Diritto parlamentare

Corso di diritto parlamentare 2^a edizione

Informazioni generali

Lezioni: Martedì 12.45-14.15, Mercoledì 10.30-12, Giovedì 9-10.30

Lezioni fino al 6/4

Per esame non frequentanti: Lupo, Giannini

Per esame frequentanti: libro più lezioni

Lezione 6/4 con Baldelli, vicepresidente della camera

Possibilità di visita al parlamento a settembre

Evoluzione del ruolo del parlamento

Evoluzione del ruolo del parlamento dall'unità a oggi. Sentenze della corte costituzionale su Italicum: proposta di individuare un gruppo che si incarichi di sezionare e spiegare le due sentenze elettorali della corte costituzionale.

Si vuole capire il ruolo del parlamento nel sistema dall'unità ad oggi.

Fonti del diritto

Fonti del diritto sono atti o fatti abilitati a produrre norme giuridiche. Il sistema è un’organizzazione logica fondata su criteri gerarchico, cronologico. È necessario organizzare il sistema delle fonti per risolvere le antinomie usando i criteri. L’elaborazione dei criteri sarà finalizzata a risolvere questo obiettivo.

La costituzione incorpora caratteristiche che la rendono la più potente, sia sulla capacità di innovare l’ordinamento sia per la capacità di resistere al cambiamento.

Il criterio gerarchico non risolve perché è possibile il contrasto tra norme di pari grado, quindi non basta perché ci sono fonti con caratteri peculiari che rendono inservibili questi criteri.

Art. 64 costituzione

Art. 64 costituzione: ciascuna camera adotta il regolamento a maggioranza assoluta dei propri componenti.

Rango superprimario: costituzione, leggi costituzionali e leggi di revisione costituzionale.

• Rango primario: legge, decreto legge, decreto legislativo che prevedono l’intervento del parlamento che è rappresentante della libertà popolare.
• Rango secondario: regolamento governativo che non prevede l’intervento del parlamento, è prodotto dal consiglio dei ministri.
• Rango terziario: regolamento ministeriale che è adottato dal singolo ministro.

Si capisce che il nostro ordinamento privilegia gli atti in cui è presente il parlamento e privilegia gli atti collegiali sul singolo. Il regolamento parlamentare per esclusione viene collocato tra le fonti primarie. Il problema sarebbe che applicando il criterio cronologico una legge successiva può abrogare un regolamento precedente. Si è trovato un nuovo criterio di separazione delle competenze, il regolamento e la legge si occupano di cose diverse.

La legge elettorale

La legge elettorale è quello strumento attraverso il quale i voti espressi durante un'elezione vengono tramutati in seggi.

• Proporzionali: fotografia istantanea della società/corpo elettorale.
• Maggioritari: più che alla rappresentatività rispondono alla competitività perché mirano a far vincere uno o più soggetti. Tende a creare delle maggioranze. Il più classico è il sistema uninominale. Il maggioritario di riferimento è il britannico. Non per forza a turno unico ma anche a doppio turno/ballottaggio chiuso/aperto.
• Misti: convivono al loro interno caratteri di entrambi i due modelli. Sistema tedesco poiché metà sono a maggioritario e metà su un proporzionale.

Porcellum, l. 270/2005. Legge elettorale con impianto proporzionale. Premio di maggioranza più soglie di sbarramento. La lista o la coalizione, indipendentemente da una soglia minima di voti, che avesse ottenuto la maggioranza relativa gli veniva garantito un premio di maggioranza tale da garantire il 55% (340 seggi alla camera). Al senato stesso funzionamento per ogni camera su base regionale. Soglie di sbarramento variabili coalizioni 10% camera, 20% senato. I partiti singoli avevano 4% alla camera mentre in coalizione il 2%; senato 8% fuori in lista 3%. Questa legge non prevedeva la possibilità di esprimere preferenze. Listino bloccato lungo in ogni circoscrizione.

Due tentativi referendari abrogativi della legge. La corte costituzionale con motivazione e monito al legislatore di modificare alcuni aspetti. Non sono stati ammessi in quanto è una legge costituzionalmente necessaria in quanto non sarebbe stato possibile far rivivere la legge elettorale precedente e il secondo quesito non era chiaro.

Art. 66 Costituzione

In base all'art. 66 Cost. La proclamazione degli eletti avviene all'interno delle singole camere che svolgono funzione di giudice naturale. Ricorso presentato al tribunale di Milano che con la corte d'appello rigettano e si finisce in cassazione. Gli attori chiedevano l'accertamento che il loro diritto di voto ex art. 48 fossero lese dall'esistenza in concreto da una legge elettorale che nel momento in cui sarebbero stati chiamati al voto non avrebbero potuto esercitarlo in conformità alla costituzione.

Mancanza di concretezza e rilevanza per il giudizio incidentale. Non si può chiedere di sottoporre una legge o una parte di essa su un diritto in astratto. Nel giudizio principale si deve avere lite concreta e la domanda che pongo al giudice deve essere diversa dalla mera questione di costituzionalità. Non c'era nessuna possibile decisione per il giudice a quo poiché era lo stesso petitum.

La corte dice sull'ammissibilità vi sarebbe una differenza tra i pronunciamenti di corte costituzionale e giudice a quo. La pienezza del diritto di voto non sarebbe garantita ma dall'ulteriore provvedimento del giudice che accerta la violazione del diritto.

Premio di maggioranza: senza soglia minima di voti non è conforme alla costituzione perché per volontà del costituente non ha vincolato dal punto di vista costituzionale la legge elettorale nonostante un organo approvato per il proporzionale. Discrezionalità del legislatore ma non totale.

Possibilità di svolgere un test di proporzionalità (rappresentanza e rappresentatività) o di ragionevolezza (governabilità e stabilità). Limiti entro i quali il legislatore può operare ma non può andare a discapito di un criterio.

Secondo la corte l'impianto della legge in questione è proporzionale. Premio di maggioranza opera come correttivo, ma così impostato stravolge oltre ragionevolezza l'impianto proporzionale. Viene bocciato nella parte in cui non prevede una soglia minima per gli effetti potenziali del voto. Per la possibilità di effetto non ragionevolmente e eccessivamente distorsivo della realtà. Lo stesso per il senato, in quanto era su base regionale.

Mancanza delle preferenze per la scissione di opinione singolo legame tra eletto e elettore. O preferenze o conoscibilità dei candidati ⇒ collegi/circoscrizioni più piccoli. Fa richiamo in sentenza al modello tedesco e il modello spagnolo.

Italicum: per la sola camera il territorio nazionale veniva suddiviso in 20 circoscrizioni regionali e 100 collegi. La selezione dei candidati ad ogni singolo collegio vi era la possibilità per l'elettore di esprimere due preferenze di genere diverso. E nel singolo collegio veniva automaticamente eletto il capolista. Il premio di maggioranza c'era una soglia minima del 40%. I singoli partiti che al primo turno ottenessero almeno il 40% dei voti validi accederebbero direttamente al premio di maggioranza. Se al primo turno nessuno ha ottenuto il 40% i primi due partiti concorreranno al secondo turno per attribuire il premio di maggioranza.

Diversamente dal porcellum la problematica è che questa legge elettorale non è mai stata applicata. La corte dice che non è un problema.

Il premio di maggioranza è quella quantità di seggi mancanti per far arrivare il partito di maggioranza relativa a una maggioranza assoluta. Il 40% è un premio di maggioranza.

Il premio di governabilità dovrebbe essere un premio in funzione di dare al partito che ha già una maggioranza assoluta di avere una stabilità di governabilità. Il ballottaggio viene bocciato per il fatto che per quanto sia potenzialmente legittimo qui non lo è perché:

• Non è un secondo voto perché non permette nessuna forma di apparentamento tra primo e secondo turno, quindi è solo una prosecuzione del primo turno.
• Non si va ad eleggere un singolo candidato perché la ripartizione dei seggi avviene sul secondo voto e non sul primo.

Quindi non è funzionale alla vittoria di una lista ma solo alla ripartizione dei seggi. Nel momento in cui non prevedo nessuna soglia di sbarramento per la partecipazione al secondo turno, potenzialmente partecipa al secondo turno un partito che ha preso il 18% al primo turno e quindi potrebbe vincere al secondo turno il partito minore magari al 15% distorcendo troppo la realtà.

Componenti fondamentali del parlamento

Sistema italiano bicamerale perfetto, indipendentemente dalla composizione delle due camere le funzioni sono le stesse per la fase legislativa. Per quanto non ci fosse stata una vera controversia tra monocameralismo (stampo socialista e comunista) e bicameralismo.

Senato come? Mortati rappresentazione corpi rappresentativi delle corporazioni e non dei cittadini, oppure delle regioni o comunque delle autonomie. L'idea prevalsa è una camera rappresentativa con collegamento all'idea regionale. Art. 57 Cost. Il senato trova un'elezione su base regionale e tendenzialmente considerare le circoscrizioni e il calcolo dei voti in relazione all'ambito regionale.

La figura dei senatori a vita che sono gli ex presidenti della repubblica e cittadini per nomina presidenziale tra coloro i quali hanno illustrato la patria per altissimi meriti in ambito scientifico-artistico-culturale. Al senato perché erano una via di mezzo tra integrazione della rappresentanza dei migliori soggetti della repubblica e una sorta di proseguimento del vecchio senato regio. Nella storia spesso erano nomine di soggetto politico. Nomina presidenziale di 5 senatori a vita, ma 5 contemporaneamente o 5 nominabili da ogni presidente? La scelta prevalente è stata di non più di 5 nominati contemporaneamente perché non rappresentavano soggetti eletti e quindi parzialmente eletti al circolo democratico. Solo Pertini e Cossiga avevano interpretato diversamente.

Il rapporto fiduciario di camera e senato e la possibilità di avere maggioranze diverse. I deputati sono il doppio dei senatori. Diversa modalità di elezione su base regionale. L'idea del primo senato era di durata (6 anni) diversa dalla Camera (5 anni). La serata dei 6 anni del Senato concretamente non sia mai esistita probabilmente perché nel '63 è stata parificata con legge costituzionale. Nel '53 e nel '58 c'è stato lo scioglimento anticipato del senato. Idea di camera alta.

Autonomia delle camere

• Regolamentare: ogni camera a maggioranza assoluta vota il proprio regolamento.
• Amministrativo: per la gestione dei rapporti coi vari funzionari
• Contabile: ogni camera (ufficio di presidenza), stabilisce ed approva quello che è il proprio bilancio.
• Quasi-giurisdizionale: ogni camera gestisce-regola anche gli eventuali conflitti-rapporti con i propri dipendenti-componenti.

Funzioni del parlamento in seduta comune

Il parlamento si riunisce in seduta comune in alcuni casi tassativi:

• Elezione capo dello stato e quindi eventuale messa in stato d'accusa del capo dello stato.
• Nomina dei 5 giudici della corte costituzionale.
• Nomina dei membri del CSM.
• Nomina dei componenti dei membri aggregati della Corte Costituzionale nei confronti della messa in stato d'accusa del capo dello stato.

In questi casi si va a Montecitorio e si attua per lo più il regolamento della camera, tuttavia è data facoltà alla seduta comune di approvare un proprio regolamento. Il soggetto presidente è il presidente della camera ed è dovuta alla diversificazione di funzioni dei presidenti delle assemblee.

La seduta comune può considerarsi un collegio perfetto in quanto hanno le stesse funzioni e gli stessi poteri delle due camere in quanto hanno la possibilità di discutere, dibattere e deliberare (ampi spazi di autonomia). ⇒ Non è soltanto un collegio elettorale.

Commissioni bicamerali

Dal punto di vista del rapporto bicamerale troviamo anche esempi di commissioni di carattere bicamerale, una prevista in costituzione e una prevista da l. Costituzionale dell''89:

• Commissione affari regionali: 20 deputati, 20 senatori, in proporzione ai gruppi parlamentari, chiamata a funzionare in caso di scioglimento dei consigli regionali e in fase legislativa nazionale che dispongono su affari regionali ma anche sul diritto europeo per quanto riguarda ambiti regionali.
• Comitato di accuse o alto tradimento del capo dello stato: composizione di giunta autorizzazione a procedere della camera e l'omologa al senato (che però è competente anche per la garanzia sul controllo dei poteri). Funzione di predisporre l'accusa e fa la fase istruttoria precedentemente al voto dell'assemblea in seduta comune.
• Copasir: commissione di 5 deputati e 5 senatori che devono garantire la sicurezza della repubblica e per legge il presidente è scelto tra i membri dell'opposizione.

Le commissioni di camera e senato nella loro fase deliberativa deliberano singolarmente.

Organi fondamentali del parlamento sono le commissioni permanenti competenti per materia. Attualmente previste per legge nel numero di 14 a Camera e Senato. Questo deriva dalla necessità di specializzare e velocizzare camera e senato. Idea di non appesantire il lavoro in assemblea. Principio fondamentale è quello che, salvo il presidente di assemblea, ogni singolo parlamentare anche se membro del governo, fa parte di una commissione. La nomina dei membri di una commissione viene fatta dai gruppi parlamentari con rappresentanza proporzionale alla dimensione dei gruppi. Per prassi la loro nomina avviene successivamente alla formazione del governo e la prima convocazione avviene straordinariamente dai loro rispettivi presidenti di assemblea. In alcuni casi capita che lo stesso membro sia parte di più commissioni, tendenzialmente 2, in quanto si sostituiscono i parlamentari che sono membri del governo sia come ministri sia come sottosegretari. Al senato per ogni gruppo parlamento sono minimo 10 (rispetto ai 20 della camera). Dato che ci possono essere anche gruppi in deroga, avviene che può capitare che membri di questi gruppi partecipino a più commissioni.

I commissari sono di regola rinnovati ogni due anni e su scelta dei gruppi parlamentari. Tuttavia diversamente dalla composizione delle giunte non vi è divieto di modificare di volta in volta le commissioni. E possono capitare per divergenze di natura politica.

Composizione delle commissioni

Le commissioni si compongono come le assemblee e sono:

• Un Presidente che li regola ed è scelto con scrutinio segreto dalla stessa commissione e a maggioranza assoluta degli stessi componenti. Funzione fondamentale per il suo funzionamento in quanto dirige l'attività della commissione, definizione odg della commissione, partecipano alla riunione dei capigruppo, assegnano al relatore il compito di svolgere la fase istruttoria funzionale a un provvedimento di carattere legislativo. Di solito soggetti di rilievo politico che ambivano a posti di governo e non l'hanno ottenuto.
• Dei vicepresidenti
• Dei segretari

Questi fanno parte dell'ufficio di presidenza di assemblea.

Ruolo delle commissioni

Il ruolo delle commissioni è diverso in base alla tipologia di provvedimento prescelto:

• Fase referente: fase istruttoria, possono essere sentiti soggetti politici e non, e successivamente viene redatto un testo base da sottoporre all'aula. All'interno delle commissioni il governo può fare domande e le commissioni possono far attuare atti di indirizzo politico al governo attraverso voto parlamentare.
• Fase redigente: la commissione non redige solo il testo base, non fa solo l'istruttoria, ma predispone il testo su cui l'assemblea darà voto finale o voto articolo per articolo sul testo, velocizzare l'iter e impossibilità di fare emendamenti. 1/5 della commissione e 1/10 di un'assemblea possono chiedere che venga riportato alla fase referente.
• Fase deliberante: disegno/progetto di legge inizia e finisce il suo iter in commissione. Non serve un passaggio per l'aula.

Hanno funzione consultiva esterna (possibilità che in talune situazioni come nomine di carattere governativo e presidenti di assemblea) e interna (se ci sono materie/progetti di legge di carattere trasversale e la scelta a quale commissione affidare il progetto spetta al presidente dell'assemblea, su decisione dell'ufficio di presidenza, ma si lascia all'altra un potere consultivo).

Presidente di Camera e Senato

Presidente di Camera e Senato, differiscono da ruoli come supplenza capo dello stato e presidenza seduta comune. Tecnicamente è figura di soggetto garante dell'istituzione in quanto tale nonostante sia membro di camera o senato. Sono rappresentative le modalità di elezione: alla camera maggioranze qualificate con il PdR, 2/3 aventi diritto, 2/3 presenti, maggioranza assoluta; al senato maggioranza assoluta e poi si arriva al ballottaggio.

Fino al '94 per prassi la presidenza della camera era assegnata a un membro dell'opposizione. Dal '94 in poi con la svolta al maggioritario e per tenere unite le maggioranze la figura del presidente è diventata un soggetto politicamente attivo ed è venuta meno quella prassi. La funzione è cambiata significativamente:

• Definizione odg
• Emendamenti
• Conflitti commissioni
• Rappresentanza esterna della camera
• Attività regolamentare (presiede la giunta per il regolamento)
• Consultati dal PdR in occasione di scioglimento delle camere
• Potere di esternazione
• Poteri di nomina
• Ruolo per la definizione del calendario dei lavori (contingentamento dei lavori), definite nella conferenza dei capigruppo

Conferenza dei capigruppo

Conferenza dei capigruppo presieduta dal presidente di assemblea formata dai rappresentanti dei gruppi parlamentari.