Diritto processuale amministrativo

La giurisdizione

La giurisdizione intesa in senso oggettivo, corrisponde alla funzione di risolvere le liti insorte tra le parti, assegnata ad un soggetto in posizione di terzietà, indifferente dall’esito della controversia, in applicazione delle norme giuridiche applicabili al caso. La funzione giurisdizionale è considerata uno dei tre poteri sovrani ed appartiene necessariamente solo allo Stato. Lo scopo della giurisdizione è quello di assicurare l'applicazione della legge.

Si ha giurisdizione in senso soggettivo quando la funzione giurisdizionale è esercitata nell’interesse delle parti, nei limiti delle domande preposte, per la cura delle pretese soggettive delle parti, che si sono rese sofferenti nel diritto sostanziale. L’articolo 24 della Costituzione rende il processo funzionale alla tutela dei diritti ed interessi legittimi di chi agisce in giudizio. La funzione del processo è fissata con assoluta chiarezza: si potrà quindi agire in giudizio chi lamenta dei “propri” diritti o interessi, fissandosi così la regola della legittimazione a proporre domande giudiziali.

La giurisdizione amministrativa

Ci sono modelli nei quali la giurisdizione statale è ripartita tra ordinaria ed amministrativa (modello dualistico), sia altri nei quali ricorre una sola giurisdizione (modello monistico). Il modello italiano presenta tratti di ciascuno di questi modelli. Infatti, in estrema sintesi:

• Nelle controversie riguardanti la lesione di diritti soggettivi, il giudice è unico ed è GO;
• Dove la lite si determini in relazione all’esercizio del potere pubblicistico (vedendo il privato agire posizioni di interesse legittimo) la giurisdizione apparterrà solamente al GA; tuttavia, la vicenda potrà essere oggetto della giurisdizione ordinaria per profili ad essa riservati come ad esempio, i diritti soggettivi consequenziali.
• In alcune materie, individuate dal legislatore, al giudice amministrativo sarà assegnata l’intera giurisdizione (detta esclusiva); tuttavia, per conseguenza di una pronuncia della Corte costituzionale, ciò avverrà solo in quanto la vicenda sia riguardata dall’esercizio di potere pubblicistico.

La giurisdizione amministrativa è l’attività nella quale si estrinseca la funzione giudiziaria. La giurisdizione è espressione della sovranità di un ordinamento giuridico: essa si concreta nell’esercizio del potere dei giudici di applicare in casi concreti le norme giuridiche. Dando attuazione al diritto oggettivo la giurisdizione assicura l’effettività dell’ordinamento giuridico.

Si attua necessariamente attraverso un giudizio. Per giudizio si intende l’insieme degli atti di un procedimento, disciplinato da norme primarie di diritto pubblico (norme processuali), in cui sono sempre coinvolte almeno due parti in lite tra loro e destinato a concludersi, in esito a un contraddittorio che si svolge avanti ad un giudice, con una decisione suscettibile di divenire, al ricorrere di alcune condizioni, irrevocabile (cosa giudicata), ossia in grado di stabilire un assetto definitivo delle rispettive situazioni giuridiche dei litiganti, in relazione alla controversia sottoposta al vaglio del giudicante.

Nel nostro ordinamento troviamo il giudice (giudice monocratico) o più persone fisiche (giudice collegiale) e dei funzionari pubblici (arbitri), investiti della potestas iudicandi; nel nostro ordinamento ogni giudice deve essere indefettibilmente terzo, indipendente e imparziale. Affinché sia assicurata la correttezza della decisione è inoltre necessario che le regole del processo siano giuste, cioè assicurino la garanzia del contraddittorio tra le parti e la possibilità di una verifica della decisione, affidata a un altro giudice.

Tutti questi concetti sono esposti all’interno dell’art. 111 della Costituzione secondo cui “la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge”. L’esercizio delle giurisdizioni garantisce anche la tutela delle situazioni giuridiche delle parti che si siano rivolte ad un giudice per risolvere un conflitto tra di esse insorto.

Giurisdizione amministrativa vs giustizia amministrativa

In Italia esistono dunque, accanto a quelle ordinaria, alcune giurisdizioni speciali, investite della cognizione di controversie amministrative. Con il sintagma giurisdizione amministrativa si individua, tuttavia, in modo specifico quella parte della funzione giurisdizionale dello Stato esercitata, secondo le norme del Codice del processo amministrativo, ossia dai tribunali amministrativi regionali (T.A.R.) e dal consiglio di stato.

L’articolo 117 secondo comma della Costituzione menziona il termine giustizia amministrativa. L’espressione ha un duplice significato:

• Si riferisce genericamente agli istituti giuridici e agli organi preordinati alla risoluzione di conflitti tra i privati e le amministrazioni o tra le amministrazioni;
• Per giustizia amministrativa si intende l’insieme dei rimedi predisposti dall’ordinamento per la tutela delle situazioni giuridiche soggettive incise dall’esercizio dei poteri amministrativi.

In base a questo secondo significato rientrano nell’ambito della giustizia amministrativa sia i rimedi propriamente giurisdizionali, sia quelli di autotutela contenziosa. L’autotutela contenziosa si estrinseca in procedimenti, ad istanza di parte, non giurisdizionali però caratterizzati dalla presenza di un contraddittorio più o meno strutturato, attraverso i quali la pubblica amministrazione risolve i conflitti insorti con altri soggetti, a seguito dell’adozione di propri atti o in relazione all’esercizio di propri poteri, anche attraverso comportamenti commissivi od omissivi.

Le principali figure di autotutela contenziosa sono i ricorsi amministrativi (ricorso straordinario al presidente della repubblica e al presidente della regione Sicilia).

Principi costituzionali (giurisdizione in generale)

L’articolo 24 della Costituzione secondo cui tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado di procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. Il fondamentale valore giuridico dell’articolo 24 della Costituzione si coglie, nell’affermazione, nel primo comma di un universale diritto di accesso alla tutela giurisdizionale (diritto d’azione) al fine di ottenere protezione di qualunque pretesa riconosciuta dall’ordinamento, sia essa un diritto soggettivo o un interesse legittimo. Principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), nonché lo stato di diritto, poggiato sul diritto della giustiziabilità dei pubblici poteri.

All’interno dell’articolo 24 della Costituzione è desumibile il principio dispositivo: con l’eccezione del processo penale e di quello contabile di responsabilità, la scelta di agire in giudizio è libera e rimessa esclusivamente all’interessato. A livello di disciplina del rango primario, l’articolo 24 della Costituzione comporta una strutturazione dei processi (con le eccezioni di quello penale e contabile di responsabilità) secondo i principi della domanda e dell’impulso di parte. Nel processo amministrativo infatti, è totalmente assente qualunque forma di iniziativa ufficiosa (il giudizio amministrativo, a differenza di quello civile, non conosce la figura del pubblico ministero).

Principio di concentrazione a livello di effettività della giurisdizione

L’articolo 7, comma 3 c.p.a chiarisce che la giurisdizione amministrativa si articola al suo interno in tre forme:

• Giurisdizione di Legittimità: ha carattere di generalità, cioè sussiste sempre in via residuale, qualora la controversia non ricada nell’ambito di una delle altre due forme di giurisdizione, da considerare speciali e aggiuntive. Appartengono alla giurisdizione generale di legittimità tutte le controversie aventi ad oggetto la dedotta lesione di interessi legittimi da parte di provvedimento o di comportamenti amministrativi che siano espressione di autorità.
• Giurisdizione Esclusiva: l’articolo 103 della costituzione ammette che i TAR e il consiglio di stato possono avere in particolari materie indicate dalla legge, una giurisdizione estesa alla tutela dei diritti soggettivi nei confronti della pubblica amministrazione cosiddetta giurisdizione esclusiva. L’elenco delle materie attribuite in via esclusiva alla competenza del giudice amministrativo è fornito dall’articolo 133 c.p.a. La distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi perde di pregnanza discretiva, dal momento che il giudice amministrativo nelle controversie rientranti in tale giurisdizione può conoscere di entrambe le situazioni giuridiche soggettive.
• Giurisdizione Estesa al merito: consente al giudice amministrativo di sindacare il potere discrezionale della pubblica amministrazione. I più importanti sono: attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato, gli atti e le operazioni in materia elettorale, le sanzioni pecuniarie la cui cognizione sia devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo e contenzioni sui confini degli enti territoriali.

Principio di unità funzionale delle giurisdizioni, enunciato dalla Corte Costituzionale nella sentenza del 6 luglio 2004 n. 204. Al riguardo la corte ha difatti affermato che la potestà, riconosciuta al giudice amministrativo, di risarcire anche in forma specifica, il danno derivante dalla lesione di interessi legittimi.

Altri principi generali sulla giurisdizione dall’articolo 101 della Costituzione, secondo il quale la giustizia è amministrata in nome del popolo e i giudici sono soggetti soltanto alla legge. Questa concezione evidenzia il collegamento esistente tra l’esercizio della funzione giurisdizionale e la sovranità popolare, nel senso cioè che la prima è una manifestazione della seconda e da questa democraticamente legittima.

Un altro principio presente in tale articolo è il principio della soggezione dei giudici alla legge e quindi, l’esercizio dei giudici non potrà mai entrare in conflitto con le fonti di rango primario. La soggezione dei giudici alla legge rimanda al divieto per i giudici di disapplicare gli atti aventi forza e valore di legge a fortiori (il divieto di non applicare le fonti di grado superiore). Ai giudici è invece, riconosciuta la potestà di non applicare le fonti di rango inferiore, come i regolamenti e le altre fonti secondarie, qualora si pongano in contrasto con la legge. Sotto questo profilo, la soggezione dei giudici alla legge ribadisce il primato della legalità.

L’articolo 107 della Costituzione che descrive l’indipendenza dei giudici: attraverso tale articolo troviamo il concetto di inamovibilità del singolo magistrato, non unicamente verso l’esterno, ma anche verso l’interno, concerne cioè anche i rapporti tra gli stessi giudici, atteso che questi si distinguono solo per diversità di funzioni, e quindi, ogni giudice nell’ambito del segmento processuale affidato al suo governo, interpreta la legge, senza vincoli (a parte quelli stabiliti dalla legge stessa) o interferenze.

L’articolo 111 della Costituzione, il principio del giusto processo. La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata.

Non è necessario che il principio del contraddittorio sia sempre effettivamente attuato in ogni fase e grado del giudizio, tuttavia è indispensabile che ad ogni parte sia comunque assicurata la facoltà, nel corso del processo, di contrastare la deduzione dell’altra. La terzietà invece, si attiene ai rapporti tra il giudice e le parti: il giudice terzo è colui che si trova in una posizione di neutralità e di equidistanza rispetto al conflitto da dirimere. La terzietà non riguarda dunque la posizione del giudice come persona fisica, ma il ruolo istituzionale del giudice come organo e deve essere assicurata dalla disciplina dedicata ai vari ordini giurisdizionali.

Altro principio nell’articolo 111 della Costituzione è quello della necessaria motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali. Da un punto di vista generale, la motivazione serve innanzi tutto a garantire che il popolo, titolare della sovranità e in nome del quale è amministrata la giustizia, sia messo nelle condizioni per effettuare un controllo diffuso sull’operato dei giudici, sulla loro effettiva soggezione alla legge e sulla corretta applicazione del diritto, rafforzato in tal modo anche la legittimazione democratica delle magistrature.

Principi costituzionali (giurisdizione amministrativa)

I principi costituzionali specificamente dedicati alla giurisdizione amministrativa sono contenuti negli articoli 100, 103, 113 e 125 della Costituzione.

• Articolo 100 della Costituzione: regolamenta il consiglio di stato come organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela di giustizia amministrativa indipendente VS il governo.
• All’interno dell’articolo 103 della Costituzione si precisa però come il giudice amministrativo può per alcune situazioni particolari definite di giurisdizione esclusiva, escludere il potere del giudice ordinario anche in presenza di diritti soggettivi, soprattutto quando facciamo riferimento a casi dove la divisione tra diritto soggettivi e interessi legittimi è di particolare difficoltà.
• L’articolo 103 della Costituzione stabilisce che contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. All’interno dell’articolo 103 della Costituzione possiamo ricavare il principio della piena giustiziabilità di tutti gli atti amministrativi sia con riferimento alle situazioni giuridiche toccate dall’azione amministrativa (diritti soggettivi o interessi legittimi), sia con riguardo alla natura dei mezzi di impugnazione esperibili e degli atti aggredibili.
• Articolo 113.3 della Costituzione: il giudice è investito della potestà di annullare gli atti della Amministrazione. Tale potestà non deve essere per forza fatta valere da un giudice amministrativo. Possibilità da parte di un giudice diverso di sindacare in via incidentale gli eventuali vizi di uno stesso atto amministrativo. In questo senso, troviamo la legittimità costituzionale dell’istituto del sindacato incidentale e pure quello della disapplicazione sia normativa e sia provvedimentale.
• Articolo 125 della Costituzione: dice che nelle regioni sono istituite organo di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l’ordinamento stabilito da legge della repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della regione. La giustizia amministrativa regionale consta di altri organi quali le commissioni tributarie, i tribunali delle acque pubbliche ma solo in alcune città e le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti.

In base al principio di effettività, menzionato nell’articolo 41 della Carta di Nizza, si prevede la formazione di una sorta di modello processuale europeo e ne stabilisce i principi, uno dei più importanti è quello di effettività: attraverso l’articolo 19 del TUE, dice che gli stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’unione.

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• Articolo 1 c.p.a: La giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo. Il concetto di pienezza della tutela implica che la giustizia amministrativa deve consentire, a chi ad essa acceda, la possibilità di proporre tutte le azioni in grado di proteggere le situazioni giuridiche dedotte in giudizio. L’idea sulla quale poggia il principio di effettività è che ogni azione in quanto rimedio, è uno strumento per conseguire la realizzazione di una pretesa sostanziale, che qualora la relativa disciplina processuale non garantisca tale risultato, il giudice allora è chiamato a elaborarne un esegesi applicativa che consenta di allineare la potenzialità del giudizio all’aspettativa di un utile e completa soddisfazione della posizione giuridica soggettiva riconosciuta all’interessato del diritto sostanziale. Tale principio è realizzato attraverso l’articolo 7 c.p.a comma 7.
• Articolo 2 c.p.a: Il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall’articolo 111.1 Cost. Il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo. Un altro principio enunciato in tale articolo è quello del principio di parità processuale, tutte le parti, pubbliche o private, devono disporre delle medesime facoltà ed è volta a riequilibrare l’ordinaria disparità, che caratterizza l’assoggettamento del privato al potere autoritativo pubblico. L’articolo 2 poi configura il fine della durata ragionevole come l’oggetto di un obbligo di cooperazione tra tutti i protagonisti del processo. Con la riforma n 83/2012 ha stabilito che il termine ragionevole sia da intendersi rispettato se il processo non ecceda la durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado e di un anno nel giudizio di legittimità.
• Articolo 3 c.p.a: Ogni provvedimento decisorio del giudice è motivato. Nel diritto...