Riassunto esame Diritto, prof. Nicolosi, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'Unione Europea: Verso una Costituzione europea, Zanghì

CAPITOLO PRIMO

DALLE COMUNITÀ EUROPEE ALL'UNIONE EUROPEA

SOMMARIO: 1. Le origini della cooperazione europea; l'evoluzione storica. - 2. L'evolu-

zione geografica. - a) Dall'Europa a 6 all'Europa a 15. - b) Le condizioni per l'allargamento

e lo sviluppo dei negoziati. - e) L'allargamento dell'Unione Europea a 25 Stati. -d)

Prospettive future. - 3. L'evoluzione istituzionale. - 4. L'evoluzione politica e la prima

revisione del Trattato.

1. LE ORIGINI DELLA COOPERAZIONE EUROPEA; L'EVOLUZIONE STORICA

L'idea di una Europa unita affonda le sue radici in epoche assai remote. In ogni tempo, ed in

particolare dal secolo XV in poi, vi sono stati filosofi, politici che hanno prospettato uno «Stato

europeo». Le iniziative del Dubois, Sully, Penn, Crucé, Saint Pierre, Saint Simon e Proudhon sono tutte

proiettate verso forme di unificazione europea.

Nel nostro secolo, la prima proposta concreta è dovuta al ministro degli esteri francese, Aristide

Briand che, il 1° maggio 1930, d'intesa con i rappresentanti di altre 27 Nazioni, presentò all'Assemblea

della Società delle Nazioni, un progetto di unione europea dal titolo, «organizzazione di un sistema di

unione federale europea».Malgrado il carattere illuminato, tale progetto si insabbiò nei lavori della Socie-

tà delle Nazioni senza approdare ad alcun risultato positivo. Nello stesso periodo anche il movimento

paneuropeo, fondato dal conte Coudenhover-Kalergi, tendeva a creare gli Stati Uniti d'Europa sulla

base di principi simili a quelli degli Stati Uniti d'America.

Occorre attendere la fine del secondo conflitto mondiale per veder rivivere iniziative analoghe, in

un contesto politico ben diverso.

L'Europa del dopoguerra è una Europa divisa ad occidente come ad oriente; il modello economico

pan-europeo è in aperto declino sostituito dal modello emergente dall’influenza «americana» e

«sovietica».

Alla fine del conflitto mondiale la situazione economica degli Stati europei appariva gravemente

compromessa in seguito allo sforzo bellico sostenuto. L'obiettivo prioritario per tutti gli Stati divenne

quindi la ricostruzione economica; tale priorità valeva anche per gli Stati Uniti d'America che, dal

termine del conflitto, erano divenuti la più importante potenza economica mondiale. Gli Stati Uniti,

infatti, vedevano nella rinascita economica europea, la possibilità di creare nuovi mercati di sbocco per

le proprie esportazioni e la speranza di risolvere nel contempo la situazione di preoccupante

sovrapproduzione industriale che si era creata per soddisfare le esigenze belliche.

In tale contesto storico si situa l'iniziativa assunta dagli Stati Uniti attraverso il sottosegretario di

Stato Marshall. In un famoso discorso pronunciato all'università di Harvard il 5 giugno 1947 venivano

poste le basi di quello che sarà poi lo «European Reconstruction Program», comunemente inteso

«Piano Marshall». L'originalità della proposta non è tanto nell'aiuto economico offerto, quanto nelle 1

modalità che lo accompagnavano: l'offerta di aiuti americani richiedeva che gli Stati euro pei

trovassero fra di loro una forma di cooperazione per l'utilizzazione degli aiuti. Gli USA offrivano una

somma ingente di dollari, ma gli Stati europei dovevano cooperare per utilizzarli in comune.

Sulla base di tale prospettiva si svolsero i primi negoziati, ai quali aderì anche la Cecoslovacchia.

Purtroppo però quegli anni segnarono anche l'inizio della guerra fredda e nel mondo si crearono

conseguentemente due blocchi, l'uno occidentale, l'altro orientale, sotto l'influenza rispettivamente

americana e sovietica, che resero vana l'idea di un rapporto di cooperazione fra tutti gli Stati europei;

la Cecoslovacchia, pertanto, appartenente al gruppo dei paesi dell'est, dovette rinunciare.

Il negoziato si concluse con il Trattato di Parigi del 16 aprile 1948 e istituì la Organizzazione

Europea di Cooperazione Economica (OECE), la prima organizzazione di cooperazione economica

sorta fra gli Stati dell'Europa occidentale.

Dopo aver realizzato i suoi obiettivi fondamentali, l'OECE, con il Trattato di Parigi del 14

dicembre 1960, ha poi modificato la sua composizione e la sua denominazione, trasformandosi in

Organizzazione di Cooperazione e Sviluppo Economico (OCSE) e perdendo il suo specifico

carattere europeo, dal momento che nel nuovo organismo sono entrati a far parte gli Stati Uniti, il

Canada, il Giappone, l'Australia e la Nuova Zelanda.

Nel frattempo, al congresso dell'Aja svoltosi fra il 7-10 maggio 1948, il Movimento federalista

affermò il principio per cui le Nazioni europee devono trasferire i loro diritti sovrani ed esercitarli

in comune ed invita i Paesi europei a convocare al più presto una assemblea eletta da tutti i

popoli europei per gettare le basi della costituzione degli Stati Uniti d'Europa.

L'iniziativa, così lungimirante, non ebbe attuazione, almeno nei termini proposti dal Movimento

federalista, ma fu alla base di ulteriori iniziative che ne ripresero taluni principi essenziali.

Nasceva così, con il Trattato di Londra del 5 maggio 1949, il Consiglio d'Europa,

organizzazione che riuniva all'epoca i paesi dell'Europa occidentale (oggi comprende quarantasei Paesi

europei, dalla penisola iberica alla Turchia, ivi compresi i paesi dell'ex Europa dell'est e talune

repubbliche dell'ex URSS).

Le esigenze di una politica comune di difesa nei confronti dei pericoli posti dalla divisione

dell'Europa in due aree stimolano ulteriori iniziative anche nel settore della cooperazione militare.

Con il Trattato di Bruxelles del 17 marzo 1948, nasce l'Unione dell'Europa Occidentale, che si

estende poi alla Repubblica Federale Tedesca ed all'Italia.

Nel contesto militare, come è noto, le più ampie iniziative di difesa sono quelle che coinvolgono

l'intera area dei Paesi «occidentali» facenti capo agli Stati Uniti. Con il Trattato di Washington del 4

aprile 1949 si istituisce anzitutto una alleanza politico militare, la cosiddetta «Alleanza Atlantica»,

nonché una organizzazione denominata Organizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord,

comunemente indicata con la sigla inglese NATO, alla quale partecipano, oltre agli Stati europei,

anche gli Stati Uniti ed il Canada.

Nel giro di pochi anni, la situazione in Europa mutò radicalmente: da una Europa divisa da conflitti

interni fino al 1945, ad una Europa ricca di spinte di cooperazione che abbracciano tutti i settori

(dall'economico al politico al militare) e che trovano riscontro nelle organizzazioni istituite (OECE,

2

1

UEO , NATO e Consiglio d'Europa) alle quali occorre aggiungere l'unione doganale istituita fra il

Belgio, l'Olanda ed il Lussemburgo (BENELUX).

Non accadde la stessa cosa fra i Paesi dell'Europa dell'est, perché non si è realizzato alcuno

sviluppo di cooperazione comparabile con quello sopra richiamato, ma soltanto un organismo

economico, sorto quale risposta all'istituzione dell'OECE, ed un organismo militare, quale reazione

alla istituzione della NATO. Il primo è il Consiglio di Mutua Assistenza Economica - COMECON,

istituito a Mosca nel gennaio 1949, mentre la struttura militare è quella sorta con il Trattato di Var-

savia del 14 maggio 1955, comunemente indicata come Patto di Varsavia.

Nel 1989, dopo il crollo del muro di Berlino e la nascita delle nuove democrazie nei Paesi

dell'Europa centrale e dell'est, entrambe le organizzazioni (COMECON e Patto di Varsavia) sono state

disciolte.

Nell'accennato contesto della cooperazione europea, nel 1950, si inserisce una nuova iniziativa, che

sarà poi considerata rivoluzionaria per le novità giuridico istituzionali che introduce nei tradizionali

rapporti fra Stati.

Partendo dalle pluriennali controversie sorte tra la Francia e la Germania per il possesso dei bacini

carboniferi della Saar, della Ruhr, dell'Alsazia e della Lorena, il Ministro degli esteri francese Robert

Schuman, propose:

«di sottoporre l'insieme della produzione franco tedesca del carbone e dell'acciaio ad un'alta autorità

comune in una organizzazione aperta alla partecipazione di tutti gli altri paesi d'Europa. La messa in

comune della produzione del carbone e dell'acciaio assicurerà immediatamente la costituzione delle

basi comuni di sviluppo economico, prima tappa della federazione europea e cambierà il destino di

queste regioni, da lungo tempo dedite alla fabbricazione di armi da guerra, delle quali esse stesse sono

state le più frequenti vittime».

La proposta era rivolta a tutti i Paesi dell'Europa occidentale. Vi aderirono i Paesi del BENELUX

(Belgio, Olanda e Lussemburgo) e l'Italia, che intendeva così inserirsi a pieno titolo fra gli Stati

occidentali economicamente più sviluppati. La Gran Bretagna guardava ancora con sospetto

all'integrazione europea e seguiva una politica isolazionista rivolta piuttosto verso l'alleato di oltre

oceano.

Il negoziato si concluse con la firma di sei paesi - Belgio, Francia , Italia , Lussemburgo, Olanda,

Repubblica Federale Tedesca - nel Trattato di Parigi del 18 aprile 1951 istitutivo della Comunità

Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), realizzando così la prima unione doganale, sia pure in

un limitato settore economico.

Gli Stati aderenti accettarono un processo di integrazione che comportava la sottoposizione ad una

Alta Autorità che agiva nell'interesse comunitario, al di fuori dei singoli Stati, esercitando funzioni

sovranazionali, che contribuirono a qualificare l'intera comunità e si estrinsecarono nell'emanazione di

atti direttamente applicabili sull'intero territorio comunitario, senza aver bisogno del tradizionale

intervento dello Stato volto al recepimento del diritto internazionale nell'ordinamento interno.

1 L'Unione Europea Occidentale o UEO è un'organizzazione internazionale regionale di sicurezza militare e cooperazione politica ed è nata con il

trattato di Bruxelles del 17 marzo 1948. Per molto tempo è rimasta svuotata di gran parte delle sue competenze dalle successive organizzazioni

internazionali simili (NATO e Consiglio d'Europa), pur conservando la propria competenza alla discussione e al controllo delle politiche nazionali di

difesa. 3

Il notevole successo registrato fin dall'inizio dalla CECA fu di stimolo per estendere il processo di

integrazione ad altri settori utilizzando il medesimo modello.

Sotto l'impulso delle idee federaliste, si ritenne possibile di poter elaborare un progetto volto alla

integrazione militare e, il 27 maggio 1952, venne adottato il Trattato per l'istituzione della Comunità

Europea di Difesa (CED), nel quale si prevedeva un comando militare unificato da cui dovevano

dipendere i corpi d'armata dei sei Stati membri.

Il testo fu sottoposto all'esame dei Parlamenti nazionali: l'Assemblea nazionale francese, restia ad

accettare subordinazioni nell'elemento più significativo della sovranità dello Stato, quale è appunto la

difesa nazionale, respinse il progetto.

In seguito al fallimento di tale progetto, subentra in Europa un periodo di crisi nel processo di

integrazione che induce a riflettere sull'effettiva volontà dei Governi ad effettuare quel salto di qualità

che intercorre fra l'integrazione economica e quella politica.

Ad iniziativa del Ministro degli esteri italiano, all'epoca Gaetano Martino, venne convocata a

Messina (1 e 2 giugno 1955) la cosiddetta Conferenza del «rilancio europeo», alla quale presero

parte i Ministri dei sei Paesi, nel tentativo di sbloccare la situazione di stallo che minacciava di arrestare

il processo di integrazione europea.

Durante i lavori della Conferenza si prese atto che il processo di integrazione era stato troppo

accelerato e che si era voluti passare all'integrazione politica, senza che quest'ultima fosse ancora

entrata nella coscienza dei popoli. Per contro, i risultati validi ottenuti nel campo economico della

CECA potevano essere agevolmente perseguiti applicandoli anche ad altri settori dell'economia.

Al termine della Conferenza venne adottata la proposta del ministro belga Spaak, intesa ad

istituire altre «comunità» tra diversi comparti dell'economia ed in particolare i trasporti, per

l'agricoltura e per la nuova fonte energetica costituita dall'utilizzazione pacifica dell'energia

nucleare; venne quindi istituito un comitato i cui lavori iniziarono con la partecipazione di una

delegazione britannica che, successivamente, abbandonò l'iniziativa preferendo la scelta economica

della «zona di libero scambio» e rifiutando l’«unione doganale» già realizzata con la CECA.

Il 12 aprile 1956 venne adottato il «rapporto Spaak» col quale si proponeva l'istituzione di

un'unica comunità «economica» e di una comunità dell'energia atomica, in funzione della

peculiarità della nuova fonte energetica.

I due progetti vennero concordati in tempi brevi e fu così possibile firmare a Roma il 25 marzo

1957 i Trattati istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea

per l'Energia Atomica (CEEA, o più comunemente EURATOM).

I Trattati delle nuove Comunità ripercorrono lo schema della CECA, ne ripetono le scelte

economiche, la struttura ed i meccanismi di funzionamento, evitando ogni riferimento a concetti di

«sovranazionalità» per le ripercussioni politiche che avevano determinato e riacquistando, a favore

degli Stati, quei poteri decisionali attribuiti ad un organo composto da individui - l'Alta Autorità -

nel sistema della CECA, e conferiti invece al Consiglio dei ministri nel sistema della CEE e

dell'EURATOM. 4

La Gran Bretagna, come si è accennato, non aveva aderito alla proposta Schuman ed era rimasta

estranea alla CECA. Tuttavia, considerati i risultati positivi dell'iniziativa carbosiderurgica, aveva

promosso un accordo di associazione e invita gli Stati europei, estranei al processo di integrazione

comunitaria stipulata con i Trattati di Roma, a costituire una organizzazione economica sotto forma di

zona di libero scambio, limitata cioè alla soppressione delle barriere doganali e non implicante alcuna

effettiva «integrazione» né economica né tanto meno politica. L'iniziativa si conclude con la firma del

Trattato di Stoccolma del 21 novembre 1959 istitutivo della Associazione Europea di Libero

Scambio (dalla sigla in inglese EFTA- European Free Trade Association).

I rapporti tra CEE ed EFTA hanno subìto nel tempo alcune modifiche dovute al progressivo

passaggio di alcuni Stati membri dall'EFTA alla Comunità Europea. Consolidatasi questa situazione, si

è cercato di migliorare i rapporti economici tra i due gruppi nella prospettiva di creare un'unica zona di

libero scambio. L’accordo è stato faticosamente raggiunto con la firma del 2 maggio 1992 con il

Trattato di Oporto cui parteciparono tutti gli Stati membri della Comunità europea nonché l'Austria,

la Finlandia, l'Islanda, il Liechtenstein, la Norvegia, la Svezia e la Svizzera, ritiratasi poi, a seguito

dell'esito negativo del referendum. Questo Accordo, tende a creare uno Spazio Economico Europeo,

cioè una zona di libero scambio nella quale possono essere ammessi alla libera cir colazione i prodotti

originari della zona stessa; manca di conseguenza una tariffa doganale esterna comune e viene

introdotto il consueto sistema dell’accertamento di origine dei prodotti.

La caratteristica dell'Accordo è di estendere all'intero Spazio Economico una serie di politiche

comunitarie, prima fra queste, la politica di concorrenza, ed a consentire progressivamente

l'accettazione della normativa comunitaria da parte dei Paesi EFTA. II momento storico, tuttavia, non

poteva condurre a risultati diversi giacché la Comunità si era assegnata un periodo di riflessione prima

di aprirsi ad altri Stati. Nello stesso tempo i Paesi EFTA si rendevano conto che, nel contesto dello

Spazio Economico e con riferimento al processo decisionale, la loro posizione appariva visibilmente

subordinata.

Dopo il ritiro della Svizzera e la conclusione dei negoziati di adesione, l'Accordo rimase in

vigore soltanto fra l'Unione da una parte e Islanda, Liechtenstein e Norvegia dall'altra.

2. L'EVOLUZIONE GEOGRAFICA

a) Dall'Europa a 6 all'Europa a 15

I Trattati di Roma prevedevano l'idea di una Comunità allargata, disponendo che «ogni

Stato europeo può domandare di diventare membro delle Comunità».

Il 9 agosto 1961 la Gran Bretagna presentava una domanda di adesione, ma dopo due

♦ anni di trattative, nonostante l'atteggiamento favorevole manifestato dall'Italia e dalla

Repubblica Federale Tedesca, non riusciva a superare l'opposizione francese, e i

negoziati vennero interrotti.

L'11 maggio 1967, unitamente alla Irlanda, Danimarca e Norvegia, la Gran

♦ Bretagna ripresentava la domanda di adesione. L’atteggiamento politico francese era

mutato e si riaprirono i negoziati. 5

Il 1° gennaio 1973 il Trattato di adesione entrava in vigore limitatamente alla Gran

♦ Bretagna, l'Irlanda e la Danimarca. La Norvegia rimaneva esclusa giacché il Trattato,

sottoposto a referendum popolare, veniva respinto. Dai 6 membri originali, l'Europa

comunitaria passava così a 9. Gran Bretagna e Irlanda abbandonavano

contemporaneamente la loro partecipazione all'EFTA.

La Grecia, già nel 1961 aveva concluso con la CEE un accordo di associazione.

♦ Successivamente, per ragioni essenzialmente politiche, dovute alla perdita del carattere

«democratico» dello Stato, l'accordo venne «congelato». Ristabilitasi la democrazia, la

Gre