Diritto Penale - riassunto completo

Diritto penale: la riserva di legge nel sistema costituzionale

Il principio della riserva di legge in materia penale è stabilito dall'articolo 25 secondo comma della Costituzione, che ha recepito quanto già disponeva l'articolo 1 cp. Esso significa che al potere legislativo è conferito il monopolio delle fonti nella predeterminazione normativa dell'illecito penale, con la conseguenza di escludere che altre fonti inferiori possano disciplinare la materia. Il valore della garanzia è fondato sulla supremazia della fonte da cui promana e sul controllo del suo rispetto, anche nei confronti del legislatore, da parte della Corte costituzionale.

Alla luce della forza cogente di fonti sovranazionali, il principio deve oggi misurarsi col venir meno dell'assetto piramidale delle fonti che la Costituzione aveva disegnato nella materia. Va rilevato fin d'ora che, proprio con riguardo al principio di legalità, la Corte europea, dovendo fare i conti anche con i paesi di common law che hanno aderito alla convenzione, ha posto l'accento su un profilo del principio che attiene più alla necessità che la norma penale sia prevedibile e accessibile al cittadino.

La ratio della riserva e le sue radici storiche

La ratio della riserva ha le sue radici storiche nella critica risalente all'illuminismo, alla frammentarietà e alla varietà delle fonti che caratterizzavano, nell'antico regime, la materia penale e nella necessità di ricondurre il fondamento del diritto penale alla legge. Nella nostra Costituzione l'autonomia di significato della riserva, rispetto agli altri due profili, tassatività e irretroattività, del principio di legalità in senso lato, trova le sue ragioni peculiari nell'iter formativo della legge in senso formale e nella particolare natura dell'organo che la promana.

Non si tratta cioè solo di soddisfare un’esigenza di certezza, il fondamento della riserva di legge risiede nella garanzia che esprime per il cittadino, derivante in primo luogo dal significato istituzionale del Parlamento, nell'ambito della divisione dei poteri, dal suo essere espressione della sovranità popolare e del pluralismo. La qualificazione del reato come illecito a formazione esclusivamente legislativa vale dunque a tutelare anche le minoranze per evitare che il diritto penale diventi uno strumento di sopraffazione.

In secondo luogo, la lentezza e la complessità della procedura dovrebbe imporre un’accurata riflessione sul contenuto della disciplina e, attraverso i vari interventi correttivi, sottrarre questa materia al conflitto politico per farne oggetto di un consenso più ampio. Il carattere assoluto della riserva è perciò strettamente connesso alla sua ratio di tutela della libertà personale, bene di primaria rilevanza costituzionale sul quale va ad incidere la sanzione penale. Ciò rende ineludibile il rapporto tra rispetto della riserva e tassatività della fattispecie.

Se infatti venisse meno la determinazione legale del fatto punibile, anche il monopolio del legislatore sarebbe puramente formale e abdicherebbe la sua sovranità nei confronti dell'interprete. L'illecito penale è dunque assistito da particolarissime garanzie. L'ordinamento penale del 1948, all'atto dell'entrata in vigore della Costituzione, poggiava del resto in primo luogo su un codice Rocco che organizzava in chiave sistemica l'area pressoché totale dei più significativi illeciti penali.

Trasformazioni e influenze sovranazionali

Le trasformazioni intervenute nell'ultimo cinquantennio hanno logorato ampiamente la centralità del codice, modificandolo profondamente, per adeguarlo alle esigenze di difesa di una società del tutto trasformata. L'erosione del principio di legalità si manifesta oggi, come detto, anche su un altro versante, a partire dalla forte influenza esercitata sull'ordinamento interno dal diritto penale sovranazionale.

La natura delle fonti del diritto penale internazionale mal si concilia con le esigenze di completezza e di certezza sottese al principio di riserva ed è destinata ad esercitare un'influenza sempre più rilevante sull'ordinamento interno. Si aggiunga che interi settori del diritto penale vengono vincolati da fonti sovranazionali che istituiscono a carico del legislatore nazionale obblighi di penalizzazione e sovente anche le tecniche di tutela.

La definizione di legge penale

È importante individuare in primo luogo quale sia la legge penale alla quale fa riferimento il principio costituzionale: precisare cioè le fonti interessate alla riserva. Ad un parametro formale nominalistico, per il quale la sanzione penale si individua in primo luogo con riferimento alle pene indicate dall'articolo 17 cp, si deve affiancare uno di tipo sostanziale. La pena pecuniaria sotto questo profilo viene ricompresa nella nozione indicata, stante la sua convertibilità in caso di insolvenza del condannato in misure limitative della libertà personale.

Il criterio sostanziale consente di inserire nell'area riservata al monopolio del legislatore anche le norme processuali penali incidenti sulla libertà personale e specificamente quelle concernenti la custodia cautelare che, come tali, hanno natura sostanziale. Allo stesso modo la garanzia riguarda non solo le norme incriminatrici, ma tutte quelle disposizioni che delimitando i limiti esegetici e scriminanti del precetto, concorrono a determinare la norma reale nonché tutte quelle norme che incidono sulla punibilità.

Il legislatore mantiene dunque l'esclusiva potestà non solo di porre, ma anche di depenalizzare o limitare l'intervento della sanzione. Anche le cause di giustificazione soggiacciono al principio enunciato.

Atti aventi forza di legge e decreti

Il duplice aspetto della garanzia dà conto anche delle obiezioni che sono state espresse in dottrina sull'opportunità di ricomprendere tra le fonti legittime in materia penale anche gli atti aventi forza di legge, cioè i decreti-legge e decreti legislativi. In particolare, rispetto al decreto-legge occorre rilevare come, nel periodo intercorrente tra la sua emanazione e la conversione in legge, la norma penale entri in vigore sotto la responsabilità esclusiva dell'esecutivo, escludendo i diritti delle minoranze.

D'altro canto, per sua natura, la norma penale può produrre effetti che la decadenza derivante dalla mancata conversione in legge non valgono a riparare. Per quanto concerne i decreti legislativi, nei quali l'intervento del Parlamento precede quello del governo, non sembra agevole individuare in materia penale il limite di determinatezza dei principi e dei criteri direttivi ai quali si subordina l'esercizio delegato della funzione legislativa.

Legislazione di emergenza e decreti governativi

In conclusione, la ratio di garanzia che sta alla base dell'articolo 25.2 imporrebbe di delimitare alla sola legge in senso formale le fonti in materia penale, perché ambedue gli strumenti di produzione normativa sopra indicati comportano un inaccettabile margine di intervento dell'esecutivo. È necessario però prendere atto che, dal 1974 in poi, è stato fatto un uso frequente di questo strumento, introducendo per decreto-legge numerose e significative modifiche al sistema penale. Si tratta di un corpo di norme prevalentemente posto allo scopo di predisporre una maggior difesa nei confronti di nuovi fenomeni di terrorismo e di criminalità organizzata ed economica, che è significativamente denominata legislazione di emergenza.

Le ragioni che portano a ritenere inidonei gli atti dell'esecutivo in virtù della riserva, a disciplinare in generale la materia penale, devono venire confermate anche rispetto ai decreti governativi emanati sulla base dei poteri previsti dall'articolo 78 in tempo di guerra. La straordinarietà della situazione non implica infatti il venir meno del significato della divisione dei poteri nell'architettura costituzionale.

Tra i poteri necessari al governo per garantire l'emergenza bellica non può essere ricompreso implicitamente anche quello di emanare norme in materia penale. La eccezionalità potrebbe semmai meglio giustificare l'utilizzazione proprio del decreto-legge ove si ravvisassero ragioni di urgenza. In tal senso occorre precisare che la nostra Costituzione non ha previsto situazioni d'emergenza derogatorie della configurazione istituzionale dei poteri se si esclude appunto il tempo di guerra e nei limiti sopra precisati.

Il ruolo delle regioni nella legislazione penale

Le regioni, come è noto, sono titolari di un potere legislativo. L'interrogativo che si pone è dunque costituito dalla possibilità per le regioni di creare norme penali a tutela dei beni sottesi alle materie di loro competenza. La materia ha subito modifiche che fino alla riforma del testo dell'articolo 117 portava comunque a escludere un'autonoma potestà delle regioni in materia. Il significato della riserva ha fatto ritenere infatti che il potere legislativo in materia penale appartenga allo Stato.

L'assolutezza della riserva di legge statale ed il conseguente divieto di normativa penale regionale implicano anche un veto al porre norme che rendono legittime attività considerate illecite e passibili di sanzioni penali o diversamente introducendo cause estintiva della punibilità ulteriori o diverse da quelle previste dalla legislazione statale in materia. La dottrina esprime una opinione contraria nei casi in cui la posizione normativa valga rendere lecite condotte altrimenti costituenti reato creando disparità di trattamento che non troverebbero giustificazione nella sola disomogeneità territoriale.

Le ragioni di tutela delle peculiarità territoriali e culturali, nell'ambito delle competenze regionali, quando involgono un apparato sanzionatorio, possono essere ben soddisfatte dall'illecito amministrativo. Nell'ambito dei rapporti tra sanzione penale e sanzione amministrativa regionale, occorre precisare che quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale che prevede una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali.

Ciò in parziale deroga al principio che vuole che nel concorso fra una disposizione penale e una disposizione amministrativa emanate con leggi statali, si applica unicamente la disposizione speciale e perciò, eventualmente anche solo quella amministrativa.

Riserva di legge e normative penali di rango inferiore

L'esistenza della riserva non lascia dubbi in ordine al contrasto che si determina con il principio costituzionale, laddove la legge si limita alla enunciazione di una sanzione da correlare ad un precetto, rinviato per la sua intera determinazione ad una fonte regolamentare o amministrativa. Questa teoria riafferma l'assunto per il quale la legge deve delineare tutta la fattispecie penale, ma finisce per legittimare anche l'intervento di una fonte normativa diversa per integrare la disciplina del precetto.

Il rinvio alla fonte inferiore è legittimato solo quando non incide sul significato di disvalore già espresso dalla norma penale, ma si limiti ad un'integrazione tecnica di criteri e contenuti già espressi dalla formula legale. Con l'espressione norma penale in bianco si è soliti indicare una formulazione della fattispecie penale che rinvia per la determinazione del precetto ad altra norma o ad un provvedimento amministrativo.

Se il rinvio è effettuato ad un'altra fonte legale si deve ritenere costituzionalmente legittima la fattispecie risultante dalla combinazione normativa, stante l'equivalenza della fonte richiamata. Ad identica positiva soluzione si deve pervenire quando la legge adotti la sanzione penale per la violazione di norme regolamentari previgenti, sempre che l'amministrazione non conservi una potestà di modificare la norma subordinata. In tali casi siamo di fronte ad un rinvio recettizio.

Se il rinvio è effettuato rispetto a norme che emetterà una fonte subordinata, la violazione della garanzia della riserva è indiscutibile. Ad identica soluzione si deve pervenire laddove la determinazione del precetto venga rinviato ad un provvedimento amministrativo. La posizione della riserva esclude naturalmente che la consuetudine possa svolgere un ruolo nella definizione degli elementi del reato. La consuetudine può intervenire solo in funzione scriminante se la legge ad essa faccia rinvio e sempre che l'uso in cui si sostanzia appaia predeterminato nei suoi contorni essenziali.

L'evoluzione giurisprudenziale della Corte costituzionale

La Corte ha modellato materialmente la garanzia nel corso di un periodo storico ormai quarantennale che ha visto modificarsi profondamente il significato dell'intervento penale sul quale il costituente aveva disegnato la riserva. Essa ha accolto molto raramente questioni di costituzionalità relativa e la sua violazione. Ciò spiega anche perché non abbia mai preso esplicitamente posizione sul carattere assoluto o relativo della riserva.

Allo stesso modo la Corte non ha posto un particolare argine alla tecnica di rinvio all'esecutivo per la definizione del precetto. La rigorosa riaffermazione della riserva nei confronti della legislazione regionale, in questo quadro, sembra ispirarsi più a logiche centraliste e ad una malcelata diffidenza nei confronti delle autonomie locali, che ad una piena riaffermazione della ratio della garanzia, come fondamento ragionevole del monopolio statuale. D'altro canto, un ruolo decisionale sempre più accentuato appartiene ormai a istanze sovranazionali che sottraggono scelte qualificanti e decisive al Parlamento nazionale.

In questo quadro la Corte sembra aver rinunciato ad una difesa rigida del principio come stabilito nella carta. Vale la pena sottolineare che pur essendo ormai diffusa una prassi della giurisprudenza costituzionale, con l'emanazione di sentenze additive, tali cioè da rimediare ai profili di legittimità costituzionale, la Corte ha sempre escluso di poter sindacare la legittimità di norme incriminatrici, se ne derivi un ampliamento dell'area della punibilità. In particolare, ha dichiarato inammissibile la richiesta di colmare lacune.

La giurisprudenza della Corte ammette che la fonte del diritto penale possa essere costituita dagli atti aventi forza di legge. Particolare rilievo è stato dato al controllo di costituzionalità delle norme emanate in questo modo.

Controllo di costituzionalità e decreti legislativi

In particolare, la Corte ha riaffermato la propria competenza a controllare, per quanto concerne i decreti legislativi, non solo la legittimità della legge di delegazione, anche con riferimento ai requisiti della delega, ma il rispetto da parte dell'esecutivo delle direttive prefissate dal Parlamento sul contenuto dei decreti. In questo caso la Corte vaglia la conformità del testo approvato dal governo rispetto ad una norma interposta (legge delega).

Per quanto concerne i decreti-legge, per lungo tempo è stato ritenuto irrilevante l'esame del requisito della straordinarietà, necessità ed urgenza. La Corte mostra di apprezzare i profili procedurali della garanzia, indicando espressamente nell'oggetto del suo controllo anche i presupposti di validità del decreto. In una sentenza, dichiarando incostituzionale la reiterazione dei decreti-legge non convertiti dal Parlamento nel termine costituzionale dei 60 giorni, conclude un itinerario interpretativo volto a contenere drasticamente l'uso dello strumento da parte dell'esecutivo.

Occorre altresì segnalare che la Corte costituzionale è intervenuta a dichiarare la illegittimità costituzionale dei decreti omnibus, nei quali la eterogeneità delle materie inserite nel corso dell'iter parlamentare non consente di garantire un fisiologico rapporto tra l'approvazione del decreto e la legge di conversione.

Esclusione del potere delle regioni

La Corte ha mostrato particolare rigidità nell'escludere ogni capacità della legislazione regionale ad intervenire nell'area dell'illecito penale, anche rispetto alle materie di competenza esclusiva. In primo luogo, negando ogni potere di criminalizzare condotte altrove lecite. Il rango del bene, dignità e libertà personale, non consentono che si possa ammettere che un'autorità non statale disponga di un potere di scelta in materia penale.

La violazione della riserva invece non ha luogo quando la norma penale venga considerata idonea a ricomprendere quanto previsto in funzione integratrice dalla legge regionale. La Corte ha riservato la medesima rigidità interpretativa anche in casi di interferenza negativa; la legislazione regionale cioè non può rendere legittima un'attività che lo Stato valuta penalmente illecita. La Corte non ha mai invece preso un'espressa posizione sui profili di incostituzionalità nei rapporti fra norma penale statale e illecito amministrativo regionale che sanzionino il medesimo fatto.

Regolamenti comunitari e normativa comunitaria

La Corte ha definitivamente consolidato l'orientamento volto a dare immediata applicazione ai regolamenti comunitari, confermando al giudice ordinario il potere di provvedere direttamente ad assicurare la piena e continua osservanza delle norme comunitarie direttamente applicabili. Tale obbligo è ritenuto valere anche per le pronunce interpretative della Corte di giustizia quando risultino dichiarative del diritto comunitario, nonché delle direttive non attuate purché si tratti di prescrizioni con un contenuto sufficientemente preciso.

In questo senso la normativa comunitaria può avere un'efficacia impeditiva dell'applicazione delle norme penali interne: la disapplicazione avviene da parte dello stesso giudice ordinario. La convenzione e la giurisprudenza della corte edu hanno inciso specificamente sulla giurisprudenza della Corte costituzionale, divenendo un parametro interpretativo, fonte sub costituzionale, per lo stesso giudizio di costituzionalità. In tal senso due pronunce hanno chiarito la collocazione della cedu nella gerarchia delle fonti: il contrasto tra una disposizione interna e una norma cedu così come interpretata dalla corte edu comporta la sua illegittimità costituzionale.

Il criterio attraverso il quale valutare il rispetto dell'articolo 25.2 è divenuto quello della sufficiente determinazione legale. Il principio di legalità continua a rappresentare un baluardo fondamentale nella regolazione del diritto penale, in relazione all'autonomia e alla capacità di adattamento delle norme interne alle influenze esterne.