Diritto processuale amministrativo

MOTIVI AGGIUNTI

L'assoggettamento dell'azione di annullamento a un termine perentorio comporta che una volta

decorso il termine per l'impugnazione siano precluse ulteriori censure nei confronti dell'atto

impugnato.

Questa regola, se fosse applicata in modo drastico e indiscriminato potrebbe compromettere lo

stesso diritto all'azione. Per rimediare la giurisprudenza ha ammesso che il ricorrente che abbia

già impugnato un provvedimento e solo successivamente venga a conoscenza di un vizio possa

integrare il ricorso originario con i cosiddetti motivi aggiunti.

Originariamente i motivi aggiunti erano l'atto processuale col quale il ricorrente modificava la

domanda, facendo valere anche vizi del provvedimento impugnato dei quali veniva a

conoscenza solo dopo la notifica del ricorso. Successivamente una parte della giurisprudenza

ritenne che il ricorrente, con i motivi aggiunti, potesse introdurre nel giudizio anche vizi di altri

provvedimenti, purché connessi con quello impugnato. L'impugnazione con motivi aggiunti,

anziché con un ricorso separato, realizzerebbe esigenze di economia processuale e consentirebbe

al giudice di decidere la vertenza sulla base di una conoscenza più completa dei fatti e dell'attività

amministrativa.

Queste esigenze sono state recepite nel 2000 anche nel codice: con i motivi aggiunti possono

essere proposte nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte e domande nuove purché

connesse a quelle proposte.

I motivi aggiunti rispecchiano esigenze e caratteri comuni al ricorso: per questo la loro disciplina è

modellata su quella del ricorso (ad es. la notifica deve essere effettuata entro sessanta giorni dalla

conoscenza di nuovi documenti).

COSTITUZIONE DELLE ALTRE PARTI E RICORSO INCIDENTALE

Entro sessanta giorni dalla notifica del ricorso l'amministrazione resistente e i controinteressati

possono

costituirsi in giudizio, depositando una memoria con le loro difese e istanze istruttorie (c.d.

controricorso) e relativi documenti. Se il ricorso principale non è stato notificato a tutti i

controinteressati, ma è stato notificato ad almeno uno di essi, oppure, nei casi di giurisdizione 27

esclusiva, se non è stato notificato a tutti i litisconsorti necessari, il giudice amministrativo ordina

l'integrazione del contraddittorio e fissa il termine ed eventualmente le modalità per la notifica

del ricorso. Le parti nei cui confronti sia stato integrato il contraddittorio, o che siano intervenuti in

giudizio anticipando l'integrazione, da tale momento possono svolgere tutte le attività processuali

che ritengono opportune.

Di particolare rilievo è il deposito dei documenti da parte dell'amministrazione: essa è tenuta a

procedere al deposito del provvedimento impugnato e degli atti del procedimento, anche se non si

costituisce in giudizio; se non provvede spontaneamente al deposito, il giudice le ordina di

procedere all'adempimento. Del deposito dei documenti da parte dell'amministrazione la segreteria

del Tar deve dare notizia alle parti costituite: ciò consente alle parti di venire a conoscenza di vizi o

di atti non precedentemente noti; in relazione ad essi possono essere proposti motivi aggiunti e il

termine di sessanta giorni per la notifica di tali motivi decorre da questa comunicazione.

Proporre ricorso incidentale (impugno lo stesso atto già impugnato dal ricorrente): prima del

codice il ricorso incidentale era riservato ai controinteressati, sull'argomento che

l'amministrazione resistente che avesse ritenuto illegittimo l'atto impugnato dal ricorrente

principale avrebbe potuto senz'altro annullarlo, nell'esercizio dei suoi poteri di autotutela, e perciò

non avrebbe avuto interesse a proporre un ricorso incidentale. Il codice, oggi, riconosce anche

alle parti resistenti la legittimazione a proporre il ricorso incidentale e tale espressione è idonea a

designare l'amministrazione che abbia emanato l'atto impugnato. Il ricorso incidentale, inoltre,

oggi può essere presentato anche contro atti diversi da quello impugnato in via principale.

Attualmente il ricorso incidentale trova riscontro nel principio della parità delle armi e nello stesso

tempo è indirizzato essenzialmente a tutelare le altre parti nei confronti del ricorso principale: in

questo senso è strettamente correlato ad esso ed ha carattere accessorio rispetto ad esso.

Perciò è soggetto a regole processuali simili a quelle che valgono per il ricorso principale (ad es.

va notificato e depositato negli stessi termini).

Proporre domande riconvenzionali, nelle controversie sui diritti demandati alla giurisdizione

esclusiva.

Nel giudizio proposto per l'annullamento di un provvedimento, i termini per il ricorso principale, i

motivi aggiunti e il ricorso incidentale, sono pertanto identici: sessanta giorni. L'identità dei termini

rispecchia l'attenzione del codice per il principio della parità delle parti.

Invece i termini stabiliti per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente tradizionalmente non

vengono ritenuti perentori: la costituzione può intervenire fino all'udienza di discussione, fermi

restando i termini di legge per la presentazione di documenti o di difese scritte. Le parti costituite

sono senz'altro gravate dall'onere di contestare specificamente i fatti dedotti dalle altre parti, ma

ciò non significa che la contestazione vada effettuata a pena di decadenza nel termine stabilito.

Una volta instaurato il giudizio, chi vi abbia interesse può intervenire. L'intervento va proposto con

apposito atto che deve essere notificato alle altre parti e poi depositato presso il Tar avanti al quale

pende il giudizio, almeno trenta giorni prima dell'udienza di discussione.

Oltre all'intervento volontario, il codice prevede espressamente l'intervento iussu iudicis: il giudice

può ordinare la chiamata in causa di un terzo, in tutti i casi in cui ritenga opportuno che il processo

si svolga nei confronti di un terzo. ISTRUTTORIA

L'istruzione è l'attività del giudice diretta a conoscere i fatti rilevanti per il giudizio. Di norma si

svolge, ma vi sono dei casi in cui l'indagine istruttoria è esclusa, in quanto non necessaria: ad es.

Quando i fatti non sono controversi perché le parti ne forniscono una rappresentazione

• coincidente;

Quando i fatti che sono stati allegati da una parte non sono stati puntualmente contestati dalle

• altre parti (c.d. principio di non contestazione).

Inoltre, nel processo non si deve sempre ammettere una fase istruttoria caratterizzata da una sua

propria autonoma rilevanza, come si configura ad es. nel processo civile ordinario. In realtà,

un'attività istruttoria può svolgersi, senza soluzioni di continuità, anche nel corso della trattazione

della controversia davanti all'organo decidente: questo è quello che accade nel processo

amministrativo. 28

Il tema dell'istruzione probatoria ruota nel processo amministrativo intorno a tre profili

fondamentali:

Rapporto fra le allegazioni di fatti riservate alle parti e i poteri di cognizione del giudice. Questo

I. profilo concerne l'individuazione dei fatti che possono essere allegati solo dalle parti. La

loro individuazione è importante perché alle manchevolezze delle parti non può supplire un

intervento d'ufficio del giudice. A questo proposito molto spesso si ricorre alla distinzione tra

fatti principali o primari e fatti secondari, accolta anche nel processo amministrativo,

all'interno del quale però appare poco chiaro il criterio di distinzione fra i due tipi di fatti. Nel

caso dell'azione di annullamento appare logico aderire all'interpretazione secondo cui i fatti

principali corrispondano ai fatti materiali su cui si fonda la pretesa dell'annullamento dell'atto

impugnato: quindi si identificano con gli elementi di fatto costitutivi del vizio dedotto in giudizio.

In applicazione del principio della domanda, nel processo amministrativo i fatti principali

possono essere introdotti solo dalle parti. Secondo la giurisprudenza e la dottrina neanche i

fatti secondari possono essere introdotti dal giudice, ma solo dalle parti: questa conclusione

appare rafforzata dal codice, che identifica a carico delle parti un vero e proprio onere della

prova, il quale sarebbe difficile da concepire se non vigesse, a monte, anche un onere di

allegazione.

Vincoli ed effetti che comportano, per i poteri istruttori del giudice, le istanze istruttorie delle

II. parti. Questo profilo attiene invece alla prova dei fatti: nel processo amministrativo vale il

principio generale sull'onere della prova (la parte che contesta la legittimità di un

provvedimento deve fornire la prova dei fatti posti a fondamento della sua contestazione). Nel

procedimento amministrativo l'istruttoria si ispira al metodo acquisitivo: nella prova dei fatti il

giudice può disporre anche d'ufficio di tutti i mezzi istruttori a sua disposizione. La previsione di

un potere d'ufficio è coerente con l'assetto complessivo del processo amministrativo ed è

riconducibile anche al principio costituzionale della parità delle parti: infatti generalmente è

l'amministrazione che dispone della prova dei fatti rilevanti, mentre conformemente ai principi

generali l'onere della prova dei fatti su cui si fonda il ricorso grava sul ricorrente. Quindi il

giudice, chiedendo molto spesso alla amministrazione di esibire documenti, fornire chiarimenti,

ecc., ripone le parti su un piano di parità. Le parti, naturalmente, sono legittimate a formulare

istanze istruttorie; su di esse il giudice è tenuto a provvedere. Il giudice però non è vincolato ad

esse, perché può disporre mezzi istruttori anche in assenza di una specifica istanza delle parti.

Prima del codice, tuttavia, secondo la giurisprudenza l'esercizio dei poteri istruttori del giudice

richiedeva che la parte avesse fornito un principio di prova dei fatti da dimostrare. La stessa

conclusione è stata accolta dalla giurisprudenza anche dopo il codice. In coerenza con quanto

detto, il giudice invece non deve esercitare i suoi poteri d'ufficio per la prova dei fatti che siano

già nella disponibilità del ricorrente. In questo caso, infatti, la parte è nelle condizioni di fornire

senz'altro la prova del fatto e l'intervento del giudice non avrebbe una giustificazione oggettiva.

Vincoli che comportano, per la decisione, le risultanze dell'istruttoria. Il processo amministrativo

III. si basa sul principio del libero apprezzamento del giudice: le prove raccolte nel giudizio sono

rimesse, quanto alla loro valutazione, al prudente apprezzamento del giudice. Questo principio

comporta che dal processo amministrativo vengono escluse le prove legali, co