Diritto parlamentare

Diritto Parlamentare - Giulia Barattini IV anno

DIRITTO PARLAMENTARE

10-03-20; Martedì - lezione 1

INTRODUZIONE

Termine lezioni 29 aprile. Luigi Gianniti, Nicola Lupo “Corso di Diritto Parlamentare”, Il Mulino 2018. Sei lezioni “il Parlamento

nella storia politica italiana”; tre lezioni sulle leggi elettorali; regolamenti parlamentari; iniziativa legislativa; immunità parlamentari

11-03-20; Mercoledì - lezione 2

Sistema delle fonti del diritto

È un tema imprescindibile per capire il resto, è una chiave di lettura fondamentale. Normalmente si utilizza

una definizione in base alla quale le fonti del diritto sono tutti quegli atti, o fatti, abilitati a produrre norme

giuridiche; dentro questa definizione c’è lo scioglimento di un possibile equivoco, essendo sempre

necessario tenere distinto il concetto di fonte del diritto rispetto a quello di norme, in quanto le prime sono

quegli atti scritti, o quei fatti, che producono le norme giuridiche stesse, per cui le regole di diritto si

collocano all’interno di atti o fatti. Per quale ragione, allora, le fonti del diritto devono essere ordinate in un

sistema, e cos’è un sistema? Un sistema è un’organizzazione fondata su determinati criteri, ed è necessario

ricondurre la molteplicità di fonti che retrosta all’espressione “atti o fatti abilitati a produrre norme

giuridiche” a un sistema, e cioè organizzarle sulla base di determinati criteri; infatti, se noi abbiamo di fronte

due norme giuridiche avulse dal contesto in cui si trovano sul piano delle fonti, non possiamo sapere che

efficacia giuridica abbiano, non se ne conosce il momento di produzione, né in quale atto o fatto vanno

collocate, per cui l’operatore del diritto non è in grado di applicarle. Se, a loro volta, gli atti o i fatti non

fossero riconducibili a un sistema, non si sarebbe in grado di definire il valore giuridico delle norme, ed ecco,

da una parte, la necessità di collocare le norme giuridiche all’interno della loro fonte di produzione,

dall’altra, a loro volta, quelle fonti devono trovare la loro collocazione all’interno di un sistema, perchè solo

così sarà possibile capire il valore della stessa e, pertanto, il valore giuridico delle norme ivi contenute.

Il sistema, quindi, è inteso come organizzazione di entità molteplici organizzate sulla base di una struttura

che risponde a determinati criteri elaborati dalla scienza giuridica.

Il rapporto gerarchico, il criterio cronologico e il rapporto di separazione di competenza sono alcuni criteri

che servono per ordinare le fonti in un quadro sistemico. Nell’ordinamento italiano si suole distinguere le

fonti applicando loro un rapporto di gerarchia, con fonti sovraordinate, e fonti subordinate, in una scala

gerarchica appunto; il nostro sistema, in questo contesto, è dominato da una Carta Costituzionale scritta, e

rigida, che informa di sè tutto l’ordinamento, per cui al livello più alto si trovano la Costituzione, le leggi di

revisione costituzionale, e le leggi costituzionali, che sono pertanto fonti super-primarie, sovraordinate a tutte

le altre, comprese quelle primarie. Al livello successivo si hanno le fonti primarie, ossia la legge ordinaria

prodotta dal Parlamento con i procedimenti previsti dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari, e che

si pone in un rapporto di subordinazione rispetto alle fonti costituzionali, rapporto che deve essere

concretizzato della Corte costituzionale qualora non si sia avuto detto rispetto. Accanto alla legge ordinaria si

hanno gli atti aventi forza di legge, il decreto legge, e il decreto legislativo.

Ci sono, poi, le fonti subordinate di secondo grado, e tra queste troviamo, per esempio, i regolamenti

governativi, che sono fonti di secondo grado, che quindi devono rispettare quelle dei gradini più alti, prodotti

dal Consiglio dei Ministri (nel nostro ordinamento vige il principio di collegialità di decisione del Governo).

Il Governo produce anche altre fonti del diritto che si trovano in una posizione ancora inferiore, come i

regolamenti ministeriali, e un regolamento che non passa dal Consiglio dei Ministri ma proviene da un

singolo ministro si colloca in una posizione terziaria perchè non è deliberato dall’organo collegiale.

Qualora si verifichi un’antinomia tra fonti che appartengono allo stesso livello, che sono equiordinate, si ha

bisogno di un altro criterio per risolvere la stessa, per cui entra in gioco il criterio cronologico, per cui tra due

leggi ordinarie che dicano cose diverse si avrà il fenomeno dell’abrogazione, esplicita o implicita, sulla base

del tempo in cui quella legge è stata approvata, e questo criterio vale su ciascuno dei livelli. Il criterio

cronologico, però, si coordina con il tema del rapporto generalità/specialità, in quanto può accadere che una

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legge in quanto speciale resista all’abrogazione da parte di una norma successiva, ma generale, perchè il suo

raggio di azione è protetto dalla sua specialità.

Le leggi possono essere prodotte dal Parlamento, ma anche le Regioni hanno protesta legislativa ordinaria, e

ci sono materie in cui Stato-Regioni hanno potestà legislativa concorrente, per cui lo Stato produce la legge-

cornice, e ciascuna Regione disciplina la normativa di dettaglio. Entrambe queste fonti si collocano sullo

stesso gradino delle fonti ordinarie, per cui le norme ivi contenute appartengono al rango delle norme

contenute in fonti di grado primario, per cui non c’è necessità di applicare il criterio gerarchico, né quello

cronologico o di specialità. La dottrina si è interrogata sulla necessità di introdurre un altro criterio per

disciplinare i rapporti tra le due fonti, e il criterio è quello della separazione di competenza, essendo possibile

che due fonti si collochino sullo stesso gradino gerarchico, e che i loro rapporti si dividano e coordinino sulla

base di una differente area di disciplina: lo Stato disciplina l’area delle norme valide necessariamente su tutto

il territorio nazionale e che costituiscono un parametro e un limite per la successiva legislazione di dettaglio

della Regione, proponendo e ponendo in essere determinati confini giuridici che la Regione deve rispettare e

in cui deve muoversi sulla base di quello che l’indirizzo politico ritiene opportuno in quel momento.

Questo criterio è decisivo per collocare i regolamenti parlamentari, che non sono fonti di rango

costituzionale, né subordinate, ma sono fonti di rango primario che, però, si pongono rispetto alla legge in

una posizione che non è né di sovraordinazione, né di subordinazione, e che per definire i rapporti tra queste

due fonti è necessario introdurre il rapporto di separazione di competenza.

Il nostro sistema si fonda sul principio del bicameralismo paritario, fatto che impatta su diversi gangli

dell’ordinamento costituzionale, tra cui il procedimento legislativo, per cui una legge è tale in quanto ha

avuto un voto favorevole da entrambe le camere, nello stesso testo, all’interno del procedimento legislativo (i

regolamenti, invece, non seguono questa modalità), con la sottolineatura del ruolo delle Camere e del

Parlamento come luogo della sovranità legislativa nella teoria della tripartizione dei poteri.

Decreto legislativo e decreto legge

ART 76 Cost - Decreto legislativo: “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al

Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti

definiti.”

Si nota che il costituente aveva la preoccupazione di affermare il dominio parlamentare sulle fonti primarie, e

infatti la norma si apre con una negazione, per cui questo atto è qualcosa di particolare e specifico rispetto a

quello che occorre fare per produrre una legge ordinaria. Allora è possibile che il Parlamento deleghi questa

funzione al Governo solo con la determinazione dei principi, e criteri, che devono essere entrambi presenti

essendo i primi più generali e i secondi più specifici e, dopo aver individuato l’oggetto della delega, ne

indica altresì le tempistiche che devono essere osservate, definendo così il rapporto tra legge delega e decreto

legislativo (il costituente, infatti, aveva individuato un rapporto molto stretto). Questa fonte, il decreto

legislativo, è deliberata dal Consiglio dei Ministri, e la differenza rispetto ai regolamenti ministeriali che, pur

deliberati dal CdM, sono fonti secondarie, sta nella presenza del Parlamento, che è assicurata dalla legge

delega, dai criteri ivi contenuti, dai limiti di oggetto e di tempo, per cui è come se il Parlamento guidasse il

Governo. Ciò non avviene, infatti, nei regolamenti governativi, che sono prodotti dal Governo senza che vi

sia una cosi stringente fonte del Parlamento quale è invece la legge delega.

ART 77 - Decreto legge: “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che

abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta,

sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per

la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque

giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla

loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei

decreti non convertiti.”

Si lega con l’articolo precedente, ma il costituente capisce che vi possono essere situazioni tali da rendere

indispensabile una produzione normativa immediata che salti le procedure previste per la legislazione

ordinaria. Pertanto, dopo aver ribadito la negazione che si lega con l’articolo precedente, circoscrive il

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campo di azione, in quanto ritiene che necessità e urgenza debbano essere straordinarie, con quindi

limitazioni su limitazioni. In questi casi il governo adotta, sotto la sua responsabilità di tipo sia politico, sia

giuridico che riguarda tutti i componenti del Governo stesso, provvedimenti provvisori con forza di legge. Il

decreto legge ha, quindi, due caratteristiche potenzialmente in tensione che devono essere ricondotte a una

logica, ossia la provvisorietà, e la forza di legge, per cui il Governo, il giorno stesso in cui adotta il decreto,

deve presentarlo per la conversione alle Camere, in quanto il decreto deve essere convertito il legge ordinaria

per non incorrere nei problemi legati alla provvisorietà, e questa tempistica è talmente importante che si

prevede che, nel caso in cui le Camere in quel momento siano sciolte, siano immediatamente convocate e si

riuniscano in 5 giorni. La scadenza del decreto sono i 60 giorni entro i quali le Camere debbono compiere

questo passaggio di fonte, ossia convertire la fonte decreto-legge in legge ordinaria e, se questo accade, non

c’è alcun problema; i problemi sorgono, infatti, quando questa conversione non avviene. Ammettiamo che

spirino i 60 giorni senza che le Camere siano riuscite in tempo a convertire; in tal caso i decreti perdono

efficacia fin dall’inizio, dal giorno in cui sono entrati in vigore, pertanto il costituente conclude la norma

asserendo che le Camere possono non convertire entro i 60 giorni, e questo crea un vuoto che, a sua volta

può creare problemi, cui le Camere stesse possono ovviare intervenendo non con una legge di conversione,

ma con una legge di sanatoria degli effetti in quei 60 giorni, ripristinando la fonte giuridica e dando una base

ai fatti sorti in quel periodo, ma che spirati i sessanta giorni non esiste più. Nel momento in cui i componenti

del Governo producono il decreto legge in quel momento, sotto la loro responsabilità, le norme vengono

prodotte come tali, e non si conosce il destino che avranno. Anche in questo caso siamo dinanzi ad atti aventi

forza di legge dal momento che entra in gioco in modo determinante il Parlamento, seppur in un momento

successivo con la legge di conversione, e nel caso in cui non si riesca convertire in 60 giorni si avrà

un’ulteriore entrata in gioco eventuale con la sanatoria degli effetti.

Relativamente al decreto legge sappiamo che tutti i paletti posti in essere dal costituente, spesso sono stati

ignorati dal legislatore, e spesso i governi ritengono di governare attraverso i decreti-legge, comportando che

quella straordinaria necessità e urgenza che dovrebbe essere alla base della produzione del decreto legge può

essere interpretata sia dal Governo, sia dal Parlamento in sede di controllo, in modo complice convertendo in

legge decreti legge che non avrebbero mai dovuto vedere la luce, portando all’inflazione dei decreti legge,

appunto. Anni fa, poi, si era sviluppata la prassi di reiterazione di decreti legge, per cui il Governo ne

produceva uno, il Parlamento né lo convertiva velocemente né si pendeva la responsabilità di caducarlo,

perchè sapeva che verso la fine dei 60 giorni il Governo reiterava il decreto, per cui riniziavano i 60 giorni;

questa prassi è andata avanti per decenni fino a che la Corte Costituzionale, nel 1996, ha stabilito che la

prassi della reiterazione, soprattutto quando così in voga, altera la forma di Governo e la forma di Stato

perchè fa venire meno la primazia legislativa che spetta al Parlamento, per cui è incostituzionale, a meno che

non intervengano effettivamente nuovi motivi di eccezionalità e urgenza.

12-03-20; Giovedì - lezione 3

Fonti super-primarie

Le fonti primarie, in particolare la legge ordinaria, sono quelle approvate quotidianamente dal Parlamento.

Le fonti di rango costituzionale, invece, hanno funzioni e e rispondono a procedure diverse; infatti, la

funzione è quella di costituire regole comuni per tutta la collettività a prescindere dalla maggioranza

numerica del momento, che invece è determinante per approvare le fonti primarie: per approvare una legge

ordinaria, infatti, è sufficiente l’ottenimento della maggioranza semplice in Parlamento.

In Parlamento si possono riscontrare tre tipologie diverse di maggioranze: la maggioranza semplice, quella

assoluta, le maggioranze qualificate. La maggioranza semplice è costituita dalla metà + 1 dei votanti, e

quindi non è predeterminatile a priori dipendendo da quanti sono presenti quel giorno, e da quanti votano; la

maggioranza assoluta invece è predeterminabile, in quanto costituita dalla metà + 1 dei componenti della

Camera, per cui a prescindere dalle presenze devono esserci, ad esempio, 316 voti positivi alla Camera dei

Deputati; le maggioranze qualificate richiedono una frazione di 2/3 o 3/5, superiori alla maggioranza

assoluta, per cui vi è la maggior difficoltà di raggiungimento del risultato. 3 di 76

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Le fonti di rango costituzionale, proprio perchè contengono le norme valide per la casa comune in cui si

devono riconoscere tutti i consociati, hanno una produzione che risponde a un procedimento aggravato, ossia

più pesante, difficile e complicato rispetto a quello con cui normalmente vengono approvate le leggi

ordinarie da parte del Parlamento.Quando nell’ordinamento costituzionale italiano si ragiona di produzione

di norme costituzionali si fa riferimento all’

ART 138 COST: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da

ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a

maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono

sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un

quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge

sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa

luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a

maggioranza di due terzi dei suoi componenti.

È un articolo composito che va descritto nella sua scansione logico giuridica; all’inizio del primo comma

l’articolo ci spiega l’oggetto di questa procedura, e compie una distinzione che va sottolineata, in quanto dice

che esistono varie fonti di rango costituzionale, di cui la prima è la Carta Costituzionale, che non è

immutabile, ma modificabile con questa procedura, e le leggi costituzionali che modificano una norma della

Costituzione sono le leggi di revisione della Costituzione. Tuttavia, esistono leggi costituzionali che non

sono leggi di emendamento. Tutte queste fonti vengono adottate con un procedimento aggravato; infatti,

sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni a intervallo non minore di 3 mesi, per cui

le letture -discussione, votazione ed eventuale approvazione- di un progetto di revisione costituzionale sono

almeno due per ciascuna Camera, quindi almeno 4 in totale. La navette per quanto riguarda le leggi ordinarie

è solo eventuale, se la seconda Camera approva nello stesso testo il progetto di legge approvato dalla prima

la fase parlamentare finisce e inizia quella successiva di promulgazione da parte del Presidente della

Repubblica, mentre qui il doppio passaggio per ciascuna Camera è necessario, perchè previsto dall’art 138

stesso. Un ulteriore elemento di aggravio è la quantità di tempo minima, per cui noi abbiamo

Camera 1 / Senato 1

Camera 2 / Senato 2

Il termine di tre mesi intercorre tra Camera 1 e Camera 2, e lo stesso vale per il Senato, in quanto questo

decorso di tempo ha un senso quasi illuminista che il costituente ha portato nel costituzionalismo

democratico, cioè l’idea che il singolo parlamentare sia ben conscio dell’importanza giuridica, ma spesso

anche storica, di ciò che sta facendo, dal momento che sta rivendendo