamente i motivi assorbiti se riproposti dalla parte appellante. La difesa del ricorrente può rinunciare a

uno o più motivi di ricorso, ma tale rinuncia è definitiva e non revocabile.

- CONCLUSIONI il ricorso si chiude con le conclusioni nelle il ricorrente indica i provvedimenti richiesti

al giudice, in riferimento al tipo di azione, inclusa la condanna alle spese di lite. Non esistono forme

prestabilite.

La sottoscrizione del ricorso

La sottoscrizione del ricorso deve avvenire necessariamente da parte dell’avvocato ed eventualmente dallo

stesso soggetto ricorrente. Nel giudizio amministrativo di solito la difesa è affidata a un

professionista;risultano eccezioni di stretta interpretazione i casi in cui la parte può difendersi da solo. Tali

sono ,ad esempio,i giudizi per operazioni elettorali ed il giudizio per l'accesso. Ove il ricorso sia sottoscritto

dal solo difensore, questi deve avere una procura speciale rilasciata prima del ricorso, a pena di nullità del

ricorso. La procura speciale può essere conferita in vari modi:

per atto pubblico o scrittura privata autenticata dal notaio;

• per mandato a margine od in calce al ricorso;

• autenticato dal difensore.

RICORSO COLLETTIVO nel caso in cui più soggetti siano interessati a ricorrere contro un medesimo

provvedimento amministrativo od un atto plurimo,è ammesso il ricorso collettivo. La giurisprudenza ha

delimitato tale opportunità al verificarsi delle condizioni che esista identità dei provvedimenti impugnati ed

uguale interesse a ricorrere, o che non si configurino conflitti di interesse tra i ricorrenti. Il ricorso collettivo

da vita ad un rapp. processuale unico con una pluralità di azioni autonome, che consente una valutazione

distinta delle condizioni di ricevibilità e di ammissibilità per ciascun ricorrente, e che obbliga ad

adempimenti processuali distinti, come la sottoscrizione da parte di tutti i ricorrenti e le notificazioni a

ciascuno dei ricorrenti. Per tale motivo ciascun ricorrente rimane libero di rinunciare alla propria azione,

senza che tale decisione pregiudichi la posizione degli altri ricorrenti.

Il ricorso richiama il profilo soggettivo di una pluralità di ricorrenti.

RICORSO COMULATIVO si caratterizza per il profilo oggettivo, dato dall’impugnazione contestuale di

più provvedimenti amministrativi, anche emanati da amministrazioni diverse, connessi procedimentalmente.

Si tratta dei casi dove l’azione dell’amministrazione si svolge attraverso una serie di atti progressivi, in cui i

provvedimenti sono connessi. Può accadere peraltro che iù soggetti impugnino contestualmente più

46

provvedimenti amministrativi,sussistendone le condizioni;in tale caso avremo un ricorso collettivo e

cumulativo. Il ricorso cumulativo non trova espressa previsione legislativa. Esso è facoltativo, potendo

l’interessato anche presentare distinti ricorsi contro i diversi atti che caratterizzano la fattispecie. Vi sono

però casi di cumulo processuale necessario, quando la connessione tra gli atti è diretta.

La notifica del ricorso

Il ricorso deve essere notificato al soggetto che ha emanato l’atto e ad almeno uno dei contro interessati. La

mancata notifica comporta l’inammissibilità del ricorso, ove sia il giudice a verificare l’esistenza di altri

contro interessati, può ordinare l’integrazione del contradditorio, l’inosservanza di questo ordine determina

l’improcedibilità del ricorso. La notifica può essere effettuata per ufficiale giudiziario. La notifica va

indirizzata all’organo che ha la legale rappresentanza dell’amministrazione intimata, presso la sede della

stessa. Nel caso di amministrazioni statali va effettuata presso l’Avvocatura dello Stato. Anche altri enti

pubblici possono avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello stato,con delibera da pubblicarsi nei propri

bollettini ufficiali. In tal caso,è onere del ricorrente notificare il ricorso presso l'avvocatura distrettuale

competente. Per controinteressati si intendono coloro che vantano un interesse opposto a quello del

ricorrente, oppure alla conservazione dell’atto impugnato. La mancata od erronea notifica comporta

l’inammissibilità del ricorso, a meno che il contro interessato non si costituisca volontariamente.

Il termine per la notifica

La notifica del ricorso va effettuata entro il termine perentorio di 60 giorni, decorrente:

dalla notifica individuale del provvedimento da parte dell’amministrazione,

• dalla pubblicazione quando si tratta di atti per cui non è richiesta la notifica individuale,

• dalla piena conoscenza del provvedimento da parte dell’interessato.

Il caso di notifica individuale si verifica quando l’amministrazione è tenuta a notificare il proprio

provvedimento ai destinatari nominativamente indicati nel provvedimento stesso, o facilmente individuabili.

Negli altri casi, il termine per il ricorso decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione del provvedimento, ove

prevista dalla disciplina dell’ente in questione. Nei casi di silenzio dell’amministrazione la giurisprudenza

prevalente considera che il termine dell’impugnazione decorra dalla formazione del silenzio, con il termine

decadenziale di un anno dalla scadenza del termine per l’ultimazione del procedimento. Il termine di ricorso

è perentorio e assai breve. L'ordinamento processuale prevede però un istituto che opportunamente mitiga la

perentorietà:è l'errore scusabile,rilevabile anche d'ufficio.

Il deposito del ricorso e l’instaurazione del rapporto processuale

Dopo la notifica, l’originare del ricorso va depositato presso la segreteria del Tar competente. Anche per

questo adempimento c’è il termine perentorio di 30 giorni che si riducono a 15 nel caso di riti abbreviati.

Il deposito è onere esclusivo del ricorrente. Il mancato deposito determina la mancata instaurazione del

Ove

giudizio. Il ricorrente deve depositare, oltre al ricorso originale, copia del provvedimento impugnato.

l’amministrazione non provveda, il giudice anche d’ufficio può ordinare all’amministrazione di effettuare il

deposito di tali atti. E’ altresì onere del ricorrente depositare eventuali altri documenti che siano utili per la

decisione, fermo rimanendo che i documenti possono essere depositati sino a 20 giorni prima dell’udienza di

trattazione.

La costituzione delle parti

Deve avvenire entro i 20 giorni successivi a quelli stabiliti per il deposito, con dimezzamento del termine nei

casi di giudizio abbreviato. Come per il ricorrente, anche le parti intimate devono costituirsi con il patrocinio

di avvocato, munito di mandato apposto in calce al ricorso notificato e nelle forme sopra indicate per il

patrocinio del ricorrente. La costituzione si perfeziona con il deposito del ricorso notificato.

47

L’intervento in giudizio

Nel giudizio possono intervenite altre parti interessate alla contestazione. L’intervento assume sempre il

carattere adesivo, sia che si tratti di adesione alla posizione del ricorrente, oppure a quella

dell’amministrazione intimata o dei contro interessati. Non è ammesso l’intervento adesivo autonomo del

cointeressato, salvo che l’intervento sia convertito tempestivamente in ricorso autonomo. L’atto di intervento

deve essere notificato a tutte le parti.

I motivi aggiunti: la regola della non ampli abilità dei motivi dopo il deposito del ricorso ha una significativa

eccezione nel caso di motivi nuovi e di motivi aggiunti. I primi sono altri e diversi motivi rispetto a quelli

indicati nel ricorso,che possono essere proposti nel termine ordinario di decadenza. Non rappresentano

necessariamente l'espressione di nuove acquisizioni da parte del ricorrente,ma anche solo di una più ampia

prospettazione difensiva. Assai più frequente è il caso dei motivi aggiunti,dovuti alla conoscenza

sopravvenuta di provvedimenti e circostanze non conosciute al momento del ricorso, da cui emergono nuovi

vizi degli atti già impugnati o circostanze che portano ad ampliare la portata dei motivi presentati, od ancora

atti diversi da quelli già impugnati. Provvedimenti diversi, pur non estranei alla fattispecie devono essere

impugnati autonomamente, per poi essere eventualmente trattati congiuntamente. La proposizione dei motivi

aggiunti non dà vita ad un nuovo ricorso, MA all'integrazione di quello già presentato e segue le sorti di

questo,ancorchè sia modificata la causa petendi. Tuttavia,devono essere proposti seguendo il modello

dell'atto introduttivo sopra richiamato e tramite autonoma notifica,rispettando il termine usuale dei 60 gg.

Il ricorso incidentale

Le parti intimate, ad esclusione dell’amministrazione che ha emesso l’atto, possono presentare un proprio

ricorso incidentale, oltre a difendersi con memorie e deposito di documenti nel giudizio promosso nei loro

confronti. Esso può essere proposto quale reazione all’azione intrapresa dal ricorrente principale, per

neutralizzarne gli effetti e quindi per confermare l’assetto della fattispecie scaturente dal provvedimento

oggetto del ricorso principale. In caso di inammissibilità del ricorso principale, il ricorso incidentale diviene

inefficace. Vi sono casi, in cui l’esame dei ricorso incidentale precede necessariamente quello del ricorso

principale; ciò avviene quando il ricorso incidentale tende a far dichiarare inammissibile o improcedibile il

Il ricorso incidentale deve essere presentato con le forme consuete del ricorso, con

ricorso principale.

notifica da effettuarsi entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso principale, e

deposito nei 10 giorni successivi.

L’istanza di fissazione dell’udienza

Se il procedimento di costituzione del processo si perfeziona con il deposito del ricorso, il giudizio si avvia

solo se il difensore del ricorrente presenta al Tar adito specifica istanza di fissazione di udienza.

E’ previsto a tal fine un termine biennale, cui aggiungere i termini feriali, trascorso inutilmente il quale si

determina la perenzione del ricorso. Per il principio dispositivo, l’istanza può essere revocata, così come il

difensore può chiedere la cancellazione del ricorso dal ruolo.

48

LA TUTELA CAUTELARE

La presentazione del ricorso giurisdizionale non ha effetto sospensivo del provvedimento impugnato MA è

sempre stato riconosciuto che il ricorrente possa chiedere la sospensione dell'esecuzione dell'atto,adducendo

gravi motivi. La tutela cautelare nel giudizio amministrativo è stata sviluppata della giurisprudenza,dalla

corte costituzionale e anche dal giudice comunitario,infatti vi sono a tal riguardo da menzionare 2 casi:

zuckerfabrik: ove la corte arriva ad ammettere la sospendibilità dei regolamenti comunitari per non

• compromettere la tutela giurisdizionale degli interessati;

atlanta: ove si riconosce che l'art.249 tr. Ce implica la competenza dei giudici nazionali ad assicurare

• qualsiasi provvedimento urgente,compreso il provvedimento positivo,che renda provvisoriamente

inapplicabile,a vantaggio del singolo,il regolamento la cui validità è contestata.

L'originario dettato dell'art. 21 l.n. 1034/1971 prevedeva come unica misura cautelare la sospensione del

provvedimento amministrativo e non concedeva spazio ad alcuna forma di tutela atipica la giurisprudenza

era perciò costretta ad una interpretazione dilatoria dei poteri cautelari. Il legislatore del 2000 ha,in tal

modo,operato un intervento innovativo in chiave di ampliamento degli strumenti di tutela cautelare,senza

però operare una riforma organica della materia.

Infatti,da un lato ha introdotto la tanto invocata “atipicità” delle misure cautelari,non più limitata alla mera

sospensione degli effetti ,dall'altro lato ha ampliato lo spettro delle situazioni giuridiche soggettive,degli

interessi tutelabili anche in questa sede,attraverso la verifica della legittimità non solo degli atti,ma anche dei

comportamenti. La finalità della tutela cautelare nel processo amministrativo è,quindi,quella di consentire al

giudice di sospendere l'efficacia degli atti amministrativi impugnati di modo che rimanga “impregiudicata la

situazione di fatto e di diritto in attesa della decisione di merito,o talora anticipando gli effetti di

quest'ultima”:la stessa quindi,è in grado di assicurare una tutela giurisdizionale effettiva ai ricorrenti,nelle

more del processo ordinario,anche in virtù della snellezza delle norme procedurali che regolano la fase

cautelare”.

L'art. 3 della l.n. 205/2000 di riforma della giustizia amministrativa ha modificato l'art.21 suindicato

prevedendo un ampliamento dei poteri del giudice amministrativo in sede cautelare a tutte le misure idonee

ad evitare un pregiudizio grave ed irreparabile,c.d. dal ricorrente. Il

periculum in mora,lamentato

legislatore,in sede di riforma,accanto al ,ha fatto espresso riferimento,tra i presupposti

periculum in mora

della tutela,alla ragionevole previsione dell'esito del ricorso(fumus boni juris).

I presupposti per la richiesta e l’adozione di provvedimenti cautelari da parte del giudice amministrativo

sono il pericolo di un pregiudizio grave ed irreparabile e la ragionevole previsione di un esito favorevole del

ricorso.

- ossia il rischio che,nelle more del giudizio,dall'esecuzione dell'atto impugnato derivino

periculum in mora:

danni gravi ed irreparabili per il ricorrente. Deve anzitutto trattarsi di una situazione che va oltre la lesione

giuridica della sfera dell'interessato che legittima il ricorso. La legge,infatti,parla di “pregiudizio grave ed

irreparabile derivante dall'esecuzione dell'atto impugnato,o dal comportamento inerte

dell'amministrazione,durante il tempo necessario a giungere ad una decisione sul ricorso”.

Il primo aggettivo “grave” esprime un danno più forte di quello medio legittimante,e l'irreparabilità delimita

le situazioni in cui l'ordinario svolgersi del processo non potrebbe comunque assicurare la tutela

dell'interessato,per il prevalere oggettivo e successivamente non rimediabile del fatto lesivo. Dopo la l.n.

205/2000 è stato modificato il termine da danno a pregiudizio,ma tale modifica è solo una mera variante

lessicale. La gravità del pericolo può essere considerata da ogni punto di vista:patrimoniale e non,ma anche

in relazione alle specifiche condizioni degli interessati al giudizio. Per quanto poi riguarda l'irreparabilità del

danno,si tratta di circostanze meglio delimitabile in quanto occorre una specifica dimostrazione sulla speciale

incidenza del danno temuto per la sfera giuridica del ricorrente. Il danno che l'istante allega a fondamento

della richiesta di misura cautelare deve essere specifico o attuale.

49

e cioè un giudizio positivo,di carattere sommario,in merito alla fondatezza del ricorso; è

- fumus boni juris:

di carattere giuridico,a differenza del primo che è tutto fattuale. I due requisiti devono necessariamente

sussistere entrambi,anche in presenza di una dominanza di uno dei due. Nella tradizione questo requisito era

stato inteso come “non manifesta infondatezza” del ricorso. In virtù della l.n. 205/2000,è ora consentito al

giudice amministrativo di adottare in sede cautelare le misure che risultino,relativamente alla singola

fattispecie,più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso,compresa

l'ingiunzione a pagare una somma di denaro.

L’ordinanza cautelare ha carattere strumentale al giudizio di merito, nel senso che evita che gli effetti dello

stesso possano essere vanificati dal decorso del tempo, e provvisorio, nel caso del venir meno dei presupposti

originari del provvedimento, essa può venire successivamente revocata o modificata dal giudice

amministrativo. Altro carattere della misura cautelare è l’interinalità, ossia la cessazione dei suoi effetti con

la pronuncia della sentenza di merito: non sono pertanto consentite misure cautelari che producano effetti

irreversibili. La decisione cautelare non pregiudica, infatti, la decisione del ricorso che, nonostante la

concessa sospensione, può essere considerato infondato.

Come rilevato dalla dottrina,le misure cautelari tipiche sono:la sospensione dell'atto impugnato;l'ingiunzione

di pagamento di somme e la cauzione. Tra le misure cautelari atipiche,è stato rilevato che la prassi conosce:le

ammissioni con riserva a procedure concorsuali e le sospensive propulsive,che possono estrinsecarsi in un

ordine all'amministrazione di riesaminare una determinata questione o in un ordine specifico di rinnovare

una procedura o una parte di essa.

Il procedimento cautelare

Il procedimento cautelare si propone ordinariamente nel contesto del ricorso,con apposita istanza in esso

contenuta oppure con successiva istanza notificata alle parti,ove il pericolo di danno grave ed irreparabile si

manifesti dopo la presentazione del ricorso. In tale secondo caso,non vi sono termini particolari,salvo il

momento dell'udienza in cui il ricorso passa in decisione. L’iniziativa è del ricorrente, ma vi possono essere

casi di interesse cautelare per il ricorrente incidentale. L’amministrazione intimata non ha bisogno di questo

tipo di tutela essendo eventualmente utilizzabile il potere atipico di autotutela. L’istanza deve contenere una

sintetica esposizione del fatto e del diritto, finalizzata alla dimostrazione della sussistenza dei due requisiti

sopra detti. Il giudice amministrativo è attento a mantenersi nel quadro delle iniziative proposte dalle parti,in

La regole sulla notifica non sono

ossequio al principio dispositivo che caratterizza il giudizio amministrativo.

diverse da quelle usuali;mentre non è previsto un termine decadenziale per il deposito.

L'istanza cautelare,una prima volta respinta,può essere reiterata ove si determinano nuove situazioni di fatto

o di diritto da cui emergano gli ordinari presupposti di pregiudizio. La proponibilità dell'istanza vale anche in

caso di iniziale rinuncia,se la nuova istanza è motivata da circostanze sopravvenute. Ovviamente è

inammissibile una seconda istanza basata sulle medesime circostanze già valutate dal medesimo giudice di

primo grado. Le ordinanze di primo grado sono appellabili al consiglio di stato.

La motivazione ed altri caratteri dell’ordinanza cautelare

L’istanza cautelare viene discussa in camera di consiglio sentiti i difensori che ne hanno fatto richiesta o che

sono comunque presenti. La decisione è assunta con ordinanza collegiale che motiva “in ordine alla

valutazione del pregiudizio allegato e indica i profili che, ad un sommario esame, inducono a una

ragionevole previsione sull’esito del ricorso”. La motivazione era stata prevista dalla legge tar anche se si

usava la formula negativa della “non sussistenza dei requisiti di legge”. Successivamente la giurisprudenza si

è indirizzata a motivare le ordinanze cautelari. Ha concorso anche la nuova formulazione dell'art. 111 cost.

Che prevede l'obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti giurisdizionali.

È sufficiente una sintetica motivazione la cui qualità dipende essenzialmente dalla capacità del giudice. La

motivazione assicura la soddisfazione dell’interesse delle parti, specie di quella interessata all’appello

cautelare; ma, ove opportunamente formulata, è di grande importanza per indirizzare l’operato successivo

delle amministrazioni nei casi in progress. 50

Tra le innovazioni apportate dalla l. n. 205/2000, si segnalano anche le previsioni sulla possibilità che il

giudice condanni, in via provvisoria, l’istante alle spese in caso di rigetto dell’istanza cautelare o di

dichiarazione di inammissibilità o irricevibilità, oppure che subordini la concessione della misura cautelare

alla prestazione di garanzie. Questo per scoraggiare istanze temerarie. La determinazione è affidata al

prudente apprezzamento del giudice.

Il caso della cauzione è più complesso, si tratta di garanzie decise dal giudice per i casi in cui dal

provvedimento cautelare possono derivare effetti “irreversibili”, ma quando non si tratti di controversie

relative ad interessi essenziali della persona, quali il diritto alla salute, all’integrità dell’ambiente, oppure ad

altri beni di primario rilievo costituzionale. In realtà effetti irreversibili non dovrebbero mai derivare dalla

causa cautelare, in quanto altrimenti si avrebbe l’anticipazione del provvedimento principale, non è poi

facilmente definibile l’ambito degli interessi essenziali della persona. Il giudice ha limitato la prestazione di

garanzie principalmente ai casi in cui vi siano prevedibili rischi per la solidità patrimoniale di coloro che

beneficiano di misure cautelari.

La processualizzazione della fase cautelare ha portato anche alla garanzia dell'esecuzione coattiva delle

ordinanze;è ivi previsto l'interessato può adire il giudice per chiedere,con istanza motivata e notificata alle

parti,di assumere le opportune disposizioni attuative a fronte di cattiva od omessa ottemperanza

dell'amministrazione alle misure cautelari già disposte. Il tar dispone l'esecuzione dell'ordinanza cautelare

indicandone le modalità e il soggetto che deve provvedere.

Il rito speciale dell’art. 23bis l. Tar

Accanto al rito cautelare ordinario, la legge n. 205/2000 ha affiancato un rito speciale per alcune materie di

particolare rilievo, le più note delle quali sono gli appalti pubblici e le espropriazioni. Il legislatore ha mirato

a conciliare l’esigenza di particolare speditezza per questioni la cui definizione non può attendere gli usuali

tempi processuali con la tutela del diritto alla difesa.

In base all’art. 23bis, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare, accertata la completezza

del contraddittorio, se ritiene che il ricorso evidenzi l’illegittimità dell’atto impugnato e la sussistenza di un

pregiudizio grave ed irreparabile, fissa con ordinanza la data di discussione nel merito alla prima udienza

entro 30 giorni dalla data del deposito dell’ordinanza. Solo in casi di “estrema gravità ed urgenza” il giudice

dispone le opportune misure cautelari, con ordinanza motivata con i profili che “inducono ad una

ragionevole probabilità sul buon esito del ricorso”. Il rito mantiene questi speciali caratteri anche per

l’eventuale appello cautelare sull’ordinanza di rigetto, dato che, ove il Consiglio di Stato riformi l’ordinanza

di primo grado, la pronuncia di appello viene trasmessa al Tar per la fissazione dell’udienza di merito nel

termine di 30 giorni.

Le misure cautelari ante causam

L’art. 21 della legge 1034/1971 introdotto dall’art.3 della legge 205/2000 ha previsto la possibilità per il

ricorrente di chiedere al Presidente del TAR, o della sezione cui il ricorso è assegnato, di disporre misure

cautelari provvisorie in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino

alla data della camera di consiglio per la trattazione della domanda cautelare.

Ferma la necessità di procedere alla notifica e al deposito del ricorso, il Presidente provvede con decreto

motivato, anche in assenza di contraddittorio, salva la facoltà dello stesso di ascoltare le argomentazioni

difensive delle altre parti qualora lo ritenga necessario. Per quanto riguarda i presupposti oggettivi per

l’ottenimento del decreto è necessario che il ricorrente paventi un pregiudizio di estrema gravità ed urgenza,

tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della Camera di Consiglio. L’intervento del

Presidente del TAR si presenta quindi come rimedio eccezionale da esperire solo nei casi in cui non sono

possibili altri rimedi. 51

Gli effetti delle misure cautelari

Possono spaziare dalla tipica sospensione dell’efficacia del provvedimento sino ad una provvisoria

soddisfazione degli interessi pretensivi del ricorrente. Il limite è quello proprio di tutte le misure cautelari,

che non possono determinare utilità sostanziali superiori o diverse da quelle per cui è preordinata l’azione di

merito, cui la fase cautelare eccede. Inoltre, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione con misure

interinali di carattere sostanzialmente amministrativo. Ogni misura cautelare è intrinsecamente provvisoria,

sino alla sentenza che definisce il giudizio, tanto che anche il caso più frequente dell’atto sospeso comporta

solo la temporanea inefficacia dell’atto stesso, che rimane giuridicamente in vita.

Dal punto di vista soggettivo, l’efficacia della misura cautelare concessa rimane legata allo specifico caso,

dato che i presupposti per la sua adozione sono strettamente connessi alla situazione allegata dell’istante.

L’efficacia della misura cautelare permane sino alla pubblicazione della sentenza di merito, a meno che

l’interessato non vi rinunci espressamente, per fatti sopravvenuti o per modifica dei presupposti di diritto.

Vi sono però casi di sospensive “a termine” che vengono adottate dal giudice a fronte di esigenze istruttorie

o in circostanze particolari. All’amministrazione rimane come sempre il potere di autotutela per eventuali

correzioni e rimodulazioni della fattispecie, al di là di quanto possa essere ordinato cautelarmente dal

giudice.

A conclusione del processo, le misure cautelari hanno una diversa sorte a seconda che la sentenza sia di

accoglimento o di rigetto. Nel primo caso, le misure cautelari si consolidano definitivamente per effetto

indiretto della sentenza; nel secondo caso, invece, cessano efficacia ed è necessario ripristinare la situazione

anteriore alla misura cautelare, con i provvedimenti appropriati a seconda della fattispecie.

La decisione in forma semplificata

La novella del 2000 ha previsto la possibilità di definire il giudizio in forma semplificata, oppure con

sentenza succintamente motivata, già in occasione della trattazione dell’istanza cautelare.

Presupposti:

1. completezza del contraddittorio

2. necessaria audizione delle parti costituite

3. verifica dell’esaustività dell’istruttoria

Il consenso delle parti non è previsto, ma normalmente il giudice non decide in forma semplificata ove le

parti non convengano in tal senso. La violazione di queste regole implicite può portare, in caso di appello, ad

un annullamento con rinvio al TAR per difetto di procedura.

Va sottolineato il pericolo del mancato coinvolgimento per i contro interessati non ancora costituiti al

momento della trattazione dell’istanza in camera di consiglio. Il pregiudizio che può scaturire da questo

contradditorio “monco” non è solo per le parti non costituite, ma per lo stesso interesse della giustizia.

L’appellabilità delle ordinanze cautelari

Le ordinanze cautelari di primo grado sono appellabili con ricorso in cui si contesta quanto deciso dal primo

giudice in ordine alla sussistenza dei requisiti sopra indicati. Il principio dell’appellabilità era stato definito

per l’affermata natura decisoria dell’ordinanza e confermato dalla Corte costituzionale in occasione della

pronuncia in tema di misure cautelari per opere pubbliche. La Corte sottolineò la rilevanza del principio

costituzionale sul doppio grado di giurisdizione anche per le ordinanze cautelari.

Il ricorso in appello va proposto entro 60 giorni dalla notificazione dell’ordinanza, oppure di 120 giorni dalla

comunicazione del deposito dell’ordinanza stessa in segreteria del TAR.

52

L’ISTRUTTORIA

Il giudice decide dopo aver acquisito ogni elemento necessario o utile per rappresentarsi tanto un giudizio sui

fatti accaduti e che hanno dato origine alla controversia,quanto un giudizio di diritto,individuando norme e

principi dell'ordinamento alla luce dei quali la stessa deve essere risolta.

u

ISTRUZIONE IN SENSO AMPIO attività articolata ed eterogenea volta a rendere la causa matura per la

decisione, ad assicurare al giudice tutti gli elementi necessari per compiere il giudizio di fatto e il giudizio di

diritto. Più che una fase del processo,rappresenta un procedimento logico,il cui oggetto non si riduce alla

semplice raccolta degli elementi di fatto e delle prove in merito a ciò che le parti affermano sussistere o

essere accaduto,ma comprende anche l'iter logico di analisi di quegli elementi e prove e il ragionamento

giuridico che conduce il giudice a formare il proprio convincimento.

Nell’istruzione in senso ampio assumono un rilievo determinante le operazioni di acquisizione dei fatti e

degli elementi materiali su cui si compie il ragionamento logico e su cui si fonda il convincimento che da

origine alla decisione. ISTRUZIONE PROBATORIA :complesso delle attività che le parti ed il giudice

pongono in essere per giungere ad una completa rappresentazione della realtà rilevante per il processo e per

la decisione. quindi l'istruzione probatoria è volta a fornire al giudice una rappresentazione completa e vera

dei fatti,su cui egli deve basare la propria decisione.

L'istruzione in senso ampio costituisce un contenuto necessario del processo,poichè la decisione non può che

fondarsi su un percorso logico al termine del quale matura il giudizio su ciò che è controverso e sulla corretta

individuazione delle norme e dei principi che debbono essere applicati per poter esprimere quel giudizio.

Però vi è stato chi ha dubitato della indefettibilità dell'istruzione probatoria,affermandone il carattere

meramente eventuale,testimoniato dal fatto che esistono casi nei quali la realtà rappresentata dalle parti non è

controversa ed in cui il giudice non ha bisogno di alcuna attività di acquisizione dei fatti per decidere. In

realtà non è così. La ricostruzione dei fatti e la rappresentazione della realtà sono assolutamente

indispensabili per poter decidere,anche se l'attività necessaria a compierle può essere più o meno evidente e

più o meno complessa ed anche se può risolversi nella sola acquisizione del provvedimento impugnato.

Se il processo civile ordinario di cognizione ancora oggi appare caratterizzato da una vera e propria fase

istruttoria, definita nel suo inizio, nella sua conduzione, nella sua fine e nella definizione dei comportamenti

e degli atti da compiere, il processo amministrativo non conosce invece un’autonoma fase istruttoria.

Ciò non significa affatto che il processo amministrativo sia un processo senza attività istruttoria, significa

invece che le attività istruttorie, anziché strutturarsi in un momento rigidamente separato rispetto alla fase

della decisione, accompagnano le vicende processuali dalla loro origine sino alla definizione della causa,

così che si determina una determinazione dei poteri istruttori e decisori.

Se l'istruzione probatoria è volta a consentire al giudice la rappresentazione della realtà e la formazione del

proprio convincimento in vista della soluzione della controversia,è evidente che essa è possibile solo quando

la realtà e i fatti gli siano stati rappresentati. l'istruttoria e la prova sono lo strumento di cui il giudice si

avvale per comprendere e verificare se ed in che misura sia vero ciò che le parti hanno affermato.

u

vi sono 2 momenti dell'istruttoria:

1. descrizione dei fatti dalle parti (allegazione dei fatti);

2. verifica della sussistenza degli stessi.

Questi 2 momenti sono distinti e entrambi necessari. 53

ALLEGAZIONE DEI FATTI

Il compito è riservato alle parti, al giudice non è consentito di supplire alla loro inerzia. La descrizione dei

fatti non è un’operazione omogenea, ma ha oggetti differenti.

- ALLEGAZIONI PRINCIPALI: attengono ai fatti principali, al contenuto stesso della domanda,

rappresentando i fatti che ne costituiscono l’espressione materiale.

- ALLEGAZIONI SECONDARIE: attengono ai fatti che permettono di interpretare i fatti principali, di

comprenderli e di renderne evidente la rilevanza.

Così come non esiste un unico modello processuale, non esiste neppure un unico modello possibile di

istruzione probatoria. Il regime della prova, dunque, dipende dal tipo di processo. Nei processi di tipo

inquisitorio,il giudice si presenta come dominus del processo ed il suo potere si estende anche all'istruttoria.

Nei processi di parti,invece,il dominio del principio della domanda fa sì che il ruolo delle parti assuma

grande rilievo anche nell'attività di prova dei fatti allegati. La stretta dipendenza delle regole dell’istruttoria

dal modello processuale generale consiglia di affrontare separatamente il tema dell’istruzione probatoria nel

processo di legittimità e in quello di giurisdizione esclusiva.

PROCESSO AMMINISTRATIVO DI LEGITTIMITA’

Nasce come processo di tipo impugnatorio ed è un processo sull’atto, il cui unico scopo è quello di verificare

l’esatta corrispondenza tra il potere concretamente esercitato attraverso il provvedimento ed il potere creato e

disciplinato dalla legge. In altri termini, il processo è il luogo in cui si proteggono gli interessi dei privati

incisi da un provvedimento amministrativo, mediante la sola verifica del rispetto dei presupposti descritti

dalla legge per l’emanazione del provvedimento stesso. L’oggetto del processo non è il rapporto giuridico

ma il provvedimento in se.

C’è un soggetto portatore di interessi pubblici e, per ciò stesso, prevalenti su quelli individuali; per di più, a

quel soggetto è riconosciuto dalla legge un potere di imposizione unilaterale della volontà, volto a garantire

l’effettiva soddisfazione dei quegli interessi. Poiché sono per legge sbilanciati gli interessi delle parti, non

può che essere diseguale il peso sostanziale di queste ultime. Ecco dunque spiegata l’origine del processo

amministrativo come processo da ricorso anziché da citazione.

u

Il privato non cita l’amministrazione a comparire davanti al giudice perché questi possa sindacarne il

comportamento (vocatio in iudicium), ma invoca il giudice affinchè esamini l’atto da cui egli trae pregiudizio

e ne verifichi la corrispondenza alle previsioni legali (vocatio iudicis). L’attribuzione all’amministrazione del

potere, della capacità di imposizione unilaterale della propria volontà, cui corrisponde una conseguente

posizione di soggezione del destinatario dell’atto richiede un bilanciamento in sede processuale, per evitare

che la maggior forza sostanziale dell’amministrazione si traduca in una prevalenza sul piano processuale.

In un peculiare processo di parti come quello che si è descritto l’attività probatoria non può essere riservata

unicamente a queste ultime (metodo dispositivo). E’ invece necessario che al giudice vengano dato poteri

istruttori attivi (metodo acquisitivo), attraverso i quali si realizzi un bilanciamento delle posizioni processuali

delle parti, in armonia con il principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, c.2, cost.

L’intervento del giudice amministrativo nell’attività di acquisizione delle prove è volta ad evitare che la

posizione di debolezza del privato soggetto al potere gli impedisca, nel processo, di far valere la propria

pretesa in ragione dell’impossibilità di procurare e produrre prove sufficienti.

54

L’interesse dell’ordinamento è quello di garantire un’istruttoria completa, riconoscendo al giudice poteri di

iniziativa volti ad ovviare alle difficoltà che il ricorrente abbia incontrato nel procurarsi le prove od anche

alle sue omissioni.

Il modello originario del processo amministrativo è andato gradualmente evolvendosi. Il sindacato del

giudice si è fatto più penetrante. Le regole ed i principi dell’istruttoria procedimentale e sul rapporto tra essa

ed il provvedimento finale, dapprima elaborati dalla giurisprudenza e poi codificati dal legislatore, hanno

richiesto al giudice di compiere un’analisi complessa, non più limitata al sindacato sull’atto, ma estesa

all’intero procedimento di esercizio del potere e, in sostanza, al rapporto giuridico tra il privato e

l’amministrazione.

Con ciò si potrebbe ritenere che le ragioni che hanno spinto ad abbandonare il metodo dispositivo in favore

di quello acquisitivo sono in parte venute meno. L’ormai completa transizione del processo amministrativo

da processo sull’atto a processo sul rapporto, insieme con il riconoscimento delle facoltà e dei diritti ad opera

della legge sul procedimento amministrativo, potrebbero condurre ad un’applicazione più rigorosa del

principio dell’onere della prova e ad un ridimensionamento dell’iniziativa del giudice nell’acquisizione della

prova. In realtà le cose stanno diversamente.

Il puro metodo dispositivo, che impone al giudice di attenersi a ciò che le parti hanno allegato e provato,

senza poter in alcun modo intervenire con propri poteri acquisitivi, mal si concilia con l’esercizio, da parte di

una delle parti, di un potere giuridicamente attribuito.

Se il metodo acquisitivo che ispira l’istruttoria nel processo amministrativo di legittimità solleva il ricorrente

dal peso della piena prova, è però vero che, come la giurisprudenza costantemente afferma, non lo esime dal

fornire un principio di prova. In altri termini, il giudice può esercitare i propri poteri istruttori per

l’acclaramento dei fatti, ma non può integralmente sostituirsi al privato, dovendo quest’ultimo acquisire al

processo un minimum probatorio che assista la propria pretesa.

Non può ritenersi un principio di prova la semplice allegazione di un fatto, mentre può valere come tale

l’allegazione che si accompagna ad un’illustrazione degli elementi di prova che possono aversi

sull’allegazione per mezzo di un’attività, anche di semplice analisi interpretativa dei fatti.

Sebbene sia evidente l’interesse del ricorrente a fornire al giudice il più completo novero di prove, è dunque

sufficiente, perché possa dirsi soddisfatto il principio di prova, che egli alleghi i fatti nel ricorso, illustrandoli

in modo da farne un sostegno articolato e logico della pretesa. Sarà poi l’amministrazione a dover confutare

con proprie argomentazioni e prove quanto allegato dal ricorrente. Non solo. Nelle ipotesi in cui il giudice

abbia disposto mezzi istruttori che presuppongano il compimento di un’attività da parte dell’amministrazione

resistente, la mancata ottemperanza al comando del giudice consente a quest’ultimo di ritenere provate le

allegazioni del ricorrente.

Fin qui si è detto dei doveri istruttori delle parti e dei poteri istruttori del giudice, definendo a chi spetti

compiere l’attività di acquisizione al processo della prova di ciò che le parti hanno affermato nei loro atti. Vi

è tuttavia da comprendere attraverso quali mezzi quell’attività può concretamente essere posta in essere:

MEZZI ISTRUTTORI strumenti per la formazione del convincimento dei giudici circa i fatti di

• causa. I mezzi istruttori si distinguono poi in:

- mezzi di prova in senso proprio: (detti prove) sono quelli volti a dimostrare la verità di un fatto

allegato;

- altri mezzi istruttori: permettono invece al giudice di comprendere un percorso valutativo compiuto

dall’amministrazione nel procedimento e nell’adozione del provvedimento e di valutarne la

correttezza giuridica. 55

Le prove si distinguono poi in:

prove precostituite: si formano fuori del processo e nel processo vengono prodotte per iniziativa

• delle parti o per ordine del giudice;

prove costituende: sono quelle che si formano nel processo ed ai soli fini processuali e richiedono

• sempre un’attività del giudice.

Sono escluse, oltre alla prova testimoniale, le c.d. prove legali: l’interrogatorio formale e il giuramento.

Poiché esse vincolano il giudice all’esito della prova, impedendogli di decidere in modo diverso, l’esclusione

viene tradizionalmente giustificata in ragione della difesa del libero convincimento del giudice

amministrativo che, in tal modo, sembrerebbe maggiormente garantito nel proprio autonomo convincimento

di quanto non sia il giudice ordinario nel processo di cognizione.

GIURISDIZIONE ESCLUSIVA

Il legislatore dispone che il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione

esclusiva, può disporre l’assunzione dei mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, nonché della

consulenza tecnica d’ufficio, esclusi l’interrogatorio formale e il giuramento. In queste controversie, peraltro,

restano anche esperibili i mezzi istruttori tipici del processo amministrativo di legittimità, senza distinguere

tra le ipotesi in cui si discuta di diritti soggettivi e quelle in cui vengano in considerazione interessi legittimi.

Si è detto in precedenza che nel processo di legittimità il giudice amministrativo gode di poteri istruttori

autonomi e particolarmente rilevanti, tanto che il principio dell’onere della prova in capo al ricorrente appare

assai attenuato rispetto a quanto non avvenga per l’attore nel processo civile.

Secondo un autorevole interprete, nella giurisdizione esclusiva, invece, dopo l’estensione dei mezzi istruttori

propri del processo civile, non sarebbero più ammissibili siffatti poteri d’iniziativa del giudice nelle ipotesi in

cui si dibatta di diritti soggettivi, dovendosi ritenere in toto applicabili i principi che governano l’istruttoria

nel processo civile. In buona sostanza, nel processo di giurisdizione esclusiva, i poteri istruttori di iniziativa

spetterebbero al giudice quando la controversia abbia ad oggetto interessi legittimi e non quando essa

riguardi diritti soggettivi.

In tutti i casi in cui una delle parti eserciti un potere sull’altra o si caratterizzi per una posizione dominante,

allora l’ordinamento attribuisce al giudice poteri istruttori autonomi volti a mitigare, sul piano processuale, la

disparità tra le parti. La stessa cosa accade nel processo amministrativo di giurisdizione esclusiva.

Anche nel caso in cui si discuta di diritti soggettivi, la posizione dell’amministrazione è comunque una

posizione sostanziale di prevalenza ed è quindi giustificata l’attribuzione al giudice di poteri istruttori

autonomi capaci di riequilibrare le posizioni dei contendenti. In conclusione, anche nelle controversie

assegnate alla sua giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo può esercitare i poteri istruttori che gli

sono attribuiti nel processo di legittimità. Ciò, indipendentemente dalla qualificazione della posizione

giuridica soggettiva della cui tutela si discuta nel processo. E’ prevista l’esclusione delle prove legali nei casi

di giurisdizione esclusiva.

MEZZI PROBATORI E MEZZI ISTRUTTORI

Nel processo amministrativo appare molto forte il principio della libera valutazione da parte del giudice delle

prove sancito dall'art.116 c.p.c.

Indipendentemente dal mezzo istruttorio è il giudice a dover soppesare la prova e a doverne considerare

l'attendibilità e la forza persuasiva,secondo il suo prudente apprezzamento”. Infatti le prove non sono tutte

uguali,poichè alcune sono per loro natura particolarmente indicative mentre da altre il giudice può solo trarre

un elemento generico di persuasione. Si distingue così tra prova piena e prova di verosimiglianza.

56

PROVE DOCUMENTALI

Costituiscono il mezzo di prova tradizionale del processo amministrativo sia nella giurisdizione di legittimità

sia in quella esclusiva. Duplice la ragione: innanzitutto, il processo amministrativo nasce come processo sul

provvedimento e, dunque, come processo che analizza non il fatto posto alla base del provvedimento stesso,

ma che ricostituisce la concatenazione di atti che hanno condotto alla sua adozione. In secondo luogo, per la

loro stessa natura più intima, per la materialità e l’oggettività che li caratterizza, i documenti sono considerati

i mezzi di prova più affidabili e sicuri.

Sono documenti tutti gli oggetti materiali che siano idonei a rappresentare o a dare conoscenza di un fatto. Si

tratta in genere di oggetti caratterizzati da un supporto cartaceo e formulati in un enunciato scritto,o in

rappresentazioni grafiche o fotografiche. Costituiscono prove documentali anche le registrazioni fonografihe

e gli atti informatici o telematici.

Come accade nel processo civile, anche in quello amministrativo la forza probatoria dei documenti varia

secondo il loro contenuto e secondo il fine probatorio in vista del quale sono introdotti nel processo. Come si

è appena visto, esistono documenti che rappresentano, di fatto, una prova incontrovertibile.

1° TIPO DI DOCUMENTI: sono quelli utilizzati dalla parte per dimostrare l’esistenza stessa del documento.

Vi sono poi documenti caratterizzati da un contenuto volitivo; vale a dire che in essi è manifestata la volontà

di una delle parti. E’ evidente che la loro efficacia probatoria è particolarmente rilevante se l’atto è stato

redatto dalla parte a cui si riferisce la manifestazione di volontà.

2° TIPO DI DOCUMENTI: altri documenti hanno invece un contenuto descrittivo, non essendovi esposta

una dichiarazione di volontà, bensì la descrizione o l’apprezzamento di fatti, circostanze, qualità od

accadimenti. Il valore probatorio di questi ultimi documenti dipende da molte circostanze. In primo luogo,

dal grado di vicinanza che caratterizza la relazione tra l’autore del documento ed i fatti in esso rappresentati.

In secondo luogo, dalla natura più o meno oggettiva dei fatti stessi. In ultimo luogo, dalle qualità soggettive

del redattore del documento (atti pubblici e scritture private).

Si tratta di documenti redatti da autorità pubbliche ma privi di un riconoscimento normativo quali atti

pubblici in senso stretto. L’efficacia probatoria di questi ultimi, al pari di quella delle scritture private,

dipende dal loro contenuto e dalla relazione che lega il redattore del documento ai fatti descritti o alla

volontà manifestata. In realtà, poiché agli enti pubblici la legge attribuisce poteri e funzioni che si attuano per

mezzo di atti rappresentati in documenti, anche quando questi non si traducano in atti pubblici in senso

stretto, il loro valore probatorio appare particolarmente rilevante qualora essi siano prodotti in giudizio per

provare fatti e circostanze strettamente attinenti ai poteri o alle funzioni esercitati.

GLI SCHIARIMENTI

Si tratta di un invito che il giudice rivolge all’amministrazione resistente affinché siano forniti elementi che

aiutino a comprendere o ad interpretare allegazioni od anche prove documentali.

All’invito del giudice si ottempera per iscritto, senza che i chiarimenti possano tradursi in una sostanziale

modificazione degli atti con riferimento ai quali sono richiesti. In tal senso, l’amministrazione non può, in

sede di schiarimenti, integrare o modificare la motivazione dell’atto impugnato o degli atti di sua

provenienza, dovendosi limitare a chiarirei dubbi interpretativi che discendano dalla loro lettura od analisi.

La mancata ottemperanza al comando del giudice consente a quest’ultimo di ritenere provate le allegazioni

del ricorrente.

LE VERIFICAZIONI

Le richiede il giudice per colmare le lacune istruttorie o eliminare le contraddizioni. Il giudice chiede un

ausilio all’amministrazione in merito alla comprensione tecnica di atti o accadimenti.

57

Le verificazioni tecniche possono essere affidate non solo alla stessa amministrazione parte in causa, ma

anche ad amministrazioni terze, alle quali siano attribuite funzioni di vigilanza o di controllo su quella parte

in causa o che siano in possesso di particolari competenze specifiche nella materia oggetto della

verificazione. Le verificazioni ordinate in sede istruttoria del giudice non possono sostituire gli accertamenti

e i giudizi tecnici riservati ad organi dell’amministrazione, ma possono solo servire come mezzi di prova in

relazione a vizi di legittimità denunciati dal ricorrente, evidenziando eventuali profili di illogicità in cui sia

incorso l’organo amministrativo nell’esercizio della sua discrezionalità tecnica.

LA CONSULENZA TECNICA D’UFFICIO

Non costituisce una prova in senso stretto ma un mezzo istruttorio. Essa non è volta a fornire al giudice un

diretto ausilio nella definizione della verità o meno di un’allegazione o di un fatto, ma a garantirgli attraverso

un ausiliario, un supporto nella valutazione di elementi tecnici che usualmente non rientrano nella sua

preparazione professionale.

La consulenza tecnica è oggi espressamente ricompresa dal novellato art.44 t.u. Cons. stato tra i mezzi

istruttori tanto nel giudizio di legittimità,quanto in quello di giurisdizione esclusiva.

Per quanto riguarda le differenze con la verificazione,si può rilevare che mentre questa si risolve in un'attività

meramente ricognitiva di uno o più fatti individuati,la consulenza ha invece natura valutativa,avendo ad

oggetto non solo la compiuta comprensione del fatto in sé,ma anche il giudizio circa la ragionevolezza della

scelta tecnica compiuta dall'amministrazione e del percorso logico che l'ha preceduta.

LE PROVE TESTIMONIALI E L’INTERROGATORIO LIBERO DELLE PARTI

PROVE TESTIMONIALI: consiste in una dichiarazione di scienza sui fatti di causa ad opera di

• soggetti estranei agli interessi controversi. Essa è oggi generalmente esperibile nelle controversie

devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Deve dunque avere ad oggetto fatti

precedentemente introdotti in giudizio e descritti,così che l'escussione del teste segua la

capitolazione delle domande da porgli e dia luogo ad una risposta sui fatti a sua conoscenza e non ad

una valutazione personale.

INTERROGATORIO: anche l’interrogatorio libero della parte è mezzo istruttorio esperibile nei soli

• casi di giurisdizione esclusiva. Costituisce un mezzo attraverso il quale il giudice può formare

liberamente il proprio convincimento.

L’ISPEZIONE E L’ESIBIZIONE

ISPEZIONE: è prevista dall’art. 118 c.p.c. secondo il quale “il giudice può ordinare alle parti e ai

• terzi di consentire sulla loro persona o sulle cose in loro possesso le ispezioni che appaiono

indispensabili per conoscere i fatti della causa, purché ciò possa compiersi senza grave danno per la

parte o per il terzo”. E’ utilizzata molto raramente nel processo civile. Sebbene non sia previsto il

ricorso all’ispezione dei luoghi ad opera del giudice nel processo di legittimità e pertanto se ne debba

dedurre l’ammissibilità nelle sole controversie di giurisdizione esclusiva, è però vero che il risultato

a cui essa è diretta può, nel giudizio di legittimità, essere raggiunto tramite le verificazioni.

ESIBIZIONE: il giudice istruttore, su istanza di parte, può ordinare all’altra parte o ad un terzo di

• esibire in giudizio un documento o altra cosa di cui ritenga necessaria l’acquisizione al processo.

L’esibizione prevista dal c.p.c. resta utile solo ai fini dell’esibizione di documenti nella disponibilità

del ricorrente ed è esperibile soltanto nei casi di giurisdizione esclusiva.

COMPETENZA E FORMA DEI PROVVEDIMENTI ISTRUTTORI

Secondo l'art.44 ultimo comma t.u. Cons. stato, “la decisione sui mezzi istruttori,compresa la consulenza

tecnica,è adottata dal presidente della sezione o da un magistrato da lui delegato o dal collegio mediante

ordinanza con la quale è contestualmente fissata la data della successiva udienza di trattazione.

58

tale art. prevede tanto un ruolo del presidente della sezione,quanto un ruolo del collegio chiamato a

decidere la controversia.

Sarà il presidente a verificare la completezza dell'istruttoria documentale nella fase iniziale,adottando ogni

provvedimento necessario ad assicurarla ed il suo potere caratterizza anche la fase immediatamente

precedente all'udienza di discussione. Infatti l'art. 23 l. tar,dopo aver previsto che le parti possono produrre

documenti fino a 20 gg liberi anteriori al giorno fissato per l'udienza,attribuisce al presidente dell'organo

giurisdizionale il potere di disporre gli incombenti istruttori eventualmente necessari.

al presidente è attribuita una vera e propria funzione di vigilanza sull'istruttoria fino al momento

dell'udienza collegiale.

Il presidente o il collegio,secondo chi ha disposto l'assunzione del mezzo istruttorio,fissano la data della

successiva udienza di trattazione.

Sempre l'art. 44 c. 3 stabilisce che i provvedimenti istruttori che siano disposti dal presidente o dal collegio

assumono la forma dell'ordinanza. Si tratta di una formulazione introdotta dalla l.n. 205/2000,che ha così

posto fine alla prassi in virtù della quale,in passato,gli incombenti istruttori disposti dal collegio,a differenza

di quelli ordinati dal presidente,assumevano la forma della decisione interlocutoria,ponendo problemi

interpretativi in merito alla loro revocabilità e alla loro appellabilità.

ISTRUZIONE E PROVA NEL GIUDIZIO D'APPELLO

Il giudizio d’appello nel processo amministrativo di legittimità è strutturato in modo differente da quanto

accade nel processo civile. Mentre in quest’ultimo l’appello verte sulla pronuncia di primo grado e sui vizi

che questa rilevi, il processo amministrativo d’appello si sostanzia in un nuovo esame della controversia.

Da ciò discende, sul piano dell’istruttoria, che al giudice d’appello spettano tutti i poteri che si sono detti

propri del giudice di primo grado. Per quel che attiene all'assunzione di nuove prove in appello,vi sono

differenti posizioni dottrinali e la giurisprudenza appare divisa. Infatti c'è chi applica tale divieto in modo

rigoroso e chi invece lo attenua,seguendo quest'ultima impostazione,infatti,potranno non solo essere

rinnovate le prove assunte in primo grado, ma potranno altresì essere disposte nuove prove ed acquisiti nuovi

documenti.

Vi è infine chi distingue in ragione del tipo di prova,affermando che il divieto dello ius novorum in appello

riguarderebbe solo le prove costituende e non quelle già costituite,e pertanto,non contrasterebbe con il

principio di inammissibilità di nuovi mezzi di prova,la produzione in appello della documentazione

concernente la legittimazione attiva alla proposizione del ricorso di primo grado.

Secondo un'autorevole dottrina,le considerazioni sin qui svolte in merito alle conseguenze sul piano

istruttorio dell’effetto devolutivo dell’appello riguardano soltanto l’ambito della giurisdizione di legittimità è

quello della giurisdizione esclusiva quando la controversia abbia ad oggetto interessi legittimi. Nei giudizi

aventi ad oggetto rapporti paritetici, invece, il regime processuale dell’istruttoria in appello non può che

essere quello tipico dell’appello del ricorso civile. 59

LE QUESTIONI INCIDENTALI

Gli incidenti nel processo amministrativo

Con l'espressione si sogliono indicare quegli accadimenti che determinano una

questioni incidentali

modificazione dell’ordinario andamento processuale, inserendo nuove ed autonome fasi, anche di

competenza di un giudice differente da quello chiamato a conoscere della questione principale.

Costituiscono quindi un ostacolo sul cammino verso la decisione finale,così che ad essa si può giungere solo

dopo che il giudice si sia occupato dell'incidente e vi abbia posto rimedio. Le questioni pregiudiziali

costituiscono una species delle questioni incidentali. E’ un “incidente qualificato” costituito da una decisione

incidentale necessaria per procedere alla soluzione giuridica della questione principale. E’ un giudizio nel

giudizio.

Nelle materie in cui non ha competenza esclusiva,il giudice amministrativo decide di tutte le questioni

pregiudiziali e incidentali relative a diritti la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione

principale. Nelle materie assegnate alla sua giurisdizione esclusiva,invece,i giudice amministrativo conosce

di tutte le questioni relative a diritti.

Restano sempre sottratte alla conoscenza del giudice amministrativo,tanto nei processi di legittimità quanto

in quelli di giurisdizione esclusiva,l'incidente di falso e le questioni attinenti lo stato e la capacità di privati

individui,salvo che si tratti della capacità a stare in giudizio.

L’insorgere di una questione pregiudiziale determina la sospensione necessaria del processo. Dopo anni di

acceso dibattito,si ritiene ormai pacificamente applicabile al processo amministrativo l'art.295 c.p.c.,secondo

cui “il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve

risolvere una controversia,dalla cui definizione dipende la decisione della causa”.

Ve però detto che alcuni autori e una parte della giurisprudenza sostengono che la sospensione del processo

amministrativo principale fino alla soluzione della questione pregiudiziale dipenda non tanto da una vera e

propria pregiudizialità ai sensi dell'art. 295 bensì all'applicazione dei principi in tema di litispendenza.

La questione di legittimità costituzionale

L'ordinamento non detta specifiche norme con riferimento al caso in cui il giudice amministrativo,durante il

processo,ritenga che vi siano fondate ragioni di dubitare della legittimità costituzionale di una norma

indispensabile per risolvere la controversia. In attuazione dei principi generali l’incidente di costituzionalità

determina la sospensione necessaria del processo e la remissione degli atti alla Corte costituzionale.

Poiché la norma della cui costituzionalità si dubita,rappresenta il fondamento stesso del provvedimento

impugnato,dalla soluzione adottata dalla corte può dipendere l'esito stesso del processo amministrativo:se

viene dichiarata l'incostituzionalità della norma attributiva del potere,il giudice amministrativo nella sua

decisione deve dichiarare l'illegittimità del provvedimento in ragione del venir meno del suo fondamento

legislativo.

Al giudice amministrativo non è consentito disapplicare gli atti ed i provvedimenti amministrativi che ritenga

illegittimi perché emanati sulla base di norme che egli ritenga incostituzionali o perché essi stessi

contrastanti con la Costituzione.

La questione di costituzionalità può essere sollevata anche nel corso del giudizio cautelare, non essendo

tuttavia precluso al giudice di adottare, in attesa del giudizio della Corte, i provvedimenti cautelari che egli

ritenga necessari.

Il regolamento preventivo di giurisdizione 60

L’ordinamento costituzionale italiano ha fondato la distinzione tra la giurisdizione ordinaria e quella

amministrativa sulla natura della posizione giuridica soggettiva che si assume lesa dall’azione

amministrativa. Il giudice ordinario conosce dei diritti soggettivi; quello amministrativo, degli interessi

legittimi. E’ spesso difficile determinare se una controversia rientri nella giurisdizione del giudice

amministrativo oppure in quella del giudice ordinario.

L’art. 37 c.p.c. definisce il caso in cui sia il giudice ordinario ad accorgersi del proprio difetto di

giurisdizione, stabilendo che quel difetto può essere rilevato, anche d’ufficio, in qualunque stato e grado del

processo. E’ anche disposto che la pubblica amministrazione che non è parte in causa può chiedere in ogni

stato e grado del processo che sia dichiarato dalle sezioni unite della Corte di cassazione il difetto di

giurisdizione del giudice ordinario a causa dei poteri attribuiti dalla legge all’amministrazione stessa, finché

la giurisdizione non sia stata affermata con sentenza passata in giudicato.

L’ipotesi inversa, quella cioè in cui sia il giudice amministrativo a rilevare il proprio difetto di giurisdizione,

è invece disciplinata dall’art. 30 l. 1034/1971: “nei giudizi innanzi ai tribunali amministrativi è ammessa

domanda di regolamento preventivo di giurisdizione a norma dell’art. 41 c.p.c.

Al riguardo, il giudice amministrativo investito della questione di giurisdizione, per poter procedere alla

soluzione della questione principale, decide egli stesso in proposito, affermando o negando la propria

giurisdizione. la decisione, ovviamente, è soggetta al reclamo ed il giudice di appello ne verifica la

correttezza. Tuttavia alle parti è anche data l'ulteriore via del regolamento di giurisdizione che può essere

proposto alle sezioni unite della corte di cassazione fino a che la causa non sia stata decisa nel merito in

primo grado.

Il giudice amministrativo, nel caso in cui sia fatto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione e

qualora non ritenga la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata, sospende il processo.

La possibilità di esperire il ricorso in oggetto,nata in origine come privilegio della pubblica

amministrazione,è oggi riconosciuta anche alla parte privata.

Il regolamento di giurisdizione non costituisce un mezzo di impugnazione e non è strutturato come tale.

il regolamento di competenza

la competenza territoriale è, nel processo amministrativo, derogabile e non può essere rilevata d’ufficio.

Tuttavia, se il resistente o qualsiasi interveniente nel giudizio ritengono che il Tar adito sia territorialmente

incompetente a giudicare, possono eccepire l’incompetenza, indicando quello competente e chiedendo che la

relativa questione sia preventivamente decisa dal Consiglio di Stato. L’istanza con cui si denuncia

l’incompetenza territoriale e si chiede che il Consiglio di Stato definisca l’incompetenza territoriale apre un

incidente processuale che viene definito “regolamento di competenza”.

L’istanza si propone con ricorso notificata a tutte le parti in causa che non vi abbiano aderito, a pena di

decadenza entro 20 giorni dalla data di costituzione in giudizio. Può essere proposta successivamente solo

quando l’incompetenza del tribunale amministrativo regionale risulti da atti depositati in giudizio dei quali la

parte che propone l’istanza non avesse prima conoscenza.

Può accadere che, proposta l’istanza, tutte le parti concordino circa l’effettiva incompetenza del Tar adito e

la competenza di un altro tribunale. In questo caso, sempre su istanza delle parti, il presidente del Tar

incompetente cura la trasmissione degli atti al Tar sulla cui competenza vi è accordo, davanti al quale le parti

debbano costituirsi entro 20 giorni dalla comunicazione della trasmissione degli atti.

Quando invece non vi sia accordo tra le parti in merito all’incompetenza del Tar adito, a quest’ultimo spetta

un primo, sommario, sindacato sulla fondatezza dell’istanza qualora la ritenga manifestamente infondata, il

61

collegio respinge l’istanza. In caso contrario, sospende il processo e trasmette gli atti al Consiglio di Stato,

affinché sia quest’ultimo a decidere sulla competenza.

Quando l’istanza di regolamento di competenza viene accolta, il ricorrente può riproporre la domanda al

tribunale territorialmente competente entro 30 giorni dalla notifica della decisione di accoglimento. Nel caso

in cui il Consiglio di Stato affermi invece la competenza del Tar originariamente, il processo riprenderà

avanti ad esso con la presentazione, ad iniziativa di una delle parti, di una nuova istanza di fissazione

d’udienza.

La domanda di accesso ai documenti amministrativi nel corso del processo

Contro i provvedimenti con cui l’amministrazione nega o limita l’accesso a documenti amministrativi è

consentito ricorrere al Tar nel termine di 30 giorni. Può accadere tuttavia, che la richiesta di accesso ai

documenti venga presentata da un privato quando già sia stato instaurato un processo amministrativo. In tale

ipotesi e nel caso in cui l’istanza di accesso sia rigettata in tutto o in parte, il ricorso avverso il

provvedimento di diniego può essere proposto con istanza presentata al presidente del Tar avanti al quale

pende il ricorso principale, previa notifica all’amministrazione o ai contro interessati.

Il tar decide quindi con ordinanza istruttoria adottata in camera di consiglio. La decisione del tribunale è

appellabile,entro 30 gg dalla notifica della stessa,al consiglio di stato,il quale decide con le medesime

modalità e negli stessi termini. Il ricorso non determina la sospensione necessaria del processo. Questa può

peraltro essere disposta dal giudice in tutti i casi in cui la decisione sulla domanda di accesso si riveli

pregiudiziale rispetto alla soluzione della questione principale.

L’interruzione del processo

Tutti gli incidenti processuali di cui si è fino ad ora parlato determinano o possono determinare una

sospensione del processo. Esso si arresta sino a quando non si sia posto rimedio all’incidente o si sia risolta

la questione pregiudiziale, per poi riprendere in seguito ad un’opportuna nuova domanda di fissazione di

udienza. Esiste tuttavia un incidente processuale che determina una conseguenza differente e più seria.

Dispone l’art. 24, l. n. 1034/1971 che la morte o la perdita della capacità di stare in giudizio di una delle parti

private o del suo rappresentante legale o la cessazione di tale rappresentanza produce l’interruzione del

processo secondo le norme degli articoli 299 e seguenti del c.p.c.

Se la parte è costituita a mezzo di un procuratore o avvocato, il processo è interrotto dal giorno della morte,

radiazione o sospensione del procuratore o dell’avvocato stesso.

In queste ipotesi, il processo deve essere riassunto, a cura della parte più diligente, con apposito atto

notificato a tutte le altre parti, nel termine perentorio di 6 mesi dalla conoscenza legale dell’evento

interruttivo. In mancanza di riassunzione, si estingue. 62

LA DECISIONE

Il giudizio instaurato con il ricorso si conclude con la pronuncia del giudice, che assume di regola la veste di

una sentenza. La sentenza è assunta dal collegio giudicante all’esito dell’istruttoria e dopo la discussione

pubblica del ricorso. La disciplina di questa fase finale del processo è contenuta all’art. 61 ss. del r.d. n.

642/1907.

Dopo la discussione il presidente del collegio assegna la causa in decisione, dichiarando chiuso il

dibattimento, il collegio si ritira in camera di consiglio e, dopo il dibattito, delibera sulla causa.

Alla decisione possono concorrere soltanto quei consiglieri che hanno assistito alla discussione. La

deliberazione è assunta a maggioranza mediante votazione. Una volta deliberata la decisione e adottato il

dispositivo, che viene steso e sottoscritto dal presidente, il relatore della causa è incaricato della stesura

materiale della motivazione.

Per la deliberazione delle sentenze non vi sono termini. Tuttavia, in alcuni casi, la previsione per legge di un

termine assai breve per la pubblicazione del dispositivo impone che essa venga adottata tempestivamente.

La sentenza è pronunciata in nome del popolo italiano e reca l’indicazione del giudice che l’ha assunta e dei

nomi dei componenti del collegio, a cui segue l’indicazione delle parti, con i loro difensori, e della domanda.

Nella motivazione si rispecchia l’ordine seguito dal giudice nell’esame delle questioni processuali,

pregiudiziali e di merito. Mentre le prime attengono all’esistenza dei presupposti per l’esercizio della

funzione giurisdizionale e condizionano la stessa possibilità di passare all’esame del merito, le seconde

attengono a profili che condizionano la decisione di merito, nel senso che la loro preventiva risoluzione è

necessaria a tale fine, come è per es. per la questione di costituzionalità o le questioni di interpretazione o di

validità di norme europee che impongano un rinvio pregiudiziale in base all’art. 234 tr. Ce.

Risolte le questioni pregiudiziali, il collegio procede all’esame delle questioni di merito. Fermo restando il

rispetto del principio di logica e ragionevolezza, è escluso che, nell’esame dei motivi di ricorso, il giudice sia

vincolato ad un determinato ordine, tanto meno a quello proposto dal ricorrente, né ad altri obblighi che non

siano il rispetto del principio della corrispondenza fra chiesto e pronunciato.

Le questioni di merito possono essere prese in considerazione dal giudice solo nei limiti di quanto dedotto

dalle parti, e cioè nei limiti del petitum e della causa petendi. Nel normale giudizio amministrativo di

legittimità, infatti, l’esame della fondatezza della lesione dell’interesse legittimo del ricorrente può essere

effettuata solo attraverso la verifica della legittimità dell’atto, non in senso oggettivo e pieno, ma tramite il

filtro dei vizi di legittimità dedotti dal ricorrente negli specifici motivi di ricorso.

La sentenza si chiude con il dispositivo, la pronuncia sulle spese, l’ordine all’amministrazione di provvedere

in conformità con quanto giudicato, la data e il luogo in cui è stata assunta.

Scritta materialmente dal relatore, la sentenza è poi sottoposta, oltre che da quest’ultimo, dal presidente. Essa

è depositata, insieme al dispositivo, presso la segreteria del tribunale amministrativo. il deposito comporta la

sua pubblicazione ed è da tale data che essa comincia a produrre i suoi effetti. Dalla stessa data decorre

anche il termine lungo di un anno per l’appello. La segreteria da comunicazione alle parti dell’avvenuto

deposito. Diversa dalla pubblicazione mediante deposito è la notificazione della sentenza che può avvenire a

richiesta della parte che intenda far decorrere il termine breve di impugnazione.

Per l’ipotesi in cui la sentenza presenti errori materiali è previsto l’istituto della correzione di errore

materiale, che consente di rimediare all’errore senza dare corso a un’impugnazione, costituendo, la

correzione, una modificazione non innovativa del testo della decisione.

63

TIPOLOGIA DELLE SENTENZE

Sebbene la sentenza sia l'atto di normale conclusione del processo amministrativo,va osservato che essa può

anche non chiudere il giudizio e che il giudizio può essere concluso con un atto diverso da una sentenza. Si

usa pertanto distinguere:

- a seconda che esse chiudano o meno il giudizio in:

SENTENZE INTERLOCUTORIE sono sentenze che non concludono il giudizio ma segnano una tappa

del suo svolgimento. Esse vengono assunte di regola in esito ad un’udienza pubblica o anche in camera di

consiglio, e contengono disposizioni sullo svolgimento del giudizio in vista del suo proseguo. Appartengono

a questa famiglia le sentenze istruttorie con le quali il giudice dispone incombenze istruttorie ma non

necessariamente nei confronti dell'amministrazione.

Questo tipo di decisioni hanno valore meramente ordinatorio. Esse non solo non sono idonee a passare in

giudicato, ma nemmeno hanno efficacia vincolante nei confronti della decisione che dovrà essere assunta in

esito al giudizio.

SENTENZE PARZIALI con le quali il giudice decide in via definitiva su una parte dell’oggetto rimesso

al suo giudizio, riservandosi di decidere con successiva sentenza sulle rimanenti domande. Per questo motivo

le sentenze parziali, a differenza delle sentenze interlocutorie, sono idonee a passare in giudicato e ad essere

impugnate. In genere la decisione parziale ha ad oggetto questioni preliminari o pregiudiziali che il giudice

ritiene opportuno definire in via preliminare,onde concentrare poi il suo giudizio sulle questioni di merito,ma

può riguardare anche uno o più aspetti di merito per i quali la causa sia già maturata per la decisione.

Può accadere che nell’ambito di una medesima sentenza il giudice assume una decisione interlocutoria e al

contempo anche la definizione in via parziale di qualche punto di rito o di merito della causa. In questo caso

si dovrà parlare di decisione mista. Al suo interno andranno distinte le varie parti, le quali saranno soggette al

regime impugnatorio proprio dei due diversi tipi di decisione sostanziale.

Vi sono poi casi particolari nei quali il giudizio può essere chiuso con un atto diverso da una sentenza,ossia

con un semplice decreto del presidente o con un'ordinanza collegiale;ciò avviene in caso di rinuncia al

ricorso o quando si sia verificata una causa di estinzione del giudizio o la cessazione della materia del

contendere o ancora la perenzione. In questi casi la circostanza è dichiarata dal presidente del collegio,o da

un magistrato da lui delegato,con proprio decreto il quale conclude il giudizio. Alle parti costituite è

consentito di proporre opposizione al collegio nel termine di 60 gg dalla comunicazione del decreto,con un

ricorso notificato a tutte le altre parti,anche non costituite. Il termine per il deposito dell'opposizione è di 10

gg dall'ultima notificazione. La decisione del collegio ha la forma dell'ordinanza. Contro l'ordinanza può

essere proposto appello secondo la regole ordinarie ma con termini dimezzati.

SENTENZA DEFINITIVA è la sentenza che chiude il giudizio di primo grado. Essa è idonea di regola a

passare in giudicato e a produrre comunque immediatamente particolari effetti.

- Fra le sentenze che chiudono definitivamente il giudizio amministrativo si distinguono,a

seconda che esse affrontino la fondatezza della questione fatta valere dal ricorrente o si

risolvano in un giudizio preliminare sull'ammissibilità del ricorso,in:

SENTENZE DI RITO non affrontano la questione della fondatezza o infondatezza della pretesa fatta

valere con il ricorso, ma con esse il giudice si arresta a un giudizio pregiudiziale che riguarda la ricevibilità o

l’ammissibilità del ricorso proposto, senza entrare nel merito della domanda.

Con sentenza di rito si accertano così innanzitutto questioni relative alla giurisdizione, si stabilisce cioè che

la giurisdizione non spetta al giudice amministrativo, ma invece al giudice ordinario, o contabile o tributario,

o al Tribunale superiore delle acque. 64

SENTENZE DI MERITO decidono la sostanza della controversia, affrontando la questione della

fondatezza o dell’infondatezza della domanda del ricorrente. In esito alla verifica della fondatezza o meno di

quanto richiesto con il ricorso la sentenza potrà essere di accoglimento o di rigetto.

Secondo l’impostazione corrente solo sulle sentenze di merito, una volta decorso il termine per la loro

impugnazione, si potrebbe formare il giudicato nel senso che l’accertamento in esse contenuto fa stato ad

ogni effetto tra le parti, i loro eredi e i loro aventi causa.

D’altro canto le stesse sentenze di merito possono, a loro volta, presentare contenuto non idoneo a formare

giudicato. Ed infatti secondo l’opinione prevalente il giudicato si formerebbe solo sulle sentenze di rigetto in

quanto non le si ritiene modificative della situazione giuridica esistente.

SENTENZE ECCEZIONALMENTE ESTESE AL MERITO con esse il giudice decide su una

controversia che non riguarda soltanto la verifica esterna della legittimità dell’azione amministrativa, ma

investe direttamente il merito delle scelte amministrative, e comporta quindi una verifica di tipo sostitutivo di

tutti gli apprezzamenti, anche dell’interesse pubblico, operati dall’amministrazione in vista della sua

decisione.

Per tutte le sentenze con le quali il giudice decide sulla fondatezza delle richieste del ricorrente vale il

principio della domanda. Tale principio impone che il giudice si pronunci su tutta la domanda ma non oltre i

limiti di essa.

Se è vero infatti che al giudice non è consentito di pronunciarsi su eccezioni che possono essere proposte

solo dalle parti, va osservato tuttavia che nel processo amministrativo le eccezioni riservate alle parti sono

infrequenti, mentre le ipotesi più ricorrenti corrispondono a eccezioni relative a circostanze rilevabili

d’ufficio.

Da questo punto di vista va sottolineato come manchi nel nostro sistema sia l’ipotesi di motivi di illegittimità

così gravi da poter essere rilevati d’ufficio dal giudice, sia la possibilità per il giudice di ricostruire in materia

diversa le ragioni per cui la parte ha proposto una certa domanda e di accogliere per esempio una richiesta di

annullamento sulla base di motivi diversi da quelli fatti valere.

Più complicata è invece la questione della rilevabilità d’ufficio del contrasto del provvedimento impugnato

con il diritto comunitario. Il Consiglio di Stato sembra ormai chiaramente orientato a non considerarlo

diversamente da una normale illegittimità per violazione del diritto interno, con la conseguenza che il giudice

non può rilevarlo d’ufficio, mentre l’orientamento della Corte di giustizia è oscillante e muta in relazione ai

casi concreti sottoposti al suo esame.

SENTENZA DI ANNULLAMENTO la sentenza di annullamento resta il modello più tipico di decisione

del giudice amministrativo nell'ambito della giurisdizione di legittimità:con essa il giudice, se accoglie il

ricorso, riconoscendo fondati uno o più dei motivi in esso proposti, annulla in tutto o in parte l’atto

impugnato, producendo con ciò direttamente l’effetto costitutivo al quale il ricorrente aspirava. Da qui anche

il nome di sentenza costitutiva di questo tipo di decisione che colpisce, eliminandolo con effetto ex tunc,

l’atto amministrativo viziato da uno o più dei tipici vizi di legittimità, ossia da violazione di legge,

incompetenza o eccesso di potere. L’art.26 c.2 l. tar distingue in proposito a seconda del tipo di motivo di

invalidità dell’atto amministrativo:se il giudice accoglie il ricorso per motivi di incompetenza annulla l’atto e

rimette l’affare all’autorità competente, se accoglie invece per altri motivi annulla senz’altro,in tutto o in

parte,l’atto impugnato.

L’assorbimento dei motivi si ha quando il giudice accoglie il ricorso ritenendo fondato uno o più motivi,ma

senza esaminare tutti quelli proposti dal ricorrente,sul presupposto che l’accoglimento di un motivo,cui

consegue l’accoglimento del ricorso,farebbe venire meno l’interesse del ricorrente alla decisione sugli altri.

Diverso è l’assorbimento proprio che si ha quando il giudice ritiene risolti,necessità di un’esplicita decisione

su di essi,motivi comunque incompatibili con quanto già ritenuto su altri punti.

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DESCRIZIONE APPUNTO

Lineamenti e procedure di Diritto Amministrativotratti dal testo di A. Sandulli "Diritto Processuale Amministrativo". Nozioni di Diritto Processuale, elementi riguardanti le varie figure e organi preposti alla tutela dei diritti del cittadino. Descrizioni accurate delle principali fasi del processo cautelare ed esecutivo.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Exxodus di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di istituzioni di diritto privato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Tor Vergata - Uniroma2 o del prof Police Aristide.

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