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emergenza, recanti provvidenze in occasione delle pubbliche calamità.

Successivamente si sono aggiunte altre categorie: quella dei decreti di

proroga, usati per dilazionare la scadenza delle discipline; e quella ancor più

rilevante dei decreti di riforma, usati per modificare certe strutture portanti del

nostro ordinamento. Ciò che più conta, in caso d’una inutile scadenza del

termine di conversione, i Governi degli ultimi decenni hanno fatto ricorso

all’integrale o quasi integrale riproduzione dei decreti decaduti. Se poi le

camere non erano sollecite nel convertire il secondo decreto, poteva bene

accadere che il Governo ne adottasse un terzo od anche un quarto o un

quinto…, così da formare vere e proprie catene, talvolta comprendenti più di

una decina di provvedimenti consecutivi. Ed anzi accadeva persino che il

governo riproducesse e rinnovasse, con marginali modifiche, decreti

formalmente bocciati dall’una o dall’altra camera.

Un primo, parziale rimedio è derivato dalla legge che nel 1988 ha regolato

l’attività di Governo: la quale ha esplicitamente escluso tanto la reiterazione

dei decreti per i quali il Parlamento avesse negato la conversione, quanto la

sanatoria governativa degli effetti imputabili ai decreti comunque decaduti. La

Corte Costituzionale ha escluso poi che “il Governo, in caso di mancata

conversione, possa riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto normativo

dell’intero testo o di singoli disposizioni”. Il che permette che lo stesso

Presidente della Repubblica possa attivarsi in via preventiva, negando

l’emanazione dei decreti-legge non corrispondenti a siffatti requisiti.

I regolamenti degli organi costituzionali (pagina 199).

Il complesso degli atti normativi immediatamente subordinati alla sola

Costituzione non si risolve, nelle leggi statali ordinarie e nei decreti

presidenziali; bensì ricomprende la normazione cosiddetta regolamentare di

alcuni organi costituzionali. Ed in questo campo spiccano i regolamenti delle

Camere. Nel periodo statuario, era diffusa l’idea che si trattasse di norme

regolamentari interne, ricadenti fra gli interna corporis. Ma la tesi non è più

sostenibile nella sua integralità. I richiami costituzionali dei regolamenti alle

camere non hanno costituzionalizzato tali atti, né li hanno comunque elevati a

parametri nei giudizi sulla legittimità costituzionale delle leggi, come invece

assumevano ed assumono alcuni costituzionalisti.

La Costituzione ha configurato una riserva di regolamento, che vuole per la

formazione di queste norme la maggioranza assoluta. Leggi ordinarie che

contraddicessero i regolamenti, nel campo attribuito alla loro esclusiva

competenza, sarebbero perciò costituzionalmente illegittime; e la

conseguente limitazione della generale competenza attribuita al potere

legislativo non si spiega se non riconoscendo che i regolamenti parlamentari

concorrono oggi a formare il complessivo ordinamento giuridico.

Resta il grave problema se i regolamenti parlamentari possano pertanto

venire inseriti fra gli “atti aventi forza di legge dello Stato”, ai fini della loro

sindacabilità. La prevalentissima dottrina era ed è nel senso affermativo,

notando che altrimenti si sovrapporrebbero gli atti in questione alle stesse

norme costituzionali. La corte costituzionale, per contro, ha recentemente

dichiarato inammissibile un’impugnativa sollevata nei riguardi di norme

regolamentari attribuenti alla Camere ed al Senato la cosiddetta autodichia.

Ma tutto questo non vieta che i regolamenti parlamentari siano invece

impugnabili per la via del conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato,

costituzionalmente indicata dallo stesso art. 134.

Meno dibattuto, ma anche assai meno lineare è il caso dei regolamenti della

Corte costituzionale. La Costituzione stabilisce una duplice riserva di legge,

per cui spetta alla legge costituzionale regolare “le condizioni, le forme, i

termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale e le garanzie di

indipendenza dei giudizi della corte; mentre con legge ordinaria vanno dettate

“le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della corte”.

Senonché la legge ha precisato che “la Corte può disciplinare l’esercizio delle

sue funzioni con regolamento approvato a maggioranza dei suoi

componenti”, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale; ed ha aggiunto che

spetta alla Corte dettare “norme integrative” per regolare lo svolgimento dei

giudizi sulla sua competenza.

Al di là della legge n. 87, si è allora affermato che la menzione legislativa dei

regolamenti della corte sarebbe solo ricognitiva e non costitutiva della potestà

regolamentare in questione: la quale troverebbe comunque il suo primo

fondamento nella “piena indipendenza dei membri della corte”,

costituzionalmente garantita. Quanto invece alla disciplina dei giudizi davanti

alla Corte, occorre ritenere che le norme regolamentari in questione abbiano

un carattere meramente interpretativo ed integrativo, non già potenzialmente

derogatorio rispetto alla legge n.87.

Questioni analoghe parrebbero ora investire quei regolamenti del governo,

medianti i quali il potere esecutivo può disciplinare il funzionamento del

consiglio dei ministri. Senonché la stessa legge sull’ordinamento della

Presidenza del consiglio dei ministri ha espressamente disposto che un

apposito regolamento, definito interno ma soggetto a pubblicazione nella

Gazzetta Ufficiale, disciplini “gli adempimenti necessari per l’iscrizione delle

proposte d’iniziativa legislativa e di quelle relative all’attività normativa del

governo all’ordine del giorno del consiglio dei ministri”.

Riservati potrebbero forse definirsi i cosiddetti regolamenti presidenziali,

approvati dal Capo dello Stato su proposta del rispettivo segretario generale

della presidenza della repubblica, per disciplinare gli uffici e i servizi della

Presidenza stessa. Ma in questo caso osta la considerazione che la potestà

regolamentare imputata al presidente va esercitata in necessaria

collaborazione con un soggetto. E la circostanza che neppure tali fonti siano

menzionate dalla Carte costituzionale fa pensare che la sola esigenza da

tenere ferma è che sia fatta comunque salva l’indipendenza del Capo dello

Stato nell’esercizio delle sue funzioni.

Il referendum abrogativo delle leggi dello Stato (pagina 204).

L’assemblea costituente si è limitata a configurare tre forme di referendum

interessanti leggi dello Stato: quello abrogativo disciplinato dall’art. 75 Cost.,

per mezzo del quale gli elettori possono “deliberare l’abrogazione, totale o

parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge”; quello che in

dottrina suole venire definito consultivo, con riferimento al primo ed al

secondo comma dell’art. 132m quanto alle modifiche delle circoscrizioni

regionali; e quello approvativo delle leggi di revisioni della Costituzione e

delle altre leggi costituzionali.

Ora, sia nel secondo che nel terzo caso, si tratta di referendum che

s’inseriscono nei procedimenti formativi di leggi statali ordinarie ovvero di

leggi costituzionali, concretizzando autonome fasi dei procedimenti stessi;

sicché le vere fonti sono pur sempre formate, in entrambe le ipotesi, dalle

leggi e non dai referendum che esse presuppongono. Nel primo caso il corpo

elettorale non dispone se non dell’abrogazione o della permanenza in vigore

della disciplina legislativa sottoposta al voto popolare: il popolo in tal modo

esercita una funzione di controllo politico sulle scelte legislative delle camere.

Nondimeno prevale in dottrina l’idea che il referendum si risolva pur sempre,

qualora gli elettori si esprimano a favore dell’abrogazione, in una fonte atto. In

primo luogo però, il fatto stesso che dall’esito del referendum dipenda la

permanenza in vigore di una legge induce a collocare i voti popolari

abrogativi sul medesimo piano. In secondo luogo, l’abrogazione referendaria

determina comunque “conseguenze modificative” dell’ordinamento. Anche in

quest’ultimo caso, cioè, abrogare significa “disporre diversamente” facendo si

che i rapporti già disciplinati dalle norme legislative abrogate ricevano

differente disciplina. Posto dunque che la deliberazione popolare abrogativa

sia per definizione produttiva di diritto, la dottrina costituzionalistica è

orientata a ritenere che, in tale evenienza, il referendum dia luogo ad un atto

avente forza di legge ordinaria dello Stato. D’altra parte, nel qualificare

l’abrogazione referendaria si dimostra determinante il fatto che “la delibera

del corpo elettorale è destinata ad assumere la forma di decreto del capo

dello Stato”. Ma ciò non forma ostacolo all’inclusione del referendum

abrogativo fra gli atti aventi forza di legge dello Stato stesso, appunto perché

spetta al presidente della Repubblica dichiarare “l’avvenuta abrogazione”; la

quale “ha effetto a decorrere dal giorno successivo a quello della

pubblicazione del decreto nella Gazzetta Ufficiale”. Rispetto alle leggi statali

ordinarie ed agli altri atti governativi equiparati il referendum abrogativo

subisce però una serie di limitazioni peculiari. Non è ammesso il referendum

per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a

ratificare trattati internazionali. Da un lato cioè, la Corte ha ritenuto che certe

leggi o certe materie, eccedenti le previsioni costituzionali siano

implicitamente escluse dall’ambito delle consultazioni referendarie. Tali sono

anzitutto gli atti legislativi dello Stato “dotati di una forza passiva peculiare” e

sotto questo aspetto “assimilabili alle leggi costituzionali”, come nel caso delle

leggi di esecuzione dei Patti lateranensi; tali sono ancora le “disposizioni

legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato”, l’abrogazione

delle quali ripercuoterebbe sulle corrispondenti norme costituzionali; e tali

infine, vanno considerate le leggi così strettamente connesse a quelle

testualmente indicate dall’art. 75 secondo comma, che la loro sottrazione al

referendum “debba ritenersi sottintesa”,come nel caso delle norme legislative

di esecuzione dei trattati internazionali, considerate nel loro stringente

rapporto con le leggi autorizzanti la ratifica dei trattati stessi.

Ma resta comunque indispensabile che ciascun quesito referendario risulti

omogeneo, anziché contenere “una tale pluralità di domande eterogenee,

carenti di una matrice razionalmente unitaria, da non poter venire ricondotto

alla logica dell’art. 75 Cost.”: la quale esige che gli elettori siano messi in

grado di votare per il sì o per il no, in vista di interrogativi chiari e precisi, non

già per rispondere a diversi referendum “conglobati a forza entro un solo

contesto”. Accanto al requisito dell’omogeneità, la corte ha reiteratamente

imposto la coerenza e l’intelligibilità del quesito, valutate mettendo in rapporto

le disposizioni legislative coinvolte dal referendum con quelle esentate dalla

corrispondente richiesta. La corte ha poi dichiarato inammissibili tutti i

referendum concernenti leggi elettorali che producessero vuoti incolmabili,

nell’attesa di una disciplina integrativa. Una volta presentata una richiesta

referendaria, essa può essere bloccata mediante l’approvazione di una legge

abrogativa di quella sottoposta al voto popolare, che ne determini l’entrata in

vigore prima dello svolgimento della consultazione. Ma l’effetto preclusivo

non si realizza se la legge abrogativa comporta innovazioni di pura forma o di

mero dettaglio.

Le leggi regionali: la tipologia (pagina 210).

La configurazione di varie specie di potestà legislative regionali, variamente

attribuite alle Regioni ordinarie e differenziate. L’attribuzione di potestà

legislative a favore di tutte le amministrazioni regionali è stata in effetti

concepita come il momento fondamentale e caratterizzante della loro

autonomia. Quanto alle regioni ordinarie, la Commissione dei 75 aveva

progettato un assetto tripartito, per cui certe materie di competenza regionale

avrebbero dovuto venire disciplinate mediante una legislazione locale di

carattere primario o pieno od esclusivo, altre materie avrebbero invece

formato l’oggetto di una legislazione locale concorrente con quella dello

Stato, altre ancora sarebbero infine ricadute nell’ambito d’una competenza

legislativa di tipo integrativo od attuativo delle leggi statali. Ma le successive

delibere dell’Assemblea costituente hanno fatto cadere la prima e la terza di

tali figure. Al contrario la tripartizione testè ricordata continua a

contraddistinguere l’ordinamento di varie Regioni differenziate, quali la

Sardegna, il Trentino-Alto Adige, il Friuli-Venezia Giulia. Le regioni stesse

dispongono di una potestà legislativa più importante e più ampia “in armonia

con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico dello

Stato”. E per ulteriori settori dell’ordinamento, esse hanno la “facoltà di

adeguare” alle proprie esigenze “le disposizioni delle leggi della Repubblica,

emanando norme d’integrazione e di attuazione”. Le materie rispettivamente

assegnate dalle varie norme statutarie alle varie specie della potestà

legislativa regionale sono diverse. In secondo luogo, è ancor più rilevante il

fatto che in Sicilia e nella Valle d’Aosta la tipologia della potestà legislative

regionali si dimostra semplificata ed anche alterata.

I limiti comuni a tutte le specie della potestà legislativa regionale (pagina 213)

Malgrado la loro varietà, tutte le potestà legislative regionali sottostanno ad

una vasta serie di limiti comuni. Ciò rende possibile conglobare diverse

specie in un unico genere: con tanto maggiore evidenza in quanto la

giurisprudenza costituzionale ha determinato una progressiva riduzione del

distacco intercorrente fra i diversi tipi di legislazione locale.

In effetti qualsiasi legge regionale, a qualsiasi specie appartenga,

rappresenta in primo luogo il frutto di una competenza legislativa

specializzata, gli oggetti della quale sono tassativamente attribuiti dalla

Costituzione o dagli statuti speciali. In ciò consiste il cosiddetto limite delle

materie, che la corte costituzionale ha rigorosamente inteso alla stregua di un

criterio normativo di definizione: cioè sostenendo che le formule in questione

“si debbono interpretare secondo il significato che hanno nel comune

linguaggio legislativo e nel vigente ordinamento giuridico”. Per altro la Corte

ha variamente ritagliato particolari settori, sottraendoli alla potestà legislativa

regionale. Valga per tutti l’esempio dei rapporti di diritto privato, che in nome

della necessaria unità dell’ordinamento giuridico sono stati riservati alla

legislazione statale.

In secondo luogo, ogni potestà legislativa regionale è naturalmente soggetta

ad un limite territoriale. È infatti evidente che le leggi locali non possono

disciplinare oggetti non localizzati nei territori delle corrispondenti Regioni. Ed

ove gli oggetti in questione trascendano anche in parte il territorio regionale,

come ad esempio si verifica per le linee di trasporto o per i bacini fluviali

collocati in più Regioni, la competenza regionale è di regola esclusa, a meno

che norme legislative statali non prevedano intese fra le varie amministrazioni

cointeressate. Senonché il tema dei riflessi che le scelte legislative regionali

possono determinare al di là dei rispettivi territori investe in realtà, oltre al

limite territoriale, altri limiti della legislazione locale, da quello degli interessi

nazionali fino allo stesso limite della materie.

In terzo luogo, per tutte le leggi regionali si può ragionare di un limite

costituzionale, da non confondere con i restanti limiti costituzionalmente o

statutariamente previsti. Allorché gli statuti speciali ragionano della

necessaria armonia con la costituzione, essi intendono anzitutto evidenziare

che varie prescrizioni costituzionali, vincolano le regioni stesse: con

particolare rigore nel caso delle sanzioni penali, su cui le regioni non possono

comunque incidere, ostando il principio di legalità dei reati e delle pene.

In quarto luogo vanno sempre rispettati gli obblighi internazionali dello Stato.

Ciò implica che sono di regola riservati alle autorità centrali “gli

apprezzamenti di politica estera e la formulazione di accordi con soggetti

propri di altri ordinamenti”, fatto soltanto eccezione per le “attività

promozionali” e per gli “atti di mero rilievo internazionale”. Non a caso per

derogare al rigore di questo principio, quanto all’adempimento degli obblighi

comunitari interessanti le materie medesime, sono occorse apposite leggi

statali attributive di specifici poteri alle regioni.

Ancora tutte le leggi regionali debbono attenersi, in quinto luogo, alle grandi

riforme economico-sociali della Repubblica. Con questo fondamento è

accaduto più volte che tali riforme abbiano prodotto rilevanti compressioni

delle potestà legislative già spettanti alle regioni, tanto ordinarie quanto

differenziate.

In sesto luogo, nessuna disciplina legislativa locale può legittimamente

derogare ai principi generali dell’ordinamento. Sul piano concettuale si tratta

di un limite dotato d’una notevole importanza, giacché ne risulta

definitivamente confermata la fondamentale unità del sistema normativo

vigente sull’intero territorio nazionale: con la conseguenza che gli ordinamenti

delle singole regioni non sono tali nel senso pieno del termine, ma

rappresentano altrettante parti dell’ordinamento giuridico statale.

Del tutto a sé stante parrebbe il settimi ed ultimo limite costituzionale, formato

dagli interessi nazionali. Secondo il testo costituzionale dovrebbe infatti

trattarsi d’uno straordinario limite politico, non riguardante la legittimità delle

leggi regionali. Malgrado le critiche subite la giurisprudenza costituzionale è

tuttora così ferma, da generare sul punto una sorta di diritto vivente. Sicché

l’interesse nazionale si è trasformato da “limite negativo… in presupposto

positivo di competenza statale”, dando corpo all’idea che nei rapporti fra stato

e regioni spetti al potere centrale una posizione di “supremazia”.

In difesa di tale giurisprudenza va tuttavia rilevato che la cosiddetta

conversione del limite di merito in limite di legittimità fa si che gli interessi

nazionali non vengano quasi mai utilizzati da soli; bensì concorrano ora con il

limite territoriale, ora con il limite delle materie. In altre parole, i vari limiti della

potestà legislativa regionale non sono concepiti isolatamente bensì

interpretati ed applicati in maniera combinata e sistematica.

Le leggi-cornice nella materie di competenza delle regioni ordinarie; leggi

statali e leggi regionali nel sistema delle fonti (pagina 218).

Nelle materie assegnate alla potestà legislativa concorrente, le regioni

subiscono il limite dei principi assai più gravemente di quanto non avvenga

per la legislazione primaria od esclusiva. Le leggi locali in questione sono

infatti assoggettate ai “principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”.

Ne segue che in tali materie la competenza legislativa è costituzionalmente

bipartita, spettando appunto allo stato la normazione di principio, mentre alle

regioni è generalmente riservata la normazione di dettaglio.

L’espressione stabiliti ha fatto anzi pensare che occorressero allo scopo

apposite leggi-cornice: in mancanza delle quali le regioni astrattamente

competenti non avrebbero affatto potuto esercitare la loro potestà legislativa.

Dal 1970 ad oggi, tuttavia, un’apposita legislazione statale di principio è stata

adottata in parecchie materie rientranti nella competenza regionale

concorrente. Ciò ha reso concreto l’ulteriore problema della sorte spettante

alle leggi regionali già entrate in vigore nelle materie medesime, ma

contrastanti con le sopravvenute leggi-cornice. Si era però espressa la legge

n. 62 del 1953, disponendo come segue: “le leggi della Repubblica che

modificano i principi fondamentali…abrogano le norme regionali in contrasto

con esse”.

La corte costituzionale ha ritenuto che quest’ultima impostazione sia

pienamente legittima. Ciò spiega, allora, che varie leggi statali del genere

accompagnino le norme di principio con una transitoria normativa di

attuazione. L’abrogazione di tutta la previdente legislazione regionale diviene

in tal modo inevitabile.

Tali circostanze valgono ad illuminare i rapporti fra le leggi statali ordinarie e

le leggi regionali, nelle materie in cui si svolge la potestà legislativa

concorrente. Malgrado la competenza costituzionalmente attribuita alle

regioni, non si può certo affermare che le leggi statali siano comunque

escluse dagli ambiti in questione. Lo conferma la prassi consistente

nell’inserire nelle leggi-cornice le occorrenti norme statali di attuazione o di

integrazione dei nuovi principi: prassi in vista della quale si è ragionato di

preferenza e non di riserva della legislazione regionale di dettaglio negli

ambiti della competenza bipartita.

Quanto alla stessa legislazione regionale primaria o “esclusiva”, le leggi

statali s’impongono al più vario titolo, sia quando dettano i principi

dell’ordinamento, sia quando realizzano “grandi riforme”, sia quando

eseguono accordi internazionali, sia quando perseguono interessi nazionali

od ultraregionali. In tutte queste ipotesi, la legislazione della Repubblica può

ben abrogare le leggi regionali incompatibili, pretendendo immediata

applicazione anche nei territori delle Regioni ad autonomia differenziata. Ciò

basta per contestare la pur diffusa opinione che le leggi regionali siano

parificate alle leggi dello Stato, nel senso che a ciascuno dei due tipi di fonti

spetterebbero ambiti “rigorosamente distinti”. Ma la separazione delle

rispettive competenze non è poi così netta, come per esempio nei rapporti fra

leggi statali ordinarie e regolamenti parlamentari. Sicché i relativi conflitti si

risolvono presupponendo che, almeno a questi effetti, il criterio gerarchico

interferisca con il criterio della competenza e la legge statale ordinaria sia

dunque dotata di una forza prevalente.

Gli statuti delle regioni ordinarie; gli atti regionali aventi forza di legge (pagina

222)

Ogni regione ordinaria “ha uno statuto”,che “stabilisce le norme relative

all’organizzazione interna” dell’ente in questione. Esiste pertanto una sfera di

autonomia statuaria, distinta dalla sfera dell’autonomia legislativa; tanto è

vero che le rispettive competenze sono almeno in parte separate e che,

soprattutto, ben diversi risultano i rispettivi procedimenti di formazione e di

controllo. È dunque pacifico che si tratti di fonti per sé stanti, alla base delle

quali si danno autonome scelte delle singole regioni interessate, che il

parlamento non potrebbe validamente emendare: le leggi statali approvative

degli statuti hanno infatti un carattere meramente formale, sicché alle due

camere spetta solamente valutare se l’intero testo debba essere o meno

rinviato al Consiglio deliberante. Molto meno pacifica è invece la natura del

complesso formato dallo statuto e dalla rispettiva legge d’approvazione. Parte

della dottrina afferma infatti che lo statuto sarebbe pur sempre imputabile alla

regione quale atto normativo, mentre la legge statale approvativa

assolverebbe una pura funzione di controllo. Altri autori, per contro, ritengono

che si tratti di un’atipica legge dello stato, i cui contenuti verrebbero

necessariamente determinati dal consiglio regionale. Certo è che gli statuti

ordinari occupano un posto ben distinto dalle posizioni che spettano tanto alle

comuni leggi dello stato quanto alle vere e proprie leggi delle regioni

ordinarie. Con le “leggi della Repubblica” gli statuti debbono trovarsi “in

armonia”. D’altra parte gli statuti, nei loro rapporti con le regioni, sono

sopraordinati, almeno a certi effetti. In vari settori può determinarsi una

sovrapposizione della competenza statuaria e della competenza legislativa

locale; sicché gli statuti e le leggi in questione concorrono nel disciplinare i

settori medesimi. Ora, in tutte queste ipotesi, non si impone affatto il criterio

cronologico della lex posterior; occorre al contrario, far valere la disciplina

statutaria, fino al punto di annullare le norme legislative locali con essa

incompatibili.

Disponendo che “la corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla

legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge…delle

regioni”. Nell’ambito di essa potrebbero esser fatti ricadere gli statuti delle

regioni ordinarie, se fosse accoglibile la te che li qualifica come atti normativi

imputabili alle rispettive amministrazioni regionali; senonchè la tesi stessa

incontra gli ostacoli testé rilevati, cioè non si armonizza con la prassi che

incorpora gli statuti nelle statali approvative. Verrebbe allora fatto di pensare

che l’art. 134 Cost. intenda riferirsi alle leggi regionali delegate ovvero ai

decreti legge adottabili dalle giunte delle regioni. Ma l’una e l’altra ipotesi

sono state escluse dalla giurisprudenza costituzionale. In effetti né la

costituzione né gli statuti speciali ammettono la delegabilità delle funzioni

legislative dai consigli alle giunte e nemmeno prevedono la decretazione

legislativa d’urgenza ad opera degli esecutivi regionali; e questo silenzio

viene comunemente interpretato alla stregua di un divieto.

La ricerca degli atti regionali con forza di legge dev’essere pertanto rivolta

altrove, prendendo anzitutto in considerazione i referendum abrogativi di leggi

regionali, che ciascuna regione ordinaria è tenuta a regolare attraverso il

proprio statuto. Ma un altro esempio di atti regionali con forza di legge può

trarsi, verosimilmente, là dove si prevede che nel caso di scioglimento del

consiglio regionale subentri una “commissione di tre cittadini”, con il compito

di provvedere “agli atti improrogabili” spettanti non solo alla giunta bensì al

consiglio stesso.

I regolamento del potere esecutivo (pagina 226)

La carta costituzionale non ha inteso riservare al capo dello stato

l’emanazione di tutti i regolamenti dell’esecutivo; bensì ha ribadito che

compete al presidente della repubblica conferire la forma del decreto

presidenziale a quei regolamenti governativi, deliberati dal consiglio dei

ministri, i quali venivano emanati dal re nel periodo statutario ed in quello

fascista. Fermo rimane che quella del regolamento è una denominazione

comune ai più vari atti normativi del potere esecutivo non aventi forza di

legge: atti adottabili ed emanabili non solo dal governo e dal capo dello stato,

ma da tutte le altre autorità che si vedano attribuita dalle leggi una qualche

potestà regolamentare. Restano fermi in particolar modo i regolamenti

ministeriali, adottabili ed emenabili da un singolo ministro, senza una previa

delibera del consiglio dei ministri. C’è oggi da chiedersi se spetti ancora al

governo quella generale competenza a deliberare norme regolamentari. Vari

costituzionalisti ammettono cioè che il governo eserciti la potestà

regolamentare a prescindere dalle puntuali attribuzioni legislative del potere

stesso. Per contro un’opposta corrente di dottrinale ammette che il governo

deliberi autonomamente i regolamenti di mera esecuzione delle leggi; mentre

i cosiddetti regolamenti indipendenti non sarebbero effettivamente tali, perché

il principio di legalità precluderebbe la loro adozione al di fuori delle ipotesi

espressamente prefigurate. Da ultimo la legge disciplinante l’attività di

governo ha fatto propria la prima tesi, statuendo che i regolamenti governativi

sono senz’altro competenti, oltre che a considerare l’esecuzione e

l’attuazione delle leggi, anche a riordinare “le materie in cui manchi la

disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge. È stato già ricordato

che la legge n. 100 prevedeva tre specie di regolamenti: quelli di esecuzione

delle leggi; quelli indipendenti; quelli di organizzazione; ai quali si

aggiungevano o cosiddetti regolamenti delegati.

Circa i regolamenti “delegati” è stato già notato che non si trattava di fonti

equiparate alla legge, e questo assunto è più che mai fondato nell’attuale

sistema, giacché la costituzione non consente alla legge ordinaria di istituire

fonti “concorrenziali”. Tuttora però tali normative vengono eccezionalmente

abilitate a derogare ai limiti della potestà regolamentare. In particolar modo

non è più dato alle normative stesse di intervenire liberamente in materie

riservate alla legge. Rimane allora aperta la sola eventualità che i regolamenti

delegati siano autorizzati a derogare alle leggi previdenti od anche a

sostituirsi ad esse, nella disciplina di materie non riservate, effettuando la

cosiddetta delegificazione. Nel configurare queste ipotesi, la legge n. 400 ha

previsto due ordini di garanzie: primo che le leggi da sostituire o da derogare

vengano puntualmente indicate dalla legge di autorizzazione; secondo che

resti comunque indispensabile la predeterminazione in via legislativa delle

“norme generali regolatrici della materia”.

Del tutto a sé stante era infine il caso dei decreti presidenziali di recezione

delle norme risultanti dagli accordi sindacali per il pubblico impiego; deve

ritenersi incontestabile che si trattasse di particolarissimi regolamenti

governativi e non di atti con forza di legge.

I regolamenti degli enti autonomi territoriali (pagina 231)

Nel trattare dei regolamenti come fonti secondarie occorre parlare di

regolamenti provinciali, regionali e comunali.

Quanto alle regioni, il parallelismo con l’assetto dello Stato-persona avrebbe

consigliato di riservare la potestà regolamentare a quello che l’art. 121 terzo

comma della stessa costituzione definisce come “l’organo esecutivo”: vale a

dire la giunta regionale. Nelle altre regioni l’esercizio della potestà

regolamentare è di competenza del consiglio, mediante procedure in gran

parte coincidenti con l’iter di formazione delle leggi locali. Ciò spiega che

negli ordinamenti regionali la funzione regolamentare sia stata svolta assai

raramente. Nelle materie di competenza regionale, soltanto le leggi locali

possono validamente contraddire le vigenti leggi dello stato. E d’altra parte, in

quei campi si impone una riserva di legge regionale.

I regolamenti comunali e provinciali concorrevano a formare l’ordinamento

generale ben prima dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana.

Nell’ordinamento vigente, viceversa, vale anche a questi effetti il principio

fondamentale stabilito dall’art. 5 Cost., per cui “la Repubblica… riconosce e

promuove le autonomie locali”. Pur fermo restando che l’autonomia normativa

degli enti territoriali minori va definita per mezzo di “leggi generali della

Repubblica” non si può dunque aderire alla tesi dottrinale per cui si

tratterebbe unicamente di un’autonomia “rimessa alla legge ordinaria”, “né

garantita né vietata dalla Costituzione”. Per un altro verso, l’autonomia

comunale e provinciale concorre a limitare la stessa potestà legislativa

regionale. Nelle materie di comune competenza delle regioni e degli enti

territoriali minori, la superiorità gerarchica delle leggi regionali viene cioè

temperata da una riserva di competenza a favore degli enti medesimi.

Le consuetudini: elementi costitutivi (pagina 233).

Le consuetudini rientrano per eccellenza tra i fatti normativi; le consuetudini

stesse tendono a coprire l’intero campo del diritto non scritto, essendo

pressoché incontroverso che alle norme consuetudinarie non corrispondono

disposizioni del medesimo genere. Ma di tali fonti non ricorre neanche il

nome, nelle varie disposizioni costituzionali e legislative. La costituzione non

ne tratta in modo esplicito; le stesse preleggi ragionano solo degli “usi”,

servendosi di una espressione riduttiva. In nomen “usi” lascia unicamente

intendere perché le consuetudini rientrino appunto tra i fatti anziché tra gli atti

normativi. Alla base del formarsi e del permanere di queste fonti non possono

mancare le condotte ed i veri e propri atti, posti in essere da coloro che

osservano una certa norma consuetudinaria. Per definizione, tuttavia, il

singolo atto conforme ad una consuetudine non realizza mai lo scopo di far si

che viga la consuetudine stessa. Occorre in primo luogo che sia riscontrabile

l’usus, cioè la costante ed uniforme ripetizione di un comportamento, più o

meno protratta nel tempo a seconda dei contenuti. Ed è in questo senso che

si suole parlare d’involontarietà.

Vero è, specialmente nel campo delle consuetudini costituzionali, che per

generarle può bastare un precedente, ribadito in pochissimi casi dai soggetti

politici a ciò interessati; ma in queste stesse ipotesi ciò che ne risulta è

sempre un fatto. Se mai si riduce di molto la cosiddetta diuturnitas, ossia la

durata necessaria perché le norme in esame si consolidino ed entrino in

vigore. Per un altro verso, può talvolta alterarsi la stessa costanza dell’usus,

dal momento che si danno vari casi di ripetizione “discontinua”. Il dato della

ripetizione è però insufficiente ad individuare gli usi normativi, separandoli

dall’eterogeneo complesso di regole sociali non produttive di diritto. Dal

momento che l’usus è riscontrabile alla radice di tutti questi fenomeni, per

distinguerli occorre fare ricorso ad un secondo elemento costitutivo delle

norme consuetudinarie, che viene per lo più risolto nell’opinio juris et

necessitatis; cioè nella convinzione che il loro comportamento sia

giuridicamente dovuto. Si è sostenuto che l’opinio sarebbe il frutto di un

circolo vizioso oppure di un errore, dal momento che essa non avrebbe sensi

in vista di norme che non fossero già in atto. Si può tuttavia replicare che

resta il problema del come differenziare gli usi normativi da quelli non

normativi; ed il giurista non può fare a meno di tentare una risposta,

trattandosi di stabilire fin dove giunga l’ordinamento giuridico e dunque lo

stesso diritto. In secondo luogo al pari dell’usus, anche l’opinio va fatta

consistere in una convinzione collettiva e non individuale. Determinante è

invece la circostanza che il corpo sociale interessato da una consuetudine

avverta la giuridica rilevanza dell’uso in questione, ossia l’attitudine di esso a

far parte integrante dell’ordinamento giuridico. Il che ha fatto dire che “l’opinio

va ricercata anzitutto e soprattutto negli altri”.

Per converso, le consuetudini cessano di vigere allorché vengono meno

l’usus oppure l’opinio, od entrambi ad un tempo. La desuetudine ovvero il

formarsi d’una consuetudine contraria valgono dunque ad abrogare le norme

consuetudinarie.

Tipologia e posizione delle norme consuetudinarie nel sistema delle fonti

(pagina 216).

Anche per quanto concerne il rango spettante alle consuetudini le soluzioni

offerte dalle “preleggi” si dimostrano troppo riduttive. Con quel fondamento, si

potrebbe addirittura sostenere l’ammissibilità delle sole consuetudini

secundum legem. In effetti l’art. 8 primo comma delle disposizioni preliminari

al Codice civile afferma unicamente che “nelle materie regolate dalle leggi e

dai regolamenti gli usi hanno efficacia solo in quanto sono da essi richiamati”;

e se per “materie” si intendessero i vari settori dell’ordinamento giuridico,

bisognerebbe escludere che sussista spazio per una normazione

consuetudinaria indipendente. Vero è che delle consuetudini integrative

sarebbe dato ragionare in vista dello stesso art. 8 delle “preleggi”,

sostenendo che esso presupponga l’esistenza di “materie” non disciplinate né

in via legislativa né in via regolamentare. Se mai, proprio le norme

consuetudinarie secundum legem sarebbero dotate di maggiore forza nei

confronti di quelle integrative, giacché assumerebbero “l’efficacia stessa della

norma rinviante”, legislativa o regolamentare secondo le diverse ipotesi.

Ad arricchire la tipologia delle consuetudini concorre l’art. 10 primo comma

Cost., per cui “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del

diritto internazionale generalmente riconosciute”. Un’autorevole dottrina

ritiene che si tratti di un principio implicante l’adattamento automatico del

diritto italiano all’intero diritto internazionale. Ma la ricostruzione di gran lunga

prevalente è invece nel senso che la conformità prescritta dalla Costituzione

non riguardi i trattati, bensì le sole consuetudini internazionali. Continua per

altro ad imporsi il congegno dell’adattamento automatico: con la

conseguenza che, ogniqualvolta si possa riscontrare la vigenza di una

consuetudine internazionale, ad essa si conforma immediatamente il diritto

interno. La corte costituzionale ha in sostanza fatto propria questa tesi,

sostenendo che nei rapporti fra la costituzione e le consuetudini preesistenti

andrebbe applicato il “principio di specialità”, con la conseguenza di risolvere

gli eventuali contrasti a favore delle norme consuetudinarie. Rispetto alle

leggi ordinarie le norme di adattamento al diritto internazionale generale

dispongono di una competenza costituzionalmente riservata. Pertanto le

posteriori norme legislative contrastanti con le consuetudini in esame

debbono ritenersi illegittime.

In secondo luogo anche le consuetudini costituzionali detengono un rango

ben diverso da quello proprio degli usi. Occorre premettere che tutte le

costituzioni scritte presentano lacune più o meno ampie, con particolare

evidenza per ciò che riguarda l’organizzazione costituzionale dello Stato. Ma

anche nel caso delle costituzioni “lunghe” come quella vigente in Italia, le

lacune costituzionali non mancano e non sempre si prestano a venire

colmate dalle leggi, perché la soluzione dei rispettivi problemi dev’essere a

volte rintracciata sul piano costituzionale e non sul piano legislativo ordinario.

Si danno anzi ipotesi in cui la Carta costituzionale sembra disporre in termini

organici e compiuti, ma viene viceversa intesa dagli operatori come se si

trattasse di un testo lacunoso. Non tutte le lacune costituzionali comportano,

però, l’insorgere di altrettanti consuetudini. In un primo tempo, quando ancora

difetta il dato della costante ripetizione, in quegli ambiti sogliono formarsi

puntuali convenzioni, vale a dire accordi fra i titolari degli organi costituzionali.

Più di una di tali convenzioni di rivela in suscettibile di tradursi in

consuetudine: sia perché non si presta a venire ripetuta, sia perché il termine

convenzione può mantenere un valore puramente politico, senza integrare in

alcun modo la Costituzione. Ma laddove l’usus e l’opinio si combinano, le

convenzioni si trasformano in fonti normative; ed è questo, di regola, il

processo formativo delle consuetudini costituzionali. Non vi è dubbio che il

procedimento di formazione del governo sia solo parzialmente regolato

dall’art. 92 Cost.; ed è sostenibile che la Costituzione sia stata dunque

integrata mediante consuetudini ormai stabilizzate da vari decenni. Ora

consuetudini siffatte non sono certo subordinate alle leggi ordinarie, bensì

sopraordinate ad esse. Nell’integrare la Costituzione, tali fonti non pongono

regole indifferenti dal punto di vista costituzionale, modificabili o derogabili ad

arbitrio da parte dei medesimi soggetti o ad opera dei medesimi organi che le

hanno poste in essere. Non a caso, la prevalente dottrina ha sostenuto che i

“conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato”, vadano affrontati facendo

ricorso alle consuetudini che si fossero formate sul punto; e questa tesi ha

trovato un preciso riscontro sua nella sentenza del 10 luglio con cui la corte

costituzionale ha fatto applicazione dei “principi non scritti, manifestati o

consolidatisi attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi”.

Diverso, ma non del tutto dissimile nelle conclusioni ultime, è il discorso da

svolgere per le cosiddette “consuetudini interpretative”. Tale locuzione è stata

più volte utilizzata nella nostra dottrina, per evidenziare il fatto che tutte le

norme giuridiche rivestono un senso preciso nel momento in cui sono

interpretate ed applicate in un determinato modo piuttosto che in termini

diversi. Ma anche in Italia non vi è dubbio che il momento applicativo delle

varie fonti normative assuma una determinante importanza, sebbene il

precedente giurisprudenziale non rappresenti a sua volta un’autonoma fonte.

Nel nostro ordinamento, quanto alle stesse leggi ed agli altri atti normativi,

resta fermo cioè che il Parlamento e le diverse autorità emananti gli atti in

questione determinano solo le disposizioni. Ma in vario senso può dirsi che le

disposizioni non coincidono con le rispettive norme; ciò che più conta è che

da ogni disposizione si possano ricavare alternativamente norme fra loro

diverse. È un dato di esperienza che la norma vive, nella sua concretezza,

“solo nel momento in cui viene applicata”. Ed è un punto fermo che il

Parlamento non può predeterminare integralmente il momento applicativo,

sebbene le stesse disposizioni preliminari al codice civile impongano di

intendere la legge nel senso “fatto palese dal significato proprio delle parole

secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

L’interpretazione letterale e quella fondata sui lavori preparatori si rivelano

spesso insufficienti e devono cedere il passo all’interpretazione logico-

sistematica. Ed è per questa via che si realizza il distacco fra la disposizione

e la norma, fra il diritto scritto e il diritto vivente, in ogni singolo momento

storico. Ciò non significa ancora che le “consuetudini interpretative” prodotte

dalla giurisprudenza dominante vadano confuse con le vere e proprie fonti del

diritto. Si tratta piuttosto dei concreti modi di essere delle norme giuridiche,

contrapposte alle corrispondenti disposizioni normative, fermo restando che

le fonti propriamente dette sono pur sempre le leggi, i regolamenti e via

dicendo. Il che spiega come le “consuetudini” in esame non abbiano rango

comune ma facciano corpo con le varie norme così ricavate.

Il diritto internazionale privato (pagina 243)

Oltre alle consuetudini, tra le fonti-atto possono farsi rientrare anche le leggi

ed altri atti costitutivi di ordinamenti esterni a quello italiano: purché si

riscontri che determinate fonti del nostro diritto rimandano alle fonti degli

ordinamenti medesimi. Più precisamente i rapporti fra l’ordinamento statale

italiano ed altri ordinamenti sovrani o comunque originari si concretano a

volte per mezzo di rinvii ricettivi o “materiali” o “fissi” attraverso i quali

disposizioni normative interne si appropriano delle norme dettate da fonti

straniere già in vigore. Altre volte però il collegamento fra gli ordinamenti

stessi viene effettuato mediante rinvii formali o “mobili” con cui si rendono

applicabili da parte dei giudici italiani tutte le norme prodotte da fonti dei detti

ordinamenti esterni. In quest’ultimo caso gli atti normativi stranieri ed i loro

disposti non vengono affatto “nazionalizzati”; ma piuttosto si trasformano in

fatti automaticamente e continuativamente produttivi di diritto, attraverso la

mediazione del richiamo operato dalle nostre leggi. Tale è la sistemazione

spettante al cosiddetto diritto internazionale provato ed alle leggi straniere

chiamate da esso a regolare i rapporti in questione: così risolvendo i conflitti o

le “collisioni” che altrimenti si verificherebbero fra le norme interne e le norme

di altri stati. Qui pure si è ragionato talvolta di “nazionalizzazione” sostenendo

che le disposizioni di rinvio ponessero altrettante “norme in bianco”, destinate

ad assumere i contenuti mano a mano risultanti dalle fonti richiamate. Ma una

ricostruzione del genere è stata per lo più considerata artificiosa; e si è

preferito ritenere che le fonti stesse rappresentino appunto una serie di fatti,

utilizzati ai fini del diritto applicabile in Italia. Beninteso però rimane fermo che

le norme del diritto internazionale privato fungano pur sempre da

indispensabile tramite:il che basta a soddisfare la fondamentale regola in virtù

della quale il parlamento italiano detiene, di massima, il monopolio della

legislazione statale. Per un altro verso le leggi straniere così richiamate non

vanno applicate se i loro effetti “sono contrari all’ordine pubblico”. Vero è che

il limite dell’ordine pubblico viene variamente inteso.

Le fonti comunitarie (pagina 245)

Gli atti normativi posti in essere dai competenti organi delle comunità europee

concorrono a formare non soltanto il diritto comunitario, ma anche il diritto

applicabile dalla generalità dei soggetti dell’ordinamento italiano, con

particolare riguardo alle autorità giurisdizionali. Per meglio dire gli atti

denominati direttive dovrebbero vincolare i solo stati membri “per quanto

riguarda il risultato da raggiungere. Al contrario i regolamenti previsti dallo

stesso articolo sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente

applicabili in ciascuno degli stati membri: con la conseguenza che essi

entrano a comporre il sistema delle fonti interne, o interferiscono nel modo

più stretto con il sistema medesimo. Nel dire questo non si vuole intendere

che tali fonti comunitarie siano state nazionalizzate, mediante un rinvio

ricettizio. Anche in questo caso, piuttosto, quelli che per l’ordinamento

comunitario costituiscono altrettanti atti normativi, nella prospettiva

dell’ordinamento italiano assumono la veste dei fatti produttivi di diritto. Ma

nella specie, sarebbe superfluo e fuorviante immaginare che operi un

meccanismo analogo a quello già considerato peculiare del diritto

internazionale provato, per cui si produrrebbero nel nostro ordinamento

“norme interne di adeguamento” identiche a quelle prodotte dalla Comunità.

Molto più semplicemente, i regolamenti comunitari s’impongono come tali,

per effetto dell’ordine di esecuzione del trattato istitutivo della CEE. Rimane

fermo che gli atti normativi comunitari vanno interpretati e sindacati dalla

corte di giustizia delle comunità europee e non dai vari giudici nazionali.

Diritto interno e diritto comunitario sono fra loro integrati, tanto più che non

esiste fra l’uno e l’altro una netta distinzione di competenze.

Per quanto siano stati discussi i loro rapporti con le leggi statali ordinarie, si è

sempre considerato pacifico che i regolamenti i questione, ben oltre il loro

nomen juris, avessero comunque un valore primario, essendo

immediatamente subordinati alla costituzione; e ciò ha posto subito il

problema del loro fondamento costituzionale. Ma in che consistono le

limitazioni di sovranità, derivanti dall’immediata applicabilità dei regolamenti

comunitari? E quali sono, in particolar modo, i criteri di risoluzione dei

possibili contrasti fra quelle previsioni “regolamentari” e le disposizioni

legislative ordinarie dello stato? La corte costituzionale si è adeguata alla

corte di giustizia delle comunità europee sostenendo che le norme dei

regolamenti comunitari vanno immediatamente applicate nel territorio italiano

per forza propria; e che, di conseguenza, qualunque giudice deve soltanto

accertare che la “normativa scaturente da tale fonte regola il caso sottoposto

al suo esame”, secondo i canoni interpretativi offerti dalla corte di giustizia. In

questa luce poco importa che nel medesimo campo vigano leggi statali

ordinarie, anteriori o successive nel tempo: la necessaria applicazione del

regolamento esige, infatti, la disapplicazione della legge interferente, senza

che da ciò derivi una questione di legittimità, riservata alla cognizione

dell’organo della giustizia costituzionale italiana. Resta il problema delle

indispensabili garanzie costituzionali. La corte stessa ha precisato, proposito,

“come la legge di esecuzione del trattato possa andar soggetta al suo

sindacato, in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento

costituzionale e ai diritti inviolabili della persona umana”.

Le fonti extra ordinem (pagina 251)

Nella realtà giuridica, anche all’interno di un dato ordinamento storicamente

riguardato, può ben accadere che fonti diverse da quelle legali o atti

comunque scaturenti da procedure anomale riescano a modificare

stabilmente il sistema normativo, senza che vengano fatti valere efficaci

rimedi da parte delle autorità competenti e senza che siano applicate sanzioni

di sorta. Di qui, precisamente, le fonti extra ordinem, che si aggiungono alle

fonti originariamente previste. La gravità e l’incidenza di simili fenomeni

possono risultare profondamente dissimili secondo le diverse ipotesi; tanto

che in vari casi non è dato ragionare di fonti extra ordinem nel senso più

stretto e preciso del termine, giacché si tratta di produzioni normative

implicanti specifiche, singole o addirittura episodiche rotture del sistema. In

altri casi per contro, la sistematica utilizzazione di fonti extra-ordinem coincide

con l’instaurarsi di nuove forme di governo e di Stato, sebbene permanga la

complessiva continuità dell’ordinamento giuridico. S’intende, però, che fonti

siffatte non si sono imposte alla stessa maniera delle leggi, dei regolamenti e

degli altri atti normativi già previsti dall’ordinamento statale italiano, ma si

sono rese obbligatorie per forza propria. È per questo motivo che la

produzione del diritto effettuata extra ordinem può considerarsi alla stregua di

un fatto normativo, pur quando essa assuma la veste di un atto o di una serie

di atti, promananti da soggetti dotati di autorità dallo Stato. In certe ipotesi, a

fondamento di ciò, vari autori fanno anzi ricorso alla necessità riguardata

come fonte autonoma ed “invocata al fine di sovvertire la struttura

dell’ordinamento”. Ma non appena si formano quelle che un’altra corrente

dottrinale definisce “consuetudini normative” delle fonti extra-ordinem, accade

che il generale sistema delle fonti ne risulta modificato; sicché non è più dato

ragionare di fatti normativi, ma ne scaturiscono senz’altro nuove specie di atti

produttivi di diritto.

La forma repubblicana (pagina 259)

La Costituzione denomina “l’ordinamento della repubblica”, con particolare

riguardo alla disciplina dei singoli “poteri” dello Stato e dei loro reciproci

rapporti. A questa stregua due sono i perni di tali premesse: da un lato essi

consistono nelle proposizioni centrali, per cui “l’Italia è una Repubblica

democratica”, sicchè “la sovranità spetta al popolo”; d’altro lato essi poggiano

sul testo “tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per

concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.

L’affermazione che “l’Italia è una Repubblica”, da cui prende le mosse la

carta costituzionale, rappresenta il portato necessario del referendum

istituzionale svoltosi il 2 giugno 1946, che vincolò la stessa assemblea

costituente: “in questa parte la costituzione non aggiunge o toglie nulla

all’esito del referendum”. In altre parole, è qui che può farsi consistere la

vigente costituzione materiale dello stato italiano, se si vuole assegnare a

questo termine un significato preciso, giuridicamente apprezzabile. Ma qual è

il senso che si deve attribuire in questa chiave alla parola repubblica? Alla

nozione costituzionale della “forma repubblicana” appare coessenziale

l’attributo della democraticità. Non è casuale che la costituente abbia respinto

un emendamento inteso a preannunciare testualmente il carattere

parlamentare dell’ordinamento italiano. Che la repubblica democratica abbia

una forma di governo parlamentare o presidenziale oppure mista non attiene

al valore sottratto alla stessa revisione costituzionale. Essenziale è soltanto

che le eventuali riforme della Costituzione non giungano a negare la

democrazia.

La democraticità della repubblica; democrazia diretta e democrazia

rappresentativa (pagina 261)

In che cosa consiste la democrazia? Etimologicamente, la democrazia suole

venire definita quale potere del popolo o quale governo del popolo. Ma in

presenza di una collettività come quella popolare, in cui la volontà dei cittadini

non è altro che una somma di volontà individuali fra loro distinte, la

definizione dev’essere spinta più a fondo. Una prima risposta consiste nel

riconoscere che ogni regime effettivamente democratico si regge sul principio

maggioritario. Senonché una regola siffatta può essere intesa tanto in termini

assoluti, ossia nel senso che in regimi del genere “valgono solo i più”, quanto

in maniera temperata, vale a dire nel senso che i “più prevalgono sui meno,

ma contano anche i meno”. Nella prima specie di sistemi il principio

maggioritario finisce per fondare una democrazia totalitaria. Viceversa, nelle

democrazie di stampo liberale e pluralistico, la costituzione o le leggi

fondamentali del regime garantiscono l’avvicendamento delle contrapposte

forze politiche al governo del paese, secondo il principio “dell’alternarsi del

comando e dell’obbedienza, per cui i governanti di oggi sono in potenza

sudditi di domani”.

È in quest’ultimo gruppo che giuridicamente rientra la nostra repubblica

democratica. Connaturate al regime vigente in Italia sono in tal senso le

libertà fondamentali, proclamate e tutelate nella prima parte della

costituzione: a cominciare dalle libertà di associazione e di manifestazione

del pensiero. Ma nel medesimo quadro ricadono anche garanzie formali,

come quelle consistenti nella rigidità della costituzione e nel sindacato della

corte costituzionale sulla legittimità delle leggi. Insorge però a questo punto

un ulteriore dilemma, riguardante le forme di esercizio del potere

democratico. Anche sotto questo aspetto si contrappongono due modelli:

l’uno costituito dalla democrazia diretta o partecipativa; l’altro consistente

nella democrazia indiretta i o rappresentativa. Nel primo caso, ciascun

cittadino dotato della capacità di agire prende parte all’adozione di

determinate scelte politiche. Nel secondo caso, il corpo elettorale si limita ad

eleggere uno o più collegi politicamente rappresentativi del popolo, cui resta

affidata la deliberazione delle leggi e, più in generale, la determinazione

dell’indirizzo politico.

Astrattamente, il diretto coinvolgimento di ogni cittadino “attivo” nella

definizione della politica generale del Paese parrebbe concretare la forma più

perfetta, autentica e compiuta della democrazia. In altri termini, quella diretta

o partecipativa costituirebbe una democrazia “governante”, in antitesi alla

democrazia “governata”, che invece vedrebbe gli elettori spogliati del potere

effettivo da parte degli eletti. Ma il pieno autogoverno del popolo non può

concentrarsi, in verità, se non quando concorrano certe premesse, che

storicamente si sono realizzate solo in rari momenti ed in rare occasioni.

Quella che si suole definire “democrazia degli antichi” forma, pertanto, nella

prospettiva moderna o contemporanea, un modello fittizio ed “affatto irreale”.

Del resto, quando si consideri che il principale istituto di democrazia diretta è

oggi il referendum,ci si può rendere subito conto dell’impossibilità di farne un

uso sistematico; la macchinosità delle consultazioni referendarie basterebbe

ad escludere che si possa attivarle tutti i giorni (o più volte al giorno), come

sarebbe indispensabile per fondare su di esse la politica generale del

parlamento. Ciò spiega che in Italia la democrazia diretta abbia bensì ricevuto

un qualche spazio; ma sia rimasta ferma, nell’intero periodo repubblicano, la

predominanza degli istituti di democrazia rappresentativa, imperniata

soprattutto sul Parlamento eletto a suffragio universale in entrambi i suoi

rami. Proprio perché dotato del più alto grado di legittimazione democratica, il

Parlamento è il primo fra gli organi costituzionali rappresentativi del popolo.

Rappresentanza e responsabilità politica (pagina 265)

Resta da verificare che cosa debba intendersi per rappresentanza politica.

Si è ragionato moltissime volte sull’idea che il governo rappresentativo

sarebbe il portato di una “finzione politica”, volta a “nascondere la situazione

reale”. La circostanza che i parlamentari (e gli altri eletti dal popolo, quali i

consiglieri regionali, provinciali e comunali) non siano vincolati o vincolabili da

nessun mandato imperativo, non toglie che un qualche mandato vi sia: come

dimostra il significato che comunemente si annette alle elezioni politiche ed

agli esiti di esse. A questa stregua si può concepire la rappresentanza come

rappresentazione del popolo, quanto alle sue componenti politiche dotate di

un minimo grado di organizzazione. Ciò che più conta, acquista in tal modo

un senso il diffusissimo assunto per cui la rappresentanza in questione è resa

effettiva dalla responsabilità politica degli eletti e dei governanti in genere.

Vero è che nel caso della responsabilità politica non si danno sanzioni

preordinate dall’ordinamento statale. Da un lato, nel corso dell’intero mandato

essi sono censurabili e resi perciò responsabili, da parte dell’opinione

pubblica: il che dovrebbe garantire la loro responsiveness, cioè la

“rispondenza”. D’altro lato, non può essere sottovalutata quella sorta di

revoca intermittente che i rappresentanti si prestano a subire allorquando si

candidano a venire rieletti. Rapporti e processi del genere, indubbiamente,

non sottostanno a precisi inquadramenti normativi; ed è in questo motivo che

la responsabilità politica viene contrapposta alla responsabilità giuridica. Ma i

congegni in esame rimangono abbastanza efficaci per assicurare la coerenza

fra l’azione politica degli organi rappresentativi e gli ordinamenti maggioritari

degli elettori.

La sovranità popolare (pagina 269)

Alla proclamazione del carattere democratico della Repubblica si aggiungeva

l’affermazione che “la sovranità emana dal popolo ed è esercitata nelle forme

e nei limiti della costituzione e delle leggi. “la sovranità appartiene al popolo” il

quale “la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione”; sicché risulta

chiaro che il popolo stesso non è solo la fonte ideale o l’astratto titolare del

potere sovrano, ma dispone dell’esercizio di esso, sia pure nei modi

consentiti dalle forme di Stato. Ma come conciliare la sovranità del popolo e

sovranità dello Stato? È manifesto che il problema non si pone, se la

sovranità è riferita allo stato-ordinamento, quale supremazia che gli spetta

rispetto ad ogni altro ordinamento giuridico vigente nel territorio italiano e

quale indipendenza nei confronti degli altri stati. Ma l’interrogativo si presenta

allorché ci si chiede quale sia il soggetto sovrano nell’ambito dell’ordinamento

statale. La conciliazione può essere cercata ipotizzando che il popolo si

risolva in un organo dello stato. Fra lo stato-persona e l’intero complesso dei

cittadini non sussiste alcun rapporto organico; se mai si potrebbe a prima

vista sostenere che organo dello stato sia il corpo elettorale, composto dai

cittadini capaci ed “attivi” cui spetta di costituire i collegi politicamente

rappresentativi. Ma la circostanza che gli elettori svolgano in tal senso una

pubblica funzione non basta a risolvere nell’apparato statale gli elettori stessi,

cioè la parte essenziale del popolo italiano. I cittadini ai quali la costituzione

conferisce il “diritto di voto” non sono equiparabili ai funzionari statali

propriamente detti, giacché non si compenetrano nell’organizzazione dello

stato apparato. E l’interesse cui mira il corpo elettorale “non è un interesse

dello stato-soggetto, ma un interesse proprio della collettività, del popolo, e

ad un tempo un interesse proprio di ciascun elettore. Per rendere l’idea della

rivoluzione copernicana che la democrazia comporta quanto alla stessa

concezione della sovranità, è stato sostenuto che non il popolo, né il corpo

elettorale, sarebbe qualificabile come organo dello stato; ma piuttosto lo

stato-apparato dovrebbe oggi intendersi come “organo del popolo”. Nel

ragionare della sovranità popolare occorre tenere presente che ci si trova in

presenza di due espressioni sintetiche. Da un lato, è questo il caso del

popolo, che globalmente preso si risolve nell’universalità dei cittadini viventi;

fermo restando che si tratta di una complessa figura giuridica soggettiva.

D’altro lato, le stesse considerazioni valgono quanto alla sovranità popolare:

che va concepita, a questa stregua, come la risultante dell’esercizio di tutti i

diritti propri dei cittadini.

I partiti politici (pagina 272)

La libertà dei cittadini di associarsi in partiti non è che un momento della

generale libertà di associazione. Ma che confinasse i partiti nel campo delle

libertà civili e politiche, sul medesimo piano di altre formazioni sociali

costituzionalmente garantite, ne avrebbe una visione estremamente riduttiva.

Al di là delle forme di governo previste dalle carte costituzionali, si deve ormai

ragionare di altrettanti stati di partiti, secondo una formula corrente nella

stessa dottrina italiana. La presenza dei partiti e la loro capacità di

condizionare le scelte degli organi politicamente rappresentativi sono cioè

determinanti nella ricostruzione dei meccanismi della rappresentanza e della

responsabilità politica. Collocazioni testuali a parte, l’attuale rilievo

costituzionale dei partiti politici forma un fattore decisivo di consolidamento

della democrazia. Secondo la costituzione italiana i partiti non vengono infatti

concepiti come fini a sé stessi, ma come tramiti attraverso i quali i cittadini

possono concorrere alla determinazione della “politica nazionale”. Sicché si è

potuto parlare di “esercizio quotidiano di sovranità popolare che si celebra

attraverso la vita dei partiti”. È in questa luce che si spiegano e si giustificano

le numerose norme giuridiche, scritte e non scritte che in vario modo

riguardano i partiti: sia nel senso di conferire a tali associazioni specifici

poteri, sia nel senso di soddisfare i loro bisogni. Di per sé stessi, i partiti

politici non sono altro che associazioni non riconosciute o di fatto, prive di

personalità giuridica e dunque soggette al regime comune dettato; più

precisamente si tratta di “associazioni di associazioni”. Fondamentale è il

ruolo spettante ai partiti nei procedimenti elettorali. La legge elettorale per la

camera dei deputati prevede, cioè, che spetti a ciascun partito o gruppo

politico organizzato il deposito dei contrassegni delle rispettive candidature

individuali e di lista; ed analoghe norme si impongono quanto alle candidature

per elezione del Senato. Su questa base si regge d’altronde la legislazione

concernente il finanziamento statale dei partiti stessi. Ma tali finanziamenti

sono versati ai gruppi parlamentari anziché ai partiti come tali: quasi per

sottolineare che le associazioni politiche in questione non vengono affatto in

rilievo come soggetti meramente provati, bensì quali fattori della politica

generale. Oltre che sulla legislazione statale, la presenza dei partiti incide poi

sui regolamenti delle due assemblee parlamentari. Salvi i “gruppi misti”,

ognuno degli altri gruppi parlamentari, tanto alla camera quanto al senato,

corrisponde ad un “partito organizzato del Paese”. Tali gruppi sono

l’espressione parlamentare dei partiti”. Ma l’influenza dei partiti sugli organi

statali di governo trova molto spesso fondamento in regole non scritte,

originariamente di carattere convenzionale e quindi trasformatesi in vere e

proprie consuetudini costituzionali. Così a partire dagli anni sessanta, i

segretari dei partiti politici sono stati gradualmente inseriti nella fase

preparatoria del procedimento formativo del governo, in occasione delle

consultazioni effettuate dal capo dello stato. Tutto questo non vale a

giustificare, però, la partitocrazia concepita nel senso degenerativo del

termine: cioè l’occupazione, effettuata specialmente dai partiti detentori del

governo centrale o dei vari governi locali, di aree eccedenti la determinazione

della “politica nazionale”, bensì riservate all’amministrazione ovvero spettanti

alla autonome scelte della società civile. C’è inoltre da chiedersi fino a che

punto sia adeguata la stessa disciplina costituzionale dei partiti. L’art. 49

Cost. contiene, in verità, una serie di fondamentali indicazioni: tale è

specialmente il “principio del concorso”, dal quale discende il necessario

pluralismo dei partiti, per cui sempre nuove formazioni politiche possono

venire liberamente create dai cittadini, senza autorizzazioni di sorta.

Senonché l’art. 49 non impone letteralmente che ogni partito debba avere un

ordinamento interno democratico. D’altro lato le lacune dell’ordinamento

generale si manifestano anche per ciò che riguarda il “metodo democratico”.

In particolar modo né la Carta costituzionale né la legislazione ordinaria dello

Stato prescrivono alcunché di preciso a carico dei partiti “antisistema” che

non aderiscano alla tavola dei valori costituzionali, ma cerchino di sabotarne

o di combatterne apertamente la realizzazione. Sotto quest’ultimo aspetto vi è

solamente lo specifico divieto di riorganizzazione del partito fascista; ma

l’estremismo politico non è stato altrimenti sanzionato, salva la preclusione

delle associazioni che perseguono “scopi politici mediante organizzazioni di

carattere militare”.

Cenni introduttivi sulla forma di governo (pagina 281)

Tutto lo schieramento dei partiti presenti in Assemblea, da quello liberale a

quello comunista si dichiarò propenso all’adozione di un regime

tendenzialmente parlamentare. In primo luogo, alla generica sfiducia verso la

forma presidenziale, che l’esperienza comparatistica dimostrava incline a

degenerare nella dittatura, si sommava la diffidenza vigorosamente

alimentata dal ricordo recente del ventennio fascista. In secondo luogo,

pesavano precedenti storici antichi recenti, che in forza della tradizione

consigliavano di riallacciarsi all’esperienza parlamentare statutaria anteriore

al fascismo. Inoltre la costituente non fu insensibile alla suggestione delle

forme parlamentari di governo allora vigenti non solo in Inghilterra ma anche

in Francia, che da tempo si ponevano come esempi da imitare in Italia.

A confronto del bipartitismo che caratterizzava e caratterizza tuttora la scena

politica nordamericana, si contavano allora in Italia all’incirca una diecina di

formazioni politiche miranti a contendersi il consenso dell’elettorato,

essendosi aggiunti all’esarchia i partiti repubblicano e socialdemocratico,

nonché il movimento qualunquista, per citare solo i gruppi più consistenti. In

un tal quadro di minima omogeneità politica e sociale, che nel 1946-47

risultava alquanto più accentuata di oggi, la forma parlamentare consentiva

che il Parlamento funzionasse come elemento di intermediazione fra il popolo

e l’esecutivo, determinando inoltre la possibilità che si formassero governi

rappresentativi di varie forze politiche coalizzate. Si spiega perciò che già

nella ripartizioni della carta costituzionale si rispecchi l’opzione parlamentare

della costituente. I primi tre titoli della parte seconda della costituente sono

rispettivamente dedicati al Parlamento, al Presidente della Repubblica e al

Governo, vale a dire ai tre organo essenziali della forma prescelta. Così la

funzione legislativa è riservata alle camere, mentre quella esecutiva è

attribuita al governo; e fra i due organi deve intercorrere un formale rapporto

di fiducia sulla base del quale entrambi definiscono la politica generale del

Paese. Inoltre si ricava che il Presidente della Repubblica non partecipa alla

determinazione dell’indirizzo politico, in quanto organo politicamente e

giuridicamente irresponsabile, tranne che per alto tradimento o per attentato

alla costituzione. Nella sfera delle attribuzioni sostanzialmente presidenziali

continuano invece a ricadere la nomina del presidente del consiglio ed entro

certi limiti lo scioglimento delle camere. La nostra costituzione contiene,

nondimeno, una serie di altre disposizioni recanti correttivi che hanno l’effetto

di alterare il modello parlamentare “puro”: sia nel senso di riequilibrarlo con

l’inserimento, accanto ai tre essenziali, di almeno un quarto organo

fondamentale, quale è la corte costituzionale; sia nel senso di riequilibrarlo

con l’inserimento, accanto ai tre essenziali, di almeno un quarto organo

fondamentale, qual è la corte costituzionale; sia nel senso d’introdurre

l’istituto del referendum, che consente al corpo elettorale di opporsi alle

decisioni del parlamento in quanto organo legislativo; sia nel senso di istituire

le regioni e di garantire anche agli enti territoriali minori una qualche

autonomia politica. Ma non basta esaminare la carta costituzionale e

ricostruire in tal modo un modello legale della forma di governo. Al contrario

ciò che si richiede anche al giurista è soprattutto un’attenta considerazione

della realtà. Altro è il diritto costituzionale scritto ed altro è il diritto

costituzionale vivente, nel quale si impongono anche regole non scritte.

I principi informatori dell’organizzazione del parlamento: il principio

bicamerale (pagina 284).

La struttura del parlamento può essere indagata analizzando i tre principi

fondamentali che la informano: il principio bicamerale, il principio di continuità

ed il principio di autonomia. Quanto al fondamento giustificativo del

bicameralismo, si deve anzitutto osservare che talora la sua adozione risulta

imposta dalla logica interna di determinati ordinamenti, talaltra può soltanto

essere opportuna. Ricorre la prima ipotesi nel caso degli stati federali nei

quali l’istanza centralistica si contrappone all’istanza federalistica; sicché

devono esistere una rappresentanza di ciascuno stato membro accanto ad

una rappresentanza del popolo complessivo dello stato centrale. Più in

generale il bicameralismo si impone allorché all’interno dello stesso

ordinamento coesistano istanza divergenti, ciascuna della quali richieda di

essere singolarmente rappresentata in parlamento. In altri paese la scelta del

principio bicamerale è dettata soltanto da considerazioni di opportunità per lo

più di ordine politico. Tale è stato sicuramente il caso dell’Italia.

Si devono comunque distinguere i regimi a bicameralismo perfetto, proprio di

quegli stati nel quali le camere sono assolutamente parificate per funzioni e

per prerogative, dai sistemi a bicameralismo imperfetto, nei quali la volontà

dell’uno dei due rami del parlamento finisce col prevalere in caso di dissenso.

S’intende perciò quali siano i motivi che hanno indotto una gran parte delle

costituzioni del mondo occidentale ad optare per la prima anziché la seconda

soluzione. Entrambi i rami del parlamento sono stati concepiti come

assemblee politiche rappresentative del corpo elettorale; ma i costituenti ne

hanno diversificato la composizione, la durata e il sistema di elezione. Circa

la composizione basti ricordare che l’età minima per essere eleggibili a

deputati o senatori consiste rispettivamente nell’aver compiuto il

venticinquesimo anno di età ed il quarantesimo anno di età; d’altro lato, che il

numero dei deputati è pari al doppio di quello dei senatori elettivi (630 contro

315), anche se a questi ultimi si aggiungono alcuni senatori a vita. Circa la

durata del senato, essa avrebbe dovuto essere di sei anni, contro i cinque

spettanti alla camera dei deputati, ma il condizionale è qui indispensabile,

perché un tale criterio distintivo non è mai divenuto operante in Italia. Circa le

modalità delle elezioni, la costituzione si limita a diversificare la composizione

dei due corpi elettorali, disponendo che gli elettori del senato devono aver

superato il venticinquesimo anno di età e che il senato dev’essere eletto a

base regionale. Di tutti questi caratteri differenziatori, i più significativi

avrebbero comunque dovuto consistere nella diversa durata e nel diverso

congegno di elezione. Ed effettivamente, se l’iniziale programma della

costituente fosse stato attuato sotto entrambi questi aspetti, si sarebbe

senz’altro evitato di ridurre la seconda camera a un doppione della prima.

Viceversa la norma costituzionale sulla diversa durata del senato fu dapprima

elusa, quando nel 1953 e nel 1958, avvicinandosi la cessazione della camera

dei deputati, il presidente della repubblica sciolse anticipatamente il senato

stesso, su sollecitazione di alcune parti politiche; e quindi fu anche

formalmente abrogata dalla legge costituzionale del 9 febbraio 1963, che ha

fissato in cinque anni il periodi di vita di ambedue i rami del parlamento.

I procedimenti e i sistemi di elezione delle camere (pagina 290)

Ovviamente comuni sono i principi che governano l’elettorato, tanto attivo

quanto passivo. Da un lato, la stessa costituzione proclama che deputati e

senatori sono eletti a suffragio universale e diretto. D’altro lato, comune è il

regime delle cause d’ineleggibilità e d’incompatibilità. Assolutamente in

eleggibili ad entrambi i rami del parlamento sotto pena d’invalidità, salvo che

l’esercizio delle relative funzioni sia cessato almeno 180 giorni prima della

scadenza del quinquennio delle camere, sono i presidenti delle province, i

sindaci dei comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, gli alti gradi e

i funzionari della pubblica sicurezza, i capi di gabinetto dei ministri, i prefetti e

i viceprefetti, gli alti gradi delle forze armate, i magistrati e i diplomatici.

L’esclusione “risponde a imprescindibili esigenze di interesse generale” le

quali richiedono, per un verso, “che l’espressione del voto rappresenti la

libera e genuina manifestazione di volontà dell’elettore, donde l’ineleggibilità

delle persone e dei funzionari che possono esercitare pressione sugli elettori

stessi. Al di fuori di questi tipi d’ipotesi, si pongono invece numerose cause

d’incompatibilità, che non rendono annullabile l’elezione, ma sono sanabili

qualora gli interessati optino entro un breve termine fra le cariche da essi

ricoperte ed il mandato parlamentare.

Le sole differenze già segnalate, attengono invece a quella che si suole

definire la capacità elettorale: vale a dire all’età minima richiesta per votare e

per essere votati. Fondamentalmente comuni si dimostrano, altresì, i rispettivi

procedimenti elettorali. In entrambi i casi l’iter si suddivide in quattro o cinque

momenti fra loro distinti: cioè nella fase dell’iniziativa, nella fase preparatoria,

nella fase della votazione e nella fase dello scrutinio. A mettere in moto la

macchina elettorale è il decreto con il quale il presidente della repubblica

effettua la convocazione dei comizi elettorali. Si apre a questo punto la

complessa fase preparatoria, con la costituzione dei vari uffici elettorali. Ed è

agli uffici stessi che i partiti od i gruppi politici organizzati presentano le

candidature nei collegi uninominali e le rispettive liste di candidati. Quanto

alla fase della votazione, s’impone in ogni caso il rispetto delle proclamazioni

sulla personalità, libertà e segretezza del voto. In ogni seggio, dopo che gli

elettori hanno votato nel corso dell’unica giornata elettorale si svolgono le

prime operazioni di scrutinio. Ed è su quella base che gli uffici medesimi

provvedono alla proclamazione degli eletti.

Le sole varianti significative discendono dalla diversità dei sistemi di elezione

delle due assemblee. I sistemi elettorali sono complessi “meccanismi per la

trasformazione dei voti in seggi”: nella definizione dei quali rileva anzitutto la

varia tipologia dei collegi elettorali e delle corrispondenti circoscrizioni. Di

norma, il territorio dello stato viene a questi fini suddiviso in più circoscrizioni

e dunque in più collegi. Tali collegi si dicono uninominali, quando ognuno di

essi dispone di un solo seggio; plurinominali, quando i seggi rispettivamente

assegnati sono più d’uno e concretamente possono assommare anche a

varie decine di unità. Al di là della nota contrapposizione fra i sistemi elettorali

maggioritari e i sistemi elettorali proporzionali, i meccanismi in questione si

presentano a venire quanto meno quadripartiti: in primo luogo si danno i

sistemi maggioritari estremi o puri, per cui la forza politica che consegue nel

collegio la maggioranza relativa si vede con ciò stesso attribuiti il seggio o i

seggi disponibili; in secondo luogo, seguono i sistemi proporzionali corretti,

per mezzo dei quali la ripartizione dei seggi si effettua in proporzione ai

suffragi ottenuti dai vari partiti concorrenti; in quarto luogo, il quadro è

completato dai sistemi proporzionali estremi o puri, in cui non vigono correttivi

di sorta, sicché il parlamento tende ad essere lo specchio fedele del paese

politicamente considerato. Ora in presenza dei collegi uninominali, occorre

per definizione avvalersi dei sistemi maggioritari; ma i sistemi stessi possono

essere ad unico turno, come nel caso della Gran Bretagna, ovvero a doppio

turno, come si verifica tuttora in Francia. Per contro, i collegi plurinominali

richiedono generalmente l’applicazione dei sistemi proporzionali; ma non

mancano alcune eccezioni, rappresentate da quei sistemi maggioritari “di

schiacciamento”, per mezzo dei quali le forze politiche prevalenti

s’impadroniscono di tutti i seggi spettanti al collegio.

Quanto alla elezione del Senato, la riforma è stata resa indispensabile dal

referendum abrogativo del 18 aprile 1993. Il referendum fu ammesso in

quanto manipolativo, anziché produttivo di un paralizzante vuoto:

“conseguenza dell’abrogazione” sarebbe stata “la sostituzione del sistema

attuale con un sistema misto prevalentemente maggioritario e precisamente

maggioritario con unico turno per 238 seggi da assegnare nei collegi. Ogni

territorio regionale è stato perciò “ripartito in collegi uninominali, pari a tre

quarti dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento per difetto”;

mentre, “per l’assegnazione degli ulteriori seggi spettanti”, in primo luogo del

sistema maggioritario uninominale, “ciascuna regione è costituita in un’unica

circoscrizione elettorale”. Ciò comporta “candidature individuali”. Per altro i

gruppi meno forti sono avvantaggiati dalla scorporo, consistente nel fatto che

dalla cifra elettorale regionale di ciascun gruppo vanno “sottratti i voti dei

candidati già proclamati eletti”.

Le nuove norme per l’elezione della camera dei deputati, sono

fondamentalmente in linea con quelle introdotte per il Senato. Anche dalla

camera, infatti, si prevede che, “in ogni circoscrizione, il settantacinque per

cento del totale dei seggi” venga “attribuito nell’ambito di altrettanti collegi

uninominali”; mentre il residuo venticinque per cento deve essere “attribuito in

ragione proporzionale mediante riparto tra liste concorrenti”. Le tecniche

utilizzate non coincidono però: in primo luogo agli elettori spetta un doppio

voto. In secondo luogo, lo scorporo dalla cifra elettorale di ciascuna lista non

tiene conto di tutti i voti ottenuti dai relativi candidati eletti nei collegi

uninominali; in terzo luogo, al riparto della quota proporzionale non

partecipano tutte le liste presentate nelle singole circoscrizioni. Ciò che più

conta, le riforme in questione non sono riuscite a rendere possibile la

formazione di forti maggioranze entro il parlamento e la conseguente

investitura di governi destinati a durare per l’intera legislatura.

Il parlamento in seduta comune (pagina 300)

Il parlamento in seduta comune trova la sua prima origine nel progetto

elaborato dalla commissione dei 75, che prevedeva l’istituzione di

un’assemblea nazionale, con importanti funzioni politiche in tema di fiducia e

sfiducia al governo. La proposta fu respinta dalla costituente: ma di essa è

rimasta traccia nel disposto costituente già citato. In definitiva le camere

riunite sono oggi chiamate ad esplicare unicamente compiti elettorali e

compiti accusatori. E le funzioni in esame sono tali che il loro esercizio non

avrebbe potuto essere efficacemente svolto dalle due camere separate,

ostandovi ragioni sia di ordine tecnico che di ordine politico. A parte ciò, il

Parlamento in seduta comune è stato variamente configurato in dottrina,

sostenendosi da alcuni che esso verrebbe a formare un terzo organo, distinto

dalla camera e dal senato. In considerazione di ciò, si deve sostenere che

l’adunanza comune rappresenta piuttosto un modo di riunione di tutti i

parlamentari; il che forma un valido argomento per considerare la camere

riunite come un organo collegiale per sé stante. Ulteriori problemi riguardano

la classificazione del parlamento in seduta comune fra collegi perfetti e quelli

imperfetti.

Il principio di continuità (pagina 303)

L’art. 60 secondo comma Cost., statuendo che “la durata di che la durata di

ciascuna camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in

caso di guerra”, sottopone la proroga a due condizioni: l’una di carattere

formale, consistente nella riserva delle relative decisioni alle leggi ordinarie;

l’altra sostanziale, rappresentata dalla previa o contemporanea delibera dello

stato di guerra. Nel nostro ordinamento, cioè, le camere sono organi

permanenti tanto in relazione ai loro lavori, quanto in relazione alla loro

esistenza. Riferito all’attività parlamentare, il principio di continuità si concreta

nella previsione costituzionale di riunioni di diritto ed in via straordinaria: le

une potrebbero effettuarsi anche indipendentemente dalla convocazione ad

opera del presidente di ciascuna camera; mentre le altre presuppongono che

l’iniziativa della convocazione sia presa dallo stesso presidente o da un terzo

dei componenti dell’assemblea oppure dal capo dello stato. Dal momento che

ciascuna camera organizza normalmente i propri lavori programmandoli in

base ad un certo calendario, quando termina un periodo di attività si può

addivenire al c.d. aggiornamento, che consiste in una breve sospensione dei

lavori con l’indicazione della prossima data di riunione dell’assemblea. Il

potere di riunione in via straordinaria compete comunque al Presidente di

ciascuna Camera. Quanto al principio di continuità dell’esistenza, esso trova

il suo presupposto nella previsione che le nuove Camere vengano elette

entro settanta giorni dalla fine delle Camere uscenti. La portata dei poteri

prorogati viene fatta coincidere con la pienezza di tutti i poteri già spettanti

alle camere nel corso del quinquennio. Secondo un’altra tesi, le camere che

agiscono in regime di prorogatio sono invece scadute; e pertanto è ridotta

l’ampiezza dei compiti da esse esplicabili. Prevalentemente è preferibile ,

tuttavia, un’opinione intermedia, per cui l’ordinaria amministrazione della

quale si ragiona in questa sede non va intesa alla lettera, ma anzi si risolve

nel suo contrario. Nel periodo della loro prorogatio, le camere non deliberano

altro che in circostanze straordinarie, allorché si renda necessario provvedere

d’urgenza. Ma la circostanza che le attribuzioni della camere cessate non si

prestino ad essere definite se non sulla base di “parametri largamente

discrezionali”, induce a ritenere che i limiti in discussione non siano

suscettibili di essere fatti valere da organi estranei alle camere. Del resto se

si considera che nel corso della prorogatio i parlamentari sono comunemente

impegnati nella campagna elettorale, si comprende ancor meglio il perché le

camere si riuniscano nei soli casi in cui si tratti di esercitare funzioni di

straordinaria amministrazione. Riferito all’esistenza delle camere il principio di

continuità non si presta, per altro, ad essere applicato incondizionatamente.

In particolare, esso non significa che le nuove camere debbano continuare i

lavori già iniziati dalle camere precedenti. La circostanza che la funzione

legislativa debba essere esercitata “collettivamente” e che la riunione di una

camere in via straordinaria comporti la convocazione di diritto dell’altra,

rafforza infatti l’idea che i due rami del parlamento siano tenuti a lavorare in

tandem. Essendo necessaria la riapprovazione da parte della nuova camera,

non è dunque sufficiente che il senato neoeletto approvi a sua volta il

progetto di legge già approvato dalla camera scaduta. Analoghi criteri

valgono anche per ciò che riguarda le sorti del governo in carica nel periodo

elettorale, che secondo una prassi ormai costante rassegna le proprie

dimissioni all’atto stesso della costituzione del nuovo parlamento: ed

effettivamente non sarebbe in armonia con il sistema, poiché le nuove

camere devono essere completamente libere, e non impacciate dalla

presenza di un gabinetto ancora in carica.

Il principio di autonomia: gli organi delle camere (pagina 310)

L’autonomia costituisce tuttora il terzo fondamentale principio, sul quale si

regge l’organizzazione delle Camere; ma la sua ratio ed i suoi contenuti sono

oggi assai mutati rispetto al passato. Nel vigente ordinamento italiano,

l’autonomia di ciascun ramo del parlamento non viene garantita dalle

inframmettenze del solo esecutivo, ma ha una portata ben più vasta. Rispetto

all’esecutivo, l’autonomia del parlamento è implicitamente tutelata dalla

norma che riserva alle Camere il compito di eleggere fra i loro componenti il

Presidente e l’Ufficio di presidenza. Ma nel medesimo senso concorrono le

cosiddette immunità parlamentari, implicanti la necessità di autorizzazione

della camera di appartenenza di ciascun membro del parlamento, affinché

questi possa esser sottoposto ad arresto o ad altre privazioni della libertà

personale o domiciliare o di comunicazione. Le immunità garantiscono i

parlamentari anche e soprattutto nei confronti del potere giudiziario. Altre

norme costituzionali assicurano poi l’indipendenza reciproca dei due rami del

parlamento.

Vale comunque la pena di analizzare gli aspetti più significativi del principio di

autonomia, a cominciare dai poteri di autoorganizzazione dei quali le camere

dispongono: non solo eleggendo il presidente e l’ufficio di presidenza, ma

anche formando i gruppi parlamentari, le giunte, le commissioni.

Tra i primi adempimenti ai quali è chiamato ciascun ramo del parlamento, si

colloca l’elezione del presidente, per cui nella camere è richiesta la

maggioranza dei due terzi nei primi tre scrutini e la maggioranza assoluta a

partire dalla quarta votazione. La ragione di simili quorum consiste

nell’esigenza che il presidente operi in modo imparziale.

La delicatezza dei compiti presidenziali conforta ulteriormente la tesi

dell’imparzialità dell’organo: difatti “il presidente rappresenta la camera” e,

oltre a sovrintendere all’amministrazione interna, assicura il buon andamento

dei lavori, facendo osservare il regolamento.

Con il presidente collabora l’Ufficio di presidenza, composto in entrambi i casi

da quattro vicepresidenti, tre questori ed otto segretari. In particolari i questori

assicurano l’autonomia parlamentare finanziaria; mentre i segretari sono

preposti alla redazione del processo verbale ed alle operazioni di voto.

Fin dall’inizio della legislatura si formano inoltre i gruppi parlamentari, che

rappresentano la proiezione dei partiti nell’assemblea. Successivamente e

conseguentemente alla formazione dei gruppi parlamentari si organizzano le

commissioni parlamentari. Tali commissioni si riferiscono comunque

all’assemblea sui progetti di legge e talora deliberano immediatamente; e la

politicità dei loro compiti richiede che esse rispecchino i rapporti esistenti tra

le forze politiche presenti nel plenum.

Al Presidente della Camera spetta invece la nomina dei componenti delle tre

giunte. Per quanto il rispetto della proporzione di forze tra i diversi gruppi sia

richiesto espressamente in relazione alla solo giunta per il regolamento, è

intuitivo che il presidente deve tener conto della consistenza e delle

indicazioni dei gruppi medesimi; infatti la giunta per il regolamento propone

all’assemblea le modificazioni e le integrazioni del regolamento stesso. A sua

volta la giunta delle elezioni procede ad una semplice ricognizione della

realtà storica. Più accentuatamente politico è invece il compito della giunta

per le autorizzazioni.

I regolamenti parlamentari; la verifica dei poteri; il divieto del mandato

imperativo; le immunità parlamentari (pagina 315).

Le Camere del parlamento non sono dotate soltanto dell’autonomia

organizzativa, bensì dispongono di un’ampia autonomia normativa ed

organizzatoria, che consente loro di disciplinare l’assetto ed il funzionamento

rispettivo. Tale autonomia ritrova oggi il suo fondamento nella stessa carta

costituzionale; poiché da una parte l’art. 64 primo comma Cost. dichiara che

“ciascuna camere adotta il proprio regolamento”; dall’altra l’art. 72 precisa

che al regolamento spetta di determinare le procedure di approvazione dei

disegni di legge in seno alle camere stesse. Il che determina una competenza

esclusiva, rafforzata dalla previsione che le Camere approvino le rispettive

norme regolamentari “a maggioranza assoluta”. All’autonomia normativa ed

organizzatoria si ricollega l’autonomia contabile, con la conseguente

esenzione delle camere dai giudizi spettanti in materia alla corte dei conti. Del

pari è su questa base che si regge l’autodichia delle camere medesime, onde

i regolamenti parlamentari riservano agli uffici di presidenza le decisioni sui

ricorsi che attengano allo stato ed alla carriera giuridica.

Analoghe conseguenze discendono dall’art. 66 Cost., che affida invia

esclusiva ad ogni camera il compito di giudicare “dei titoli di ammissione dei

suoi componenti e delle cause sopraggiunte d’ineleggibilità e

d’incompatibilità”; poiché, se non vi fosse la norma costituzionale sulla

verifica dei poteri, il compito in questione spetterebbe ai giudici amministrativi.

È indubbio che la previsione dell’art. 66 rappresenta un anacronismo e ha

dato luogo a gravi ingiustizie (sebbene perpetrate nell’ambito di ciascun

singolo gruppo parlamentare, senza ledere un partito a vantaggio di un altro):

gruppo parlamentare senza ledere un partito a vantaggio di un altro): talora

infatti, i giudizi delle camere sono stati a tal punto arbitrari, da far registrare

alcuni casi di candidati che, pur avendo ottenuto un maggior numero di voti

rispetto a chi già sedeva in parlamento, non sono stati dichiarati eletti.

Il giudizio sulla regolarità delle operazioni elettorali spetta alla giunta delle

elezioni, che agisce per lo più su ricorso di un interessato ma può anche

attivarsi d’ufficio. Qualora la giunta concluda che non vi è stato nulla

d’irregolare emette dichiarazione di convalida. Se invece la contestazione è

per essa fondata, la giunta si limita ad istruire la questione, sulla quale

l’assemblea delibera successivamente.

Tutt’altro che inattuale, viceversa, è la garanzia derivante da quell’art. 67

Cost., per cui “ogni membro del parlamento rappresenta la nazione ed

esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato; sicché ne deriva il generale

divieto del mandato imperativo. Tuttavia l’art. 67 Cost. non rappresenta

affatto un relitto storico, ma resta ancora applicabile a diversi notevoli effetti,

sia nei rapporti fra gli elettori e i parlamentari sia nei confronti dei partiti politici

cui questi appartengono all’atto della loro elezione. Quanto agli elettori, la

norma in esame vale ad escludere la legittimità di una legge elettorale che

prevedesse l’anticipata cessazione dall’ufficio di un deputato o di un

senatore, in virtù di un voto di revoca del corpo elettorale interessato,

secondo il modello del recall, istituito in alcuni stati degli USA. Ma la

disposizione costituzionale ha lo scopo e l’effetto di impedire che i legami

stessi assumano un giuridico rilievo; tanto è vero che rimangono privi di

qualunque efficacia gli impegni eventualmente sottoscritti dai candidati, che li

obbligherebbero a dimettersi nell’ipotesi che il loro partito lo richieda.

In realtà la ratio dell’art. 67 non consiste nel consentire ai parlamentari di

frodare i loro elettori, mutando arbitrariamente di avviso o di bandiera nel

corso della legislatura; ma il più delle volte, alla loro base si ritrovano

scissioni registratesi nell’ambito della stessa formazione politica interessata.

Bisogna avvertire che la funzione e la portata delle immunità parlamentari

devono essere distinte, a seconda che si abbia di mira il primo comma

oppure i due commi successivi dell’art. 68 Cost. Nell’un caso si tratta di quella

che viene abitualmente definita la prerogativa dell’irresponsabilità. In vista

della quale non sono sindacabili e sanzionabili le opinioni espresse e i voti

dati dai membri delle camere nell’esercizio delle loro funzioni. Nell’altro dei

due casi invece, viene in questione la prerogativa dell’inviolabilità, che non si

limita affatto a concernere gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni in

esame, ma è al tempo stesso più ristretta della prima immunità. Per ciò che

riguarda l’irresponsabilità. Essa è chiaramente stabilita in vista di un più libero

esercizio dei compiti spettanti ai deputati o ai senatori. Ben altro è invece il

discorso da fare sulle autorizzazioni previste dal secondo e dal terzo comma

dell’articolo in esame. Prima della recente riforma, l’art. 68 riservava a

ciascuna camera la potestà di autorizzare o meno i procedimenti penali a

carico dei rispettivi appartenenti, per qualsiasi tipo di reato. Nella prassi ne

era derivata la tendenza a negare l’autorizzazione. Di più: accadeva spesso

che le camere non si pronunciassero affatto, lasciando trascorrere inutilmente

l’intera legislatura. Sicché si poteva ben dire che il vecchio testo dell’art. 68

fosse l’espressione di un privilegio, utilizzato a favore degli interessi personali

dei parlamentari, piuttosto che di una prerogativa propriamente detta. La

cosiddetta questione morale ha pertanto indotto le Camere stesse ad

effettuare un drastico ridimensionamento dell’inviolabilità parlamentare.

Il procedimento legislativo; la fase dell’iniziativa (pagina 321).

Fondamentalmente, tutte le funzioni spettanti alle Camere nel nostro

ordinamento sono raggruppabili in due tipi; quelle legislative e quelle ispettive

o di controllo politico. Fra di esse, le funzioni legislative hanno di gran lunga il

maggior rilievo e vanno comunque esaminate in prima linea. Sia perché il

parlamento ne rappresenta il titolare naturale, sia perché la costituzione le

considera in termini abbastanza dettagliati; tuttavia resta fermo che le une e

le altre non sono nettamente staccate e contrapposte, ma si sovrappongono

a vicenda. Inoltre può dirsi ormai dominante l’avviso che anche le funzioni

legislative, e non soltanto le funzioni ispettive, concorrano nella loro totalità

alla determinazione dell’indirizzo politico: sia perché la legislazione è

normalmente libera e dunque politica per definizione; sia perché il nostro

ordinamento ha strutture portanti che sono in gran parte legislative.

Conviene ricordare che la nozione di procedimento, riferita all’attività

legislativa, è stata mutuata dal diritto amministrativo: nell’ambito del quale si

parla di procedimenti per designare fenomeni analoghi a quelli che il diritto

processuale denomina processi. In tutti e tre questi campi il procedimento

non è altro che una serie giuridicamente preordinata di atti e di attività dovuti

a soggetti diversi, al termine della quale si produce in determinato atto

perfetto ed efficace. Qualora però, tutti gli atti compresi nella serie fossero

egualmente costitutivi dell’effetto finale, non ricorrerebbe ancora la figura del

procedimento, ma si dovrebbe piuttosto parlare di un atto complesso,

nascente dal concorso delle volontà di più soggetti. Affinché il procedimento

sia precisamente tale, occorre invece che l’iter risulti suddiviso in più fasi.

L’iter formativo delle leggi si presenta maggiormente articolato, perché nel

suo seno si devono distinguere almeno tre fasi: quella dell’iniziativa, quella

propriamente costitutiva che si sostanzia dell’approvazione e quella

formalmente percettiva ed integrativa dell’efficacia dell’atto, che ricomprende

al promulgazione e la pubblicazione. Vero è che tutte le forme di iniziativa

attualmente esistenti, fatta eccezione per quella parlamentare, sono a loro

volta il frutto di un complesso procedimento, distinto da quello legislativo.

Così per esempio i disegni di legge governativi nascono da un iter che vede

concorrere i singoli ministri interessati. Ma il fatto che sia lecito parlare di

appositi procedimenti per l’iniziativa delle leggi non toglie che il procedimento

legislativo propriamente detto non possa iniziarsi se non sulla base di un

disegno, presentato ad una delle camere; ed è in quest’ultimo senso, con

riguardo al momento finale della serie di atti e di attività nella quale si

concreta l’iniziativa stessa, che si può trattarne come della prima fase dell’iter

formativo delle leggi.

Che l’iniziativa faccia parte del procedimento legislativo è stato però messo in

dubbio; cioè ricostruendo il procedimento come quella serie in cui le varie fasi

sarebbero concatenate necessariamente, in quanto la conclusione di

ciascuna di esse renderebbe indispensabile avviare e concludere la fase

successiva, anziché rappresentarne un puro e semplice precedente

temporale. Simili concatenazioni sono indubbiamente peculiari di vari

procedimenti non legislativi; ma non sembrano caratterizzare la formazione

delle leggi. Per questo motivo taluno a pensato di dover estromettere la

presentazione dei disegni di legge dall’iter formativo delle leggi. Sicuramente

fondata è invece la premessa del discorso, ossia che la presentazione di un

disegno di legge consente alle Camere di passare alla fase approvativi ma

non le obbliga a farlo. Vero è che le stesse norme regolamentari si limitano a

vincolare le commissioni, prevedendo che alla scadenza dei termini loro

assegnati il progetto di legge possa essere senz’altro “iscritto all’ordine del

giorno dell’assemblea” o “preso in considerazione, in sede di

programmazione dei lavori” del plenum; ed anche in questo senso accade

che tali precetti non siano concretamente sanzionati, sicché la maggioranza

dei disegni non viene affatto portata all’esame delle camere.

La prassi dell’insabbiamento trova la sua giustificazione ultima nel principio di

autonomia. In altri termini, ciascuna camera, essendo titolare di funzioni

politiche da esercitare con il massimo grado possibile di libertà, deve poter

disporre del proprio ordine del giorno. E ne dispone non soltanto in via di

prassi, ma sulla base di norme ben precise. Coerentemente, decisiva ai fini

dell’esame o dell’insabbiamento di un progetto è la circostanza che il

programma ne disponga o meno l’inserimento nel calendario dei lavori. Del

resto non potrebbe essere altrimenti, se si considera che le assemblee

parlamentari non sono concretamente in grado di esaminare tutti i disegni di

legge; sicché l’esame in questione è necessariamente il frutto di

un’insindacabile scelta politica, mentre l’iniziativa svolge solo una

indispensabile “funzione di stimolo”. In primo luogo la presentazione di un

progetto di legge obbliga il presidente di ciascuna camera ad assegnarlo alla

commissione competente per materia. In secondo luogo, i progetti stessi

identificano nelle grandi linee gli oggetti sui quali le camere dovranno

pronunciarsi, sempre che pervengano al voto finale. In terzo luogo, gli atti in

discussione non sono scollegabili da quelli che attengono alla medesima

materia: giacché la commissione è tenuta ad effettuarne un esame congiunto

o abbinato.

Le singole forme d’iniziativa delle leggi (pagina 326).

Nell’attuale ordinamento l’iniziativa legislativa non è più accentrata come nel

periodo statuario, ma presenta un carattere diffuso: in quanto spetta, oltre

che al governo ed a ciascun membro delle camere, “agli organi ed enti ai

quali sia conferita da legge costituzionale”. Ma in verità la dizione è

imprecisa, poiché il potere di farsi presentatori di progetti di legge non è

disciplinato da distinte leggi costituzionali, bensì dalla costituzione stessa;

che lo attribuisce al popolo, al consiglio nazionale dell’economia e del lavoro,

ai singoli consigli regionali e, forse, ai comuni. La carta costituzionale

configura quindi cinque o sei tipi di iniziativa legislativa. Ma nella realtà delle

cose le forme nuove non hanno che una minima importanza, poiché non è

avvenuto se non in rarissimi casi che proposte di legge siano state presentate

dagli elettori. Di fatto perciò l’iniziativa continua a risultare accentrata nella

mani dei parlamentari e soprattutto nella mani del governo, che si fa

presentatore di progetti relativamente meno numerosi.

Le ragioni sulle quali si fonda la supremazia dell’iniziativa governativa sono di

ordine politico, tecnico e giuridico-costituzionale. Dato il rapporto fiduciario

che lega il governo al parlamento, quest’ultimo non può bocciare

sistematicamente le proposte governative, poiché un tale atteggiamento

comporterebbe sfiducia e condurrebbe ad una crisi.

Giuridicamente tale iniziativa è l’unica che abbia una portata universale, cioè

comprensiva di qualunque oggetto ricadente nella competenze del legislatore

statale. Bisogna ancora aggiungere che sussisterebbe a favore del governo

una vera e propria riserva costituzionale d’iniziativa legislativa in tema di

presentazione dei disegni di conversione dei decreti-legge.

Il “principio di equiparazione formale di ogni tipo di iniziativa delle leggi”

subisce già in tal senso una serie di eccezioni: in alcuni casi accade fin d’ora

che l’iniziativa governativa sia privilegiata, anche sul piano procedurale,

disponendo di “corsie preferenziali”. Così i regolamenti di entrambe le camere

prevedono oggi una “apposita sessione parlamentare di bilancio”, riservata

all’esame del disegno di legge di approvazione dei bilanci e del correlativo

disegno di legge finanziaria. Del pari i regolamenti stessi disciplinano in modo

specifico le procedure di approvazione dei disegni governativi per la

conversione dei decreti-legge, disponendo la loro immediata assegnazione

alle commissioni competenti, che debbono pronunciarsi entro un brevissimo

tempo. D’altra parte la primazia dell’iniziativa governativa è confermata dalla

presenza di un rappresentante del governo nella “conferenza dei presidenti

del gruppo”, all’atto della predisposizione del programma dei lavori

dell’assemblea. La presentazione dei disegni governativi è tuttavia preceduta

da un particolare e distinto iter formativo dei progetti medesimi. La parte

essenziale di questo procedimento si svolge all’interno dell’esecutivo. In una

fase immediatamente successiva, la sottoposizione del disegno all’una o

all’altra camera del parlamento dev’essere autorizzata dal presidente della

repubblica che provvede mediante un apposito decreto; e, sulla carta, il

presidente potrebbe rifiutarsi di apporre la sua firma al decreto medesimo,

qualora riscontrasse l’illegittimità costituzionale dell’intero disegno o di parte

di esso.

Sebbene l’art. 71 primo comma Cost. affidi la presentazione dei disegni di

legge “ a ciascun membro delle camere” anziché alle camere stesse,

l’iniziativa parlamentare ha continuato per un lungo periodo ad essere

sottoposta alla ricordata “presa in considerazione”. Presentemente perciò

l’iniziativa parlamentare non incontra limiti diversi da quelli comuni a tutti i

disegni di qualunque provenienza. Allo stato perciò il solo rimedio consiste

nelle previsioni regolamentari che prescrivono di sentire il parere della

commissione bilancio e programmazione, “sulle conseguenze di carattere

finanziario”. Ma il vero limite dell’iniziativa parlamentare sta nella sua scarsa

incisività. Nella gran parte dei casi i disegni in questione sono destinati a

decadere inutilmente al termine della legislatura.

Sul piano giuridico, problemi più notevoli derivano dall’iniziativa popolare. Ma

la legge n. 352 ha risolto il problema disponendo che la proposta,

accompagnata “da una relazione che ne illustri le finalità e le norme”, deve

essere corredata dalle firme occorrenti, autenticate da un notaio o da un

cancelliere della pretura o del tribunale, nella cui circoscrizione è compreso il

comune dove è iscritto l’elettore interessato. Un altro quesito concerne la

definizione degli oggetti sui quali può vertere l’iniziativa popolare. Nella

materie per cui la costituzione non consente il ricorso al referendum

abrogativo sarebbe esclusa la stessa iniziativa spettante agli elettori. Ma la

tesi non ha avuto quasi nessun seguito. In ordine decrescente d’importanza,

conviene ora passare all’iniziativa regionale, prevista dall’art. 121, che

consente ai consigli regionali di fare proposte di legge alle camere. Gli statuti

speciali precisano invece che la rispettiva regione ha il potere di fare quelle

proposte di legge che per essa presentino un “particolare interesse”. All’atto

pratico, però, non è facilmente immaginabile che le stesse camere del

parlamento sindachino l’effettiva sussistenza di un requisito sfuggente, come

quello dell’interesse regionale. Sembra che ci si trovi di fronte ad una sorte di

autolimite, egualmente operante per tutte le regioni.

Ragioni di completezza impongono che si consideri anche l’iniziativa del

CNEL (consiglio nazionale dell’economia e del lavoro), ma questo potere è

da molti anni in uno stato di semi-quiescienza. Nel presentare disegni di

legge, il CNEL incontra una serie di pesanti limitazioni, materiali e

procedurali. La costituzione stessa chiarisce in maniera inequivocabile che

l’organo in questione può solo avanzare proposte specializzate. D’altro lato,

perché il consiglio esplichi la propria iniziativa, occorre che esso abbia in

precedenza deciso “la presa in considerazione” del disegno.

Secondo una minoritaria opinione dottrinale, accanto ai cinque tipi finora

esaminati, esisterebbe una sesta forma d’iniziativa legislativa, che affida alle

leggi della Repubblica, “su iniziativa dei comuni”, il mutamento delle

circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove province nell’ambito di una

stessa regione. Ma varie ragioni concorrono ad escludere che l’iniziativa

comunale debba essere intesa in senso tecnico. Sistematicamente, infatti,

sarebbe incongruo pensare che i comuni dispongano d’una iniziativa

riservata, ad esclusione della stessa iniziativa universale del governo.

I sistemi d’approvazione delle leggi; la procedura normale (pagina 335).

Si è visto che, di fatto e di diritto predomina il governo, il quale funziona da

vero e proprio comitato direttivo delle camere. Ma questa preminenza si

attenua di molto nel corso della fase approvativi. Occorre per altro distinguere

fra i vari sub-procedimenti: che accanto ad una procedura normale,

comunemente detta per commissione referente, prevede una procedura

speciale per l’approvazione d’urgenza di certi disegni di legge ed un terzo

sistema alquanto anomalo, per commissione deliberante. Una quarta forma,

per commissione redigente, è stata quindi introdotta dai vecchi regolamenti

parlamentari ed è tuttora ammessa dai regolamenti nuovi, sebbene con

qualche modifica.

Quando si parla di commissioni in sede referente, deliberante o redigente, si

hanno per lo più di mira le medesime commissioni parlamentari permanenti,

che agiscono però sulla base di norme costituzionali e regolamentari diverse.

Alle tre sedi or ora indicate si aggiunge, anzi, la sede consultiva, in cui tali

organi sono chiamati a fornire pareri alle altre commissioni.

Le commissioni in sede referente hanno il peculiare compito di riferire

all’assemblea sui disegni di legge loro assegnati. In molti casi però, la

commissione non si limita a stendere relazioni, ma redige a sua volta un

nuovo progetto o controprogetto. Giuridicamente, il titolo che legittima la

presentazione del controprogetto va individuato nei poteri di iniziativa e di

emendamento, che spettano a ciascun parlamentare; mentre sul piano

politico le ragioni sono dovute talvolta all’insoddisfazione della maggioranza,

talaltra all’esigenza di trovare una base di accordo con le opposizioni. Ed è

soprattutto quest’ultima evenienza che risponde ad una logica assembleare.

Quanto alla procedura seguita dalle commissioni referenti, essa è analoga a

quella che poi sarà seguita in assemblea, articolandosi anch’essa in più

“letture” del disegno.

Per meglio intendere il perché di queste tre letture conviene dunque

analizzare subito le modalità dell’approvazione del disegno in assemblea. Ma

i regolamenti parlamentari precisano che l’esame dell’aula comprende in

prima linea la “discussione sulle linee generali del progetto”: nel corso del

quale intervengono i relatori, sia di maggioranza che di minoranza.

Durante la discussione generale possono essere svolti ordini del giorno diretti

ad impedire il passaggio all’esame degli articoli. Essi riguardano,

normalmente nell’ordine, le questioni pregiudiziali di legittimità e di merito; e

soltanto se queste vengono respinte dall’assemblea, si dà luogo all’esame

del disegno articolo per articolo. La caratteristica saliente della “seconda

lettura”, riguardante l’approvazione articolo per articolo, consiste negli

emendamenti che in questo momento ciascun parlamentare può proporre.

Tali emendamenti sono del più vario genere; ma vengono suddivisi in

soppressivi, aggiuntivi e modificativi. Quanto all’ordine delle relative votazioni

impone che si dia precedenza a quelli che precluderebbero ogni ulteriore

votazione concernente il medesimo disposto. S’intende che la facoltà di

proporre emendamenti costituisce un’arma nelle mani delle opposizioni. In

questo caso il governo non ha che un rimedio consistente nel porre la

questione di fiducia sull’approvazione dell’articolo originariamente formulato:

con l’ulteriore vantaggio che la questione stessa va votata per appello

nominale sicché può essere meglio assicurata la disciplina di gruppo. Ma la

necessità di un’approvazione finale del testo legislativo risulta evidente, se si

riflette sulle maggioranze talora occasionale che si coagulano intorno ai vari

singoli disposti. Non a caso, prima della votazione finale, può essere

avanzata una proposta di rinvio, mirante a consentire “le correzioni di forma e

le modificazioni di coordinamento”. In vista dell’importanza di questa

deliberazione riassuntiva, il regolamento della camera stabiliva che essa

avvenisse “per scrutinio segreto”. Nella camera è stato disposto che possono

effettuarsi a scrutinio segreto le sole “votazioni riguardanti le persone, nonché

quelle che incidono sui principi e sui diritti di libertà” e “sui diritti della

famiglia”.

Una volta approvato da uno dei due rami del parlamento, il progetto deve poi

passare all’esame dell’altra assemblea. Astrattamente potrebbero dunque

ipotizzarsi interminabili andirivieni di uno stesso progetto fra l’uno e l’altro

ramo del parlamento; ma simili ipotesi rimangono irreali, poiché le divergenze

normalmente si risolvono con qualche compromesso.

Le forme anomale di approvazione (pagina 340).

La procedura d’urgenza è quella che meno sensibilmente si discosta dalla

procedura normale. L’urgenza di un dato disegno di legge è dichiarata

dall’intera camera, per mezzo di una votazione preliminare che può esser

provocata dal governo. Ciò comporta appunto l’abbreviazione del tempo

concesso per la presentazione delle relazioni.

Veramente straordinaria si rileva invece la procedura per commissione

deliberante; e ciò, sia nel nostro attuale ordinamento, come è dimostrato dalle

cautele con cui la carta costituzionale ha considerato questa forma di

approvazione delle leggi, sia da un punto di vista comparatistico.

“Quando un progetto di legge riguardi questioni che non hanno speciale

rilevanza di ordine generale” o che “rivestano particolare urgenza” il

presidente può proporne l’assegnazione ad una commissione, per l’esame e

l’approvazione di esso: la proposta, iscritta all’ordine del giorno della seduta

successiva, si ha per accettata se non vi è opposizione; diversamente la

camera vota per alzata di mano. Se invece il progetto di legge rimane

assegnato alla commissione deliberante, il testo subisce le stesse vicende

che si avrebbero in sede referente, salvo che l’approvazione data in

commissione equivale senz’altro a quella che altrimenti spetterebbe al

plenum. Ed è appunto in tal senso che nel regolamento della camera si parla

in proposito di sede legislativa.

Va ricordato che la delega legislativa si fonda su un’espressa delibera del

delegante. Parallelamente anche la revoca di questa pretesa delegazione,

cioè la rimessione del testo dalla commissione al “plenum”, può essere

provocata non solo da un decimo dei componenti l’assemblea, ma da un

quinto dei membri della stessa commissione deliberante e perfino dal

governo. In realtà dunque, il ricorso alla figura della delegazione è improprio,

ma serve a sottolineare il carattere eccezionale dell’approvazione delle leggi

in commissione: ossia per ribadire che i regolamenti parlamentari non

sarebbero abilitati a disciplinare e prevedere un simile procedimento, qualora

mancasse un’esplicita norma costituzionale facoltizzante. La straordinarietà

della sede deliberante è d’altra parte accentuata dal comma finale dell’art. 72

Cost, che introduce una “riserva di legge d’assemblea”. Particolarmente

problematica appare, però, la figura della “materia costituzionale”: che alcuni

ritengono comprensiva delle sole leggi formalmente costituzionali, mentre altri

la concepiscono in termini più larghi, includendovi anche le leggi ordinarie

integrative od attuative delle previsioni costituzionali. La prassi ha partire dal

1958 è stata verso la commissione deliberante. In quest’ordine di idee risulta

pertanto attenuato il carattere straordinario della procedura in esame. Del

resto si può dire che il ricorso all’approvazione delle leggi in commissione

deliberante ha finito per essere assai più massiccio di quanto non fosse

immaginato ed auspicato dall’assemblea costituente. Giuridicamente

straordinaria, questa procedura è infatti divenuta pressoché abituale. Il

fenomeno ha contribuito ad introdurre fattori assembleari nel nostro sistema

di governo: poiché le commissioni deliberanti obbediscono per definizione

alla logica dei favori reciproci e dei compromessi fra la maggioranza e le

opposizioni, senza i quali lo stesso utilizzo di questa forma di approvazione

potrebbe venire impedito a priori.

Nel mezzo tra la sede referente e la sede deliberante si collocano le

commissioni in sede redigente: che non sono però disciplinate né previste

dalla carta costituzionale, ma trovano oggi il loro fondamento nei regolamenti

delle camere. La qualifica di redigente non va presa alla lettera: poiché la loro

caratteristica funzione non consiste di certo nella stesura del disegno di

legge, bensì nel fissarne definitivamente il testo, discutendo e votando sulle

eventuali proposte di emendamento. Tuttavia era stata sostenuta

l’incostituzionalità di una simile procedura: in effetti l’approvazione cui si

riferisce l’art. 72 Cost. non si può risolvere in un voto della camere avente per

oggetto il disegno complessivo, ma implica un’approvazione del contenuto

dell’atto. Ma la straordinarietà della sede redigente non significa ancora che

essa contraddica le previsioni costituzionali. È invece preferibile concludere

che essa rappresenti una sottospecie della procedura in sede deliberante.

Non a caso, il regolamento del senato precisa che le norme in questione non

si applicano ai disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale. Ed

entrambe le disposizioni dovrebbero valere per l’altro ramo del parlamento;

poiché solo a questo patto la sede redigente potrebbe superare le dette

obiezioni di legittimità costituzionale.

La promulgazione e la pubblicazione delle leggi (pagina 345).

È controverso fino a che punto, nell’ultima fase del processo formativo delle

leggi, la promulgazione e la pubblicazione debbano essere funzionalmente

distinte. Queste due serie di adempimenti sono infatti accomunate da chi le

considera necessarie per integrare l’efficacia della legge, che tuttavia

sarebbe già perfetta in virtù della sola approvazione di entrambe le camere.

Altri viceversa ritiene indispensabile differenziarle in sede concettuale.

Per meglio intendere i termini attuali della controversia, va ricordato anzitutto

che nell’ordinamento statutario e fascista si ponevano in antitesi,

fondamentalmente, due concezioni dottrinali della promulgazione.

In realtà la promulgazione rappresenta soltanto l’occasione perché il controllo

presidenziale si effettui, ma non si confonde con esso; e ne dà conferma il

capoverso dell’art. 74, in cui si dispone che, “se le camere approvano

nuovamente la legge, questa deve essere promulgata” malgrado il presidente

non abbia ulteriore controlli da effettuare. Inoltre, si sa che il capo dello stato

è tenuto a promulgare anche quelle leggi in ordine alle quali molti dubitano

che egli disponga del potere di rinvio: quali le leggi di revisione costituzionale

e le altre leggi costituzionali. Resta aperto il solo dilemma se la

promulgazione attenga unicamente all’integrazione dell’efficacia della legge,

sul medesimo piano della pubblicazione; o invece consista nella

documentazione della volontà espressa dalle due camere. Preferibile è

invece la seconda ipotesi: in base alla quale la promulgazione è

indispensabile perché le due concordi deliberazioni delle camere si fondano

in un unico atto legislativo imputabile allo stato-persona.

Ciò malgrado, non vi è dubbio che la parte più importante e problematica

della disciplina costituzionale concernente la promulgazione consista nelle

norme sul rinvio presidenziale delle leggi. Dato il silenzio dell’art. 74 primo

comma, ci si chiede anzitutto se l’atto presidenziale si possa fondare, oltre

che sugli eventuali vizi di legittimità costituzionale, anche su ragioni di merito

o di opportunità politica; la soluzione dev’essere affermativa.

Ma bisogna subito chiarire che le ragioni di merito adducibili dal presidente

della repubblica non consistono certo in contingenti argomentazioni di

convenienza, formulate dal punto di vista della maggioranza del governo;

bensì riguardano il cosiddetto merito costituzionale. Il che peraltro, non toglie

che la maggior parte dei rinvii presidenziali concernano la sola legittimità.

Altro problema è poi quello concernente le leggi riapprovate in seguito al

rinvio presidenziale, che il capo dello stato consideri ancora contrastanti con

la costituzione. Di massima bisogna che il presidente interpreti ed applichi

alla lettera la disposizione costituzionale che gli fa obbligo di promulgare. Ma

ciò non esclude che in certe situazioni estreme la promulgazione debba

venire del tutto rifiutata. Nell’ordinamento italiano, il procedimento legislativo

si conclude necessariamente con la pubblicazione della legge. Al di là della

costituzione, la legislazione ordinaria risalente al periodo fascista prevede

tuttora un sistema di doppia pubblicazione, sotto forma di stampa della legge

nella gazzetta ufficiale e d’inserzione nella raccolta ufficiale degli atti

normativi.

Nell’ordinamento vigente si dà comunque preminenza alla pubblicazione

nella gazzetta.

In ogni caso la pubblicazione determina l’entrata in vigore della legge,

conferendole l’attributo dell’obbligatorietà. Nel nostro ordinamento la legge

vige indipendentemente dalla conoscenza che ne abbiano o ne possano

avere i destinatari; normalmente le leggi entrano in vigore il quindicesimo

giorno successivo alla loro pubblicazione. Ma la vacatio legis può essere

soppressa o quanto meno ridotta, tanto che si danno numerosi esempi di

leggi entrate in vigore il giorno stesso della stampa di esse in gazzetta. Ed è

manifesto che una legge esplicante i suoi effetti con immediatezza diviene

obbligatoria senza esser conoscibile in modo ufficiale.

La formazione delle leggi costituzionali (pagina 352).

Accanto al procedimento legislativo ordinario finora descritto, se ne pongono

altri aggravati o rinforzati: il più rilevante è quello formativo delle leggi di

revisione della carta costituzionale e delle altre “leggi costituzionali”. In altri

stati, tra i quali la Svizzera, nel compito in esame viene invece coinvolto il

corpo elettorale, che legifera in luogo del parlamento mediante referendum di

nuove leggi costituzionali. Ed altri ordinamenti ancora contemplano un

procedimento legislativo parlamentare variamente complicato: sia

prevedendo l’approvazione delle leggi costituzionali da parte della camere

uscenti, dopo di che le leggi stesse vanno riapprovate dal parlamento

subentrato alle nuove elezioni.

La nostra costituzione ha adottato un sistema misto, che presenta

caratteristiche proprie sia del secondo che del terzo tipo or ora descritti. Infatti

per l’approvazione delle leggi costituzionali sono necessarie due successive

deliberazioni di ciascuna camera, intervallate almeno da tre mesi, e nella

seconda votazione dev’essere raggiunta come minimo la maggioranza

assoluta. A questo punto le leggi stesse sono sottoposte ad un referendum

popolare approvativo. Diversamente dal procedimento legislativo ordinario,

quello costituzionale si articola dunque in quattro fasi: tre delle quali sono

comuni e necessarie; mentre una fase eventuale, imperniata sul referendum,

può venire ad inserirsi precedentemente alla promulgazione.

L’art. 138 Cost. non considera per altro l’iniziativa delle leggi costituzionali:

sicché in questa parte si deve ritenere che al procedimento legislativo

costituzionale vadano applicate le norme dettate per la formazione delle leggi

ordinarie. Gravi problemi investivano invece la fase approvativi prima delle

riforme regolamentari del ’71. Ci si chiedeva quale dovesse essere l’ordine

delle “due successive deliberazioni” che ciascuna camera è tenuta ad

adottare “ad intervallo non minore di tre mesi”. E mentre alcuni propendevano

per la necessaria consecutività di tali approvazioni; altri sostenevano la tesi

dell’alternatività, desumendone che il progetto di legge costituzionale adottato

una prima volta dalla camera dovesse venir subito trasmesso al senato o

viceversa , con la conseguenza che il periodo di tre mesi veniva a decorrere

dopo la prima approvazione.

A favore della prima soluzione, si osservava che essa avrebbe comportato un

duplice intervallo di tre mesi, corrispondendo alla ratio dell’art. 138 Cost.

All’opposto, i fautori dell’alternatività rilevavano che la carta costituzionale

impone un unico “intervallo” di tre mesi; ed aggiungeva che solo a questo

modo si poteva sfuggire all’inconveniente di porre la seconda camera di

fronte ad una sorta di fatto compiuto. Ma giustamente è stato notato che, non

risultando nulla di preciso dall’art. 138, il problema ritrova la sua soluzione

ultima nell’art. 72 primo comma Cost., che rimanda appunto ai regolamenti la

disciplina dei procedimenti di approvazione delle leggi e dunque la scelta fra

la consecutività e l’alternatività delle delibere approvative delle leggi

costituzionali.

Un ulteriore problema concerne gli emendamenti apportabili ai disegni di

legge costituzionale. Non è dubbio che la seconda assemblea lo può

modificare a sua volta con piena libertà: poiché altrimenti verrebbe

contraddetto il principio bicamerale. È invece incerta e discussa la questione

dell’emandabilità del testo medesimo nel corso della seconda deliberazione.

Su quest’ultimo punto sono state formulate tre distinte ipotesi:

1) che gli emendamenti siano ancora possibili;

2) che in sede di seconda deliberazione le proposte di emendamento siano

a priori inammissibili;

3) che le modifiche siano comunque consentite, ma debbano anch’esse

venire sottoposte a quattro votazioni approvative.

Ma la stessa camera si è poi resa conto che l’interpretazione più corretta è la

seconda, per cui gli emendamenti vanno affatto esclusi e la seconda

deliberazione si risolve nell’approvazione finale dell’intero testo. Se infatti “la

legge è… approvata nella seconda votazione da ciascuna delle camere a

maggioranza di due terzi dei suoi componenti”, il terzo comma dell’art. 1389

dispone che non si faccia luogo ad alcun referendum approvativo, ma si

proceda direttamente alla promulgazione. Se invece si raggiunge la sola

“maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera”, l’art. 138

consente ce venga richiesto un referendum popolare. Bisogna notare però

che sebbene spetti agli elettori il compito di approvare tali atti, esercitando

una funzione deliberativa comparabile a quella già svolta dalle camere, lo

scopo realmente perseguito dai promotori del referendum consiste nel

bloccare il procedimento di legislazione o di revisione costituzionale. E in

vista di questa implicita ratio di garanzia dell’ordinamento costituzionale

positivo, si spiega il divario che passa tra la disciplina del referendum

abrogativo delle leggi ordinarie e quella dettata per l’approvazione delle leggi

costituzionali. Sulla legittimità decide con ordinanza un apposito ufficio

centrale costituito presso la corte di cassazione; mentre non vi è spazio per

quel successivo giudizio sull’ammissibilità della richiesta stessa che spetta

alla corte costituzionale in tema di referendum abrogativi, non sussistendo in

tal campo alcun limite di materia né alcun tipo di legge sottratta alla

consultazione popolare. Intervenuta l’ordinanza che accerta la regolarità della

richiesta, il referendum è indetto con decreto del presidente della repubblica,

su deliberazione del consiglio dei ministri.

Un’ulteriore singolarità del procedimento in esame consiste nel fatto che la

legge costituzionale approvata in seconda votazione a maggioranza assoluta,

ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna camera, è soggetta ad una

pubblicazione anticipata nella gazzetta ufficiale; la quale però assume

anch’essa un valore necessario, nona vendo il solo scopo di far conoscere il

testo della legge a chi voglia proporre il referendum disapprovativi, ma

essendo indispensabile perché incominci a decorrere il trimestre entro il

quale può farsi la richiesta. Viceversa la seconda pubblicazione ne determina

l’entrata in vigore. A conclusione del discorso va ricordato che qualche autore

considera caratteristica anche la disciplina della promulagazione delle leggi

costituzionali.

Le funzioni di controllo esercitate in forma legislativa: l’autorizzazione alla

ratifica dei trattati; l’approvazione dei bilanci e delle leggi finanziarie (pagina

359)

Una buona parte dei procedimenti legislativi implica che il parlamento svolga

un’attività di controllo verificando l’opportunità delle relative scelte di politica

legislativa ed eventualmente correggendole. Ma il nesso fra l’attività

legislativa e l’attività di controllo appare particolarmente stretto nei casi in cui

l’iniziativa delle leggi riservata all’esecutivo: come si verifica per le leggi di

autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali e per quelle di

approvazione dei bilanci e dei consuntivi.

Nel nostro ordinamento attuale occorre che il parlamento conceda per la

legge la sua preventiva autorizzazione, affinché si ratifichino i “trattati

internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti

giudiziari”.

Volendo stabilire quali tipi di trattati internazionali rimangano fuori dall’ampia

previsione in esame, gli unici esempi di un certo rilievo sono rappresentati

dagli accordi commerciali o culturali. Nella prassi a questi si aggiungono i

cosiddetti accordi in forma semplificata, che per definizione sfuggono

all’osservanza del descritto procedimento di ratifica: ma non senza suscitare

notevoli obiezioni sul piano costituzionali. Il parlamento non possa introdurre

emendamenti nel testo concordato; dal momento che qualsiasi modifica

richiederebbe il consenso dell’altro o degli altri contraenti, equivalendo in

sostanza ad un diniego d’immediata approvazione.

Il principio dell’integrità dei trattati ha subito un sensibilmente

ridimensionamento; e sempre più largamente s’è ammesso che i singoli stati

contraenti esprimano riserve, sia formulandole in sede si sottoscrizione, sia

manifestandole in vista della ratifica degli accordi medesimi. Il legislatore può

pertanto incidere sul testo che gli è sottoposto: da un lato, nel senso di non

autorizzare le riserve proposte dal governo; dall’altro nel senso di

condizionare la ratifica dell’introduzione di riserve non progettare dal governo

stesso. Il più delle volte nelle leggi formali di autorizzazione alla ratifica dei

trattati internazionali si inseriscono disposizioni sostanzialmente legislative,

contenenti la clausola che rende senz’altro possibile l’esecuzione dei trattati

stessi.

Anche la legge di approvazione dei bilanci viene tradizionalmente classificata

tra quelle meramente formali: poiché si suppone che essa non sia

propriamente creativa di diritto, ma contenga provvedimenti di natura

amministrativa predisposti dal governo. Ma simili configurazioni sono meno

ancora applicabili alle leggi di bilancio: le quali rientrano fra le leggi in senso

sostanziale, pur essendo depotenziate o soggette a limitazioni. Meramente

formali vanno considerate le leggi approvative dei rendiconto consuntivi,

giacché con tali atti il parlamento non innova l’ordinamento giuridico, ma

prende solamente conoscenza delle entrate e delle spese realizzate nel

corso di un dato esercizio finanziario. Viceversa l’approvazione dei bilanci

preventivi conserva tuttora una notevole importanza, sia dal punto di vista

politico che da quello giuridico. Sul piano politico la mancata approvazione

implica il rigetto dell’indirizzo politico governativo; e pur non obbligando il

governo a dimettersi, lascia presagire la caduta dell’intero gabinetto o almeno

del ministro interessato. Sul piano giuridico, il rifiuto di approvazione

comporta una vera e propria paralisi dell’azione statale. Quanto alle altre

spese, l’unico rimedio consiste nell’esercizio provvisorio del bilancio; ma

anche in questo caso bisogna che le camere provvedano “per legge e per

periodi non superiori complessivamente a quattro mesi”. Nel nostro

ordinamento si danno moltissime norme che genericamente addossano oneri

finanziari allo stato, senza però determinarne l’entità. Almeno in tal senso,

perciò, spetta alla legge di bilancio precisare la portata annuale degli oneri

stessi, concorrendo così ad integrare e a rendere applicabili le relative norme.

Del resto si trova conferma nel potere parlamentare di modifica del quadro

delle entrate e delle spese predisposto dal governo. Oltre che in una lunga ed

univoca prassi, la facoltà che hanno le camere di emendare i bilanci

preventivi è saldamente fondata sulle seguenti disposizioni regolamentari.

Concettualmente si può ben dire che le camere, approvandolo, si

appropriano del bilancio ed appunto per questo lo possono emendare. Si

aggiunga inoltre che il bilancio dello stato italiano non riguarda la cassa bensì

la competenza: ossia non definisce le somme, ma si limita ad autorizzare un

massimo di spesa per ciascun capitolo. Di conseguenza si producono

costantemente sfasature evidentissime fra le previsioni di partenza e i

consuntivi finali. D’altra parte, differenziata dagli altri atti legislativi è anche la

struttura della legge del bilancio. Il testo di essa si bipartisce negli stati di

previsione dell’entrata delle spese. La parte concernente le entrate si

suddivide in “titoli”, in “categorie”, in “rubriche” e in “capitoli”; mentre quelle

concernenti le spese di ogni ministero si compongono a loro volta di “titoli”, di

“sezioni”, di “rubriche”, di “categorie” e di “capitoli”. Le unità giuridiche

elementari dalle quali il bilancio è costituito sono i capitoli di entrata e di

spesa: ognuno dei quali dev’essere distintamente approvato dalle camere.

Malgrado le loro potenziali attitudini, il bilancio annuale dello stato e la relativa

legge di approvazione si erano progressivamente irrigiditi; in tali circostanze

si è dunque ritenuto necessario allargare lo spazio spettante all’annuale

manovra. Cioè si è operato con la presentazione di un progetto governativo di

“legge finanziaria con la quale possono operarsi modifiche ed integrazioni a

disposizioni legislative aventi riflesso sul bilancio.

L’eccessivo carico imposto alle leggi finanziarie e le inevitabili difficoltà che

ne sono derivate, ai fini della loro tempestiva approvazione, hanno però

determinato una sorta di controriforma. Per reagire alla dilatazione dei detti

contenuti eventuali e per garantire la snellezza di tali atti legislativi, si è infatti

vietato che la legge finanziaria introduca “nuove imposte, tasse e contributi”,

come pure “nuove o maggiori spese”. Con ciò stesso, però, si è reso

necessario ricorrere a separati “disegni di legge collegati alla manovra di

finanza pubblica”, ciascuno dei quali assume contenuti dapprima conglobati

nella legge finanziaria; sicché la loro sorte rappresenta un distinto fattore di

complicazione e d’incertezza.

Le forme non legislative di esercizio delle funzioni ispettive e d’indirizzo: le

interrogazioni e le interpellanze; le inchieste; le indagini conoscitive; le

commissioni bicamerali permanenti. (pagina 368).

La camere sindacano l’operato del governo non solo mediante l’approvazione

degli atti legislativi predisposti dall’esecutivo, ma anche esplicando la loro

funzione ispettiva per mezzo di interrogazioni. La presentazione delle

interrogazioni e delle interpellanze spetta ad ogni singolo parlamentare.

Precisamente, l’interrogazione consiste “nella semplice domanda, rivolta per

iscritto, se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia giunta al governo, o

sia esatta, se il governo intenda comunicare alla camera documenti o notizie

o abbia preso o stia per prendere alcun provvedimento su un oggetto

determinato”. Per converso l’interpellanza “consiste nella domanda, rivolta

per iscritto, circa i motivi o gli intendimenti della condotta del governo in

questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica.

Sebbene giuridicamente distinte, interrogazioni ed interpellanze tendono però

a confondersi le une con le altre; ed anche la loro disciplina normativa risulta

fondamentalmente comune. Ma ciò non toglie che l’incisività di entrambi gli

strumenti ispettivi rimanga molto scarsa: dal momento che il governo è

sempre in grado di bloccare la discussione dichiarando di non poter

rispondere oppure differendo la risposta. Il regolamento della camera

aggiunge che l’interpellante può “promuovere una discussione sulle

spiegazioni date dal governo”, facendosi promotore di un’apposita mozione.

Analoghe previsioni non si ritrovano invece nell’attuale regolamento del

senato.

Più incisivo si dimostra lo strumento dell’inchiesta. Oggi, al contrario, l’art. 82

primo comma Cost., precisando che “ciascuna camera può disporre inchieste

su materie di pubblico interesse”. L’art. 82 non predetermina i settori nei quali

si possono svolgere le inchieste parlamentari; sicché resta inteso che il

parlamento è legittimato a servirsene dovunque ravvisi problemi. In particolar

modo ciò ha consentito, da una parte, l’effettuazione di inchieste legislative; e

d’altra parte, lo svolgimento di inchieste politiche nel senso più stretto del

termine. Ma la soluzione preferibile è ormai nel senso che le stesse

commissioni possano stabilire un “segreto funzionale”, nei limiti consentiti

dagli atti istitutivi e nella misura ritenuta necessaria al conseguimento dei loro

scopi istituzionali. Più ardua è la questione dei segreti opponibili alle

commissioni, per la salvaguardia di altri interessi giuridicamente rilevanti e

limitativi dei poteri giurisdizionali. Si è posto l’interrogativo se questi limiti

siano assolutamente inderogabili o se, al contrario, esista un mezzo

costituzionalmente atto a far superare i limiti stessi. Un’autorevole corrente ha

risposto che soltanto le commissioni istituite dalle singole camere sarebbero

tenute ad operare sul medesimo piano delle autorità giudiziarie; mentre le

inchieste fondate su apposite leggi potrebbero svolgersi anche al di là dei

limiti in questione. Ma la tesi rimane criticabile. Senonché anche e soprattutto

a questo punto, la prassi risulta quanto mai alterna. In un primo tempo, essa

ha contraddetto l’ipotesi di chi voleva allargare i poteri spettanti alle singole

commissioni. In un secondo tempo essa ha invece offerto vari esempi di

specifiche disposizioni legislative deroganti al regime generale dei segreti.

Nel valutare la legittimità di siffatte previsioni, occorre per altro distinguere.

Quanto al segreto d’ufficio, la generalità dei giudici dispone attualmente del

potere di accertarne l’effettiva sussistenza. Quanto poi al segreto di stato, il

conseguente “dovere di astenersi dal testimoniare” può essere rimosso dal

presidente del consiglio dei ministri, su richiesta dell’autorità procedente che

non ritenga fondata la pretesa segretezza. Al di là di queste aperture

rintracciabili nell’ordinamento vigente, il parallelismo fra commissioni

d’inchiesta ed autorità giudiziarie non è legittimamente derogabile. Se mai ciò

che riduce le inchieste parlamentari ad un mezzo ispettivo spuntato e

scarsamente efficace consiste nella circostanza che si tratta pur sempre

d’uno “strumento di governo della maggioranza”.

Indipendentemente dalle vere e proprie inchieste, i regolamenti parlamentari

hanno comunque previsto che le commissioni permanenti, possano “disporre,

previa intesa con il Presidente della camere”, indagini conoscitive dirette ad

acquistare notizie, informazioni e documenti utili”; con riferimento a tutte le

funzioni, non solo legislative e di controllo ma anche di indirizzo spettanti in

Italia al parlamento. Nell’ambito delle indagini conoscitive, tuttavia, le

commissioni permanenti non sono affatto dotate dei poteri coattivi spettanti

alle commissioni d’inchiesta ma possono solo “invitare qualsiasi persona in

grado di fornire elementi utili”. In altre parole, i soggetti convocati non sono

tenuti a presentarsi, né hanno il dovere giuridico di testimoniare il vero.

Per completare il quadro, occorre accennare conclusivamente ad una

eterogenea serie di commissioni bicamerali, formate in egual numero da

deputati e senatori. Costituzionalmente prevista è la sola Commissione

parlamentare per le questioni regionali, composta da venti deputati e da venti

senatori. Ma la commissione stessa è stata inoltre inserita nel procedimento

formativo di varie leggi delegate concernenti il passaggio delle funzioni

amministrative statali alle regioni, giacché il governo si è visto obbligato ad

acquisirne il previo parere.

Al di là della costituzione varie altre commissioni bicamerali sono state

istituite per legge, determinando in tal modo una duplice serie di obiezioni:

primo, se ciò fosse in linea con la suddivisione del parlamento in due camere;

secondo, se non si dovesse ritenere invasa la riserva di regolamento. I

problemi accennati si pongono quanto alla commissione per l’indirizzo e la

vigilanza dei servizi radiotelevisivi; come pure nei riguardi della commissione

per il controllo degli interventi del Mezzogiorno.

Contenuti e lacune delle norme vigenti in materia (pagina 379).

Quanto alle strutture del governo, l’art. 92 primo comma Cost. si limita a

ricordarne le componenti necessarie (consiglio dei ministri, Presidente del

consiglio e singoli ministri), tacendo invece dei vice-presidenti del consiglio,

dei ministri senza portafoglio, degli alti commissari, dei sottosegretari. Nello

sforzo di integrare il testo costituzionale, la dottrina s’è allora rifatta ad una

serie di fonti legislative preesistenti. Ma il ricorso a queste fonti non è risultato

conclusivo. L’unica via per colmare le lacune riscontrabili tanto al livello

costituzionale quanto al livello legislativo ordinario consiste tuttora nel ricorso

alle regole non scritte sulle quali si è fondato il funzionamento del governo dal

1948 in poi. Ma in questo senso il problema non è completamente risolto:

giacché tali regole sono solo in parte costituite da norme giuridiche, vale a

dire da consuetudini costituzionali; mentre in altra parte si tratta di canoni

convenzionali.

Come le convenzioni possono dare vita a consuetudini, così le consuetudini

stesse sono soggette a degradarsi e svanire, per il prevalere di tendenze

desuetudinarie. E in entrambi i sensi, dunque, il quadro delle fonti che

regolano le strutture e le funzioni del governo non è fisso ma continuamente

mobile.

La formazione del governo: le consuetudini; l’incarico (pagina 381).

La carta costituzionale disciplina la formazione del governo: “il presidente

della repubblica nomina il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta

di questo, i ministri”.

Come già si accennava, la fase preparatoria consiste essenzialmente nelle

consultazione del presidente della repubblica. L’ordine delle consultazioni

attiene certamente al mero “galateo” costituzionale. Tuttavia, non sarebbe

esatto desumerne che tutta la fase in questione si fondi su regole di

correttezza: se non i dettagli, per lo meno il nucleo delle consultazioni

presenta un notevole rilievo e deve ormai ritenersi giuridicamente

indispensabile in vista dello stesso testo costituzionale. Su questa base, è

molto agevole concludere che le sole consultazioni realmente necessarie

sono quelle riguardanti i capigruppo.

Neanche nella fase dell’incarico, che pure rappresenta il momento centrale e

determinante nella formazione del governo, viene come tale considerata dalla

costituzionale. Si può sostenere fin d’ora che l’incarico abbia un fondamento

consuetudinario e risponda a precise esigenze di ordine costituzionale; che la

scelta dell’incaricato e gli atti che egli compie in collaborazione con il capo

dello stato siano costitutivi ad ogni effetto; e che l’incaricato non si ponga alle

dipendenze del presidente della repubblica, ma sia titolare di un organo

costituzionale per sé stante.

Ed effettivamente che quella dell’incarico rappresenti una strada

giuridicamente obbligata, risulta dal fatto che in tale direzione concorrono i tre

fondamentali principi di ordine costituzionale, concernenti la formazione e

l’organizzazione del governo: quello di unità, quello di continuità e quello che

esige la permanente fiducia delle camere. Tuttavia, non si può nemmeno

ritenere che la fase dell’incarico sia preparatoria al pari di quella delle

consultazioni. Al contrario, proprio perché il governo deve nascere nella sua

interezza e non per segmenti, sulla base di contemporanei atti di nomina del

presidente del consiglio e dei singoli ministri, occorre che il presidente

incaricato predisponga tutto ciò che è necessario a questo scopo,

precostituendo il programma governativo e la compagine ministeriale; dopo di

che le nomine non fanno che formalizzare e perfezionare decisioni che nella

sostanza sono già state prese.

Da queste premesse deriva necessariamente che la predisposizione della

lista dei ministri da parte del presidente del consiglio incaricato costituisce

una proposta vincolante per il capo dello stato, il quale non potrebbe rifiutare

alcuna nomina, se non nel caso estremo di un soggetto palesemente privo

dei requisiti giuridicamente richiesti.

Il conferimento e la revoca dell’incarico; l’accettazione dell’incarico (pagina

387).

È invece dominante fra gli interpreti l’idea che il conferimento dell’incarico

presenti un carattere discrezionale: cioè sia vincolato quanto al fine da

raggiungere. Resta inteso però che al presidente della repubblica rimane la

scelta fra i mezzi più atti a conseguire questo scopo. Si potrebbe comunque

pensare che l’operato del presidente della repubblica sia totalmente

svincolato da criteri di ordine giuridico. Ma anche in questa ipotesi estrema, è

invece preferibile la tesi di quanti ritengono che il presidente debba incaricare

colui che disponga comunque dei maggiori consensi in sede parlamentare.

Qui pure trova applicazione il principio stabilito dall’art. 94, onde il governo

deve essere formato in vista di un possibile voto di fiducia, evitando la

costituzione di compagini governative che rispondano soltanto alle visioni

politiche presidenziali. In tali criteri consiste il fondamento consuetudinario

dell’istituto dell’incarico. Al di là di questo l’incarico stesso si presta a subire

una serie di varianti di natura convenzionale. Ciò vale per la prassi degli

incarichi condizionati. In secondo luogo mutevole è stata altresì la forma di

conferimento dell’incarico. Fino al 1958, l’incarico era dapprima conferito

oralmente, ma veniva poi perfezionato mediante un apposito decreto

presidenziale. Subito dopo la costituzione del secondo governo Fanfani tutte

queste finzioni complicanti ed inutili vennero per altro abbandonate, con la

conseguenza che l’incarico è stato da allora conferito in una forma

esclusivamente orale.

Rimane in ogni caso fermo che il presidente della repubblica non può

interferire nelle decisioni dell’incaricato, né può revocargli il mandato per

motivi dipendenti dalle divergenze delle rispettive visioni politiche. Ma ciò non

esclude che la revoca dell’incarico sia possibile e perfino necessaria, quando

le trattative dell’incaricato si prolunghino in maniera abnorme. Di norma però,

sia che il tentativo dell’incaricato abbia successo sia che si concluda con un

fallimento, l’interessato si reca dal capo dello stato per sciogliere la riserva

che nella prassi viene sempre espressa all’atto del conferimento.

Alcuni ritingono che l’incaricato si riservi di accettare, ponendo una sorte di

condizione sospensiva. Altri preferiscono invece parlare di una “riserva di

rifiuto”, operante come una condizione risolutiva. Infatti l’incaricato non

esercita una funzione unitaria, ma svolge compiti alquanto eterogenei, cui

corrispondono all’interno della fase dell’incarico almeno due sottofasi: quella

delle trattative e quella propriamente costitutiva del nuovo governo.

I decreti di nomina; l’entrata in funzione del governo; il governo tra

giuramento e fiducia (pagina 392).

Alla firma ed alla controfirma dei decreti di nomina si perviene senza alcuna

soluzione di continuità, subito dopo lo scioglimento della riserva da parte

dell’incaricato; ed è a questo punto che egli si presenta come il titolare di un

organo costituzionale transitorio. Più precisamente, il procedimento formativo

si conclude con l’emanazione di tre tipi di decreti presidenziali: quello di

nomina del presidente del consiglio subentrante; quelli di nomina dei singoli

ministri; quello di accettazione delle dimissioni del governo uscente.

Nel momento della firma dei decreti di nomina, il procedimento di formazione

dell’esecutivo può considerarsi concluso. Ma le nomine stesse non

determinano ancora il passaggio dei poteri dal vecchio al nuovo governo, in

quanto ne verrebbe leso il principio di continuità. Effettivamente, è solo con il

giuramento che si ha l’accettazione della nomina da parte dei singoli ministri.

Dopo il giuramento il nuovo governo entra in carica, ma la sua posizione non

è ancora consolidata. Infatti l’art. 94 dispone che il Gabinetto entrante “entro

diece giorni dalla sua formazione… si presenta alle camere per ottenerne la

fiducia”. Nasce qui la questione circa il fondamento ed i limiti dei poteri

spettanti al governo, nel lasso di tempo intercorrente fra la prestazione del

giuramento ed il voto parlamentare di fiducia. Si aggiunga che il nuovo

governo, nel breve tempo intermedio fra il giuramento e la fiducia, deve

comunque procedere a vari adempimenti assai notevoli. Non a caso, ognuno

riconosce che il gabinetto appena costituito ha il potere-dovere di approvare il

programma predisposto dal presidente del consiglio nonché di deliberare le

nomine dei sottosegretari: senza di che le camere non disporrebbero di tutti i

dati occorrenti per valutare se il loro appoggio debba essere o meno

concesso. Inoltre già in questa fase il governo può compiere vari atti: primo,

facendosi subito presentatore dei disegni di legge destinati alla realizzazione

del programma governativo; secondo, adottando i decreti legislativi

conseguenti alle deleghe destinate a scadere prima che le camere possano

pronunciarsi sulla sorte del governo stesso; terzo, deliberando “provvedimenti

provvisori con forza di legge”.

Al governo subentrante non spetta pertanto l’esercizio dei soli poteri di

ordinaria amministrazione, ma anche l’adozione degli atti collegati al dibattito

sulla fiducia, nonché degli altri atti assolutamente indilazionabili. Per ciò

stesso risulta difficile sostenere che l’esecutivo appena costituito sia sminuito

nei suoi compiti. Ne segue, allora, che la fiducia non rappresenta una

condizione sospensiva. Piuttosto, è l’eventuale sfiducia a configurarsi come

una condizione risolutiva dell’esistenza del governo. Il che tuttavia non tocca

né la validità né l’efficacia degli atti governativi posto in essere subito dopo il

giuramento.

Le vicende del rapporto fiduciario; le crisi parlamentari ed extra parlamentari

(pagina 397).

La “razionalizzazione” del rapporto fiduciario voluta dalla costituzione

repubblicana fa si che la fiducia non sia più presunta e che il governo debba

invece presentarsi alle camere per il dibattito sulla fiducia, entro dieci giorni

dall’entrata in carica.

Il voto di fiducia è disciplinato nei medesimi termini dai due regolamenti

parlamentari: dal momento che entrambi richiedono concordemente che esso

abbia ad oggetto una mozione motivata e si svolga per appello nominale, al

fine di garantire il controllo dell’opinione pubblica.

Stando alla lettera del primo capoverso dell’art. 94, dovrebbe sussistere un

parallelismo pressoché perfetto tra fiducia e sfiducia. Senonché mentre la

normativa costituzionale e regolamentare sull’iniziale voto di fiducia delle

camere è state fedelmente applicata nella prassi, quella concernente il voto di

sfiducia ha solo raramente dato luogo a conseguenze di rilievo. Ma non si

sono mai verificate crisi parlamentari provocate da un formale voto di sfiducia

nei confronti di un governo già consolidatosi nella sua posizione. In effetti, i

rapporti governo-parlamento sono stati e sono tuttora diversi e più vari di

quelli espressamente configurati dalla carta costituzionale. Al di fuori di ciò

che la costituzione stabilisce, si è largamente affermata nella prassi

l’eventualità che sia lo stesso governo a porre un’ulteriore questione di fiducia

sull’approvazione o sulla reiezione di emendamenti o articoli o interi progetti

di legge. Inoltre è ancora più notevole la circostanza che quelle fino ad ora

interessanti i governi italiani siano quasi tutte classificabili come crisi extra-

parlamentari. In primo luogo, vi sono le crisi ce inevitabilmente si producono

all’inizio di ciascuna legislatura. In secondo luogo, si danno le crisi originate

da quei voti delle camere che implicitamente comportano una manifestazione

di sfiducia nei confronti del governo. In terzo luogo, le crisi ministeriali

vengono a volte causate da fattori interni alla compagine governativa, quali

sono certi gravi dissensi tra i ministri, che non riescano a venire ricomposti e

dunque compromettano la solidarietà dei componenti l’esecutivo. In quarto

luogo, possono anche esistere governi costituiti a termine, che assumono

l’impegno politico di uscire di scena non appena si verifichi una data

scadenza. In quinto luogo, stanno le crisi extra-parlamentari nel senso più

stretto, provocate da un qualunque alternarsi della coalizione di governo

formata dai partiti politici di maggioranza. In altre parole, il governo entra di

regola in crisi per il semplice fatto del ritiro dell’appoggio già espresso da una

qualsiasi componente della coalizione stessa.

Di fronte alla realtà di tali crisi, si sono registrate vivaci reazioni dottrinali. Sul

piano giuridico, del resto, non esistono valide ragioni che consentano di

affermare l’incostituzionalità della crisi in questione. Senza dubbio, fra gli

scopi che si proponeva l’assemblea costituente vi era quello di difendere la

posizione del governo, per evitare le troppo frequenti interruzioni del rapporto

fiduciario.

Anzitutto la morte o l’impedimento permanente del presidente del consiglio

costituiscono una ragione automatica di crisi, poiché il presidente rappresenta

il perno insostituibile del suo governo. Inoltre, altrettanto automatica è la

causa di crisi consistente nell’elezione di nuove camere.

Ora, se è vero che il governo deve entrare in crisi anche in casi diversi

dall’unica ipotesi prevista dall’art. 94, nulla sembra vietare che esso si dimetta

in conseguenza di una sua libera valutazione del più vario genere, senza

essere assurdamente costretto a rimanere in carica pur quando ormai lo

ritenga politicamente inopportuno. La facoltà di dimettersi è propria di tutti i

funzionari statali. Il governo deve in particolar modo aver fiducia di sé stesso.

Le crisi di governo e il presidente della repubblica; la linea distintiva tra crisi e

rimpasti (pagina 402).

Qualora le dimissioni governative siano formalmente volontarie, il capo dello

stato può invitare il governo a ritirarle, rimanendo in carica fino a quando le

camere non decidano di revocare la fiducia. Ma giuridicamente il governo

non ha l’obbligo di aderire né all’una né all’altra di queste eventuali

sollecitazioni; e l’unico dovere è quello di assicurare il disbrigo degli affari

correnti. Anche nei casi più recenti, il capo dello stato si è sempre limitato a

rivolgere un invito di presentazione alle camere; e nella prassi il suo sfavore

non ha nemmeno atteso il voto di sfiducia, bensì ha troncato la discussione,

rinnovando le proprie dimissioni nelle mani del presidente della repubblica.

Il fatto che nel nostro ordinamento il capo dello stato non possa rifiutare

incondizionatamente l’accettazione delle dimissioni spiega il perché non si

determini una vera e propria crisi quando si ha l’elezione di un nuovo

presidente della repubblica. In situazioni del genere il governo presenta in

verità le dimissioni; ma queste vengono puntualmente respinte e non

rappresentano altro che un gesto puramente formale d’ossequio, ispirato al

ricordo dell’ordinamento statutario e ad esigenze di galateo istituzionale. La

sola situazione ipotizzabile si avrebbe nel caso che l’elezione del nuovo

presidente della repubblica costituisse l’occasione del dissolversi della

coalizione di governo: allora le dimissioni governative potrebbero anche

venire accettate.

Si parla poi dei cosiddetti rimpasti ministeriali. Per rimpasto s’intende la

sostituzione di uno o più ministri, operata senza aprire una crisi di tutto il

governo. Ma la figura in questione è fortemente problematica. In linea di

massima, la demarcazione dovrebbe essere tracciata ponendo l’accento sulle

ragioni della nomina dei nuovi ministri: se queste fossero squisitamente

politiche, la crisi diverrebbe allora inevitabile; se invece si trattasse di motivi

personali, l’ostacolo sarebbe superabile mediante il rimpasto.

Le componenti necessarie del governo; i rapporti intercorrenti tra il presidente

del consiglio, i ministri, il consiglio dei ministri (pagina 405).

Il governo suole venire definito come un organo complesso ineguale, poiché

le sue componenti non si trovano su un piano di parità, né quanto alla loro

struttura, né quanto ai rapporti reciproci, né quanto ai compiti da esse

esercitati. Gli elementi costitutivi previsti sono infatti rappresentati da due tipi

di organi individuali (il presidente del consiglio ed i singoli ministri) e da un

organo collegiale (il consiglio dei ministri). Ma sia le posizioni sia le funzioni

non sono in nessun modo assimilabili le une alle altre.

Tra le varie contrastanti tesi dottrinali, vanno ricordate tre tipi di ricostruzioni.

La prima di esse è stata ed è sostenuta da quanti esaltano l’importanza dei

poteri esercitabili dal presidente del consiglio, affermando che si dovrebbe

parlare di un primo ministro o di un capo del governo. La seconda corrente fa

invece perno sulla posizione centrale del consiglio dei ministri, teorizzando la

necessaria collegialità della politica governativa. La terza linea svaluta del

tutto le indicazioni costituzionali, ritenendo che ciascun centro di potere

interno al governo sia giuridicamente scollegato dagli altri e che l’unità

dell’indirizzo sia realizzabile soltanto in chiave politica.

Fin dal quando è stato stipulato in “patto di Salerno” non si sono avuti in Italia

se non governi di coalizione: tale essendo stati gli stessi gabinetti monocolori,

nei quali l’accordo fra le varie correnti democristiane ha tenuto il posto

dell’intesa fra i vari partiti politici di maggioranza. E questa situazione ha

portato inevitabilmente ad un indebolimento del presidente del consiglio dei

ministri: il quale non ha mai potuto assumere quella posizione di leader della

maggioranza che caratterizza i sistemi parlamentari bipartitici.

In un quadro del genere, non è realistico enfatizzare il rapporto di direzione

fra il presidente del consiglio ed i singoli ministri, poiché questi non

rispondono tanto nei confronti del presidente stesso, quanto verso i partiti dai

quali provengono.

Un’ulteriore e decisiva conferma sta in ciò che da parte di singoli ministri si

sono avute più volte manifestazioni di pubblico dissenso dall’indirizzo politico

governativo; senza che mai ne sia derivata la revoca dei dissenzienti non

dimissionari. Giuridicamente poi è significativo che la costituzione non

menzioni affatto le revoche ministeriali; anche perché il potere di revoca non

è certamente implicito nel potere di nomina.

Allo stesso modo, non sono normalmente ipotizzabili quelle sfiducie

individuali mediante le quali una certa dottrina suggerisce di risolvere il

problema.

Spunti per una definizione dei poteri del presidente del consiglio dei ministri

(pagina 410).

La posizione del presidente è giuridicamente definibile per lo meno sotto tre

profili: primo, quanto ai rapporti fra il governo e gli altri organi costituzionali;

secondo, quanto ai rapporti fra il presidente stesso ed il consiglio dei ministri;

terzo, nei confronti dei ministri individualmente assunti.

Nel primo senso. È sostenibile in linea di principio che spetta al presidente di

agire per l’organo del governo complessivamente inteso, assumendo in tal

modo la “rappresentanza generale”. Ciò è vero nei rapporti con le Camere. In

effetti il presidente può mettere in gioco le sorti dell’intero governo, allo stesso

modo che può farlo cadere qualora presenti le sue personali dimissioni. Del

pari è il presidente che instaura i giudizi c.d. principali della corte

costituzionale sulla legittimità delle leggi regionali. Ancora, è coerente ritenere

che lo stesso presidente della repubblica debba convocare il presidente del

consiglio quando voglia essere informato della politica generale del governo.

Una volta che il consiglio dei ministri sia stato convocato, nell’ambito di esso il

presidente non è dotato di poteri predominanti rispetto a quelli degli altri

componenti il collegio; ma egli dispone di poteri specifici nella fase

precedente la convocazione. Per prima cosa, gli spetta di regolare il ritmo

delle attività consiliari. Inoltre, egli ha la competenza di redigere l’ordine del

giorno, individuando gli argomenti da trattare in ciascuna riunione. Vero è che

tutti questi poteri non si esplicano tanto nel sollecitare quanto nel frenare

l’attività governativa. Ma in ogni caso, rimane fermo che la principale funzione

del presidente del consiglio dei ministri consiste nell’avviare le decisioni

dell’intero consiglio. Ciò che più conta, è tuttora tale il principio che informa

sul punto il nuovo ordinamento della presidenza del consiglio. La legge n. 400

riafferma infatti, che il presidente “può sospendere l’adozione di atti da parte

dei ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative,

sottoponendoli al consiglio dei ministri nella riunione immediatamente

successiva. In vista di siffatte previsioni legislative, trova sostegno la tesi che

il consiglio dei ministri disponga di tutte le attribuzioni del governo, cioè sia

titolare di una competenza generale. Ed è a questo fine che si rendono

indispensabili tre ordini di poteri presidenziali: quello di esigere l’informazione

su qualunque iniziativa ministeriale che possa interferire con la politica

generale del governo; quello di disporre la sospensione delle iniziative

medesime; quello di stabilire la conseguente avocazione o rimessione delle

relative decisioni al Consiglio dei ministri.

A questo punto è necessario però chiedersi quali possano essere le

conseguenze di un’eventuale inosservanza dell’obbligo di dare informazioni e

di sospendere l’esecuzione delle proprie proposte. Non essendo stato

organizzato alcun procedimento tipico, le richieste e gli inviti provenienti dal

presidente non hanno che un valore politico. D’altra parte anche nell’ipotesi

che si pervenga ad una deliberazione consiliare, provocata dal presidente per

mezzo del suo potere di avocazione, la delibera può essere contraddetta o

frustata dal ministro interessato.

Malgrado non si possa considerarli inconsistenti dal punto di vista del diritto

costituzionale, i poteri del presidente hanno un carattere negativo e

compromissorio piuttosto che positivamente direttivo. Ne segue che quella

del governo finisce per essere una struttura policentrica, tendente al

cosiddetto: “ministerialismo”. Tutto ciò determina una notevolissima deroga

rispetto al classico schema dei sistemi parlamentari. Secondo la loro

peculiare logica, infatti, il governo dovrebbe essere sempre concepito come

un potere unitario. Nel nostro sistema invece risulta spesso difficile parlare di

unità del governo, di responsabilità collegiale, di solidarietà governativa, di

indirizzi politici omogenei.

Gli organo governativi non necessari; i vice presidenti del consiglio; i ministri

senza portafoglio; gli alti commissari; i sottosegretari (pagina 416).

A rendere ancor più articolata l’organizzazione del governo, contribuiscono

poi le numerose varianti che la struttura di quest’organo subisce nella prassi.

Tutti i governi possono infatti venire costituiti da parecchi altri tipi di organi

non necessari, alcuni dei quali sono meramente eventuali. Tali sono organi di

tipo individuale, quali i vicepresidenti del consiglio, i ministri senza portafoglio,

gli alti commissari, i sottosegretari di stato; ed organi collegiali come i comitati

interministeriali o come i consigli di gabinetto. Poiché nessuno degli organi

stessi è disciplinato o comunque previsto dalla costituzione, si pone anzitutto

il problema complessivo se non debbano considerarsi costituzionalmente

illegittime. Bisogna ritenere invece che anche in questo campo la costituzione

non escluda di essere integrata, sia da leggi ordinarie sia da convenzioni fra

gli organi costituzionali interessati: convenzioni che sono a loro volta

suscettibili di tradursi in consuetudini facoltizzanti. In quest’ultimo senso

concorre anche la considerazione che tutti gli organi costituzionali

dispongono di un’autonomia organizzativa ovvero di un potere di

autoorganizzazione: con la conseguenza che il governo stesso può essere

definito come un organo a composizione aperta.

La funzione del vicepresidente invece non è data dalla sostituzione integrale

del presidente, per dimissioni o destituzione od impedimento o morte di

questi. Nel nostro sistema le responsabilità non si prestano ad essere affidate

ad un organo presidenziale vicario. La verità è che il vicepresidente altro non

è che un ministro, normalmente senza portafoglio, diversificato per il nome e

il maggior prestigio politico ma giuridicamente equiparato ad ogni altro

componente del collegio. Le uniche funzioni gli sono conferite dal consiglio

dei ministri.

Quanto ai ministri senza portafoglio, basti ricordare che per “portafoglio” si

intende in questa sede un dicastero o un ministero. “senza portafoglio” sono

quindi quei ministri che non vengono preposti ad alcun dicastero, pur

essendo inseriti nel governo.

L’esistenza di un gran numero di organi governativi che la costituzione non

ha disciplinato espressamente, offre la riprova del carattere aperto ed elastico

della struttura del governo. In sintesi, all’interno della complessiva figura dei

ministri senza portafoglio si possono distinguere almeno tre ipotesi. Per prima

cosa, continuano a sussistere alcuni ministri puramente “politici”, fra i quali

rientrano i Ministri per i rapporti con il parlamento. Secondariamente, vi sono

ministri che rispondono in proprio di certi complessi di funzioni loro delegate

dal presidente del consiglio, pur non essendo collocati al vertice di un

consistente apparato burocratico: come nel caso dei compiti svolti dai Ministri

per gli affari regionali. Infine si danno quei ministri che non stanno a capo di

un determinato dicastero, ma dirigono o comunque utilizzano al più vario

titolo apparati amministrativi assai complessi, l’importanza dei quali può

persino essere maggiore di quella spettante a certi ministri di minore rilievo.

Basti pensare al Ministro per il mezzogiorno, oppure al Ministro per la

funzione pubblica.

Vale la pena di aggiungere che vi è sempre la possibilità che il presidente del

consiglio od un qualsiasi altro ministro assumano ad interim la direzione di un

dicastero che diversamente rimarrebbe vacante.

Inverso rispetto al caso dei ministri senza portafoglio è il caso degli alti

commissari; mentre i primi erano privi di specifiche responsabilità

amministrative, i secondi sono infatti posti a capo di importanti apparati

amministrativi di settore, non ancora ministerializzati ma sovente destinati a

trasformarsi in ministeri appositi. Oggi come oggi si può comunque affermare

che la figura degli alti commissari appartiene al passato. Tuttavia la figura in

questione non ha completamente perso l’originaria importanza. Non a caso la

legge n. 400 ragione espressamente di “commissari straordinari del governo”,

nominati del presidente della repubblica su proposta del presidente del

consiglio; ma sottolinea che debbono restare “ferme… le attribuzioni dei

ministeri, fissate per legge”.

Per quanto riguarda i sottosegretari ci si chiede anzitutto se li si possa

considerare alla stregua di veri e propri organi di governo. Nondimeno è

altrettanto certo che essi rientrino nella complessiva compagine governativa,

nel senso che concorrono a definirne la formula politica. D’altra parte, quelle

che vengono loro attribuite, sia pure in virtù di una delega, sono funzioni di

governo. Originariamente ai sottosegretari era stato affidato un triplice

compito: quello di “sostenere la discussione degli atti e le proposte del

ministero” nel parlamento; quello di coadiuvare il rispettivo ministro,

esercitando le attribuzioni da questi delegate; e quello di rappresentarlo “in

caso di assenza e di impedimento”. Rimane invece insoluta la questione del

numero dei sottosegretari; con la conseguenza che il numero stesso viene

attualmente definito volta per volta, secondo la complessità di ciascun gruppo

di funzioni ministeriali e secondo le contingenti esigenze politiche.

I comitati interministeriali (pagina 425).

In seno al governo, tutti i ministri si trovano su di un piano di perfetta parità

formale: tanto è vero che ad ognuno di essi, quand’anche non disponga di

alcun “portafoglio”, spetta un voto deliberativo nel consiglio. È stata di recente

prevista la possibilità che il presidente del consiglio, quanto all’esercizio delle

sue funzioni, venga coadiuvato da un consiglio di gabinetto, composto dai

ministri da lui designati. L’ordinamento costituzionale del governo ha invece

subito una serie di notevoli alterazioni, per effetto del formarsi dei comitati

interministeriali. Con questa denominazione si suole qualificare un complesso

di veri e propri organi governativi collegiali.

Nel 1965 viene pertanto creato il Comitato interministeriale per la

programmazione economica (CIPE), quale organo sopraordinato agli altri

comitati ed ai singoli ministri competenti all’attuazione del programma. D’altra

parte la legge del ’67 ha contribuito ad attenuare le critiche di ordine giuridico,

sovente mosse dai costituzionalisti e dagli amministrativisti al precedente

sistema dei comitati di ministri. La dottrina prevalente riteneva invece che i

comitati fossero dotati di competenze nuove rispetto a quelle esercitate

individualmente dai ministri: cioè di competenze tipicamente collegiali

sfocianti più volte nell’adozione di atti dotati di esterno rilievo, produttivi di

effetti nei confronti dei cittadini interessati. Proprio in questa luce diventava

difficile ricostruire i rapporti fra i comitati interministeriali e le tre componenti

necessarie del governo in termini compatibili con i disposti costituzionali.

Quanto al presidente del consiglio, si sosteneva bensì che il suo potere-

dovere di coordinamento di tutta l’azione governativa trovava riscontro nel

fatto che le leggi istitutive dei vari comitati gli attribuivano generalmente la

presidenza dei collegi stessi. Quanto al consiglio dei ministri, si affermava

che la centralità della suo posizione poteva comunque venire a mantenuta

mediante un opportuno esercizio del suo potere di direttiva nei confronti dei

diversi comitati. Quanto infine ai ministri non si poteva fare a meno di notare

come fossero privilegiati coloro che ne restavano esclusi. La legge n. 48 del

’67 ha cercato invece di risolvere una buona parte se non la totalità di questi

problemi, configurando un armonico sistema di rapporti, entro il quale i

comitati potessero trovare la loro giusta collocazione. Parrebbe pertanto che

il sistema sia stato strutturato su tre piani distinti, avendo per vertice il

consiglio dei ministri, che prende le decisioni politiche di fondo; mentre in

secondo piano si trovano le pubbliche amministrazioni in genere, ivi compresi

gli altri comitati come il CICR ed il CIP. Ma l’edificio previsto dal legislatore

non si è compiutamente realizzato, essendo venuto a mancare il suo

fondamentale presupposto: ossia la politica di programmazione economica

globale.

Le funzioni del consiglio dei ministri: le procedure di formazione degli atti

normativi del governo (pagina 432).

Il consiglio dei ministri delibera “su ogni questione relativa all’indirizzo politico

fissato dal rapporto fiduciario con le camere”, determinando altresì “l’indirizzo

generala dell’azione amministrativa”. In questa prospettiva, ogni

deliberazione consiliare incide per definizione sulla politica stessa: il che

rende perplessi nei riguardi della diffusa tripartizione delle funzioni in esame,

per cui converrebbe suddividerle fra quelle prettamente politiche o di indirizzo

politico, quelle legislative o più generalmente normative e quelle

amministrative o di alta amministrazione.

In primo luogo, vanno allora ricordate le delibere governative concernenti i

rapporti governo-parlamento. Rientrano nel quadro, da una parte, la previa

approvazione delle dichiarazioni del presidente del consiglio; dall’altra, si

aggiungono le delibere concernenti i disegni governativi di legge e quelle

riguardanti il ritiro dei disegni già presentati al parlamento.

In secondo luogo, esigono appunto una specifica considerazione le funzioni

normative, attinenti ai “decreti aventi valore o forza di legge” ed ai

“regolamenti da emanare con decreto del presidente della repubblica”.

In terzo luogo, varie attribuzioni costituzionali si riferiscono ai rapporti

governo-regioni.

In quarto luogo, segue un eterogeneo complesso di compiti concernenti i

rapporti fra il governo e le altre autorità dell’esecutivo, a cominciare dai singoli

ministri.

Al pari del procedimento legislativo ordinario, anche la formazione degli atti

governativi aventi forza di legge comprende almeno tre fasi: quella

preparatoria, consistente nella predisposizione d’uno schema di decreto da

parte del ministro o dei ministri competenti in materia; quella costitutiva, che

si risolve nell’adozione di un atto da parte del consiglio stesso; quella

formalmente prefettiva ed integrativa dell’efficacia, che include da un lato

l’emanazione ad opera del presidente delle repubblica e d’altro lato la

pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.

L’esatta qualificazione di tali momenti assume una notevole importanza in

vista del termine entro il quale il governo è tenuto ad esercitare le deleghe

legislative. La giurisprudenza della corte costituzionale è consolidata nel

senso che il momento chiave sia rappresentato a questi effetti

dall’emanazione, con la quale deve dunque reputarsi esaurito “l’esercizio

della funzione legislativa”.

I cosiddetti limiti ulteriori della delegazione legislativa vanno osservati a pena

d’illegittimità, accertabile dalla corte costituzionale.

L’iter formativo dei decreti legge coincide con quello riguardante le leggi

delegate. Ma il procedimento di formazione dei decreti stessi presenta la

spiccata peculiarità di sfociare nel procedimento legislativo dal quale

scaturisce la conversione di essi. È comunque un punto fermo che gli atti

governativi in esame vanno presentati per la conversione alle camere o che

vanno presentati dal governo i corrispettivi disegni di legge, destinati a

tradursi in altrettante leggi di conversione. A tale scopo, le camere si

riuniscono entro cinque giorni e debbono poi convertire i decreti nel termine

perentorio di sessanta giorni. Spetta dunque alle camere complessivamente

prese, approvare o bocciare il disegno governativo di conversione. Ma la

possibile ed anzi frequente presenza degli emendamenti aggrava anche il

problema dell’ambito temporale di efficacia delle leggi di conversione. Le

disposizioni cui si convertono i procedimenti governativi necessitati ed urgenti

non sottostanno alla regola della vacatio legis: poiché sarebbe assurdo

creare in tal modo un periodo di vuoto normativo. Né il problema può dirsi

troncato dalla legge n. 400: essa infatti dispone che le “modifiche

eventualmente apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno

efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di

conversione. Problemi del genere non si pongono più nel caso di un totale

diniego di conversione. La nuova disciplina dell’attività di governo ha infatti

previsto che “del rifiuto di conversione o della conversione parziale, purché

definitiva, nonché della mancata conversione per decorrenza del termine sia

data immediata pubblicazione nella gazzetta ufficiale: il che significa che

l’effetto di tali delibere è immediato, pur quando il termine dei sessanta giorni

non sia ancora trascorso interamente.

Più complesso è il procedimento formativo dei regolamenti del governo.

Nell’ambito di esso vanno infatti distinte sei fasi: quella preparatoria, quella

consistente nella consultazione del consiglio di stato, quella costitutiva nella

quale delibera il consiglio dei ministri, quella dell’emanazione ad opera del

capo dello stato, quella del controllo preventivo spettante alla corte dei conti,

quella della pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.

L’iter dal quale scaturiscono i regolamenti è quindi peculiare, come pure è

peculiare il loro nomen juris, che oggi li contraddistingue nei confronti degli

altri atti amministrativi del governo.

Le responsabilità governative e ministeriali (pagina 440).

Dell’esercizio di tutte le funzioni che vengono loro attribuite dalla costituzione

e dalle leggi i membri del governo rispondono nelle due forme costituzionali

previste. Da un lato, tutti i ministri sono politicamente responsabili e

sanzionabili. D’altro lato, grava su di essi la responsabilità penale. Quanto

alla responsabilità politica vanno per altro integrate in un triplice senso. In

primo luogo, il governo può essere chiamato a rispondere di fronte alle

camere; questo però non comporta un “obbligo di dimissioni”, neppure in casi

di particolare gravità. In secondo luogo, è stato notato che il regolamento

della camera prevede espressamente la mozione di sfiducia individuale a

carico dei singoli ministri.

In terzo luogo, ogni ministro è politicamente responsabile delle delibere

adottate nel consiglio del ministri, quand’anche fosse assente o dissenziente;

ed il solo modo per esimersi da questa responsabilità collegiale consiste nel

rassegnare le proprie dimissioni. Quanto alla responsabilità penale essa

riguarda ogni singolo ministro.

La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, ha sostituito il testo dell’art. 96

Cost.: “il presidente del consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati

dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro

funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del senato della

repubblica o della camera dei deputati. La sola peculiarità costituzionale del

caso consiste, ormai, nella prevista autorizzazione a procedere.

Da ultimo, pur non sussistendo in tal senso un’espressa previsione

costituzionale, anche ai ministri si applicano le norme sulla responsabilità

civile. Malgrado il rilievo costituzionale del loro ufficio, i soggetti in questione

rientrano pur sempre fra quei funzionari dello stato che l’art. 28 Cost. dichiara

“direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative,

degli atti compiuti in violazione di diritti”.

Ed è concepibile altresì che i ministri siano sottoposti alla giurisdizione della

corte dei conti, se “nell’esercizio delle loro funzioni per azione ed omissione

imputabili anche a sola colpa o colpa o negligenza cagionino danno allo

stato”.

L’elezione e la durata in carica del capo dello stato (pagina 447).

In un ordinamento repubblicano, si danno fondamentalmente tre vie per

risolvere il ricorrente problema dell’elezione del capo dello stato: primo, che la

scelta sia direttamente affidata al corpo elettorale; secondo, che il compito

stesso venga riservato alle camere del parlamento; terzo, che si adottino

sistemi intermedi fra le due ipotesi estreme, sia costituendo un collegio

elettorale apposito sia configurando elezioni di secondo grado.

L’elezione diretta del capo dello stato caratterizza le repubbliche

presidenziali. In coerenza con la scelta di un governo tendenzialmente

parlamentare, i nostri costituenti hanno invece optato per la seconda delle tre

soluzioni accennate, affidando l’elezione presidenziale al parlamento in

“seduta comune dei suoi membri”. Non deve trarre in inganno la circostanza

che all’elezione prendano parte “tre delegati per ogni regione”. Ciò non

significa, infatti, che sia stata attuata una soluzione di tipo compromissorio

perché il numero dei delegati regionali risulta troppo esiguo rispetto a quello

dei parlamentari; sia perché quasi tutti gli elettori presidenziali obbediscono

secondo esperienza ad una comune disciplina di partito.

Si suole perciò ritenere che sia necessario prendere alla lettera il riferimento

al Parlamento in seduta comune. Ne segue che la presidenza del collegio in

questione continua a spettare al presidente della camere dei deputati. E ne

deriva che le camere riunite potrebbero validamente procedere all’elezione

del nuovo presidente della repubblica, anche se qualche consiglio regionale

non designasse in tempo utile i propri rappresentanti.

Tanto i quorum richiesti per l’elezione quanto la durata in carica del capo

dello stato fanno però intendere che i costituenti non hanno voluto stabilire un

necessario collegamento fra il titolare di quest’organo e la maggioranza di

governo, ma hanno cercato di svincolarlo dalle forze sulle quali si regge in

quella fase il raccordo governo-parlamento. Da un lato, infatti, il presidente è

eletto per sette anni. D’altro lato, analoga è la ratio per cui l’art. 83 terzo

comma esige che l’elezione stessa avvenga per scrutinio segreto e non dia

esito se non quando raggiunga la maggioranza dei due terzi degli aventi

diritto nei primi tre scrutini o la maggioranza assoluta a partire dalla quarta

votazione. L’obiettivo consiste nel garantire una base parlamentare e politica

più larga da quella che sostiene il governo in carica.

Ci si è resi conto che potrebbe verificarsi l’eventualità di un inutile

superamento dei termini costituzionali, determinato dalla mancata formazione

della maggioranza assoluta. Ma la dottrina prevalente ritiene che si debba

optare per la prorogatio. Certo è che la prorogatio del capo dello stato

rappresenta nel nostro ordinamento un’eccezione alla regola per cui

l’elezione del nuovo presidente dovrebbe avvenire prima ancora della

scadenza del settennato. Ed è un’eccezione da evitare per quanto possibile,

poiché non soltanto in quest’ultimo periodo, ma già negli ultimi sei mesi del

suo normale mandato il presidente è di norma provato del più importante fra

tutti i suoi poteri, non avendo più la facoltà di sciogliere le camere.

Gli impedimenti temporanei e permanenti (pagina 452).

L’ipotesi più ovvia e più sicura d’impedimento presidenziale è quella di una

grave malattia, che può configurare tanto una causa di temporanea quanto

una causa permanente d’impossibilità di esercitare le relative funzioni.

Altra è la natura di ipotesi sul tipo di un viaggio o di una permanenza

all’estero; sicché l’impedimento non è qui totale, ma consente o richiede

addirittura che le funzioni medesime siano bipartite, venendo affidate al

supplente in quella sola parte che vada esercitata nella capitale o comunque

all’interno dei confini nazionali. Ci si chiede, ancora, se la figura

dell’impedimento possa essere estesa a tal punto da comprendervi un grave

scandalo. Ma il problema non può essere correttamente impostato, se non si

considera cosa stabiliscono le norme costituzionali per responsabilità penali

del capo dello stato. L’art. 90 Cost. dispone in proposito che il “presidente

della repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue

funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla costituzione”. Ne

segue che i procedimenti penali comune non concretano una nuova causa

d’impedimento presidenziale. Per meglio dire, se dal procedimento derivasse

una condanna comportante l’interdizione dai pubblici uffici, il presidente

dovrebbe ritenersi decaduto; mentre in ogni altro caso del genere non si

produrrebbero impedimenti di sorta. Ma giova aggiungere che, in tutte queste

situazioni, la valvola di sicurezza è rappresentata dalla volontarie dimissioni:

alle quali il presidente può sempre ricorrere. Meno complesso è il problema

relativo alla durata massima dell’impedimento temporaneo: gli impedimenti

temporanei devono essere considerati in relazione alla loro durata che

comunque dipende dalla valutazione degli organi interessati, con riferimento

alla gravità della causa impeditivi, alla possibilità che essa venga meno o si

protragga indefinitivamente, alla stessa data di scadenza del settennato

presidenziale in corso. S’intende in tal modo che il problema non è ancora

compiutamente risolto: perché resta da vedere a quale organo spetti il potere

di accertamento. Indiscutibile è il coinvolgimento del governo. Ma non è meno

evidente che il governo deve ottenere a tal fine il consenso del presidente del

senato. Un simile quadro si presta a generare l’impressione che

l’accertamento degli impedimenti presidenziali costituisca l’oggetto di una

disciplina quanto mai confusa ed incerta. Ma è più giusto concludere che

l’accertamento stesso rappresenta il frutto di un procedimento a struttura

variabile, nel quale vari organi statali di vertice possono inserirsi sulla base di

regole convenzionali, volta per volta stipulabili d’intesa fra i loro titolari.

Quanto infine ai poteri del supplente la dottrina si presenta nuovamente

divisa: per costituzione il supplente dovrebbe esercitare tutte le funzioni che

in quelle circostanze risultassero validamente esplicabili da un vero e proprio

presidente della repubblica. Ed anzi vi è che ritiene che sia dato al supplente

di procedere persino allo scioglimento anticipato delle camere.

Il ruolo e le funzioni del capo dello stato: generalità; gli atti presidenziali e la

controfirma ministeriale (pagina 458).

In tutte le forme di governo a tre componenti essenziali nelle quali il capo

dello stato si distingue dal governo soggettivamente inteso, per determinare il

ruolo che spetta a quest’organo entro il sistema complessivo si devono

affrontare delicatissimi problemi. Più adeguata alla forma di governo vigente

in Italia è per questi aspetti la quarta ricostruzione dottrinale, risalente a

celebri teorie formulate fin dalla prima metà dell’ottocento: vale a dire l’idea

che il capo di uno stato parlamentare debba essere posto al di fuori dei tre

tradizionali poteri statali, per venire concepito come l’esclusivo titolare di un

quarto potere neutro, spoliticizzato ed imparziale, avente per oggetto

specifico la moderazione dei conflitti e la risoluzione delle crisi.

Per avvicinarsi alla soluzione del problema, occorre dunque andar oltre le

teorizzazioni troppo generali e considerare che, anche sotto questo aspetto,

l’Italia rappresenta un caso a sé stante. Si consideri da un lato, il nutritissimo

elenco dell’art. 87 Cost.: “il presidente della repubblica è il capo dello stato e

rappresenta l’unità nazionale. Può inviare messaggi alle camere. Indice le

elezioni delle nuove camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la

presentazione alle camere dei disegni di legge di iniziativa del governo.

Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti.

Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla costituzione. Nomina, nei

casi indicati dalla legge, i funzionari dello stato. Accredita e riceve i

rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando

occorra, autorizzazione delle camere. Ha il comando delle forze armate,

presiede il consiglio supremo della difesa costituito secondo legge, dichiara lo

stato di guerra deliberato dalle camere, presiede il consiglio superiore della

magistratura. Può concedere grazie e commutare le pene. Conferisce le

onorificenze della repubblica”. Stando alla lettera di tutto questo insieme di

previsioni, parrebbe dunque che il presidente della repubblica provveda in

prima persona ad una vasta serie di fondamentali adempimenti. Ma è chiaro

che tali disposizioni non possono avere un significato compiuto, dovendo

invece venire inserite nel complesso delle norme riguardanti l’organizzazione

costituzionale dello stato. L’art. 90 cioè, escludendo in via di principio che il

presidente della repubblica sia responsabile degli atti compiuti nell’esercizio

delle sue funzioni, esclude in pari tempo che egli sia titolare di un ruolo

politico essenziale. “Nessun atto del presidente della repubblica è valido se

non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la

responsabilità”.

Per meglio intendere la ragion d’essere e i significati della controfirma

ministeriale degli atti del capo dello stato, giova per altro aprire una parentesi

sulle origini di tale istituto e sulle profonde trasformazioni che esso ha subito

o sta subendo nel corso della storia.

In sintesi, dunque, è stato sostenuto che la controfirma apposta dai ministri o

dai cancellieri regi, assolvesse ad una duplice funzione: quella di attestare la

provenienza dell’atto da parte del monarca; e quella di impegnare il

controfirmante a dare esecuzione dello stesso. A questo punto la controfirma

continua ad implicare una assunzione di responsabilità da parte del ministro

controfirmante: ma l’effetto in questione ritrova la propria giustificazione ed il

proprio fondamento nella circostanza che è il controfirmante a costituire

l’autore materiale dell’atto. La controfirma acquista significato primario di

proposta vincolante e dunque attesta che l’atto formalmente imputabile al

capo dello stato è il frutto di una scelta politica governativa. Già dalla carta

costituzionale si desume in verità la necessaria esistenza di almeno due tipi

di atti presidenziali, in ordine ai quali il controfirmante non si pone come

soggetto proponente, ma come soggetto consenziente con una iniziativa

presa dal presidente della repubblica.

Nell’ordinamento costituzionale vigente però, la casistica appare assai più

varia e complessa; i rapporti che si instaurano fra il presidente che firma ed il

ministro o i ministri che controfirmano gli atti medesimi danno origine a cinque

categorie di atti presidenziali.

In primo luogo vi sono gli atti presidenziali esenti da controfirma; in secondo

luogo, si danno gli atti dovuti per costituzione o per legge, relativamente ai

quali nessuno dei due sottoscriventi può assumere una propria iniziativa; in

terzo luogo sta poi la gran massa degli atti adottati su proposta del

controfirmante; in quarto luogo vi sono invece gli atti d’iniziativa presidenziale;

in quinto luogo esistono infine taluni atti complessi eguali, alla determinazione

dei quali concorrono tanto il capo dello stato quanto il presidente del consiglio

dei ministri, senza che l’uno di questi due organi possa imporre all’altro le

proprie volizioni.

Le singole specie di atti presidenziali; gli atti non controfirmati; gli atti dovuti;

gli atti d’iniziativa ministeriale (pagina 466).

Per ovvie ragioni, fra gli atti esenti da controfirma rientrano anzitutto quelli

personali, che il presidente della repubblica compie come soggetto privato e

non come titolare dell’ufficio in questione. In particolar modo si discute in

dottrina se fra gli atti personali se debbano includere le dimissioni, come pure

le dichiarazioni di un impedimento permanente; o se in questi casi sia

necessaria la controfirma del presidente del consiglio. Ma la prima opinione

sembra preferibile; sicché la controfirma non aggiungerebbe nella alla

delibera scelta già fatta dall’interessato.

Un altro caso in cui la natura dell’atto esclude la controfirma ministeriale è

quello dei messaggi orali; mentre per i messaggi scritti non vi sarebbe

ragione di sottrarli alla regola che l’art. 89 pone per la generalità degli atti

presidenziali. L’esercizio di questo generico “potere di esternazione” non è

disciplinato che da regole convenzionali. Un caso ulteriore è poi

rappresentato dagli atti orali di conferimento dell’incarico. Ed ancora si

aggiungono i regolamenti presidenziali, che attengono all’organizzazione ed

al personale della presidenza della repubblica: in ordine ai quali la legge n.

1077 prevede l’esenzione dalla controfirma.

Infine un quarto gruppo di atti che si sottraggono alla controfirma consiste in

quelli che il capo dello stato pone in essere come componente di organi

collegiali costituzionalmente previsti, quali il consiglio supremo di difesa ed il

consiglio superiore della magistratura. Nessun dubbio che per forza di cose

non siano controfirmabili. Viceversa è discutibile se conclusioni analoghe

valgano anche per quegli atti che il capo dello stato adotta a titolo individuale,

quale presidente del consiglio supremo o del consiglio superiore: per

esempio, allo scopo di convocarne le sedute oppure di esternarne

ufficialmente le deliberazioni. E qui il diritto costituzionale positivo richiede

che vengano introdotte ulteriori distinzioni.

La legge non prescrive nulla in ordine alla forma degli atti con i quali il

presidente assicura la costituzione ed il funzionamento del collegio. In

proposito si possono astrattamente produrre due contrarie interpretazioni:

primo, che tali atti non debbano e non possano venir controfirmati, in quanto

non sarebbero propriamente imputabili al capo dello stato, ma verrebbero

compiuti dal titolare di un organo giuridicamente diverso, costituito dal

presidente del consiglio superiore; secondo, che per costituzione i due uffici

si confondano in uno. La prima interpretazione va preferita senz’altro. Ora,

risulta abbastanza evidente che gli atti compiuti in tal senso dal

vicepresidente non vanno sottoposti ad alcuna controfirma ministeriale. Né

giova replicare che l’obbligo della controfirma sussisterebbe comunque per gli

atti presidenziali determinativi delle deleghe in questione.

Fra quelli imputabili al presidente della repubblica figurano poi vari atti

giuridicamente dovuti: vale a dire tali che in date circostanze essi devono

essere emessi con dati contenuti, per cui non si può concepire la loro

controfirma alla stregua di una libera e responsabile proposta del ministro

competente.

In ultima analisi, quegli atti adottati su proposta del controfirmante non

rappresentano che una fra le varie categorie degli atti presidenziali. E la

circostanza che quella ministeriale non figuri mai come una proposta

vincolante non vale a smentire che tutti questi atti vengano predeterminati dal

consiglio dei ministri o dai singoli ministri competenti. Proprio a questa

stregua ci si deve chiedere quale possa essere la funzione della firma che il

presidente della repubblica deve pur sempre apporre a questi atti. Certo è

soltanto che il presidente della repubblica non potrebbe bloccare le proposte

ministeriali per ragioni di merito politico, dal momento che il potere di indirizzo

rimane in tal campo di piena competenza del governo. Per converso, il

controllo presidenziale dovrebbe invece svolgersi sul piano della legittimità

dell’atto, implicando il rifiuto di emettere quei decreti il cui contenuto contrasti

con la costituzione o con le leggi vigenti in materia. Ma sotto questo profilo si

riscontra che il presidente non suole approfondire il proprio esame: tanto che

si può ben dire che il vero controllo preventivo di legittimità non viene

esercitato dal capo dello stato ma dalla corte dei conti.

Conviene ricordare che nel nostro ordinamento si dà per lo meno un caso

tipico, nel quale la proposta governativa ed il conseguente controllo

presidenziale sono evidenziati e formalmente dissociati. Il caso è quello dei

disegni di legge deliberati dal consiglio dei ministri, in ordine ai quali il

presidente della repubblica adotta ed emana appositi decreti che ne

autorizzano la presentazione alle camere. Il riscontro del capo dello stato non

coinvolge di certo tutti i possibili vizi di legittimità delle proposte governative.

Gli atti d’iniziativa presidenziale (pagina 472).

Si potrebbe essere indotti a ritenere che le più importanti e caratteristiche

specie di atti, alla base dei quali si ritrova un’autonoma iniziativa del

presidente della repubblica, siano quelle collegate alle più volte ricordate

funzioni presidenziali di risoluzione delle crisi insorgenti nel sistema

parlamentare di governo: vale a dire il conferimento dell’incarico, il

corrispondente decreto di nomina del nuovo presidente del consiglio,

l’alternativo scioglimento di una o di entrambe le camere del parlamento. In

realtà nessuna di queste tre specie può essere fatta propriamente rientrare

nel genus degli atti d’iniziativa presidenziale. Vero è viceversa, che esistono

tre o quattro casi ormai scontati e pacifici di iniziativa presidenziale, che

hanno presupposti ed oggetti completamente diversi dalla soluzione delle

crisi di governo: e tali sono il rinvio delle leggi operabile in sede di

promulgazione; i messaggi che il presidente della repubblica può inviare alle

camere; la nomina dei cinque giudici costituzionali di cui all’art. 135 primo

comma. In nessuno di questi casi la carta costituzionale fa capire che il

ministro controfirmante non assume la consueta veste di proponente il

decreto presidenziale. Ma la prassi è ormai costante nel senso che tutte le

scelte in questione competono effettivamente al capo dello stato. Tra queste

attribuzioni, la prima che il presidente della repubblica abbia acquisito è stata

quella riguardante il rinvio delle leggi con riesame da parte delle camere. Il

rinvio rimarrebbe inutilizzato se presupponesse una proposta deliberata dal

consiglio dei ministri. Infatti, delle due l’una: o il governo tollera che si

approvino atti legislativi non ricollegabili al suo indirizzo politico; oppure il

governo si oppone in partenza, subendo per altro una sconfitta, ed allora

esso è indotto a dimettersi.

Già in questo senso ne risulta che la stessa formulazione dei messaggi alle

camere rientra nell’effettiva competenza del capo dello stato e non del

governo; perché il messaggio è la forma nella quale si esplica il rinvio delle

leggi in sede di promulgazione. Basta infatti pensare che l’esecutivo non ha

nessun bisogno di comunicare con le camere attraverso il tramite del

presidente della repubblica, in quanto si trova in un costante e quasi

quotidiano rapporto con le camere stesse.

Non meno significativo è il caso della nomina di cinque giudici costituzionali.

La motivazione essenziale su cui si è fondato l’assunto di una competenza

sostanzialmente presidenziale è consentita in ciò che solo affidando al capo

dello stato le nomine in esame si può evitare che la maggioranza dei quindici

componenti la corte costituzionale venga espressa dal raccordo governo-

parlamento.

Considerazioni non molto dissimili valgono per argomentare che deve

competere al presidente la scelta dei cinque senatori a vita che si aggiungono

ai 315 senatori elettivi. Qui pure la maggioranza parlamentare riceverebbe un

premio, se tali nomine fossero in sostanza effettuate dall’esecutivo: mentre

l’affermazione che l’iniziativa spetta al capo dello stato assicura non tanto

l’imparzialità delle nomine stesse, quanto la scelta di persone diverse da

quelle che altrimenti verrebbero proposte dal consiglio dei ministri.

Per completare il discorso, bisogna ricordare che in dottrina si è cercato di

configurare altre specie di atti d’iniziativa presidenziale. Vari autori hanno

anzitutto sostenuto che spettasse al capo dello stato di decidere sulla

concessione delle amnistie e degli indulti. Ma il carattere imperativo della

delega in questione troncavano il problema alla radice. D’altro canto non può

nemmeno essere accolta la tesi dottrinale per cui ricadrebbe nell’iniziativa

presidenziale lo scioglimento anticipato dei consigli regionali.

Gli atti complessi eguali (pagina 478).

Rispetto agli altri gruppi di atti presidenziali che sono stati finora esaminati, la

categoria degli atti complessi eguali è senza dubbio la meno comprensiva in

quanto vi appartengono due sole specie di decreti del capo dello stato: cioè

quelli di nomina dei nuovi presidenti del consiglio e quello di scioglimento

anticipato delle camere. Relativamente più semplice è il caso della nomina

del presidente del consiglio. Qui la qualificazione dell’atto come complesso

eguale non esclude affatto che all’origine di esso si ritrovi una scelta operata

dal presidente della repubblica. Ma non per questo lo si può collocare sul

medesimo piano di uno di quegli atti d’iniziativa presidenziale, in ordine ai

quali le decisioni del capo dello stato s’impongono per forza propria. Ben più

difficile è lo stabilire quale sia la volontà preponderante ai fini dello

scioglimento anticipato delle camere. Alcuni autori ritengono che la decisione

sullo scioglimento debba o quanto meno possa essere governativa. Molti altri

oppongono invece che il nostro ordinamento non sarebbe in questa sede

equiparabile a quello inglese, ma esplicherebbe la presidenzialità del potere

di scioglimento,

effettivamente, numerosi e concordi argomenti indurrebbero ad includere lo

scioglimento fra gli atti di iniziativa presidenziale; ma il significato spettante ad

una simile definizione è alquanto diverso da quello riscontrabile nel caso delle

nomine dei senatori a vita e dei giudici costituzionali di spettanza del capo

dello stato. Nel caso di scioglimento non è sostenibile che la controfirma del

decreto sia dovuta e che il governo in carica non possa in alcun modo

opporsi.

Ne segue che la responsabilità dell’atto ricade su entrambi i suoi

sottoscrittori: giacché il presidente del consiglio si espone al pericolo che la

sua politica e quella del suo partito vengano bocciate dal corpo elettorale ed

in ogni caso predetermina una crisi, mentre il presidente della repubblica si

accolla comunque una responsabilità politica di tipo diffuso, esponendosi alle

censure che la sua decisione si presta a suscitare in seno alle forze politiche

interessate ed all’opinione pubblica in genere. In secondo luogo, il presidente

della repubblica non ha nessun altro mezzo per superare l’eventuale

opposizione del governo, se non quello di servirsi della propria influenza per

provocarne le dimissioni. Ma anche in questa ipotesi non si può certo

desumerne che il presidente si ritrovi libero di formare un nuovo governo.

Quando si afferma che quelli realizzati in Italia risultano spesso assimilabili

agli autoscioglimenti delle assemblee parlamentari, non si vuol sostenere,

però, che la ratio dello scioglimento possa essere in Italia affine a quella che

si riscontra in altri regimi parlamentari sul tipo della Gran Bretagna. In Italia il

presidente della repubblica non è mai vincolato in tal campo dagli eventuali

suggerimenti del governo; ed in nessun caso, poi, potrebbe usare lo

scioglimento all’unico scopo di avvantaggiare il gabinetto in carica, indicendo

le nuove elezioni politiche nel momento ritenuto più opportuno dalla

maggioranza. Lo scioglimento resta uno strumento concepito per fronteggiare

le disfunzioni in cui versino una od entrambe le camere.

I correttivi del regime parlamentare (pagina 485).

Già nella descrizione dei ruoli che in Italia sono stati assunti dai tre organi

essenziali di ogni sistema parlamentare, si è constatato che il regime vigente

nel nostro paese non coincide con il parlamentarismo puro. Da un lato, nei

rapporti fra governo e parlamento, si sono più volte registrati fenomeni che

obbedivano ad una logica assembleare piuttosto che ad una logica

parlamentare. D’altro lato, neanche la posizione del capo dello stato rientra

del tutto nel modello del parlamentarismo. Accanto a queste ragioni per così

dire intrinseche, si danno vari altri profili. Una prima eccezione alla logica del

parlamentarismo consiste in tal senso nello stesso carattere rigido della

costituzione. Quel che più conta, le disposizioni stabilite in varie parti del testo

costituzionale fanno capire che nel nostro ordinamento la logica del

parlamentarismo è stata sottoposta a molteplici correttivi. In altre parole, una

serie di decisioni politiche è stata sottratta al raccordo governo-parlamento,

per venire riservata ad altri organi o soggetti. In particole, è questo l’effetto

che deriva sia dalle previsioni costituzionali di autonomie politiche a base

territoriale, sia dalla configurazione di un’apposita corte costituzionale come

giudice della legittimità delle leggi.

Residuano, invece, le questioni concernenti gli altri due “contropoteri”, previsti

dalla vigente costituzione: quello facente capo al corpo elettorale, nella forma

del referendum abrogativo; e quello consistente nell’indipendenza del potere

giudiziario, a garanzia del quale è concepito ed istituito il consiglio superiore

della magistratura.

Il “referendum! Abrogativo nella forma italiana di governo (pagina 487).

Pur potendo colpire la generalità delle leggi statali e degli atti normativi

equiparati, il referendum è stato indubbiamente concepito dall’assemblea

costituente come uno strumento utilizzabile solo in circostanza eccezionali,

avendo pertanto rilievo secondario ed un carattere complementare rispetto

agli istituti della democrazia rappresentativa. Tuttavia sta di fatto che i ritmi di

ricorso all’arma del referendum sono improvvisamente e notevolmente

cresciuti. Nella prima metà degli anni settanta, a partire dall’entrata in vigore

della legge regolante le “modalità di attuazione del referendum”, le richieste

erano rimaste del tutto specifiche sebbene molto importanti, avendo per

oggetto dapprima il divorzio e poi l’aborto. Sul finire di quel decennio, per

contro, tali iniziative sono sopraggiunte “a pioggia”, soprattutto ad opera di un

vero e proprio “partito del referendum”, come quello radicale. Del resto è

certo che i referendum abrogativi richiesti ed indetti negli anni settanta ed

ottanta non hanno mancato di incidere sulle sorti stesse delle coalizioni di

maggioranza, fino al punto di rappresentare la concausa di vari scioglimenti

anticipati delle camere. Ma il sistematico ricorso al referendum non ha

perseguito il solo intento di delegittimare il sistema politico in atto; bensì ha

determinato una sorta di uso molteplice delle consultazioni referendarie. A

fianco dei tradizionali referendum “di rottura”, si sono avuti svariati

referendum “di stimolo”, tendenti a sollecitare il parlamento all’approvazione

di nuove leggi. Del pari, alle richieste meramente abrogative si sono

affiancate le richieste manipolative, volte a rinnovare certi settori

dell’ordinamento mediante l’abrogazione di parti di disposizioni legislative o

addirittura di singole parole contenute nei testi di legge in questione. Ancora,

la crescente varietà e complessità delle richieste referendarie ha messo in

luce lo scarto che spesso sussiste fra quesiti formali, ufficialmente prospettati

dalle richieste medesime, e i quesiti “impliciti” riguardanti il significato politico

delle rispettive votazioni. In altre parole, si è riscontrato che la cosiddetta

valenza politica dei referendum può trascendere di molto la portata delle

norme delle quali di chiede l’abrogazione: come nel tipico caso dei

referendum “sul nucleare”, che hanno finito per porre in questione la

sopravvivenza in Italia delle relative centrali, ben oltre gli specifici interrogativi

trascritti nelle schede. Per contro la Corte ha dato via libera ai referendum

manipolativi, malgrado i dubbi espressi da quanti contestano la conformità di

tali richiesta al modello costituzionale: dal momento che essi sarebbero

miranti a generare discipline legislative nuove, difformi da quelle che il

parlamento aveva previsto e voluto.

Il procedimento referendario (pagina 490)

L’iter attraverso il quale si giunge al voto popolare è stato fondamentalmente

strutturato in quattro fasi. A monte del procedimento si collocano i richiedenti,

cioè gli elettori nel numero minimo di 500.000 sottoscrittori della richiesta, od

almeno cinque consigli regionali. Ma la raccolta di firme costituzionalmente

previste dev’essere a sua volta preceduta dall’iniziativa di un gruppo di

promotori. Prende in tal modo avvio la fase preparatoria, tendente alla

formazione e presentazione della richiesta. A tale scopo, in appositi fogli

vanno indicati “i termini del quesito che si intende sottoporre alla votazione

popolare”. Il deposito può essere effettuato entro il 30 settembre di ciascun

anno; ed alla scadenza del 30 settembre si apre la fase dei controlli

preventivi, imperniata sugli accertamenti svolti e sulle decisioni

consecutivamente adottate da un apposito Ufficio centrale, costituito presso

la corte di cassazione e dalla corte costituzionale. A sua volta, la corte

costituzionale è chiamata a pronunciarsi entro il 10 febbraio successivo

sull’ammissibilità delle richieste ritenute legittime dall’ufficio centrale. Al pari

che nei procedimenti elettorali, segue a questo punto una fase costitutiva

culminante nella votazione. Ai fini dell’approvazione della richiesta, l’art. 75

Cost. prescrive tanto un quorum di partecipazione quanto un quorum riferito

ai votanti. Occorre, cioè, che partecipi alla votazione “la maggioranza degli

aventi diritto”; ed occorre che “la maggioranza dei voti validamente espressi”

si pronunci per l’abrogazione, rispondendo al quesito in senso affermativo.

Effettuata la votazione, si apre comunque la quarta fase del procedimento,

imperniata sulla proclamazione dell’esito del referendum. Se il risultato è

contrario alla richiesta di abrogazione, la legge n. 352 si limita a prescrivere

che ne sia data “notizia” sulla gazzetta ufficiale. Se invece il risultato è

favorevole, “l’avvenuta abrogazione” dev’essere dichiarata con decreto del

presidente della repubblica, da pubblicare nella gazzetta e da inserire nella

raccolta ufficiale. Una questione ricorrente ha riguardato, anzitutto, i rapporti

fra l’ufficio centrale e la corte costituzionale. All’ufficio centrale la legge n. 352

assegna il controllo sulla conformità delle richieste alle norme della legge

stessa; ma l’unico punto fermo consiste in ciò, che spetta all’ufficio verificare

se il numero delle firme valide superi o meno il minimo di 500.000. Senonché

l’organo giurisdizionale in questione si è anche arrogato il compito di stabilire

se fossero in causa leggi statali o atti normativi equiparati. E la corte

costituzionale ne ha costantemente preso atto, riservandosi la sola

“cognizione dell’ammissibilità del referendum”; sicché spetta alla corte

accertare se vengano in considerazione leggi ordinarie o leggi costituzionali

comunque “rinforzate”. Una volta che l’ufficio abbia fissato il senso della

disciplina legislativa sottoposta a referendum, la corte non può dunque

operare “come giudice di secondo grado”. Ancor più in generale, all’ufficio

centrale compete la cognizione di tutte le vicende riguardanti le norme

legislative ordinarie assoggettate al voto popolare. Con questa logica

prevedeva che, in caso di abrogazione sopravvenuta delle norme per le quali

era stata avanzata richiesta di referendum, fossero l’ufficio centrale a

dichiarare che le operazioni non avevano più corso.

Le tensioni e le questioni generate dalle recenti esperienze referendarie

hanno anche formato la causa di svariate proposte di riforma della disciplina

costituzionale ed ordinaria vigente in materia. La corte costituzionale ha

rilevato in diverse occasioni che il quesito referendario dovrebbe esser reso

più chiaro, anziché accontentarsi di formulazioni troppe volte oscure o

addirittura incomprensibili per la generalità degli elettori. La legge n. 352

consente, in effetti, che si richieda il referendum per l’abrogazione di singoli

articoli di legge o anche di singoli commi i di singole parole; ma solo in queste

ultime ipotesi impone che nelle schede venga “integralmente trascritto il testo

letterale delle disposizioni di legge”. In secondo luogo, la corte stessa ha

consigliato l’anticipazione dei controlli, che andrebbero effettuati a monte del

procedimento. Del pari, il numero minimo delle firme occorrenti per sostenere

ciascuna richiesta continua ad esser quello originariamente stabilito

dall’assemblea costituente. Allo stesso modo sono state insabbiate le

iniziative tendenti a dotare il presidente della repubblica di ampie facoltà di

sospensione del referendum.

L’indipendenza della magistratura e delle singole autorità giurisdizionali;

giudici ordinari e giudici speciali (pagina 496).

Nel proclamare che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e

indipendente da ogni altro potere”, l’art. 104 della costituzione risente senza

dubbio dell’idea che uno stato di diritto debba fondarsi sulla divisione o sulla

separazione dei poteri. Non devono essere toccati comunque alcuni valori:

primo è l’indipendenza, riferita non solo alla magistratura come istituzione

complessiva bensì ad ogni singola autorità giurisdizionale. Qualora ciascun

giudice non fosse indipendente nell’esercizio delle sue tipiche attribuzioni,

non si conseguirebbe l’obiettivo dell’imparzialità o della “terzietà”. La parallela

garanzia dell’indipendenza dell’istituzione e dell’indipendenza del singolo

giudice concorre a far capire il perché la magistratura sia denominata ordine

piuttosto che potere. Ne segue però che il giudiziario si presenta come un

potere diffuso, nell’ambito del quale tutti i giudici possono assumere la veste

di “poteri dello stato”. Ed unicamente in senso riassuntivo si può dunque

parlare di un potere giurisdizionale comprendente le autorità giudicanti di

qualunque genere. Vero è che per “magistratura” s’intende il solo complesso

dei giudici ordinari, istituiti e regolati da un apposito ordinamento giudiziario;

ed è noto che i giudici ordinari non esauriscono la serie delle autorità

giurisdizionali, dal momento che l’assemblea costituente non ha accolto il

principio dell’unicità della giurisdizione. Quanto invece ai giudici speciali,

formati in via permanente al di fuori dell’ordinamento giudiziario. La

costituzione si limita a vietarne l’istituzione ex novo. Dalla revisione sono

state anzi esonerate le giurisdizioni del consiglio di stato, della corte dei conti

e dei tribunali militari, che hanno in effetti un preciso rilievo costituzionale: in

quanto regolate e previste dall’art. 103 della costituzione. La pluralità delle

giurisdizioni, fondata soprattutto sulla tradizionale contrapposizione fra diritti

soggettivi ed interessi legittimi nelle controversie riguardanti gli atti delle

pubbliche amministrazioni, non toglie però che la disciplina costituzionale

delle attività giurisdizionali rimanga fondamentalmente comune. Vige in ogni

caso il principio di riserva di legge, come risulta dall’espresso disposto

dell’art. 108. più specificamente, tutti i giudici “sono soggetti soltanto alla

legge”, in base al capoverso dell’art. 101 Cost., con l’implicito intento di

escludere la loro soggezione all’esecutivo o ad altre autorità.

Con questo fondamento sono state annullate la norma per cui poteva fungere

da giudice il ministro della marina mercantile; la disciplina che attribuiva ai

consigli comunali e provinciali potestà giurisdizionali in tema di controversie

elettorali riguardanti i consigli medesimi.

Certo è tuttavia che non tutte le norme costituzionali del titolo IV sono

egualmente applicabili ai giudici ordinari ed ai giudici speciali; come pure ai

giudici togati ed ai “cittadini estranei alla magistratura”, previsti dal secondo

comma dell’art. 102 Cost. innanzitutto, il principio della nomina dei magistrati

mediante concorso, fissato dal primo comma dell’art. 106, riguarda i soli

giudici ordinari professionali. Si pensi ai giudici laici che possono comporre le

sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari. In secondo luogo, si

consideri il caso dei “magistrati onorari”. Quanto alla magistratura ordinaria è

pur sempre esclusa la nomina governativa dei giudici. Per contro, nomine del

genere sono tuttora possibili nei confronti di giudici speciali

costituzionalmente rilevanti, quali il consiglio di stato e la corte dei conti. Ma

anche l’inamovibilità dei giudici speciali risulta spesso attenuata e comunque

diversa da quella riguardante i magistrati ordinari. Basti pensare alla

circostanza che soli per i primi la costituzione stabilisce che essi “non

possono essere dispensati o sospesi dal servizio, né destinati ad altre sedi o

funzioni se non in seguito a decisione del consiglio superiore della

magistratura.

L’autonomia dell’ordine giudiziario ed il consiglio superiore della magistratura

(pagina 502).

Nel valutare il regime costituzionale dei magistrati ordinari, assume un rilievo

centrale il discorso concernente le garanzie offerte dalla necessaria esistenza

dell’apposito consiglio superiore. Talune delle varie giurisdizioni speciali

possono anche esser dotate di strumenti, più o meno analoghi, di

“autogoverno”: così, specialmente, presso il consiglio di stato è ora in

funzione un “consiglio di presidenza”, costituito per la maggior parte da

componenti eletti dai magistrati amministrativi, che svolge funzioni

corrispondenti a quelle proprie del CSM.

Prende corpo, in tal modo, la definizione della magistratura come “ordine

autonomo”, contenuta nel primo comma dell’art 104. l’autonomia della

magistratura stessa non va infatti collocata sul piano della normazione.

Piuttosto, ciò che rende autonomo l’ordine giudiziario sono appunto i limiti

che esso comporta, nei confronti degli altri poteri dello stato e soprattutto

dell’esecutivo, sottoforma di “potestà valutativa riservata”. Per necessaria

conseguenza da essa deriva una corrispondente limitazione delle attribuzioni

del ministero della giustizia, che divengono in tal senso residuali,

concernendo “l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla

giustizia”. Prevale, tuttavia, l’opinione negativa, incline a definirlo quale

organo di rilievo costituzionale; ed in questi termini si è espressa anche la

corte costituzionale.se però si trascendono le concezioni formali o letterali, le

istituzioni effettivamente costituzionali si riducono a quattro: il parlamento, il

governo, il presidente della repubblica, la corte costituzionale. Di questi soli

poteri può infatti sostenersi che essi detengono una posizione di parità

reciproca, al vertice dell’organizzazione costituzionale dello stato. A rafforzare

questi assunti concorre la considerazione che il consiglio superiore non è il

vertice dell’ordine giudiziario né l’organo di governo della magistratura. In

positivo, dunque è nettamente preferibile definire il consiglio superiore come

un “organo di garanzia costituzionale”; e la natura delle sue funzioni,

costituzionalmente previste, induce inoltre a qualificarlo come un collegio

“fondamentalmente amministrativo”. Il che non toglie che si tratti di un organo

del potere giudiziario.

Per meglio intendere il perché di tali conclusioni, occorre però analizzare le

norme concernenti la composizione, la struttura e le funzioni del CSM. Più

precisamente, secondo e terzo comma dell’art. 104 prevedono tre

componenti di diritto: cioè il Presidente della repubblica, il primo presidente

ed il procuratore generale della corte di cassazione. I componenti elettivi

spettano invece per due terzi alla magistratura e per il terzo residuo al

parlamento in seduta comune. Quanto ai consiglieri eletti dal parlamento,

basti dire che la loro elezione va effettuata “con la maggioranza di tre quinti

dell’assemblea”. La circostanza che il quorum sia stato in tal modo elevato

per effetto di una legge ordinaria ha determinato qualche dubbio di legittimità

costituzionale. Ma i dubbi sono stati superati perché il CSM non deve essere

ridotto ad uno strumento della maggioranza del governo. Quanto ai consiglieri

eletti dai magistrati, va notato che la loro scelta si effettua con sistemi

proporzionali corretti e sulla base di liste concorrenti. Lo scrutinio di lista è

stato voluto allo scopo di rendere più democratica l’investitura del CSM non

deve esser ridotto, in alcuna delle sue componenti, ad uno strumento della

maggioranza di governo. Quanto ai consiglieri eletti dai magistrati, va notato

che la loro scelta si effettua con sistemi proporzionali corretti e sulla base di

liste concorrenti. Lo scrutinio di lista è stato voluto allo scopo di rendere più

democratica l’investitura del CSM. Ma l’effetto è stato quello di accentuare in

seno al consiglio una sorta di partitocrazia, sia pure sui generis. Le strutture

del consiglio non sono state considerate dalla carta costituzionale, fatta

eccezione per gli uffici di Presidente e di vice-presidente. A sua volta,

nemmeno la legge istitutiva contiene una compiuta disciplina degli altri organi

del consiglio, limitandosi invece a disporre che in seno al CSM agiscono varie

commissioni referenti, nominate dal presidente sulla base di un potere

consiliare di autoorganizzazione. La legge stessa prevede specificamente

una commissione per il conferimento degli uffici direttivi e una sezione

disciplinare, cui compete la “cognizione dei procedimenti disciplinari a carico

del magistrato.

Giudizi disciplinari a parte, le funzioni tipiche del CSM riguarderebbero le

assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni dei giudici ordinari: cioè tutte le

delibere amministrative attinenti allo status dei magistrati in questione. Il

contenuto dei conseguenti atti va determinato dal consiglio, appunto allo

scopo di assicurare l’indipendenza dei giudici stessi. Ma la fase costitutiva del

procedimento dev’essere seguita da una fase percettiva, imperniata sui

decreti del presidente della repubblica, controfirmati dal ministro della

giustizia. Inoltre, rimane ferma l’impugnabilità dei decreti in questione dinanzi

ai giudici amministrativi, su ricorso dei magistrati che si ritengono lesi dei

relativi provvedimenti. Come ha rilevato la corte costituzionale, gli

appartenenti alla magistratura non possono rimanere “indifesi” di fronte a

possibili lesioni dei loro diritti ed interessi legittimi da parte del CSM; e la

sottoposizione del consiglio ad in sindacato giurisdizionale “di stretta

legittimità” non vale a vanificare od attenuare la “funzione garantistica” che gli

compete. Per altro, diversa è la natura e diverso il regime delle funzioni

atipiche, a mano a mano assunte dal CSM al di fuori dei disposti

costituzionali e legislativi che lo riguardano. È questo il caso delle relazioni

sullo stato della giustizia che il consiglio ha più volte inviato al ministro per la

trasmissione alle camere: in quanto la legge istitutiva prescrive bensì che il

consiglio esprima “proposte” e “pareri” sull’ordinamento giudiziario,

sull’amministrazione della giustizia, sull’organizzazione ed il funzionamento

dei relativi servizi, ma indirizzandoli al solo ministro competente.

Inoltre rientrano in tal campo le inchieste sul funzionamento di determinati

uffici giudiziari, frequentemente effettuate dal consiglio non senza interferire

con i compiti riservati alla sezione disciplinare. Ancora, sia aggiungono le

cosiddette funzioni “paranormative”, svolte dal CSM per prestabilire i criteri di

esercizio delle attribuzioni tipiche, costituzionalmente fondate. Sembra perciò

più corretto definire gli atti in questione come circolari, impegnative per il

consiglio ma dotate di una mera “efficacia persuasiva” nei confronti delle

autorità giurisdizionali chiamate a sindacare le deliberazioni consiliari. In vista

di fenomeni siffatti, si è parlato e si parla spesso di un ruolo politico che il

CSm si sarebbe arrogato, ma la conclusione è probabilmente eccessiva.

Profili storici della riforma regionale (pagina 515).

Il dibattito sulle regioni sulle regioni si riapre in Italia non appena caduto il

regime fascista; ma non produce esiti concreti per oltre vent’anni, se non nei

riguardi delle autonomie regionali differenziate. È anzi il governo Badoglio

un !alto commissario” ed una “giunta consultiva” relativamente alla Sardegna.

Senonché , mentre la sardegna non acquista ancora una vera autonomia

viceversa alla rapidissima emanazione di uno statuto speciale per le regionali

siciliana. Tanto in relazione alla Sicilia, alla Sardegna ed alla Valle d’Aosta,

quanto in vista dell’Alto Adige, l’Assemblea costituente si trova pertanto, di

fronte ad una serie di passi più o meno compiuti. Nel prevedere “forme e

condizioni particolari di autonomia”, l’art. 116 Cost. si riferisce testualmente,

anzi, ad una quinta regione differenziata: vale a dire al Friuli-Venezia Giulia.

Ma la stessa Costituzione introduce una riserva per cui tale regione avrebbe

dovuto, “provvisoriamente”, subire il regime comune delle amministrazioni

regionali ordinarie. In realtà, anche la X disp. Trans. È rimasta inapplicata:

con la conseguenza che il Friuli-Venezia Giulia è stato senz’altro costituito

come regione a statuto speciale. Molto più lento ed accidentato si è rilevato,

nel frattempo, il processo costitutivo delle autonomie regionali ordinarie. L’VIII

disposizione transitoria costituzionale prevedeva che le elezioni dei consigli

regionali di diritto comune fossero indette “entro un anno dall’entrata in vigore

della costituzione”; ma il termine venne variamente prorogato, dapprima al 30

ottobre 1949 e quindi al 31 dicembre 1950. è appena nella seconda metà

degli anni sessanta, che l’applicazione del titolo V si sblocca, con

l’approvazione della legge 17 febbraio 1968 disciplinante l’elezione dei

consigli delle regioni di diritto comune. Ma l’iter formativo si prolunga sulla

base di una delega legislativa contenuta nella “legge finanziaria” viene

adottata una serie di cecreti legislativi per il trasferimento delle funzioni

amministrative nelle materie elencate nell’art. 117 Cost.; e successivamente

si provvede a completare il trasferimento stesso. Senonché la sistemazione

dei rapporti fra lo stato e regioni non può dirsi compiuta. È precisamente per

mezzo di leggi statali ordinarie e di atti equiparati che Parlamento e Governo

hanno allargato nuovamente la sfera dell’autonomia regionale. La “legge

Bassanini” ha delegato l’esecutivo a conferito alle regioni e agli enti autonomi

locali “funzioni e compiti amministrativi” in tutte le materie che la legge stessa

non riservava allo Stato.

Le forme regionali di governo (pagina 518).

L’art. 121 Cost. esordisce disponendo che “sono organi della regione: il

consiglio regionale, la giunta e il suo presidente”. Non si tratta di un numero

chiuso; quelli indicati dall’art. 121 primo comma sono invece gli organi

costituzionali necessari, al di là dei quali le leggi regionali possono

configurare organi ulteriori, purché in posizioni subordinate e non di governo.

La carta costituzionale si limita a disporre che “il presidente e i membri della

giunta sono eletti dal consiglio regionali fra i suoi componenti”. Gli unici punti

fermi sono dunque di segno negativo. È incontroverso che la costituzione

abbia scartato con nettezza l’idea di una forma presidenziale di governo,

come anche la disposizione onde il consiglio “può sostituire la giunta o il

presidente”, ma è stata scartata altresì l’idea di un governo direttoriale. In

definitiva, quella che la costituzione lascia aperta è la scelta di una delle

forme rimanenti, intermedie fra il modello parlamentare e il modello

assembleare. L’interpretazione più coerente con il titolo V è invece nel senso

che sia consentita una gamma di soluzioni diverse. Ciò spiega con quale

fondamento le regioni a statuto speciale siano state senz’altro dotate d’una

forma di governo tendenzialmente parlamentare. Dal modello nazionale,

quelli regionali si differenziano per l’ovvio motivo che il primo è contraddistinto

dalla coesistenza del parlamento, del governo e di un terzo organo chiave

quale il capo dello stato; mentre nei secondi il consiglio e la giunta si

fronteggiano senza intermediari. Ma le giunte assomigliano pur sempre al

governo centrale; sicché al legislativo non spetta se non l’approvazione delle

leggi e l’esercizio di taluni controlli politici sull’esecutivo. Al di là degli statuti

fra i consigli e le giunte deve sussistere una costante relazione fiduciaria. Le

disposizioni statutarie prevedono talvolta che la giunta sia revocata anziché

colpita da un voto di sfiducia. Ma in tutte le regioni differenziate regolamenti

consiliari “Interni” disciplinano le mozioni di fiducia e di sfiducia. Il che

determina ulteriori ragioni di affinità fra il regime vigente in sede nazionale e

quelli regionali.

Tutte le regioni ordinarie hanno invece adottato la comune decisione di

assumere sistemi tendenzialmente assembleari. Ora, gli statuti ordinari

approvati negli anni 70-71 hanno superato le indicazioni della legge n. 62

quanto alla formazione della giunta: pur non prevedendo formalmente

l’instaurazione di un rapporto di fiducia, essi hanno in quella sede imposto la

votazione palese di documenti programmatici riguardanti la futura attività

dell’esecutivo regionale. Giuridicamente, però, è il consiglio che in tal modo

predetermina l’indirizzo politico della regione: con la conseguenza che la

giunta sembra porsi come un comitato esecutivo anziché direttivo. Oltre

all’indirizzo politico e amministrativo i vari statuti ordinari hanno infatti

riservato al legislativo le più varie attribuzioni amministrative:

dall’approvazione dei piani e dei programmi di competenza regionale, fino

alla nomina degli amministratori di enti pararegionale.

L’assetto dei consigli; il procedimento legislativo regionale (pagina 522).

La carta costituzionale, pur lasciando intendere che il consiglio regionale è

l’organo rappresentativo dell’ente regione, non dichiara espressamente che

esso va eletto da tutti i cittadini maggiorenni della regione medesima,

limitandosi a disporre che “il sistema d’elezione, il numero e i casi di

ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali sono stabiliti con

legge della repubblica”. Quello vigente per le regioni ordinarie è comunque un

singolare sistema misto, nell’ambito del quale alle liste vincenti viene

attribuita “una quota aggiuntiva di seggi”, tale da consentire che esse

dispongano di una sicura maggioranza nel consiglio. La parte residua della

disciplina concernente le elezioni consiliari resta invece modellata sulla

legislazione elettorale amministrativa. Deriva di qui la non-coincidenza fra

l’elettorato attivo e quello passivo, spettante a tutti gli elettori italiani senza

alcuna distinzione di residenza.

Ancor più netto è il divario riscontrabile fra la convalida dei parlamentari e

quella dei consiglieri regionali. La prima infatti è completamente riservata alle

camere di appartenenza. La seconda è caratterizzata da deliberazioni

consiliari aventi un carattere amministrativo. Malgrado in entrambi i casi si

tratti di organi principalmente legislativi, il regime dei consigli regionali e dei

loro componenti non coincide con quello spettante alle camere ed ai singoli

parlamentari. Si pensi alla discontinuità dei consigli regionali. Solo di recente

la corte costituzionale ha posto rimedio a questa discrasia, chiarendo che fino

al termine del quinquennio della loro durata in carica i consigli non cessano

senz’altro ma sono provvisti di “poteri attenuanti confacenti alla loro

situazione di organi in scadenza”. Del resto, il parallelo fra consigli e camere

non regge in assoluto. “L’analogia tra le attribuzioni delle assemblee regionali

e quelle delle assemblee parlamentari non significa identità e non toglie che

le prime si svolgano a livello di autonomia, anche se costituzionalmente

garantita, le seconde, invece, a livello di sovranità”. Di più: la stessa

costituzione stabilisce che “i consiglieri regionali non possono essere

chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio

delle loro funzioni”. Ma tale immunità è stata ridimensionata dalla corte

costituzionale, la quale ha negato che essa tuteli l’esercizio di funzioni

amministrative conferite ai consigli per mezzo di leggi regionali.

Fra tutte le funzioni esercitabili dai consigli, giova porre l’accento su quella

legislativa. Il procedimento legislativo va diviso in quattro fasi: l’iniziativa

spettante ai vari titolari della potestà di sottoporre al consiglio i disegni di

legge; l’approvazione di competenza dell’assemblea legislativa; il controllo

preventivo, cui prendono parte necessariamente il commissario del governo e

lo stesso governo nazionale; la promulgazione ad opera del presidente della

giunta e la pubblicazione della legge nel bollettino ufficiale della regione.

Quanto all’iniziativa, basti ricordare le tre forme essenziali nelle quali essa si

svolge: cioè quella giuntale, quella spettante ad ogni consigliere e quella

popolare, esercitatile in tutte le regioni, tranne la Sicilia. Quanto

all’approvazione, essa va comunque riservata all’intera assemblea. Assai più

delicata e complessa è la fase dei controlli. Non appena approvata, ogni

legge regionale dev’essere comunicata al commissario del governo. Ma il

potere di controllo non spetta al commissario stesso, che si limita a

ritrasmettere la legge al governo nazionale, dopo di che un primo vaglio viene

effettuato dal ministro per gli affari regionali, restando però riservato al

consiglio dei ministri il rinvio della legge così controllata, affinché il consiglio

regionale competente la riesamini. È solo se il governo manifesta il suo

consenso che il commissario può vistare la legge. A questo punto, il consiglio

regionale non può sbloccare l’iter, se non riapprovando la legge “a

maggioranza assoluta dei suoi componenti”; e il governo nazionale non

dispone allora se non del ricorso alla corte costituzionale od alle camere. Ma

in che consiste la riapprovazione? La carta costituzionale non precisa se il

testo riapprovato debba coincidere con quello rinviato al consiglio; o se la

riapprovazione possa essere anche emendativa del testo originario. Eppure è

proprio quest’ultima l’ipotesi fisiologica: giacché la richiesta governativa di

riesame, promossa quando il governo ritiene “che una legge approvata dal

consiglio regionale ecceda la competenza della regione o contrasti con gli

interessi nazionali o con quelli di altre regioni”.

La corte ha ritenuto che il rinvio non sia reiterabile, qualora il consiglio

regionale abbia emendato le sole parti già censurate dal governo. Il che,

tuttavia, non manca di provocare incertezze nel momento applicativo,

connaturate al criterio che la corte ha più recentemente utilizzato. È certo che

la legge non può essere promulgata fino a quando il commissario non abbia

apposto il visto. Restano solo i problemi derivanti da un parziale

annullamento della legge impugnata: nel qual caso spetta al presidente della

giunta stabilire se la parte residua del testo si presti a venire promulgata

come tale oppure esiga di essere rielaborata dall’organo legislativo.

La giunta regionale e il suo presidente (pagina 529).

Pur definendo l’intera giunta quale “organo esecutivo”, il titolo V respinge la

formula del governo collegiale puri, entro il quale il presidente sarebbe

soltanto un primis inter partes rispetto agli assessori. Nell’ambito

dell’esecutivo, infatti, il presidente mantiene una posizione distinta e

preminente, giacché “rappresenta la regione”.

Rimane il fatto che il presidente della giunta è anche il presidente della

regione; ed in tale veste egli ne sottoscrive gli atti, ne promulga le leggi ed i

regolamenti, indice referendum regionali, procede alla prima convocazione

del consiglio, prende parte alle riunioni della conferenza permanente per i

rapporti fra lo stato e le regioni. Ma egli non esprime opinioni né prende

decisioni personali, bensì sostiene gli indirizzi propri della giunta e della

maggioranza consiliare. Ed anche quando esercita un potere-dovere il suo

compito si distingue nettamente da quello peculiare del presidente della

repubblica, in quanto non implica controlli di sorta sugli atti da promulgare.

Rimane fermo che le funzioni essenziali dell’organo in esame attengono alla

presidenza della giunta regionale ed alla sua veste di capo

dell’amministrazione. Nel primo senso, egli dispone di poteri analoghi a quelli

esercitati dal presidente del consiglio dei ministri; dalla convocazione della

giunta e dalla determinazione dei relativi ordini del giorno, fino al

coordinamento dell’azione dei vari assessori. Nel secondo senso, poi, è

generalmente proprio del presidente il compito di sovrintendere ali uffici e

servizi regionali svolgendo funzioni direttive e di vigilanza nei confronti dei

livelli inferiori dell’apparato esecutivo.

Malgrado l’accentuata supremazia del presidente sui singoli assessori, non è

dubbio che la giunta costituisca l’organo centrale del potere esecutivo

regionale. In tutte le regioni fra gli organi politici del potere stesso la giunta è

quello dotato di una competenza amministrativa generale. Si danno, anzi,

funzioni riservate alla giunta, dall’iniziativa legislativa propria dell’esecutivo

stesso alla predisposizione o all’approvazione di piani e programmi economici

e territoriali. Più in generale, anche nelle regioni ordinarie si deve ritenere che

gli assessori possano essere dotati di funzioni esterne. Giuridicamente le

limitazioni più forti della competenza spettante alla giunta si rinvengono nel

rapporto fra l’esecutivo ed il legislativo. Occorre ricordare che in nessuna

regione compete alle giunte l’adozione di atti aventi forza di legge. Ma

esorbita dalle attribuzioni dell’esecutivo l’esercizio della stessa potestà

regolamentare. Solo nel campo delle funzioni amministrative vige infatti la

regola per cui la giunta può adottare, in caso d’urgenza, provvedimenti di

competenza del consiglio.

L’amministrazione regionale; i rapporti fra le regioni e gli enti autonomi minori

(pagina 531).

Statuendo che “spettano alle regione le funzioni amministrative per le materie

elencate nel precedente articolo”, ha inteso enunciare il principio del

parallelismo fra legislazione ed amministrazione. Di tanto si estende la prima

potestà, altrettanto è di norma lo spazio spettante alla seconda. Ma vale

anche la regola inversa, per cui le norme statali sul trasferimento delle

funzioni amministrative alle regioni, ordinarie e speciali, sono valse e valgono

tuttora a fornire criteri per l’interpretazione dell’art. 117, in tema di legislazione

locale.

Le norme statali sul trasferimento delle funzioni amministrative hanno

previsto moltissime volte attribuzioni destinate ad essere ancora esercitate

dallo stato. Analogamente hanno poi disposto le leggi statali che al più vario

titolo sono sopravvenute nei settori di spettanza delle regioni. E la corte

costituzionale ha accolto la tesi che possano sussistere in tal senso due

distinti livelli di amministrazione, statale e regionale; similmente a ciò che si

verifica per la potestà legislativa locale. Le dette norme statali sul

trasferimento delle funzioni amministrative hanno previsto moltissime volte

attribuzioni destinate ad essere ancora esercitate dallo stato. Analogamente

hanno poi disposto le leggi statali che al più vario titolo sono sopravvenute

nei settori di spettanza delle regioni. E la corte costituzionale ha accolto la

tesi che possano sussistere in tal senso due distinti livelli di amministrazione,

statale e regionale: similmente a ciò che si verifica per la potestà legislativa

locale, l’esercizio della quale non vale mai ad escludere del tutto la

concorrente legislazione dello stato. La più clamorosa riprova di questa realtà

giuridica, consolidata da tempo, è offerta dalla funzione di indirizzo e

coordinamento delle attività regionali: funzione che non trova alcun

fondamento testuale, ma viene regolata ed esercitata dallo stato, nelle

materie di competenza delle regioni. Contestata da varie regioni che la

ritenevano incostituzionale, la funzione stessa è stata subito difesa dalla

corte, che l’ha collegata al limite degli interessi nazionali. Anche a tali effetti si

è dunque riaffermata la regola del parallelismo, nel senso che l’indirizzo e

coordinamento statale incide “indiscriminatamente sull’attività amministrativa

e su quella legislativa delle regioni”. La stessa corte costituzionale lo ha

confermato più volte, sostenendo che alla funzione in esame tutti gli organi

delle regione “devono adeguarsi”, dal momento che essa “ha sicuro

fondamento in costituzione”.

Il controllo sugli atti amministrativi delle regioni viene svolto “in forma

decentrata” ad opera di apposite commissioni costituite in ciascun capoluogo

regionale, sotto la presidenza del commissario del governo. Più

precisamente, tale organo dello stato esplica in via preventiva un controllo di

legittimità, relativo alle più importanti categorie di atti amministrativi regionali;

con la sola eccezione delle delibere “dichiarate immediatamente eseguibili”,

che vanno sottoposte ad un controllo successivo. Tuttavia, una volta esauriti i

controlli in questione, lo stato non dispone di alcun rimedio ulteriore nei

confronti degli atti amministrativi regionali. La regola del parallelismo subisce

una rilevante eccezione in virtù dell’art. 118, là dove si dispone che le funzioni

amministrative di interesse esclusivamente locale “possono essere attribuite

dalle leggi della repubblica alle province, ai comune o ad altri enti locali”.

Attraverso l’imposizione di siffatte deleghe amministrative, la costituzione

sembrerebbe statuire che le regioni non debbano disporre di un proprio

apparato burocratico, salvo che si tratti di funzioni in suscettibili di esercizio

decentrato. D’altro lato, i decreti legislativi concernenti il trasferimento delle

funzioni amministrative hanno coinvolto contingenti assai notevoli di

funzionari ed impiegati statali, pur prevedendo la loro necessaria

assegnazione agli enti eventualmente delegati delle regioni; il che,

concretamente, ha allontanato di molto l’ipotesi dell’amministrazione

regionale indiretta.

Va solo ricordato che alle regioni compete comunque il controllo sugli atti

amministrativi degli enti locali. Quegli organi della regione cui si accenna

nell’art. 130 primo comma risultano però del tutto sui generis, essendo

costituiti ed organizzati in modo da sottrarli al comune regime degli uffici

regionali. Ma anche nel nuovo “ordinamento delle autonomie locali”, che

assegna quattro componenti al consiglio contro uno designato dal

commissario, si riscontra che tutti i membri in questione debbono essere

“esperti”: il che trova giustificazione in vista della natura dei compiti che si

tratta di svolgere, con particolare riguardo alla legittimità degli atti controllati.

La finanza regionale (pagina 538).

“Le regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da

leggi della repubblica, che la coordinano con la finanza dello stato, delle

province e dei comuni”. In sede dottrinale si suole rispondere che alle regioni

non compete la mera disponibilità dei mezzi finanziari occorrenti perché esse

siano in grado di svolgere le loro “funzioni normali”; ma vanno dati autonomi

poteri di determinazione delle loro entrate, amministrando e riscotendo una

serie di propri tributi. Al contrario è dominante la tesi per cui la legislazione

locale istitutiva di nuove tasse od imposte sarebbe soltanto attuativa della

legislazione nazionale. Ed anche la giurisprudenza costituzionale si è

saldamente collocata lungo questa linea, rilevando “come l’autonomia

legislativa regionale in materia tributaria… trovi la sua specifica fonte di

disciplina nell’art. 119 Cost”. In questi stessi termini occorrerebbe che le

regioni fossero dotate di reali e significativi margini di scelta. In

quell’ordinamento si ragione di quattro specie di tributi “attribuiti” alle regioni:

cioè dell’imposta sulle concessioni statali, della tassa sulle concessioni

regionali, della tassa di circolazione e della tassa per l’occupazione di spazi

ed aree pubbliche. Se a ciò si aggiunge che i proventi di simili tributi non sono

adeguati alle spese che si tratta di sostenere, s’intende il motivo per cui

quella regionale è comunemente detta una finanza derivata o di

trasferimento. Ad aggravare la condizione dell’autonomia finanziaria

regionale concorrono due circostanza ulteriori. In primo luogo, sullo stesso

versante della spesa, varie leggi statali di finanziamento delle regioni tendono

a dettare discipline di principio assai penetranti, tali da indirizzare la spesa

stessa, orientandola verso puntuali obiettivi di interesse regionale. Ma una

tale indicazione non ha ricevuto applicazioni univoche e costanti; e basta

ricordare i macroscopici casi di fondi speciali come quello “sanitario

nazionale” o come quello “per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici

locali”. In secondo luogo, giova ricordare che la finanza regionale non forma

più l’oggetto di una disciplina apposita. È accaduto, perciò, che i flussi del

finanziamento statale siano stati quantificati di anno per anno, attraverso le

leggi finanziarie collegate alle leggi di bilancio.

I principi costituzionali dell’ordinamento comunale e provinciale (pagina 543).

Il titolo V della costituzione esordisce proclamando che “la repubblica si

riparte in regioni, province e comuni”. In tutti e tre i casi si tratta di enti

autonomi territoriali. Territoriali perché gli enti stessi agiscono in forza di una

rappresentanza politica dei cittadini che compongono le comunità regionali; e

sono quindi giuridicamente capaci di perseguire la generalità delle loro

esigenze, con particolare riguardo a quelle localizzate entro i rispettivi

territori. Autonomi, perché una tale qualificazione non spetta alle sole regioni,

ma abbraccia comuni e province. Resta il fatto che l’autonomia regionale è

tutelata ben diversamente da quella comunale e provinciale. La prima si

estende alla legislazione; e in difesa di tali competenze le amministrazioni

regionali possono adire la corte costituzionale. Comuni e province, per

contro, non sono garantiti dalla costituzione, se non nella loro complessiva

esistenza. Del pari, anche le funzioni comunali e provinciali vanno individuate

dalle leggi dello stato. Né si può dire che la costituzione abbia implicitamente

riservato ai minori enti autonomi le loro funzioni originarie. È solo in via

provvisoria che l’VIII disp. Cost. ha statuito la conservazione, in capo ai

comuni ed alle province, delle funzioni “attualmente” esercitate. Sicché il solo

dato, ricavabile con certezza dal sistema costituzionale, consisteva e consiste

in ciò che le “leggi generali della repubblica” debbono rafforzare e non

deprimere i ruoli spettanti alle amministrazioni comunali e provinciali; senza di

che verrebbe contraddetto l’indirizzo espresso dall’art. 5 per cui “la repubblica

riconosce e promuove le autonomie locali”. Nel corso di oltre quarant’anno

sono rimasti in vigore, sia pure novellati in moltissimi punti, i testi unici delle

leggi comunali e provinciali. In primo luogo, non era pensabile che una nuova

legge comunale e provinciale potesse precedere l’attuazione della riforma

regionale sull’intero territorio del paese. In secondo luogo, il disegno

costituzionale era ed è oscuro, per quanto riguarda i rapporti fra le regioni e

minori enti autonomi. In terzo luogo, un motivo di profonde incertezze ha

riguardato la sorte delle province. Sostanzialmente soppressi dal progetto

elaborato nella commissione dei 75, tali enti sono stati recuperati come centri

di autonomia. Ma le loro funzioni rimanevano troppo esigue per giustificarne

l’esistenza. Queste ed altre regioni hanno dunque fatto sì che il nuovo

“ordinamento delle autonomie locali”, comunali e provinciali in prima linea, sia

stato stabilito solo in forza della legge 8 giugno 1990.

I comuni (pagina 546).

Nel confronto con quelle regionali e provinciali, le amministrazioni comunali si

caratterizzano molto nettamente, poiché si pongono nel più diretto ed

immediato rapporto con le rispettive collettività locali. È in questa prospettiva

che il nuovo ordinamento riconosce testualmente ai comuni una competenza

generale, senza più riprendere la vecchia distinzione fra le funzioni

obbligatorie e quelle facoltative. Ma il “regime di uniformità” non manca di

subire eccezioni di notevole rilievo. Le leggi generali della repubblica sono in

grado di introdurre categorizzazioni che tengano conto delle oggettive ragioni

di diversità. Ed in questi termini si spiegano i tre principali ordini di deroghe:

primo, con riferimento alle circoscrizioni di decentramento comunale, che

vanno istituite nei comuni capoluogo di provincia ed in quelli con popolazione

superiore a 100.000 abitanti; secondo, nei riguardi delle cosiddette aree

metropolitane; terzo, nell’ambito di quelle comunità montane dove i comuni

sogliono essere sottodimensionati. Va considerato inoltre che la legge n. 142

ha dotato anche gli enti territoriali minori di una specifica autonomia

statutaria. Su questa base ogni comune ha infatti dettato “le norme

fondamentali per l’organizzazione dell’ente”. L’atto normativo in questione ha

appunto il nome di statuto, da approvare a maggioranza assoluta, con voto

favorevole ripetuto per due volte; e lo statuto prevale sulla generalità dei

regolamenti comunali, compresi quelli di più notevole rilievo. Ciò non toglie

che la forma di governo degli enti in esame risulti sostanzialmente

predeterminata dalla legge, ben più di quanto sia dato riscontrare per le

regioni ordinarie. Gli organi essenziali del comune continuano a consistere

nel consiglio, nella giunta e nel sindaco. Di essi, direttamente formati dagli

elettori sono tanto il consiglio quanto il sindaco; e il sistema elettorale

costituisce l’oggetto di un’apposita disciplina legislativa statale. La legge

stessa distingue i comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti da quelli con

popolazione superiore. Nel primo caso l’elezione si effettua ad unico turno.

Nel secondo caso, vale a dire per tutti i comuni più importanti, il sindaco viene

eletto al secondo turno, mediante ballottaggio fra i due candidati che nel

primo turno abbiano ottenuto il maggior numero di voti; mentre la lista i le liste

collegate al candidato vincente si vedono assegnato il 60 per cento dei seggi

del consiglio. A propria volta, la giunta acquista una competenza generale o

residuale, deliberando “gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla

legge al consiglio”. Permane tuttora il rapporto di fiducia fra il consiglio e la

giunta. Per meglio dire, il consiglio non costituisce più di altri due organi

fondamentali, ma si può soltanto approvare una “Mozione di sfiducia”.

Senonché tale atto produce automaticamente lo scioglimento del consiglio

medesimo, per l’ovvia ragione che un sindaco direttamente eletto dal popolo

non può essere sostituito in forme diverse. Con tutto questo, il sindaco

mantiene la duplice veste già nota nel passato ordinamento. D’altro lato egli è

l’organo di vertice del comune. D’altro lato egli esercita una serie di

attribuzioni concernenti “servizi di competenza statale”, agendo quale ufficiale

del governo: donde il giuramento che il sindaco è tenuto a prestare al

prefetto, prima di assumere le proprie funzioni.

Le province (pagina 550).

Uno fra i cardini del nuovo ordinamento delle autonomie locali va ricercato nel

ruolo di ente intermedio fra le regioni e i comuni, mediante il quale si è inteso

rivitalizzare le province.

Le province sono ora concepite come enti ai quali spettano “le funzioni

amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone

intercomunali o l’intero territorio provinciale”. Inoltre, a tali compiti di gestione

si aggiungono i compiti di programmazione, consistenti sia nel concorrere alla

formazione dei programmi regionali, coordinando le eventuali proposte dei

comuni, sia nell’adottare “propri programmi pluriennali”, come pure il “piano

territoriale di coordinamento”. Con tutto questo, però, il ruolo che le

amministrazioni provinciali verranno ad assumere permane alquanto incerto,

giacché le province dovranno per un verso fare i conti con le attribuzioni

comunale e per l’altro con quelle regionali. Sul piano organizzativo, viceversa,

province e comuni sono strettamente assimilabili. Entrambi sono dotati di tre

organo fondamentali, che per le province assumono il nome di consiglio, di

giunta e di presidente. Le sole eccezioni di rilievo attengono a quelle

specifiche parti del territorio nazionale che verranno assoggettate al regime

delle aree metropolitane. Ma la delimitazione territoriale della aree medesime

dovrà essere effettuata con legge regionale. È appunto la provincia che verrà

a configurarsi come “autorità” e come “città metropolitana”. Quanto ai comuni

inclusi nell’area, essi rimarranno in vita ma non conserveranno tutte le loro

funzioni originarie, giacché la provincia dovrà essere dotata dei compiti aventi

“precipuo carattere sovracomunale”, o comunque tali da richiedere uno

svolgimento coordinato. Sicché le autorità metropolitane si risolveranno in

una sorta di super-province, sia pure dotate di caratteristiche profondamente

diverse le une dalle altre.

La tipologia delle situazioni soggettive nel diritto costituzionale (pagina 555).

Mentre le libertà nel senso stretto formano il tema di determinate disposizioni

della parte prima della carta costituzionale, per intendere compiutamente la

condizione dei cittadini e delle persone in genere entro il nostro ordinamento,

occorre allargare l’indagine all’intero complesso dei “rapporti civili”, “etico

sociali”, “economici” e “politici” considerati dalla costituzione stessa.

Ma come vanno classificate e definite le svariatissime situazioni soggettive

che la costituzione disciplina? Le norme costituzionali in esame non si


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in operatore giuridico della pubblica amministrazione
SSD:
Università: Foggia - Unifg
A.A.: 2004-2005

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Foggia - Unifg o del prof Olivetti Marco.

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