Diritto parlamentare comparato - Appunti

Storia del parlamento

La parola "parlamento" venne impiegata per la prima volta nella Chanson de Roland, ma il concetto che esprime - un'istituzione collegiale intermedia tra una comunità e chi ne ha la direzione - risale alle assemblee delle poleis greche e al Senato Romano. Il parlamento più antico sembra essere quello dell’Islanda, cui segue quello siciliano. Intorno al 1200 il termine "parlamento" comparve in Inghilterra per designare un'assemblea formata da due rami, uno ecclesiastico (vescovi e abati con il rango di barone) e uno laico (baroni diretti della Corona). A questa assemblea fu assicurata una struttura stabile, facendovi entrare anche i rappresentanti elettivi delle contee.

Nel 1215 i baroni fecero sottoscrivere da Giovanni Senzaterra la Magna Carta che stabilì che il re non aveva il diritto di esigere tasse (eccetto quelle feudali) senza il consenso dei baroni (origine del principio, fatto proprio dagli Stati Uniti, "no taxation without representation"). Nel 1265 Simone di Montfort convocò il primo Parlamento. Il diritto di voto nelle elezioni parlamentari per i paesi costituenti fu esteso a tutti coloro che possedevano terra per una rendita di 40 scellini. Nei comuni il diritto di voto variava a seconda del paese. Ciò preparò il terreno per il cosiddetto "Model Parliament" del 1295 adottato da Edward I.

Intorno al 1300 il Parlamento fu diviso in due camere separate: una includeva la nobiltà e l'alto clero; l’altra i cavalieri e i cittadini. Nessuna legge poteva essere fatta né nessuna tassa imposta senza il consenso delle due camere e del sovrano. Intorno al 1640 ci furono due avvenimenti importanti:

• Il Triennal Act regolamentò la convocazione periodica del Parlamento;
• Il Parlamento condannò alla decapitazione Carlo I Stuart che aveva provato ad arrestare vari membri della Camera dei Comuni.

Nel 1689, con il Bill of Rights, Guglielmo d’Orange riconobbe il potere del parlamento: il re assunse l’impegno di non reclutare truppe e adottare impegni finanziari senza il consenso del Parlamento, di convocare frequentemente le camere, di non esercitare alcuna ingerenza nelle elezioni.

Negli anni 1700 cominciò a delinearsi la figura del premier: il re poteva governare solo con la fiducia del parlamento. Con la riforma elettorale del 1832 si fece un primo passo verso il suffragio universale: iniziò un processo che portò alla prevalenza della Camera dei comuni, che si concluse con il Parliament Act del 1911 che riconobbe alla Camera dei Lords solo un potere di veto sospensivo sull’approvazione delle leggi.

Il dibattito tra monocameralismo e bicameralismo

Il monocameralismo è la pratica di avere un parlamento con un'unica camera. Alcune nazioni, come il Regno Unito e il Canada, adottano un sistema bicamerale che funziona più come monocamerale perché una camera è puramente cerimoniale e ha pochi poteri. Infatti, nel Regno Unito la Camera dei Comuni britannica ha il controllo del governo e la Camera dei Lords ha solo il potere di ritardare la legislazione e di proporre emendamenti.

I sostenitori del monocameralismo danno risalto alla necessità di controllare la spesa parlamentare e di eliminare il lavoro ridondante svolto da entrambe le camere, prendendo le mosse dalla lentezza e macchinosità del processo legislativo bicamerale, dalla ripetitività. Sostengono inoltre che il monocameralismo determina una riduzione del numero di parlamentari e collaboratori e, quindi, una riduzione dei costi della politica; una maggiore concentrazione di poteri; una perdita degli equilibri fra esecutivo, legislativo e giudiziario; collegi elettorali più grandi, meno parlamentari per migliaio di abitanti, e dunque una minore rappresentanza dell'elettorato e un minore radicamento della politica nel territorio.

I sostenitori del bicameralismo danno risalto al bilanciamento dei poteri che il bicameralismo permette, richiedendo un maggiore consenso sulle questioni legislative, una migliore qualità della legislazione per il duplice controllo. Secondo alcuni il bicameralismo ha il merito della 'separazione dei poteri', per cui impedisce l'approvazione frettolosa di leggi sconsiderate. Nei parlamenti bicamerali ci sono due camere, camera alta, camera bassa.

• In tutti gli ordinamenti, con l'unica eccezione di GB, la camera alta ha un numero minore di membri rispetto alla camera bassa.
• La fiducia o sfiducia al governo è riservata alla camera bassa, tranne che in Italia.
• Il potere di iniziativa legislativa spetta a entrambi i rami del parlamento.
• È necessaria la doppia votazione delle due Camere per l’adozione di una legge ordinaria (navette). I poteri della camera alta sono presentare progetti su cui decide la camera bassa. In alcune materie si aggiunge anche il potere di approvare emendamenti a progetti già approvati dalla camera bassa, che però decide per ultima. In altre materie, la camera alta ha facoltà di porre un veto al progetto approvato dalla camera bassa, che però può rimuovere il veto e adottare la decisione definitiva.
• Le leggi di revisione costituzionale sono approvate con il metodo della deliberazione paritaria.
• Le camere lavorano separatamente senza forme di coordinamento, ma è prevista la deliberazione congiunta per svolgere funzioni elettive (Italia, per elezione del Pres repub) o di emergenza (Austria).
• La camera bassa ha il potere di porre in stato d’accusa ministri e capi di Stato, la camera alta di giudicare e condannare.

Il rapporto tra le due camere varia a seconda dei paesi: in alcuni casi possono avere gli stessi poteri, e si parla allora di bicameralismo perfetto; in altri una camera (generalmente quella bassa, espressione degli interessi della Nazione) può avere poteri superiori rispetto all'altra, e si parla di bicameralismo imperfetto. Il primo caso è tipico dei sistemi federali e dei governi presidenziali; il secondo è più diffuso negli stati unitari che adottano il sistema parlamentare.

Il bicameralismo italiano è un bicameralismo anomalo, in quanto entrambe le Camere svolgono le stesse funzioni su un piano di parità. Questo bicameralismo anomalo ha potuto reggere perché la composizione delle due Camere riduce la possibilità di maggioranze divaricate. Nella maggior parte delle democrazie moderne i rappresentanti sono tutti eletti dal popolo. In alcuni paesi come Belgio, Germania, Svizzera e Stati Uniti, il bicameralismo è conseguenza della natura federale della loro struttura politica. Infatti, mentre una camera rappresenta la Nazione nella sua interezza, l'altra è costituita da membri eletti dai singoli Stati membri o comunque sulla base elettorale del singolo Stato. La seconda camera, dunque, è portatrice degli interessi degli Stati appartenenti alla federazione.

Negli Stati Uniti ad ogni stato membro è assegnato lo stesso numero di seggi nella camera alta (senato): questo avviene per fare in modo che gli Stati più popolosi non prevalgano su quelli più piccoli. La Costituzione non tiene conto delle differenze di popolazione fra gli stati (Compromesso del Connecticut). Per la camera bassa i seggi sono divisi fra gli stati in base alla popolazione. In Germania la camera alta (Bundesrat) è nominata o eletta direttamente dai governi di ogni Lander.

In qualche paese più legato alla tradizione il bicameralismo include elementi sia democratici che aristocratici. L'esempio più conosciuto è quello della Camera dei Lords britannica che include i pari ereditari. La Camera dei Lord è un vestigio del sistema aristocratico, mentre la Camera dei Comuni è eletta direttamente dal popolo. Nel corso degli anni il numero di pari ereditari è stato ridotto ed è stato limitato il potere della Camera dei Lords di bloccare l'attività legislativa.

Molti sistemi bicamerali non sono connessi né con il federalismo, né con l'aristocrazia. Francia, Italia e Repubblica d'Irlanda sono esempi di sistemi bicamerali in stati unitari. In paesi come questi, la camera alta ha la funzione di esaminare più a fondo le proposte di legge ("camera di riflessione" o "di raffreddamento") e approvare o rifiutare le decisioni della camera bassa. In alcuni di questi paesi, la camera alta è eletta indirettamente. I membri del Senato francese sono scelti da un collegio elettorale composto dai membri della camera bassa e da consiglieri locali.

Caratteristiche costanti dei parlamenti

Comunicazione tra parlamento e società

Per assicurare la comunicazione tra stato e società, il parlamento deve essere:

• Espresso da un elettorato corrispondente alla cittadinanza attiva;
• Eletto in base a tecniche che consentano la libera volontà della comunità;
• Eletto in base a una competizione elettorale in cui sia stata assicurata eguaglianza di chance.

Il mandato politico

L'assemblea parlamentare possiede le seguenti caratteristiche:

• È a carattere permanente;
• I componenti sono eletti in base alla legittimazione politica, cioè conferita dai cittadini;
• Il conferimento del mandato non è soggetto di norma a istruzioni vincolanti e non è revocabile;
• L’esercizio del mandato è personale e non delegabile.

In alcuni paesi degli Stati Uniti è previsto il recall, il ritiro del deputato; in Svizzera e in alcuni Lander lo scioglimento del parlamento per iniziativa popolare (forme di democrazia diretta). Il mandato imperativo è presente nel Bundesrat che non ha poteri di indirizzo politico.

Uguaglianza politica e principio di maggioranza

Poiché le assemblee si fondano sul principio di uguaglianza fra tutti i membri, il voto è ispirato al principio di maggioranza.

Pubblicità

È stato introdotto con il Bill of Rights. È previsto come regola il voto palese o pubblico e come eccezione il ricorso allo scrutinio segreto. Le decisioni sono formate mediante provvedimenti che assicurano a ciascun componente il diritto di iniziativa, di intervento, di emendamento.

Ineleggibilità e conflitti di interesse

L'esercizio delle funzioni parlamentari esige che siano evitati conflitti di interesse tra la posizione personale e quella rappresentativa; per tale motivo sono fissate condizioni di ineleggibilità e incompatibilità. Le prime sono volte a evitare un’eccessiva influenza del candidato sulla formazione della volontà dell’elettore. Le seconde sono volte a garantire l’autonomia tra poteri: perciò non si può appartenere a entrambe le camere e mantenere incarichi alle dipendenze del governo. In alcuni ordinamenti è prevista l’incompatibilità tra mandato parlamentare e incarico di governo (Stati Uniti, Venezuela, Francia).

Verifica dei poteri

Al parlamento spetta la verifica dei titoli di ammissione al parlamento stesso.

Interna corporis

Spetta alla camera un’autonomia regolamentare, organizzativa e finanziaria (perciò gli altri organi dello stato non possono sindacare gli interna corporis). Le camere pagano le indennità dei propri parlamentari.

Immunità

I parlamentari godono di alcune prerogative, irrinunciabili e indisponibili. Sono esenti da responsabilità civile, penale e amministrativa per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle funzioni (insindacabilità). È inoltre prevista l’immunità dagli arresti (inviolabilità); questa può essere rimossa mediante apposita autorizzazione della camera di appartenenza.

Gruppi parlamentari

Ciascuna camera si articola in gruppi secondo l'appartenenza partitica dei suoi membri: normalmente tutti i parlamentari che appartengono a un determinato partito costituiscono un gruppo, per cui questo è la proiezione del partito nel parlamento (il cosiddetto parliamentary party dei sistemi anglosassoni).

In molti parlamenti i gruppi hanno una disciplina ufficiale; un'eccezione è rappresentata dai parlamenti anglosassoni, dove i gruppi non sono ufficialmente previsti dalle norme che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento delle camere. Nei casi in cui i gruppi hanno un ruolo ufficiale, è di solito previsto un numero minimo di membri per la loro costituzione; i parlamentari che, per questo motivo, non riescono a costituire un gruppo o che, comunque, non aderiscono ad alcun gruppo, vanno a costituire il gruppo misto.

Le commissioni

Nei regolamenti del Parlamento francese, italiano, tedesco e inglese esistono 3 tipi di commissioni: permanenti, speciali e di inchiesta (queste ultime temporanee). Hanno le seguenti funzioni:

• Controllo;
• Consultativo, ogniqualvolta sia necessario acquisire un parere per gli aspetti di una specifica competenza;
• Conoscitivo, attraverso la promozione di specifiche indagini. Sono dotate di poteri d’indagine e coercitiva propri dell’autorità giudiziaria.

Il lavoro delle commissioni precede il lavoro legislativo e politico dell’assemblea. Ci sono differenze tra i paesi nel numero delle commissioni permanenti (20 in Germania, 14 in Italia, 6 in Francia) e nel numero dei componenti. I poteri delle commissioni variano: in Francia e Gran Bretagna le commissioni permanenti non hanno il potere di introdurre, consolidare o dividere i disegni di legge ricevuti; in Germania hanno questo potere, in Italia hanno addirittura la facoltà di riscrivere il testo governativo.

In Francia e Italia i presidenti sono quasi sempre eletti tra i parlamentari appartenenti ai partiti della maggioranza nelle stesse commissioni; in Germania le presidenze sono ripartite proporzionalmente tra i vari partiti. In Gran Bretagna i presidenti sono scelti dallo speaker della Camera dei Comuni, che viene eletto dal partito che ha ottenuto la maggioranza. In Francia le commissioni sono poco efficaci ed efficienti, avendo un mandato molto ampio. I deputati sono obbligati a partecipare alle sedute, ma in caso di assenza del quorum, le deliberazioni sono valide a prescindere dal numero dei presenti nella seduta successiva (che può tenersi già tre ore dopo).

In Italia le deliberazioni delle commissioni in sede legislativa della Camera sono valide solo se è presente la maggioranza dei componenti; le deliberazioni prese non in sede legislativa sono valide se presente il 25% dei componenti. In Germania il quorum esiste ogni volta che è presente una maggioranza dei commissari; il quorum è dato per esistente a meno che, prima di una votazione, un membro ne chieda la verifica. In questo caso, si sospendono i lavori e si pospone il voto. In Gran Bretagna le commissioni permanenti della Camera dei Comuni durano solo per esaminare il singolo progetto di legge; inoltre, l’esame dei progetti di origine governativa ha la precedenza sull’esame di quelli di origine parlamentare (in tutte tranne che in una). In Italia e Germania le commissioni hanno un mandato più ristretto di quelle francesi, ma non hanno un mandato mirato come la Gran Bretagna.

In USA le commissioni sono tra le strutture più importanti del Congresso. Ci sono 3 tipi: speciali, per analizzare questioni specifiche, permanenti, che hanno specifiche competenze e responsabilità legislative, e bicamerali. Il primo ruolo che hanno le commissioni è decidere se e quale legislazione merita di essere considerata o no. Dopo che un progetto di legge è introdotto da un rappresentante (e non dal presidente, che non ha alcun potere di introdurre leggi) il progetto viene automaticamente assegnato alla commissione, che ha il potere di decidere se considerarlo oppure no. Ogni anno vengono presentate circa 15.000 proposte di legge, di cui solo su 1.000 le commissioni si attivano. La seconda funzione è discutere, valutare ed emendare le proposte legislative sottoposte alla loro attenzione; in terzo luogo, hanno il ruolo di controllare l’attività del governo. Le commissioni possono avere da un minimo di 6 a un massimo di 50 membri. La composizione partitica deve rispecchiare quella dell’assemblea in generale. I componenti sono nominati dai gruppi partitici di appartenenza e sulla base di questa nomina sono poi assegnati agli eletti nelle varie commissioni mediante un voto dell’assemblea.

Differenze con Europa:

• I parlamentari possono essere assegnati a 2 commissioni e fino a 4 sottocommissioni;
• I presidenti sono eletti dalla camera dei rappresentanti sulla base delle candidature presentate dalla “conferenza del partito di maggioranza” (caucus), invece che dalle commissioni stesse. L’assegnazione in tal modo premia il partito di maggioranza vincitore (the winner takes it all).

Le commissioni decidono quante sedute tenere, a patto che siano convocate con cadenza almeno mensile. È possibile stabilire altre sedute aggiuntive, che sono convocate dal presidente per propria iniziativa o su richiesta scritta di almeno 3 membri.

Presidenza delle assemblee

Ciascuna camera elegge tra i propri membri il presidente. Nei paesi anglosassoni, in particolar modo nelle camere basse, è di solito denominato speaker (portavoce). In molti ordinamenti il presidente è affiancato da vicepresidenti ed eventualmente da segretari e, in alcuni ordinamenti, tra cui Francia e Italia, da questori, anch'essi eletti dalla camera tra i propri membri, che assieme al presidente costituiscono un organo collegiale, l'ufficio di presidenza. Nelle camere non elettive, il presidente di solito non è eletto dai membri ma nominato dal capo dello stato. Negli Stati Uniti, così come in altre repubbliche presidenziali, presidente di diritto della camera alta (senato) è il vicepresidente. Quanto alle funzioni variano: i presidenti dell’Assemblea nazionale francese e della Camera dei Comuni britannica non hanno il potere di convocare una seduta plenaria; in Germania il presidente del Bundestag ha questo potere, ma soggetto a restrizioni, mentre in Italia ha poteri molto ampi. In USA gli speaker della Camera dei rappresentanti hanno goduto di un forte potere.