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di urgenza convocando il Consiglio.

Nelle funzioni che il Trattato attribuisce alla PESC in relazione al Consiglio interviene anche il

19

CO.RE.PER .Una Dichiarazione allegata al Trattato, impegna gli Stati membri affinchè il CO.RE.PER

possa riunirsi sollecitamente in ogni occasione di crisi internazionale e di ogni altro evento che presenti un

carattere d'urgenza. Il ruolo del Comitato Politico è stato sostanzialmente modificato poiché l'Unione ha

deciso di assumere direttamente compiti operativi in materia di difesa comune, pertanto lo ha ribattezzato in

Comitato Politico e di Sicurezza (CPS).

Un’altra Dichiarazione allegata prevede la costituzione di una unità di pianificazione della politica e di

allarme rapido presso il Segretariato del Consiglio posta sotto la responsabilità dell'Alto Rappresentante

per la PESC.

Il Trattato assegna un particolare ruolo alla Presidenza, alla quale è attribuita la responsabilità della

attuazione delle decisioni adottate nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune.

La Presidenza è assistita dal Segretario generale del Consiglio che esercita le funzioni di Alto

Rappresentante della politica estera e di sicurezza comune, come esplicitamente previsto anche dall'ari.

207 del Trattato CE. Questa figura – signor PESC - rappresenta all'esterno la funzione di futuro «Ministro

degli esteri» dell'Unione Europea, ha un mandato quinquennale e contribuisce ad una maggiore credibilità di

una politica estera europea.

Sempre all'ambito della politica estera appartengono poi le disposizioni che attribuiscono alla

Presidenza la rappresentanza esterna per manifestare la posizione dell'Unione anche nell'ambito di

organizzazioni e di conferenze internazionali. Se nel precedente sistema, com'è noto la Presidenza si

compóneva dello Stato che aveva la presidenza del Consiglio in quel momento, nonché di quello che l'aveva

avuta in precedenza e dell'altro che l'avrebbe avuta nel turno successivo, (la così detta «trojka»); con la

modifica introdotta ad Amsterdam, il Presidente di turno del Consiglio è assistito dall'Alto Rappresentante

dell'Unione per la PESC e dal membro della Commissione al quale sono state delegate le questioni di po -

litica estera e di sicurezza comune.

Infine, qualora sia ritenuto necessario in ragione di problemi politici specifici, il Consiglio può nominare

un Rappresentante speciale.

Anche il Parlamento europeo è coinvolto nella PESC: questo viene consultato dalla Presidenza sui

principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica, ed è tenuto costantemente informato sugli svi-

luppi della predetta politica. A sua volta il Parlamento europeo può rivolgere interrogazioni al Consiglio e

procede ogni anno ad un dibattito sui progressi compiuti nell'attuazione della politica estera e di sicurezza

comune.

4. LE PROCEDURE

Le procedure per l'attuazione della politica estera prevedono l'intervento di numerosi organi.

Il Consiglio Europeo prende le decisioni, definisce i principi , adotta le strategie comuni per la

PESC ma è il Consiglio, a livello di Ministri degli esteri (Consiglio affari generali) l’organo centrale per la

realizzazione della politica estera e di sicurezza comune.

Per le decisioni del Consiglio la regola generale è quella dell'unanimità alla quale non è di ostacolo

19 CO.RE.PER: Comitato composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri con il compito di preparare i lavori del Consiglio e di

eseguire i mandati da quest'ultimo affidatigli. 38

l'eventuale astensione di uno o più Stati membri. Ciascuno Stato può motivare la propria astensione con una

dichiarazione formale in tal senso; mediante questa astensione «costruttiva», esso non è obbligato ad

applicare la decisione ma accetta che questa impegni l'Unione e si astiene da azioni che possano contrastare

con la politica dell'Unione.

Nonostante la regola dell'unanimità, sono previsti specifici casi di ricorso alla maggioranza

qualificata o anche semplice. La maggioranza semplice è prevista unicamente per le questioni procedurali.

La maggioranza qualificata è prevista per adottare azioni comuni e posizioni comuni o per adottare decisioni

sulla base di una strategia comune. Rimangono in ogni caso escluse le decisioni che hanno implicazioni nel

settore militare e della difesa.

Pur tuttavia, nei casi elencati, se uno Stato membro dichiara che per importanti motivi di politica

nazionale si oppone all'adozione di una decisione che richiede la maggioranza qualificata – anche se il suo

voto contrario non impedirebbe l'adozione della decisione - la disposizione del Trattato prevede che non si

proceda alla votazione. A questo punto il Consiglio può decidere, sempre a maggioranza qualificata, di

abbandonare la decisione ovvero investire del problema il Consiglio europeo che si pronuncerà al riguardo

con la consueta unanimità.

Viceversa, è rilevante, e forse anche più innovativo, il potere conferito al Consiglio europeo di

intervenire in via alternativa qualora, come si è detto, il Consiglio sia posto nella impossibilità di votare una

decisione interna di politica estera e di sicurezza comune. Il Consiglio europeo, che è generalmente organo

di indirizzo generale, si vede conferito in tal caso uno specifico potere decisionale.

5. PROSPETTIVE FUTURE

II Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, pur avendo abolito la struttura in pilastri, conferma

la politica estera e di sicurezza comune fra le competenze condivise dell'Unione e degli Stati membri.

La ripartizione dei compiti fra le Istituzioni dell'Unione, attribuisce:

♦ al Consiglio europeo la funzione di identificare gli interessi strategici dell'Unione e fissare gli obiettivi

della politica estera e di sicurezza comune;

♦ il Consiglio dei Ministri elabora tale politica ed

♦ infine il Ministro degli esteri dell'Unione, unitamente agli Stati membri, attuano la politica estera e di

sicurezza comune utilizzando allo scopo gli strumenti nazionali e quelli dell'Unione.

L'azione dell'Unione è estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza comune e gli Stati sono

tenuti a «sostenere attivamente senza riserve» la politica estera e di sicurezza comune, in uno spirito di

«lealtà e di solidarietà reciproca».

Le misure attualmente previste - azioni comuni e posizioni comuni - sono confermate, quale contenuto,

tuttavia, di «decisioni europee».

La novità di maggior rilievo, introdotta dal testo di Costituzione, è costituita dalla istituzione del

Ministro degli esteri dell'Unione che sostituirà l'attuale «signor PESC» ed è nominato dal Consiglio

europeo a maggioranza qualificata. Il Ministro degli esteri conduce la politica estera e di sicurezza comune

dell'Unione, contribuisce alla elaborazione della medesima attraverso le sue proposte, ed esegue le misure

decise dal Consiglio dei ministri in tale settore; è incaricato delle relazioni esterne dell'Unione e del

coordinamento di ogni altro aspetto rilevante in materia. Il Consiglio dei ministri, infine, su iniziativa del

Ministro degli esteri, può nominare un rappresentante speciale al quale conferire un mandato per una

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questione politica specifica.

6. LA SICUREZZA COMUNE

a) Sicurezza e difesa comune

II terzo pilastro del Trattato di Maastricht accomuna la politica estera al tema della si curezza comune,

implicando una politica di difesa europea.

Se la «sicurezza» evoca l'idea di una organizzazione della pace fondata sul rispetto degli Stati e delle

frontiere, sul riconoscimento di alcuni valori comuni, che si tratti di diritti umani, di determinate libertà

politiche, economiche o di certe garanzie sociali, la «difesa», in compenso, è l'azione attraverso cui gli Stati

assicurano la realizzazione di questa sicurezza.

L'Unione si prefigge così il raggiungimento di due obiettivi: in un primo momento, definire una politica

di difesa comune e successivamente, passare alla realizzazione di una difesa comune. Dopo tante esitazioni,

si sono aperte delle prospettive in materia di difesa europea: si propone, inizialmente, di muovere verso la

realizzazione di una difesa integrata, ma le modifiche introdotte ad Amsterdam hanno reso meno incerta ed

eventuale la politica di difesa comune anche se formule di compromesso sono state adottate per accontentare

sia le tesi franco-tedesche che volevano dare maggiore credibilità all'identità dell'Unione Europea in tema di

politica estera, mediante una «difesa comune», sia le tesi italo-britanniche, incentrate sull'elaborazione

progressiva di una «politica di difesa comune», compatibile in ogni caso con la NATO.

b) Unione Europea, UEO e NATO

Già dal Trattato di Maastricht, i rapporti fra UEO ed UE, hanno costituito un problema di non facile

soluzione per l'esigenza di armonizzare una istituzione prettamente militare (UEO), con un organi smo di

integrazione europea che vuole completare i suoi obiettivi dotandosi anche di un sistema di difesa europea.

Nel Trattato sull'Unione, l'UEO viene riconosciuta come «parte integrante dello sviluppo dell'Unione

Europea». Si era svolto un dibattito importante sul ruolo e la posizione da attribuire all'UEO: francesi e

tedeschi rivendicavano l'instaurarsi di un «legame chiaro» tra una UEO molto più sviluppata e l'Unione

politica; l'UEO doveva affermarsi come il «braccio armato» dell'Unione. Inglesi ed olandesi, consideravano

che, se la politica di sicurezza poteva essere oggetto di una cooperazione maggiore, la difesa doveva

rimanere di competenza dell'Alleanza Atlantica e l'UEO poteva assumere un ruolo di collegamento fra

l'Unione Europea e la NATO. La risultante di questo dibattito fu una formula di compromesso diplomatico:

«l'UEO farà parte integrante del processo di sviluppo dell'Unione Europea e intensificherà il suo contributo

alla solidarietà nell'ambito dell'Alleanza Atlantica ».

Nel Trattato di Maastricht, come si è detto, erano state adottate diverse misure per fare dell'UEO la

componente di difesa dell'Unione, accrescere la sua capacità operativa e permetterle anche di agire in

complementarità rispetto alla NATO. Anche in questo settore il risultato è stato alquanto modesto: la

contraddizione consisteva, infatti, nell'affermare che l'UEO doveva rispondere alle richieste dell'Unione ed

al tempo stesso agire in conformità alle posizioni prese in ambito NATO. Non bisognava aspettare il

conflitto jugoslavo per comprendere che le posizioni europee ed americane non sempre necessariamente

coincidono. Occorreva quindi modificare, per una maggiore chiarezza, il ruolo dell'UEO e della NATO. 40

Tre erano le eventuali prospettive praticabili: mantenere separate l'UEO e UE, oppure procedere ad una

loro fusione o ancora, garantire l'autonomia istituzionale dell'UEO, sviluppando, allo stesso tempo, legami

più stretti fra le due organizzazioni, nella prospettiva di una integrazione futura.

Bisogna arrivare al Consiglio europeo di Helsinki (dicembre 1999) dove si èa ribadito che l'Unione

contribuirà al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale conformemente ai principi della

Carta delle Nazioni Unite. L'Unione avrà comunque una capacità decisionale autonoma per condurre

operazioni militari in risposta a situazioni di crisi internazionali a sostegno della PESC. In tale prospettiva è

stata decisa la creazione di una forza militare dell'Unione Europea di 50-60.000 uomini, che gli Stati membri

dovranno essere in grado di schierare entro sessanta giorni e mantenere per almeno un anno, al fine di

svolgere l'insieme dei compiti affidati alle «missioni Petersberg». Le missioni Petersberg erano previste con

l'obiettivo di dare un contributo alla difesa comune, di svolgere missioni umanitarie, di mantenimento della

pace, di gestione di crisi e di ristabilimento della pace.

Parallelamente anche la NATO si preoccupa di rafforzare il «pilastro europeo» sviluppando l'identità

europea di sicurezza e difesa (ESDI). Il mutato scenario nel quale il pilastro europeo della NATO diviene il

diretto collaboratore sostituendosi di fatto all'UEO, porta alla decisione adottata di procedere allo

scioglimento dell'organizzazione, il cui trattato rimane solo nella sua veste di alleanza militare, trasferire

progressivamente all'Unione Europea tutte le residue strutture e funzioni, realizzando in tal modo la

prospettiva già manifestata al momento della costituzione dell'Unione, che auspicava il progressivo

assorbimento dell'UEO nell'Unione Europea.

Sono stati così istituiti i nuovi organi per la politica comune di difesa: il Comitato politico e di sicurezza

che, il Comitato militare dell'Unione Europea composto dai Capi di stato maggio re della difesa , lo Stato

maggiore dell'Unione europea, un Centro satellitare dell'Unione con sede in Spagna ed un Istituto di studi

sulla sicurezza, con sede a Parigi.

c ) La situazione attuale

II Trattato di Nizza ha profondamente modificato le disposizioni del trattato UE eliminando qualsiasi

riferimento all'UEO ed ai rapporti UE-UEO, ed ha introdotto nuove e più articolate disposizioni per agevo-

lare le forme di cooperazione rafforzata .

Nella nuova gestione della sicurezza e difesa comune, il Consiglio dell'UE, con la partecipazione dei

ministri della difesa, decide la politica relativa al coinvolgimento dell'Unione in tutte le fasi di gestione delle

crisi, ivi compresa la decisione di avviare missioni «Petersberg». Il Consiglio decide all'unanimità degli

Stati membri

Il Comitato Politico e di Sicurezza (CPS) è il fulcro della politica europea in materia di sicurezza e

difesa, ma anche di politica estera perché tratta le questioni relative alla PESC compresa la PESD. Il

Comitato controlla la situazione internazionale nei settori che rientrano nella politica estera e di sicurezza

comune e contribuisce a definire le politiche formulando pareri per il Consiglio, a richiesta o di propria

iniziativa, esaminando tutte le opzioni praticabili per la risposta dell'Unione. Il Segretario generale, nella sua

qualità di Alto Rappresentante, assiste il Consiglio e contribuisce alla formulazione preparazione ed

attuazione delle decisioni politiche. Nell'ambito politico diplomatico si avvale di una «Unità di policy» e di

un «Centro di situazione» che gli consentono di svolgere il ruolo di supporto al Comitato Politico e di

Sicurezza. Il Comitato Militare è composto dai Capi di Stato maggiore della difesa dei Paesi membri e si

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riunisce quando necessario; offre consulenze militari e formula raccomandazioni al CPS ed assicura la

direzione militare di tutte le attività militari nell'ambito dell'Unione. Lo Stato Maggiore assicura il

tempestivo allarme, la valutazione della situazione e la pianificazione strategica nell'ambito dei compiti

«Petersberg», compresa l'identificazione delle forze europee nazionali e multinazionali.

Da ultimo, il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa conferma che la politica di sicurezza

e difesa comune è parte integrante della PESC ed include la definizione progressiva di una politica comune

che conduce ad una difesa comune. Un'attenzione specifica è dedicata alla possibilità di realizzare forme di

cooperazione rafforzate fra gli Stati membri con capacità militari più elevate e disposti ad assumere impegni

più vincolanti in materia. Gli Stati che realizzano fra loro una cooperazione strutturata assumono l'obbligo di

reciproca assistenza militare e specificamente l'impegno ad intervenire in caso di aggressione armata sul

territorio di uno degli Stati partecipanti.

La novità di maggior rilievo è la previsione di una Agenzia europea degli armamenti sotto l'autorità

del Consiglio dei ministri con il compito, fra gli altri, di contribuire ad individuare gli obiettivi di capacità

militare degli Stati membri, e valutare il rispetto degli impegni dagli stessi assunti; promuove re progetti

multilaterali e sostenere la ricerca nel settore della tecnologia della difesa. L'Agenzia è una struttura a

composizione variabile, in quanto aperta alla partecipazione di tutti gli Stati membri che desiderano

parteciparvi.

C. LA COOPERAZIONE DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE

1. LA COOPERAZIONE SULLA GIUSTIZIA E GLI AFFARI INTERNI NEL TRATTATO DI

MAASTRICHT

II terzo pilastro dell'Unione europea concepita a Maastricht è costituito dalla giustizia e dagli affari

interni. La cooperazione in materia giudiziaria era stata anzitutto condotta nell'ambito del Consiglio

d'Europa.

Anche la lotta contro il terrorismo e le questioni relative all'ordine pubblico avevano formato oggetto di

un inizio di cooperazione europea nell’ambito del cosiddetto «gruppo TREVI» istituito dal Consiglio

europeo di Roma del giugno 1975 e che riuniva i Ministri degli Interni degli Stati membri delle Comunità; il

gruppo Trevi si era successivamente strutturato attraverso riunioni di alti funzionari nonché di Direttori

generali della polizia e di gruppi di esperti, occupandosi in particolare di problemi di terrorismo, di ordine

pubblico, di formazione delle forze di polizia, di criminalità e droga.

Successivamente era stato creato a Londra, nel 1986, un gruppo ad hoc per l'immigrazione che si è

occupato a lungo dei problemi dei visti di ingresso per i cittadini non comunitari così come un altro gruppo

europeo per la lotta antidroga era stato nel frattempo istituito.

Con il programma di realizzazione del mercato interno, previsto dall'Atto Unico, il problema della libera

circolazione delle persone, in relazione all'abbattimento delle frontiere tra gli Stati membri, aveva dato

luogo ad ulteriori forme di cooperazione realizzate fra un gruppo limitato di Stati attraverso l'Accordo di

Schenghen del 1985.

Tutte queste forme di cooperazione sono state riproposte con il Trattato di Maastricht e, di conseguenza,

gli Stati membri hanno deciso di rinforzare la loro cooperazione nell'ambito dell'Unione, in particolare in

vista di una effettiva e totale libertà di circolazione delle persone; si menzionava così la politica di asilo,

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nonché la possibilità di un futuro passaggio del settore della stessa politica di asilo nell'ambito delle materie

oggetto di metodologie comunitarie, sottraendola quindi alla mera cooperazione intergovernativa. Si indi-

cavano ancora la lotta contro le tossicomanie, la lotta contro le frodi di dimensioni internazionali, la

cooperazione giudiziaria in materia civile e in materia penale e la cooperazione doganale, la cooperazione

fra polizie in vista della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga ed altre

forme gravi di criminalità internazionale.

Nell'ambito della cooperazione fra le polizie il Trattato evoca anche la creazione di un Ufficio europeo

di polizia, il cosiddetto «Europol». Il Trattato indica, altresì, alcuni principi generali che dovranno essere

rispettati nell'ambito delle azioni comuni previste; fra questi, anzitutto, il rispetto dei diritti dell'uomo

garantiti dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, la

protezione concessa dagli Stati membri alle persone perseguitate per motivi politici; viceversa, lo stesso

Trattato ricorda che tale principio di cooperazione non può portare pregiudizio alle responsabilità che

incombono agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine pubblico e della salvaguardia della rispettiva

sicurezza interna. Si tratta di una norma, quindi, che rappresenta una clausola di salvaguardia per la sovranità

nazionale degli Stati membri.

Le procedure di decisione nel contesto di tale cooperazione prevedono anzitutto un diritto di iniziativa

diverso in base alle materie; soltanto gli Stati, ad esempio, e non anche la Commissione, possono proporre al

Consiglio azioni relative alla cooperazione giudiziaria penale, alla cooperazione doganale ed a quella fra le

polizie; per le altre materie, invece, l'iniziativa è riconosciuta anche alla Commissione e, per quanto attiene

poi alle procedure per le delibere all'unanimità o a maggioranza qualificata, le disposizioni sono analoghe a

quelle già esaminate in materia di politica estera e di sicurezza comune.

Infine, allo scopo di razionalizzare il lavoro di gruppi e sottogruppi di esperti, che ha fino ad oggi

caratterizzato questo settore, il Trattato prevede un Comitato di coordinamento composto da alti funzionari

per formulare pareri nei confronti del Consiglio e contribuire alla preparazione dei lavori del Consiglio dei

Ministri, senza per altro incidere sulle competenze del CO.RE.PER.

2. I NUOVI OBIETTIVI DELLA REVISIONE ADOTTATA AD AMSTERDAM E NIZZA

L'azione della Conferenza di Amsterdam per la revisione del terzo pilastro è stata particolarmente

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complessa e controversa. Ne è comunque scaturito il risultato positivo della comunitarizzazione di alcuni

settori già compresi nel terzo pilastro del Trattato di Maastricht. In realtà, in quel contesto, si prevedeva una

evoluzione delle formule consuete della cooperazione internazionale. Così, ad esempio, in materia

giudiziaria si trattava di realizzare procedure più celeri dei principi già contenuti nella Convenzione europea

di estradizione del 1957; analogamente, in materia di emigrazione e politica di asilo, ci si muoveva

nell'ambito della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951.

La versione adottata ad Amsterdam assegna all'Unione uno specifico obiettivo: «mantenere e viluppare

l'Unione quale spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia» che viene quindi esplicitato nella prima

disposizione del terzo pilastro nel quale si legge: «L'Unione si prefigge di fornire ai cittadini un livello

elevato di sicurezza e giustizia sviluppando fra gli Stati membri un'azione in comune nel settore della

polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia ».

20 Comunitarizzazione: termine tecnico che significa trasferire alcune materie dal “secondo” o dal “terzo pilastro” dell’UE al “primo pilastro” in

modo che possano essere trattate secondo il “metodo comunitario”. 43

Oggetto dell'azione comune inoltre è la prevenzione e la repressione di una serie di fatti illeciti così

elencati: criminalità organizzata e di altro tipo; terrorismo, tratta degli esseri umani; reati contro i minori;

traffico illecito di droga e di armi; corruzione e frode.

3. LA COMUNITARIZZAZIONE DELLA MATERIA CONNESSA CON LA LIBERA CIRCOLAZIONE

DELLE PERSONE

La comunitarizzazione decisa dalla Conferenza intergovernativa si presenta come una forma di

attuazione dell'obiettivo assegnato all'Unione.

Il perseguimento di tale obiettivo si avvale quindi di due forme di cooperazione: quella comunitaria,

direttamente connessa alla libera circolazione delle persone e quella intergovernativa incentrata sulla

cooperazione in materia penale, realizzata fra le forze di polizia e fra le autorità giudiziarie dei Paesi

membri.

4. LA COOPERAZIONE INTERGOVERNATIVA

La cooperazione intergovernativa si svolge anzitutto fra le forze di polizia (ivi comprese le dogane ed

altri servizi competenti dei singoli Stati) sia direttamente, sia attraverso l'Ufficio europeo di polizia, Europol.

Abbiamo già detto che non è una novità introdotta ad Amsterdam poiché la collaborazione era già iniziata

con il gruppo Trevi, perseguita poi con Schengen e con lo stesso Trattato di Maastricht. Il merito del Trattato

sull'Unione è quello di aver ordinato sistematicamente la materia, di aver assegnato un ruolo primario ad

Europol e di aver specificato, con chiarezza, le diverse modalità di cooperazione nella raccolta, trattamento,

scambio ed archiviazione delle informazioni disponibili; nella formazione congiunta e nello scambio di

funzionari e ufficiali di collegamento, nell'uso di attrezzature e nelle ricerche criminologiche, nonché nella

valutazione in comune di particolari tecniche investigative.

La cooperazione giudiziaria in materia penale facilita i rapporti fra Ministeri ed autorità competenti in

materia di estradizione fra gli Stati membri; la compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri,

la prevenzione dei conflitti di giurisdizione fra gli Stati membri; la progressiva adozione di misure per la

fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati ed alle sanzioni per quanto riguarda la

criminalità organizzata, il terrorismo ed il traffico illecito di stupefacenti.

Il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa introduce nel testo una specifica disposizione sulla

cooperazione giudiziaria in materia penale, fondata sul principio del riconoscimento reciproco delle

sentenze e delle decisioni giudiziarie, coerentemente con l'obiettivo di uno spazio di libertà, sicurezza e

giustizia. La «legge-quadro» europea stabilirà le misure atte a: definire le norme e le procedure per assicura-

re il reciproco riconoscimento di tutte le forme di sentenze e decisioni giudiziarie definitive; prevenire e

risolvere i conflitti di competenza fra gli Stati; favorire la formazione dei magistrati; facilitare la

cooperazione fra autorità giudiziarie in relazione all'azione penale ed all'esecuzione delle decisioni. Inoltre,

allo scopo di facilitare l'obiettivo del riconoscimento delle decisioni, la stessa normativa europea stabilisce

norme minime per l'ammissibilità reciproca delle prove; per i diritti delle persone nelle procedure

giudiziarie; per i diritti delle vittime della criminalità; per la definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di

criminalità che presentano una dimensione transnazionale; e per ogni altro elemento utile per

l'armonizzazione delle procedure penali. L'adozione di tali misure, non impedisce agli Stati membri di

mantenere o introdurre un livello più elevato di tutela delle persone nella procedura penale. 44

Il Trattato introduce, altresì, disposizioni specifiche per la cooperazione giudiziaria in materia civile,

fondata sul reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie, ma che si estende anche

alla notifica di atti giudiziali, alla compatibilità delle regole applicabili ai conflitti di legge e di competenza,

alla cooperazione per l'assunzione dei mezzi di prova, al corretto svolgimento dei processi civili ed allo

sviluppo di metodi alternativi per la risoluzione delle controversie.

5. GLI ORGANI E GLI STRUMENTI DELLA COOPERAZIONE

Sostanziali modifiche subisce altresì la competenza istituzionale. Organo principale della cooperazione

rimane sempre il Consiglio, ma la Commissione riacquista il suo potere di iniziativa unitamente a quello

degli Stati membri, ed il Parlamento deve essere sempre consultato. Il Comitato di coordinamento viene

confermato. Una nuova funzione è assunta dalla Conferenza degli organi specializzati nelle questioni

comunitarie dei Parlamenti nazionali (CO-SAC) che prevede che possa esaminare, ma anche formulare,

qualsiasi questione relativa allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Nell'ambito della struttura

appositamente istituita per la cooperazione di polizia e giudiziaria assumono specifico rilievo: Europol e

Eurojust.

a) Europol

L'Ufficio europeo di polizia, EUROPOL, è stato istituito a L'Aja, a seguito della Convenzione firmata a

Cannes nel 1995.

Europol si occupa della prevenzione e della lotta contro il traffico illecito di stupefacenti, di materiale

nucleare, di organizzazioni clandestine di immigrazione, di traffico di autoveicoli rubati, di tratta di esseri

umani, del terrorismo e della contraffazione di monete.

L'Europol ha altresì il compito di sostenere e potenziare l'azione delle autorità di polizia e degli altri

servizi incaricati dell'applicazione della legge degli Stati membri e la reciproca collaborazione nella

prevenzione e contrasto della criminalità grave che interessa due o più Stati membri, del terrorismo e delle

forme di criminalità che ledono un interesse comune, oggetto di una politica dell’Unione, nonché il

coordinamento, l'organizzazione e lo svolgimento di indagini e di azioni operative, condotte congiuntamente

con le autorità competenti degli Stati membri o nel quadro di squadre investigative comuni.

Organi di Europol sono: il Consiglio di amministrazione, il Direttore, nominato dal Consiglio, il

Controllore finanziario ed il Comitato finanziario, composto da un rappresentante per ogni Stato membro.

Ciascuno Stato membro invia almeno un Ufficiale di collegamento per agevolare ed intensificare la

cooperazione fra l'Ufficio europeo e le autorità nazionali di polizia.

Fra le iniziative tendenti alla formazione e specializzazione del personale vi è quella dell'istituzione di

una Accademia europea di Polizia, che potrebbe essere situata in Italia.

b) Eurojust

A seguito della proposta del Consiglio europeo di Tampere, viene istituita un'unità provvisoria di

cooperazione giudiziaria, Pro-Eurojust, successivamente sostituita da Eurojust per rafforzare la lotta conto

le forme gravi di criminalità.

Eurojust è un organismo di cooperazione giudiziaria, dotato di personalità giudica, composto

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attualmente da venticinque membri nazionali scelti tra coloro che, nei rispettivi ordinamenti, esercitano le

funzioni di Pubblico Ministero. Gli scopi che persegue si possono riassumere in: stimolare e migliorare il

coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le autorità nazionali degli Stati membri competenti in

materia; migliorare la cooperazione giudiziaria tra le autorità nazionali, in particolare agevolando la

prestazione dell'assistenza giudiziaria e l'esecuzione delle domande di e-stradizione; fornire assistenza alle

autorità competenti degli Stati membri per migliorare l'efficacia delle indagini e delle azioni penali.

Le fattispecie criminose per le quali è competente Eurojust riguardano un numero cospicuo di reati per

il quale era stato istituito Europol, sottolineando così la stretta relazione operativa che intercorre tra i due

organismi, ma anche con l'Olaf, per ciò che concerne il coordinamento delle indagini finalizzate alla tutela

degli interessi finanziari della Comunità Europea.

Si tratta, fra gli altri, di reati quali il traffico di stupefacenti, il terrorismo, la tratta degli esseri umani, la

lotta alle organizzazioni per l'immigrazione clandestina, il traffico di autoveicoli rubati, il riciclaggio, la

corruzione, la criminalità informatica e ambientale ed altro.

Con riferimento ai rapporti tra Eurojust e le autorità nazionali, l'organismo europeo può avanzare

richiesta alle competenti autorità nazionali di valutare se avviare un'indagine a carattere penale e procedere

alla necessaria attività di coordinamento, può istituire una squadra investigativa comune, e comunicare le

informazioni necessarie a garantirne lo svolgimento delle funzioni.

L'Eurojust ha il compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione fra le autorità

nazionali responsabili dell'azione penale contro la criminalità che interessa più Stati e che richiede un'azione

penale comune, sulla base delle operazioni effettuate dalle autorità degli Stati membri e da Europol. Anche

in tal caso sarà la legge europea a determinare la struttura, il funzionamento, la sfera d'azione ed i compiti di

Eurojust.

Sempre allo scopo di combattere la criminalità organizzata che presenta un rilievo transnazionale,

ovvero anche per i reati che ledono gli interessi dell'Unione, è prevista l'istituzione di una «Procura

europea competente per individuare, perseguire e trarre in giudizio gli autori dei reati gravi con

ripercussioni in più Stati membri o di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Per tali reati, sarà

la Procura europea ad esercitare l'azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali competenti dei singoli

Stati membri.

♦ Le squadre investigative comuni. - L'Unione ha la possibilità di istituire squadre investigative

comuni, uno specifico strumento operativo, da utilizzare nei casi di indagini congiunte in

materia di traffico di stupefacenti, tratta di esseri umani e terrorismo. In base alla decisione le

autorità competenti di uno o più Stati possono costituire, di comune accordo, una squadra

investigativa comune per un periodo limitato e con uno scopo prefissato, al fine di svolgere

indagini in uno degli Stati membri che aderiscono all'accordo.

♦ Mandato di arresto europeo. - Il mandato di arresto europeo e le procedure di consegna tra

Stati membri, hanno sostituito le norme di origine pattizia, attualmente applicabili

all'estradizione nei rapporti tra gli Stati membri dell'U.E., con una procedura semplificata di

consegna di una persona accusata di un reato o condannata per averlo commesso. Ciò consentirà

l'esecuzione delle sentenze di condanna in materia penale o la sottoposizione all'azione penale

della persona interessata dando vita, nell'ambito dello spazio di libertà sicurezza e giustizia, ad

un sistema di libera circolazione delle decisioni giudiziarie in materia penale, sia intervenute in

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una fase anteriore alla sentenza sia definitive.

c) Gli atti

Le posizioni comuni definiscono l'approccio dell'Unione su una determinata questione: spariscono

invece le azioni comuni.

Tra le iniziative tendenti al ravvicinamento delle legislazioni nazionali sono previste due nuove

categorie di atti: le decisioni quadro e le decisioni.

Le decisioni-quadro richiamano assai da vicino le direttive, in quanto, come queste ultime, vincolano

gli Stati membri per gli obiettivi da raggiungere, pur lasciandoli liberi nella scelta dei mezzi. In ogni caso

non possono avere effetti diretti.

Anche le decisioni, pur essendo obbligatorie, non hanno effetti diretti, in armonia con il settore di

cooperazione intergovernativa nel cui contesto sono previste. Le decisioni possono essere integrate da

ulteriori misure necessaria per la loro applicazione.

Le convenzioni, infine, rappresentano lo strumento classico della cooperazione intergovernativa,ma

hanno evidenziato due problemi di fondo, connessi con l'unanimità necessaria per la loro adozione e con la

successiva ratifica da parte di tutti gli Stati membri; situazioni queste che avevano finito col paralizzare

qualsiasi iniziativa che aveva utilizzato lo strumento convenzionale.

Per superare tali difficoltà, è stato previsto che le convenzioni possano entrare in vigore al momento in

cui sono adottate da almeno la metà degli Stati membri. Nella prospettiva di accelerare i tempi, la norma

prevede che il Consiglio, nell'invitare gli Stati membri ad adottare le convenzioni, conformemente alle

rispettive regole costituzionali, (ratifica o altro procedimento) indica agli Stati il termine entro il quale

debbono essere avviate le procedure interne. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può altresì

adottare le misure necessarie per una agevole applicazione delle convenzioni.

6. IL CONTROLLO GIURISDIZIONALE

Una delle caratteristiche della cooperazione intergovernativa era quella di essere integralmente ed

espressamente sottratta a qualsiasi controllo della Corte di giustizia.

La revisione introdotta ad Amsterdam ha modificato sostanzialmente la situazione introducendo un

controllo giurisdizionale di tipo pregiudiziale, apparentemente generalizzato, ma in realtà sottoposto a

numerose condizioni ed eccezioni. La Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale

sull'interpretazione delle convenzioni concluse nell'ambito del terzo pilastro nonché sulla validità e

sull'interpretazione delle norme di applicazione delle stesse, ovvero sulla validità e sulla interpretazione

delle decisioni-quadro e delle decisioni adottate nello stesso contesto. Dagli atti precedentemente elencati

rimangono quindi escluse soltanto le «posizioni comuni» per la loro natura di obbligatorietà politica piutto-

sto che giuridica.

Tale competenza è subordinata, tuttavia, ad una esplicita accettazione da parte dei singoli Stati membri

e consente agli stessi Stati di limitarne comunque gli effetti.

Sono comunque escluse dalla competenza della Corte le questioni relative al mantenimento dell'ordine

pubblico e di salvaguardia della sicurezza interna, mentre possono essere oggetto di intervento della Corte

gli atti adottati nell'ambito di una cooperazione rafforzata, eventualmente decisa da un gruppo di Stati e

47

soggetta.

Una anomalia priva di motivazione giuridica è quella che riconosce agli Stati che non hanno accettato la

competenza della Corte, di presentare memorie ed osservazioni nel corso della procedura che si svolge di

fronte la Corte stessa. È vero che si tratta dell'interpretazione di atti che riguardano tutti gli Stati membri

dell'Unione e ciascuno di questi ha quindi un giustificato interesse, ma non si comprende perché si

riconosca un diritto procedurale ad uno Stato che rifiuta in toto la competenza della Corte e con essa il

procedimento che ne deriva.

Di maggior rilievo è certamente l'ampliamento della competenza della Corte nell'ambito della

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale giacché opera in un settore di cooperazione

intergovernativa, tendenzialmente sottratto a qualsiasi controllo di organi comunitari.

Il controllo sulla legittimità degli atti obbligatori adottati dal Consiglio (decisioni-quadro e decisioni)

è disciplinato in maniera analoga a quello degli atti comunitari. In tal caso, il ricorso può essere proposto da

uno Stato membro e dalla Commissione, ma anche dal Parlamento europeo.

La competenza della Corte in ordine alle controversie sorte fra Stati membri sull'interpretazione

e l'applicazione di uno degli atti predetti é ulteriormente limitata dall'intervento preventivo del Consiglio.

La Corte può essere adita soltanto qualora entro sei mesi non venga raggiunta alcuna soluzione.

La Corte è competente anche a dirimere le controversie fra uno Stato membro e la Commissione

relativa all'interpretazione ed applicazione delle convenzioni concluse nell'ambito del terzo pilastro.

7. LE INIZIATIVE ED I PROGRAMMI DELLA COOPERAZIONE

Nell'ambito della cooperazione giudiziaria, gli obiettivi che hanno dato luogo ad iniziative specifiche si

possono così riassumere:

a) lotta contro il razzismo e la xenofobia. In tale contesto è stato istituito l'Osservatorio europeo dei

fenomeni razzisti e xenofobi, con sede a Vienna;

b) lotta contro la criminalità organizzata; inizialmente è stato realizzato un gruppo multidisciplinare sul la

lotta contro la criminalità organizzata e quindi un piano d'azione congiunto per gli Stati membri. La

successiva azione comune ha provveduto ad una definizione del concetto di «organizzazione

criminale» estendendo a tutti gli Stati membri dell'Unione la tipologia del reato di «associazione a

delinquere di stampo mafioso» presente nel nostro ordinamento. Un'ulteriore azione comune ha

istituito il programma «Falcone» per la formazione degli operatori nel settore. Infine, è stata istituita

una rete europea di prevenzione della criminalità composta da rappresentanti delle autorità nazionali;

c) la lotta contro il terrorismo;

d) la lotta contro la tratta di esseri umani, ha dato luogo a molteplici iniziative causa l'incremento della

immigrazione clandestina che spesso nasconde moderne forme di tratta di esseri umani. E’ stata

definita la nozione di «tratta» di esseri umani ed il programma DAPHNE, volto a finanziare le

organizzazioni non governative che si occupano della lotta contro lo sfruttamento di esseri umani, con

specifico riferimento ai Paesi dell'est europeo;

e) lotta contro i reati contro i minori, relativa alla lotta contro la pornografia infantile su Internet.

f) lotta contro il traffico illecito di droga e di armi, per la quale è stato istituito a Lisbona un Osservatorio

europeo delle droghe e delle tossicodipendenze;

g) lotta contro la frode e la corruzione, che impegna gli Stati a perseguire i funzionari nazionali, ma anche

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quelli comunitari e di altri Paesi dell'Unione colpevoli di reati finanziari.

Nel settore della cooperazione fra autorità giudiziarie un ruolo rilevante svolge altresì la rete giudiziaria

europea, composta da rappresentanti delle autorità giudiziarie nazionali che hanno la funzione di fornire

informazioni giuridiche e pratiche alle autorità giudiziarie degli altri Paesi e di agevolare il coordinamento

della cooperazione fra le diverse autorità competenti.

D. LA COOPERAZIONE RAFFORZATA

1. LE CLAUSOLE GENERALI

La cooperazione rafforzata rappresenta forse la più rilevante novità introdotta con il Trattato di

Amsterdam nei meccanismi di integrazione europea.

All'inizio, gli Stati originari della CEE, concedendo ulteriori «periodi transitori» ai nuovi Stati hanno

preferito «segnare il passo» nel processo di integrazione. Successivamente, ed in funzione delle difficoltà

presenti nell'uno o nell'altro Stato che impediscono la realizzazione di una iniziativa comune, si è proposta

una integrazione differenziata; formule queste che sono state sempre contestate perché ritenute inaccettabili a

fronte della unitarietà del processo di integrazione europea

La cooperazione rafforzata (diritto degli Stati membri che intendono perseguire politiche comuni

a procedere anche in assenza di una volontà comune a tutti i membri) è stata introdotta dal trattato di

Amsterdam che escludeva da questa la PESC; con il trattato di Nizza si estende anche ad essa.

Gli atti così adottati vincolano solo gli Stati contraenti, gli altri però non ne ostacolano l’attuazione.

Gli Stati che vogliono ricorrere alla cooperazione devono essere almeno 8. La cooperazione non deve

riguardare settori nei quali la Comunità abbia competenza esclusiva, cioè modifiche al Trattato in quanto,

se lo sviluppo della cooperazione rafforzata è generalmente improntato al principio della maggioranza, la

modifica del Trattato è rigidamente ancorata alla regola dell'unanimità.

Un'altra condizione concerne gli obiettivi della cooperazione ed impone che questi tendano a

«favorire la realizzazione degli obiettivi dell'Unione e della Comunità ed a preservare e servire i loro

interessi». Ciò condurrà, in pratica, a far sì che i casi di cooperazione rafforzata perseguano obiettivi

analoghi a quelli dell'Unione, realizzando un livello di integrazione più elevato rispetto a quello ottenuto

fra tutti gli Stati membri dell'Unione.

Due limiti specifici attengono poi all'acquis comunitario ed ai diritti, obblighi ed interessi degli Stati

che vi partecipano.

Altri limiti riguardano, invece, gli Stati membri ed il mercato interno. La cooperazione rafforzata non

deve costituire né una discriminazione né un ostacolo fra gli Stati membri e non deve provocare alcuna

distorsione delle condizioni di concorrenza fra questi ultimi. La disposizione tende così ad evitare che la

cooperazione abbia riflessi negativi sul mercato interno attribuendo, ad esempio, vantaggi commerciali ai

prodotti degli Stati partecipanti rispetto a quelli degli altri Stati membri. Infine, in relazione alla Comunità,

la cooperazione rafforzata non deve arrecare pregiudizio al mercato interno, né alla coesione economica e

sociale.

La cooperazione, così instaurata, tende sempre a realizzare gli obiettivi dell'Unione, pertanto essa deve

consentire a tutti gli altri Stati membri di parteciparvi in qualunque momento, a condizione naturalmente

49

di rispettare le decisioni che hanno dato inizio alla cooperazione. Al riguardo, «la Commissione e gli Stati

membri che partecipano ad un cooperazione rafforzata si adoperano per promuovere la partecipazione

del maggior numero possibile di Stati membri». Tale azione tende ad ampliare progressivamente il

numero degli Stati partecipanti nell’obiettivo di poter ricondurre, un giorno, la cooperazione rafforzata

nell'alveo istituzionale dell'Unione.

2. LE CLAUSOLE SPECIALI

Se la normativa sopraesposta riassume le regole generali di ogni forma di cooperazione rafforzata.

Ulteriori e specifiche disposizioni si applicano a due forme di cooperazione previste,

rispettivamente, in ambito comunitario e nel Trattato sull'Unione.

a) Nel contesto del Trattato CE

II Trattato di Amsterdam aveva previsto condizioni aggiuntive per la cooperazione nel contesto del

Trattato CE ed aveva esplicitamente esclusa la materia della «cittadinanza dell'Unione», ma col

Trattato di Nizza scompare tale esclusione.

L'iniziativa per realizzare una cooperazione rafforzata è autorizzata dal Consiglio su proposta

della Commissione, sentito il Parlamento europeo. Il Consiglio decide a maggioranza qualificata. È questo

un significativo abbandono della regola dell'unanimità che avrebbe finito per bloccare molte iniziative. Un

membro del Consiglio, tuttavia, può chiedere che la questione sia sottoposta al Consiglio europeo e la

competenza si sposta, quindi, al massimo organo dell'Unione.

Qualora uno Stato membro voglia partecipare ad una cooperazione rafforzata già intrapresa, deve

comunicare la sua intenzione al Consiglio ed alla Commissione. Quest'ultima trasmette entro tre mesi

un parere al Consiglio. Entro il termine di quattro mesi, sempre dalla comunicazione ricevuta, la

Commissione decide.

b) (segue) Nell'ambito del secondo pilastro

La maggiore novità introdotta a Nizza, è quella di avere esteso al secondo pilastro la possibilità di

realizzare forme di cooperazione rafforzata. Nell'ambito della PESC le cooperazioni rafforzate sono

dirette a salvaguardare i valori dell'Unione ed a servire i suoi interessi, i principi, gli obiettivi e gli

orientamenti generali dell'Unione, la coesione della politica estera e di sicurezza comune; la coerenza

fra l'insieme delle politiche dell'Unione e l'azione esterna della stessa.

Oggetto di cooperazione rafforzata può essere l'attuazione di una azione comune o di una posizione

comune. È tuttavia escluso che queste possano riguardare questioni aventi implicazioni e militari o sul

settore della difesa.

Per la delibera del Consiglio si conferma il voto a maggioranza qualificata, ma rivive il potere di

veto attribuito ad ogni singolo Stato che, per «specifici ed importanti motivi di politica nazionale» può

opporsi alla delibera e bloccare l'iniziativa.

Il Consiglio può sempre rinviare la questione al Consiglio europeo che si pronuncia in tal caso

all'unanimità. Questa diversa procedura può essere giustificata in ragione delle materie particolarmente

sensibili oggetto della cooperazione rafforzata nel secondo pilastro. 50

c) (segue) Nell'ambito del terzo pilastro

Nel contesto della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, con le modifiche in-

trodotte a Nizza, il contenuto della norma è stato riproposto, ma in realtà le modifiche sono marginali

ed attengono prevalentemente ad una migliore sistemazione della materia.

Le cooperazioni rafforzate in questo settore debbono essere volte a permettere all'Unione di

divenire più sollecitamente uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, rispettando le competenze

della Comunità.

La procedura per avviare una cooperazione rafforzata, analoga a quella prevista per il pilastro

comunitario, prevede la domanda degli Stati membri, e l'intervento della Commissione che può

presentare una proposta al Consiglio. In caso contrario la Commissione motiva la propria decisione

negativa. Ciò non impedisce, tuttavia, agli Stati di rivolgersi direttamente al Consiglio. Il Consiglio

decide a maggioranza, previa consultazione del Parlamento europeo, come già indicato nelle

disposizioni generali, su proposta della Commissione, ovvero di almeno 8 Stati membri. Anche in tal

caso, come già per il pilastro comunitario, uno Stato membro può chiedere che la questione sia

sottoposta al Consiglio europeo.

Con le modifiche introdotte a Nizza è stato eliminato il potere di veto » riconosciuto ad ogni Stato

«per ragioni di politica interna», coerentemente con quanto già realizzato per il pilastro comunitario.

L'ipotesi di un ampliamento del numero degli Stati partecipanti alla cooperazione è qui disciplinata

con maggiore chiarezza e coerenza rispetto a quanto precedentemente illustrato. La domanda è

formulata ovviamente dallo Stato che intende partecipare ed è notificata al Consiglio ed alla

Commissione. Entro tre mesi quest'ultima comunica il proprio parere al consiglio, suggerendo le

eventuali disposizioni particolari che ritiene opportuno vengano adottate. Entro quattro mesi dalla

domanda il Consiglio si pronuncia. Anche in assenza di una formale delibera positiva, la decisione del

Consiglio è ritenuta adottata: tale forma di silenzio-assenso può condurre al risultato di attribuire,

anche ad una maggioranza semplice favorevole, il potere di ammettere il nuovo Stato alla cooperazione

rafforzata, confermandosi così ancora una volta, l'approccio particolarmente favorevole a tale forma di

cooperazione intergovernativa nel contesto del terzo pilastro.

E. L'INTEGRAZIONE DEL SISTEMA SCHENGEN

NELL'UNIONE EUROPEA

Fra gli obiettivi dell'Unione figura, come si è detto, quello di consolidare e sviluppare uno

spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libertà di circolazione delle persone

insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo,

l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima.

Un così ampio obiettivo assegnato all'Unione è successivamente ripartito fra le azioni di cooperazione

intergovernativa, di cui al terzo pilastro, e quelle più direttamente connesse alla libera circolazione

delle persone comprese Trattato CE.

L'obiettivo generale che accomuna le due forme di cooperazione - inter-governativa e

comunitaria - è l'istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In tale contesto, la Conferenza

intergovernativa non poteva ignorare la cooperazione già realizzata nell'ambito degli accordi di

Schengen, che si occupa di libera circolazione delle persone, compresa nella richiamata competenza

comunitaria, e di cooperazione di polizia e giudiziaria, settore questo compreso nel terzo pilastro. 51

La formula di cooperazione del sistema Schengen poteva essere interpretata come un caso di

applicazione della cooperazione rafforzata, condotta fra 13 Stati dell'Unione. La Convenzione di

applicazione degli Accordi di Schengen, per altro, sottolinea che il suo obiettivo coincide con quello

comunitario di un mercato interno senza frontiere; richiama esplicitamente la compatibilita con il

diritto comunitario e prevede espressamente la possibilità di sostituire le regole di Schengen con

disposizioni comunitarie. Numerosi altri punti di contatto, per non dire di sovrapposizione, si possono

rilevare in materia di attraversamento di frontiere, di visti, di cooperazione giudiziaria. Tutto ciò

rendeva più agevole la realizzazione del progetto inteso ad integrare il sistema Schengen nell'Unione

Europea. Tuttavia, considerato che due Stati membri non partecipavano al sistema (Gran Bretagna ed

Irlanda) e che un terzo Stato (Danimarca) ne rifiutava la comunitarizzazione, era necessario trovare una

soluzione di compromesso per realizzare una integrazione «flessibile».

La formulazione di un Protocollo sull'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione Europea ha risolto il

problema. Il Protocollo autorizza 13 Stati membri ad instaurare fra loro una cooperazione più stretta nel

settore degli accordi di Schengen. Nella prospettiva che i due Stati, oggi estranei, possano essere un giorno

integrati nel sistema, il Protocollo prevede che essi possano chiedere «in ogni momento di partecipare in

tutto o in parte alle disposizioni dell'acquis di Schengen». Tuttavia, a differenza del sistema generale

previsto per la cooperazione rafforzata nel quale la successiva partecipazione di uno Stato è realizzata a

domanda di quest'ultimo, ed alla quale il Consiglio può soltanto opporsi, la partecipazione prevista dal

Protocollo in esame prescrive, invece, che sulla domanda dello Stato si pronunci, in ogni caso, il

Consiglio, sempre con delibera all'unanimità.

In tale contesto, particolare rilievo assume la domanda di rinvio pregiudiziale in materia Schengen. La

sentenza affronta il problema del ne bis in idem affermando il principio della sua applicazione anche in

relazione a procedure di estinzione dell'azione penale in base alla quali il pubblico ministero di uno Stato

membro, senza l'intervento di un giudice, chiude un procedimento penale promosso. Il risultato al quale

conduce l'estensione del principio del ne bis in idem a decisioni simili è l'impossibilità di incardinare un

nuovo giudizio in un altro Stato, neanche nell'ipotesi in cui l'ordinamento di questo non preveda strumenti

di definizione del processo di tale tipo. Ciò in forza delle completa assimilazione operata tra questo genere

di decisioni e le sentenze definitive, considerate preclusive dell'apertura di un nuovo giudizio penale nei

confronti dello stesso soggetto per i medesimi fatti già oggetto della decisione del pubblico ministero.

Per quanto riguarda l'ordinamento italiano il rito alternativo direttamente interessato dalla sentenza è

il patteggiamento, quale procedimento che può estinguere l'azione penale solo previa concessione del

consenso da parte del pubblico ministero prima dell'apertura della fase processuale vera e propria. Nella

sentenza la Corte sottolinea che «i rapporti tra gli Stati membri dell'Unione anche in materia penale,

devono ispirarsi ad una reciproca fiducia».

F. I DIRITTI DELL'UOMO NELL'UNIONE EUROPEA

1. PREMESSA: I TRATTATI COMUNITARI

I Trattati istitutivi delle Comunità europee, trattando l'approccio economico del processo di

integrazione, non contenevano alcun riferimento al problema dei diritti umani. Successivamente, con

l’affermarsi della diretta applicabilità del diritto comunitario nell'ordinamento interno degli Stati membri,

ci si è resi conto che disposizioni di tale diritto avrebbero potuto interferire con i diritti fondamentali

52

riconosciuti nell'ambito degli Stati membri.

È stata quindi la Corte di giustizia che ha affrontato il problema, riferendosi anche alle tradizioni

costituzionali comuni agli Stati membri ed agli strumenti internazionali sottoscritti dagli Stati membri,

affermando chiaramente che i diritti fondamentali costituiscono pane integrante dei principi generali

«

del diritto di cui essa garantisce l'osservanza».

Con l’adozione dell’Atto Unico, i diritti umani fanno il loro ingresso ufficiale nel sistema comunitario.

Infatti, gli Stati affermano la volontà di promuovere insieme la democrazia basandosi sui diritti

«

fondamentali riconosciuti nelle costituzioni e nelle leggi degli Stati membri, nella Convenzione per la

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e nella Carta sociale europea».

Con l’istituzione dell'Unione Europea i diritti umani vengono esplicitamente codificati fra i primi

articoli del Trattato di Maastricht. Lo stesso Trattato indica il rispetto dei diritti umani fra gli obiettivi della

politica estera e di sicurezza comune e indica altresì che la cooperazione nel settore della giustizia e degli

affari interni deve svolgersi «nel rispetto della Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 4.11.1950 e

della Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 28.7.1951»

Anche la Convenzione di Lomè conclusa con gli Stati ACP, dedica una articolata disposizione al

rispetto dei diritti dell'uomo, considerato come elemento essenziale della cooperazione, la cui violazione

può determinare anche la denuncia della Convenzione stessa da parte della Comunità. Nei successivi

accordi di cooperazione viene inserita una così detta clausola di «condizionalità» che subordina le

condizioni dell'accordo al rispetto dei diritti umani.

2. IL PROBLEMA DELL'ADESIONE ALLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI

DELL'UOMO

L’applicazione dei diritti dell'uomo, traendoli dai principi generali di diritto degli Stati membri e dalla

Convenzione europea, hanno fatto ritenere che non vi fosse più alcuna esigenza di «adesione» alla

Convenzione europea. Ciò nonostante un nuovo impulso al problema della adesione si è

successivamente manifestato ed in tale contesto si era manifestata l'idea di un «protocollo di

adesione» nel quale risolvere i molteplici problemi determinati dalle diversità derivanti dal modo di

essere tradizionale e dalla peculiare situazione dell'ordinamento comunitario, quindi occorre un atto

giuridico internazionale appropriato.

Di fronte all'incalzare delle sollecitazioni, e dopo molte controversie, nel Trattato di Nizza è stata

inserita una norma che istituisce una «abilitazione costituzionale» per l'adesione dell'Unione alla

Convenzione europea. L'adesione garantirebbe ai cittadini dell'Unione un grado di protezione analogo a

quello di cui beneficiano nei singoli Stati membri e costituirebbe lo strumento ideale per assicurare uno

sviluppo armonioso delle due Corti. Non si ignorano i problemi tecnici di armonizzazione derivanti dai

due sistemi, ma si ritiene che questi possano essere agevolmente risolti.

Il testo di Costituzione per l'Europa, successivamente adottato, dopo aver ribadito che l'Unione

riconosce i diritti fondamentali quali contenuti nella Carta e confermato che tali diritti sono garantiti nella

Convenzione europea, risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, fanno parte del

diritto dell'Unione, è inserito, altresì, l’impegno dell'Unione ad aderire alla Convenzione europea dei diritti

dell'uomo, precisando che tale adesione non modifica le competenze dell'Unione stabilite nella stessa

Costituzione. 53

3. I DIRITTI UMANI NEL TRATTATO, DOPO LE CONFERENZE DI AMSTERDAM E

NIZZA

La Conferenza intergovernativa, nell’intento di realizzare un'Europa più vicina ai cittadini, avrebbe

potuto occuparsi del problema accogliendo le proposte del Parlamento europeo e di taluni Stati membri. È

noto invece che, nell'impossibilità di un consenso, l'ipotesi dell'adesione è stata abbandonata attraverso

l'espediente di non modificare le disposizioni del Trattato. Ciò non ha impedito, comunque, alla

Conferenza di inserire significative modifiche in materia nel Trattato di Amsterdam.

Il rispetto dei diritti dell'uomo, come già figurava in Maastricht, viene anzitutto confermato nel

Preambolo. Una innovazione è determinata da un nuovo paragrafo nel quale gli Stati confermano il

proprio attaccamento ai diritti sociali fondamentali, definiti nella Carta sociale e nella Carta comunitaria

dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori. La disposizione risponde all'esigenza di un maggiore

approccio sociale dell'integrazione comunitaria.

a) Il rispetto dei diritti umani quale condizione per l'adesione all'Unione

Dopo la conferma del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, quali principi generali

comuni agli Stati membri, la modifica più rilevante in materia è quella che eleva il rispetto dei diritti

dell'uomo e delle libertà fondamentali a condizione necessaria per aderire al Trattato. È vero che di fronte

ad una domanda di adesione il problema è essenzialmente politico, non può però ignorarsi la nuova

rilevanza giuridica che acquista la disposizione che prevede una procedura nella quale è richiesto il parere

conforme del Parlamento europeo. L'eventuale giudizio «benevolente», per esigenze politiche, formulato

dal Consiglio, potrà non essere condiviso dal Parlamento.

L'idea era già contenuta nel progetto Spinelli «può chiedere di divenire membro dell’Unione, ogni

Stato europeo le cui Istituzioni ed il cui sistema di governo siano fondati sui principi democratici e siano

propri dello Stato di diritto che rispetti i diritti umani fondamentali, i diritti delle minoranze ed il diritto

internazionale e si impegni a far proprio l'acquis comunitario».

Il rispetto dei diritti umani è una condizione per l'adesione all'Organizzazione ed opera, per altro,

anche per la permanenza nell'Organizzazione.

b) La nuova procedura dì controllo sul comportamento degli Stati membri.

Se quanto accennato è applicabile alla procedura di adesione, anche gli Stati membri dell'Unione non

sfuggono ad un controllo. Le novità prevedono che il Consiglio, riunito nella composizione dei Capi di

Stato o di governo, può constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato

membro dopo aver invitato il governo di quest'ultimo a presentare proprie osservazioni. La violazione

prevista non si limita ai diritti umani, ma comprende anche i principi di libertà, di democrazia e dello stato

di diritto. Deve tuttavia trattarsi di una violazione «grave e persistente», a garanzia che non si proceda per

fatti isolati, eccezionali e contingenti.

Una volta constatata la violazione, è lo stesso Consiglio che, a maggioranza qualificata, può decidere

le sanzioni da applicare nei confronti dello Stato membro in questione: queste possono consistere nella

«sospensione di alcuni diritti che allo Stato derivano dalla sua partecipazione all'Unione, ivi compreso il

diritto di voto al Consiglio. 54

Trattandosi di una misura sanzionatoria, lo Stato membro, pur non godendo più di tali diritti, rimane

sempre vincolato all'osservanza degli obblighi derivanti dal suo stesso status. Secondo la logica, ogni

sanzione temporanea, trascorso un determinato termine, deve necessariamente evolversi in una sanzione

più grave, e generalmente quindi nella «espulsione» dello Stato in questione, qualora quest'ultimo

persista nella violazione che ha dato origine alla sanzione, ovvero evolversi in senso positivo - con la sua

abolizione -, e quindi con il ripristino della pienezza dei diritti dello Stato.

Nel sistema dell'Unione Europea tale «logica» non può trovare integrale applicazione giacché il

Trattato non prevede l'espulsione di uno Stato membro. Qualora la violazione constatata si aggravi, nulla

impedisce che la decisone prenda ulteriori misure decidendo la sospensione di altri diritti. E se lo Stato in

questione persiste? La risposta non è ricavabile dal testo del Trattato. Non può ignorarsi, tuttavia, che la

gravita delle violazioni indicate è poco compatibile con l'attuale situazione degli Stati europei: la

«politica» potrà sempre trovare una soluzione adeguata all'eccezionalità dell'evento.

Per l'iniziale constatazione della violazione compiuta dallo Stato, e per la quale è richiesta

l'unanimità, le eventuali astensioni non ostano all'adozione della delibera.

Ad esempio, a seguito delle elezioni austriache, che avevano determinato la costituzione di un governo

presieduto da un esponente della destra (Jòrg Haider) appartenente ad un partito (FPÒ), la cui politica

aveva spesso assunto toni di estrema destra, gli altri Stati europei, preoccupati per la situazione de-

terminatasi in Austria, hanno concordato di non promuovere né accettare contatti bilaterali a livello politico

con quel governo.

A seguito di quell’evento, la Conferenza per la revisione del Trattato ha aggiunto un dispositivo di

prevenzione. Il Trattato di Nizza, ad esempio, dispone che, sempre su proposta motivata di 1/3 degli

Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione, il Consiglio, deliberando a maggioranza,

può constatare che esiste un elidente rischio di violazione grave».

Constatato l'evidente rischio, il Consiglio rivolge allo Stato «appropriate raccomandazioni» e

successivamente verifica se i motivi che hanno condotto a tale constatazione rimangono validi.

c) Le altre disposizioni in materia

Numerosi riferimenti ai diritti dell'uomo sono contenuti in altri Trattati e negli atti allegati.

Si deve segnalare anzitutto il Protocollo sul diritto di asilo che riprendel'affermazione del rispetto

dei diritti dell'uomo e la prima Dichiarazione adottata dalla Conferenza sull'abolizione della pena di

morte. Si può citare la Dichiarazione sul rispetto delle chiese e associazioni o comunità religiose

negli Stati membri. Anche il principio di uguaglianza fra uomo e donna.

Al Consiglio è attribuita una generale competenza per combattere ogni forma di discriminazione

fondata sul sesso, la razza, l'origine etnica, la religione e le convinzioni personali, gli handicap, l'età e

le tendenze sessuali. Infine, anche la protezione degli individui contro gli atti della pubblica

Amministrazione, ed in particolare il diritto all'informazione contro il pericolo delle banche dati,

sono oggetto di specifiche disposizioni: si garantisce ai cittadini dell'Unione ed alle persone fisiche e

giuridiche residenti sul territorio di uno Stato membro «il diritto di accesso ai documenti del Parlamento

europeo, del Consiglio e della Commissione». Inoltre, «a partire dal 1 gennaio 1999 gli atti comunitari

sulla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché alla libera

circolazione di tali dati, si applicano alle Istituzioni ed agli organismi istituiti dal Trattato ... il Consiglio ...

55

istituisce un organo di controllo indipendente incaricato di sorvegliare l'applicazione di detti atti».

Nonostante le realizzazioni menzionate, la proposta ha tardato ad evolversi. Il Consiglio europeo

di Tampere ha finalmente accolto l'iniziativa ed ha approvato la costituzione di un organo preposto

alla elaborazione di un progetto di Carta dei diritti fondamentali.

d) L'estensione della giurisdizione della Corte

In tale contesto, l'elemento di maggior rilevanza è certamente l'ampliamento delle competenze della

Corte di giustizia. Quest'ultima, infatti, aveva da anni pronunciato numerose sentenze in materia di diritti

umani sollevando delicati problemi di compatibilita e prevalenza con le sentenze della Corte europea

dei diritti dell'uomo.

Il richiamato principio che obbliga l'Unione e le sue Istituzioni al rispetto dei diritti dell'uomo è oggi

sottoposto alla giurisdizione della Corte. Viene così a cadere un limite ingiustificato posto prima

dall'Atto Unico e poi dal Trattato di Maastricht.

Il controllo può essere esercitato solo nei confronti delle Istituzioni comunitarie e ciò a sottolineare

che il nuovo impegno al rispetto dei diritti umani è della Comunità europea; per l'attività degli Stati

esistono già altre possibilità e procedure di controllo, sia negli ambiti specializzati per diritti umani, sia

nel sistema dell'Unione Europea. Inoltre, la competenza della Corte è limitata dall'inciso «nella misura

in cui la Corte sia competente a norma dei Trattati che istituiscono le Comunità europee ed a norma del

presente Trattato». In altri termini, l'eventuale violazione dei diritti umani può essere fatta valere come

motivo accessorio rispetto ad altre motivazioni del ricorso quali potrebbero essere, ad esempio, quelle

previste per contestare la legittimità di un atto.

4. LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI

a) L'elaborazione e l'adozione del testo

II Vertice di Colonia, quindi, decise di elaborare una «Carta sui diritti fondamentali dell'Unione».

Nel successivo Vertice di Tampere del 1999, il Consiglio ha deciso la costituzione dell'organo ad hoc che

avrebbe dovuto procedere alla elaborazione della Carta. Quest'organo venne concepito come

rappresentativo degli Stati membri riuniti nel Consiglio, del Parlamento europeo e dei Parlamenti

nazionali, con la partecipazione altresì della Commissione e quindi: un rappresentante per ciascun

governo dei 15 Stati membri, 16 membri del Parlamento europeo e 30 membri dei Parlamenti nazionali.

L'organo ad hoc si è autonomamente nominato «Convention» ed ha predisposto un progetto che ha

sottoposto alle tre Istituzioni (Parlamento, Commissione e Consiglio.

Al momento di apporre la firma al documento, il Presidente del Parlamento europeo, Nicole

Fontaine, dichiarava:

«... la Carta sarà da questo momento la legge dell'Assemblea che essi (i cittadini) hanno eletto a

suffragio universale, anche se ciò dovesse anticipare la sua piena trascrizione giuridica nel Trattato.

Essa sarà d'ora in poi il nostro riferimento per tutti gli atti del Parlamento europeo che avranno un

legame diretto o indiretto con i cittadini di tutta l'Europa-».

Nella dichiarazione finale del Consiglio di Nizza si legge:

«II Consiglio europeo si compiace della proclamazione congiunta del Consiglio, del Parlamento e

56

della Commissione, della Carta dei diritti fondamentali che riunisce in un unico testo i diritti civili,

politici, economici, sociali e culturali finora enunciati in fonti diverse, internazionali, europee o

nazionali».

b) La Carta nel contesto dell'Unione Europea

II titolo «Carta dei diritti fondamentali», che evoca espressioni di rango costituzionale, non è

inquadrabile in alcuna categoria di atti, se non in quella dove confluisce tutto ciò che non è previsto,

costituito dai cosiddetti «atti atipici», fra i quali rientrano le precedenti Dichiarazioni in materia di

rispetto dei diritti umani.

In attesa dell’entrata in vigore della Costituzione europea, che ne incorpora il testo, si può affermare

che la Carta non è un accordo internazionale, non è firmato né sottoposto a ratifica e quindi non

determina obblighi giuridici vincolanti a carico dell'Unione e degli Stati membri, ma riafferma principi

già presenti in molteplici testi.

c) Il contenuto della Carta

Se è vero, pertanto, che la Carta non introduce nuovi diritti ma riafferma quelli esistenti in molteplici

testi, la prima reazione che emerge dalla lettura del testo è che non si limita a riaffermare diritti

preesistenti, ma agli stessi si aggiungono principi generali e norme di comportamento dell'Unione e delle

sue Istituzioni. Se da una parte, infatti, vi sono tradizionali diritti umani, quali, ad esempio, il diritto alla

vita, il diritto all'integrità fisica ecc., dall'altra si trovano principi generalmente estranei alla tematica dei di-

ritti umani, quali, ad esempio, il principio della libertà di impresa o della libertà delle arti e delle scienze,

norme di comportamento spettanti all'Unione e che si aggiungono ai diritti fondamentali sopra accennati,

quali il rispetto della diversità culturale, religiosa e linguistica, la tutela dell'ambiente.

È evidente la radicale differenza fra le norme contenute nel documento nel quale si affiancano

disposizioni programmatiche, come quella riferita sull'ambiente unitamente a tradizionali diritti

fondamentali. Tale divergenza, come si vedrà, è stata poi risolta dalle «spiegazioni» aggiunte alla Carta al

momento della sua incorporazione nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa.

La prima categoria di norme, quelle che affermano i diritti fondamentali dell'individuo, sono norme

dedotte dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo. Queste dispongono sul diritto alla vita,

integrità fisica, divieto di tortura, schiavitù e lavoro forzato, libertà e sicurezza, vita privata e familiare,

protezione dei dati personali, libertà di pensiero, coscienza e religione, libertà di riunione e di

associazione; il diritto ali istruzione, quello di sposarsi e di fondare una famiglia, nonché il diritto di

proprietà e le garanzie in caso di espulsione.

A fianco dei diritti umani tradizionali, desunti dalla Convenzione europea, vengono aggiunti anche

altri diritti, pur sempre ascrivibili alla categoria dei diritti umani fondamentali, quali, il diritto al lavoro

ed alla libertà professionale ed il diritto di asilo, desunto dalla Convenzione di Ginevra sullo status dei

rifugiati.

Certamente estranee alla materia di diritti fondamentali sono, invece, le norme programmatiche

che riguardano le politiche dell'Unione e tra queste, la tutela dell'ambiente già ricordata e la protezione

dei consumatori .

d) Natura e valore della Carta 57

Tutte le precedenti Dichiarazioni in materia di diritti umani sono sempre state interpretate quali atti di

rilevanza meramente politica attraverso i quali le Istituzioni coinvolte manifestano, in maniera solenne e

formale la volontà di conformarsi a certi principi nella attuazione delle loro competenze e delle loro

attività.

Per il coinvolgimento degli Stati è utile far riferimento alla composizione dell'organo ad hoc

(«Convention») ed in particolare alla presenza degli Stati direttamente rappresentati nel Consiglio

dell'Unione, ma indirettamente presenti anche attraverso i Parlamenti nazionali. La procedura seguita

evoca soluzioni di tipo misto, cioè comunitarie ma anche intergovernative, attraverso i rappresentanti

dei Parlamenti nazionali, che certamente non sono riconducibili ad alcun organo dell'Unione, e che,

di conseguenza, costituiscono una forma di rappresentanza dei singoli Stati.

Questo tipo di interpretazione permette di giungere ad una prima conclusione in ordine alla natura

della Carta, che può essere così ricondotta alla categoria degli atti atipici, e segnatamente a quella

delle Dichiarazioni interistituzionali, ma al tempo stesso interstatuale.

In attesa della entrata in vigore del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, e che ne ha

incorporato il teso, la Carta non ha alcun valore giuridico vincolante per gli Stati membri. Anche nei

confronti delle Istituzioni, il suo valore dovrebbe essere soltanto di vincolo morale dal momento che

l'hanno proclamata.

Nel corso dei lavori, al momento della incorporazione della Carta, quale parte del progetto di

Costituzione, la Convenzione ha ritenuto opportuno adottare alcune modifiche redazionali interessanti

giacché con una breve nota esplicativa ad ogni singola disposizione, si chiarisce il contenuto, gli effetti

e l'eventuale correlazione con altri testi, contribuendo ad eliminare molteplici dubbi e critiche

anteriormente formulati al testo della Carta.

Vengono così risolti i contrasti con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU)

determinati dalla sinteticità della formulazione di talune norme della Carta che, omettendo le

specificazioni dei diritti e o le eccezioni agli stessi, compiutamente elencati nella corrispondente

disposizione della CEDU, potevano far sorgere il dubbio che la Carta avesse voluto estendere il diritto (in

caso di omissione delle eccezioni), ovvero limitarlo in caso di omissione della specificazione del diritto).

In relazione alla circostanza, già evidenziata, che il testo della Carta contiene non soltanto «diritti» ma

anche «principi» e regole di comportamento, la «spiegazione» chiarisce che i «diritti soggettivi sono

rispettati, mentre i principi sono osservati». Pertanto, mentre i «diritti» devono essere immediatamente

rispettati, i «principi» possono essere attuati solo mediante la consueta attività normativa o

amministrativa dell'Unione, conformemente alle proprie competenze; di conseguenza questi assumono

rilevanza per il giudice solo, quando, i corrispondenti atti sono sottoposti a controllo.

G. LA CITTADINANZA DELL'UNIONE EUROPEA

1. L'ATTRIBUZIONE DELLA CITTADINANZA

L'idea di una cittadinanza europea era stata più volte manifestata in passato nell’intento di costruire

l'Europa dei cittadini, ma erano sempre naufragate. Occorre attendere il 1984 con il Consiglio di

Dublino affinché l'idea assuma contenuti concreti e sia prevista esplicitamente una cittadinanza

58

comunitaria ed il riconoscimento di diritti politici e sociali ai cittadini comunitari.

L'evoluzione realizzata con la formulazione dell'Atto Unico non consentì di raggiun gere alcuna

intesa in ordine al problema dell'Europa dei cittadini: l'unico elemento che è stato possibile realizzare

dal 1985, è quello, meramente estetico, della forma dei passaporti rilasciati dagli Stati membri della

Comunità ai propri cittadini.

Nel negoziato per il Trattato di Maastricht, su iniziativa spagnola, il problema è stato ripreso e trova

posto in pochi articoli del Trattato riuniti sotto l'ambizioso titolo «Cittadinanza dell'Unione».

E’ cittadino dell'Unione ogni persona che abbia la cittadinanza di uno Stato membro; la

determinazione di chi debba considerarsi cittadino di uno Stato membro resta riservata alla competenza

di quest'ultimo. A conferma di ciò è stato stabilito che «La cittadinanza dell'Unione costituisce un

complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest'ultima».

Nonostante questa precisazione un problema potrebbe porsi concretamente nei confronti di

individui che possiedano una doppia cittadinanza, di cui una di un Paese dell'Unione. La Corte di

giustizia ha già risolto la questione affermando che di fronte ad un cittadino di uno Stato membro, in

grado di dimostrare la propria cittadinanza, gli altri Stati membri non hanno il diritto di contestare lo

status civitatis eccependo che l'interessato possiede anche la cittadinanza di uno Stato terzo anche se

quest'ultima, in applicazione della legge del Paese nel quale si pone il problema, potrebbe essere

considerata prevalente.

La soluzione adottata dalla Corte per risolvere un caso di doppia cittadinanza è diversa da quella

generalmente accolta dalle giurisdizioni nazionali che tendono ad accertare l'esistenza di una

cittadinanza «prevalente». Agli effetti del diritto comunitario, l'esistenza della cittadinanza di uno Stato

membro, ancorché contemporanea ad altra cittadinanza di uno Stato terzo, prevale. Il principio,

enunciato in tema di libertà di circolazione, dovrebbe essere a fortiori applicato alla nuova

«cittadinanza» dell'Unione.

La cittadinanza europea viene enfatizzata con la revisione adottata ad Amsterdam nella quale gli

Stati si dichiarano «decisi ad istituire una cittadinanza comune ai cittadini dei loro paesi » e l'istituzione

di una cittadinanza dell'Unione viene indicata come mezzo per realizzare l'obiettivo di «rafforzare la

tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri».

2. I DIRITTI DEI CITTADINI

A differenza di tutte le Costituzioni o leggi analoghe degli Stati, il Trattato non evoca i diritti

fondamentali dei cittadini e ciò per due ragioni essenziali:

- i diritti riconosciuti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

perché i diritti contenuti nella citata Convenzione si applicano a tutti gli individui senza

riferimento alla cittadinanza;

il richiamo di tale Convenzione, nell’ambito del Trattato avrebbe avuto delle conseguenze

- interpretative anche sulla questione della prospettata adesione della Comunità alla Convenzione

europea dei diritti dell'uomo.

I diritti riconosciuti ai cittadini dell'Unione sono quelli previsti dallo stesso Trattato e

specificatamente: 59

diritto di circolare e soggiornare liberamente sul territorio dell'Unione

diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nonché alle elezioni europee;

di aver diritto alla protezione diplomatica e consolare anche da parte di altri Stati dell'Unione

- diversi da quello di cui è cittadino;

il diritto di petizione al Parlamento europeo e di ricorso all'istituto del Mediatore.

-

a) Il diritto di libera circolazione e di soggiorno

La libertà di circolazione era già prevista nel Trattato di Roma, sia per quanto riguarda la libera

circolazione dei lavoratori, sia per quanto concerne il cosiddetto diritto di stabilimento.

Per ragioni di ordine pubblico, di sicurezza pubblica, e di salute pubblica gli Stati possono adottare

misure speciali per gli stranieri ed in realtà, talune direttive del 1990, autorizzavano gli Stati a porre

condizioni e divieti alla libertà di circolazione e di soggiorno.

Nel corso del negoziato per l'istituzione dell'Unione, se da una parte alcuni Stati tendevano alla

eliminazione pura e semplice di ogni possibile restrizione, dall'altra si voleva mantenere una clausola di

salvaguardia a favore degli Stati perché, a parte i fondati motivi di ordine pubblico, sicu rezza pubblica,

ecc., anche la diversa situazione della legislazione sociale esistente all'interno dei Paesi membri della

Comunità, potrebbe determinare anomali flussi di persone tendenti a stabilirsi laddove possono trarre

maggiore vantaggio dal regime sociale dello Stato.

Il diritto di libera circolazione e di soggiorno, non è quindi scevro da condizioni o da limiti, ma

questi ultimi sono stati sottoposti ad un'interpretazione restrittiva da parte della Corte di giustizia e le

stesse potranno essere progressivamente aboliti, attraverso la procedura ed i poteri attribuiti al

Consiglio. Il progresso più evidente sembra essere determinato dalla affermazione del riconoscimento

del diritto di circolazione e di soggiorno ai «cittadini dell'Unione» e non a quelli degli Stati membri. La

differenza, apparentemente formale, è ricca di significato politico e lascia intendere che ormai il

godimento del diritto di circolazione e soggiorno è svincolato dal riferimento alla condizione

economica (lavoratori), per essere ancorato ad un concetto e ad uno status di natura politica.

Al diritto di circolare liberamente si accompagna quello di soggiorno: i lavoratori degli Stati

membri hanno diritto di prendere dimora nello Stato di accoglienza per svolgervi un'attività lavorativa,

ma nel 1979 la Commissione presentò una proposta per estendere tale diritto a tutti i cittadini degli

Stati membri, a prescindere dall'attività lavorativa svolta.

Il Trattato di Maastricht conferisce una base giuridica più solida e li eleva a rango di diritti fon-

damentali riconosciuti ai cittadini europei.

b) Il diritto di voto e di eleggibilità

II diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali è stato riconosciuto a tutti i cittadini

dell'Unione, residenti in uno Stato membro diverso da quello al quale appartengono per cittadinanza, e

ciò alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato di residenza.

Il diritto di voto, così affermato, non è stato di facile accettazione da parte di tutti gli Stati della

Comunità, specie da quelli nei quali vi è una massiccia presenza di cittadini comunitari, ma non

nazionali, in taluni agglomerati urbani, come ad esempio Lussemburgo o Bruxelles, nei quali la

presenza dei cittadini europei costituisce una percentuale rilevante rispetto a quella dei nazionali ed è

comprensibile quindi che possa creare delle difficoltà concrete. Il problema è stato risolto dalla

60

direttiva che consente agli Stati nei quali, alla data del 1° gennaio 1966, la percen tuale dei cittadini

dell'Unione residenti non nazionali superi il 20% del totale dei cittadini, di poter fissare uno speciale

periodo di residenza minimo per esercitare i diritti elettorali che non ecceda la durata di un mandato

in seno all'organo collegiale comunale per il diritto di voto e la durata di due mandati per l'eleggibilità

nel medesimo organo.

L’attribuzione del diritto di voto ai non nazionali, sia pure cittadini dell'Unione, ha reso necessaire

modifiche costituzionali negli ordinamenti di quegli Stati membri che attribuiscono il diritto di voto

esclusivamente ai propri cittadini; è questo il caso della Costituzione francese che è stata emendata a

in maniera da consentire il diritto di voto e di eleggibilità ai non nazionali precisando che questi

ultimi non potranno essere eletti Sindaco o Sindaco aggiunto.

In Italia, le condizioni necessarie per esercitare il diritto sono: la cittadinanza dell'Unione e la

residenza in uno degli Stati membri. Su tale presupposto si attua poi la piena parità tra nazionali e non

che mantengono la libertà di scelta dello Stato nel quale esercitare il diritto.

Per quanto concerne le cause di ineleggibilità, la normativa prevede l'eventuale cumulo tra quelle

esistenti nel paese di origine e quelle del paese nel quale si vota.

Disposizioni specifiche tendono ad evitare il rischio del doppio voto e della doppia candidatura. La

domanda deve essere presentata dai cittadini dell'Unione non nazionali che intendono votare o essere

candidati in Italia; le procedure per il suo esame e l'obbligo per i Comuni e la Corte di appello

competente per territorio di comunicare alla relative autorità degli Stati di origine, rispettivamente, i

nominativi dei nazionali iscritti a votare in Italia nonché di quelli che hanno presentato la loro

candidatura in Italia.

Nell'ambito dei diritti politici riconosciuti ai cittadini europei è riconosciuto il diritto di fondare

partiti politici «a livello europeo». I gruppi oggi presenti al Parlamento europeo non si costituiscono

come «partiti europei» bensì come confederazioni di partiti nazionali.

c) la protezione diplomatica

Il cittadino dell'Unione, qualora si trovi in un Paese nel quale lo Stato di cui è cittadino non ha una

propria rappresentanza diplomatica o consolare, ha diritto alla protezione diplomatica da parte di un

qualsiasi altro Stato membro dell'Unione.

L'attuazione della disposizione rende necessaria l'adozione di intese fra Stati membri nonché fra

questi ultimi ed i Paesi terzi sul cui territorio non siano presenti le rappresentanze diplomatiche e

consolari di taluni Stati membri dell'Unione. Tali intese potranno essere agevolmente concluse giacché

si tratta di procedure già da tempo acquisite nella prassi delle relazioni diplomatiche e consolari.

In aggiunta all'inevitabile vantaggio di cui vengono a godere i cittadini dell'Unione, di qualunque

nazionalità questi siano, il principio contenuto nel Trattato, ove adeguatamente utilizzato, potrebbe

anche servire per un'opportuna riduzione delle rappresentanze diplomatiche e consolari con una

conseguente riduzione dei costi. Gli Stati membri dell'Unione, anziché continuare ad avere ciascuno una

propria rappresentanza diplomatica o anche consolare, potrebbero opportunamente raggiungere una

intesa allo scopo di creare una sola rappresentanza, incaricata di svolgere le funzioni diplomatiche e

consolari fra tutti gli Stati dell'Unione, attribuendola ora all'uno ora all'altro Stato.

d) Il diritto di petizione 61

I cittadini hanno il diritto di rivolgere una petizione al Parlamento europeo. Secondo tale norma,

qualsiasi cittadino dell'Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale

in uno Stato membro, ha diritto di presentare, individualmente o in associazione con altri cittadini o

persone, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientra nel campo di attività della

Comunità e che lo riguarda direttamente. La petizione, come pure il ricorso al mediatore, può essere

scritta in una qualunque lingua dell'Unione e ricevere risposta nella stessa lingua.

Tuttavia, si applica una specifica condizione in ordine alla residenza della persona fisica o alla sede

sociale della persona morale: l'una e l'altra debbono trovarsi sul territorio di un Paese dell'Unione. Ne

consegue che i cittadini di Stati terzi o le società di questi ultimi, anche se sono coinvolti

nell'applicazione di un atto comunitario, non possono proporre una petizione, a meno che non risiedano

sul territorio dell'Unione.

L'ulteriore condizione che restringe le modalità di esercizio del diritto di petizione, e che si applica

questa volta indistintamente ai cittadini del l'Unione ovvero a quelli di Stati terzi, è determinata

dall'oggetto della petizione stessa; questa deve riguardare una materia che rientra nel campo di attività

della Comunità e che concerne direttamente il proponente.

e) Il Mediatore europeo

I cittadini dell'Unione usufruiscono di un ulteriore diritto, quello cioè di rivolgersi ad una figura di

nuova istituzione: il Mediatore europeo.

La nomina del Mediatore è competenza del Parlamento all'inizio di ogni legislatura. Esso viene

nominato per un mandato di cinque anni rinnovabile; le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni

del Mediatore sono stabilite dal Parlamento dopo consultazione della Commissione e con l'approvazione

del Consiglio dei Ministri a maggioranza qualificata.

Il Mediatore non sollecita né accetta istruzioni da alcun organismo né può esercitare altra attività

professionale remunerata o meno nel corso del suo mandato.

La competenza del Mediatore si estende a tutti i casi di cattiva amministrazione nell'attività delle

Istituzioni e degli organi comunitari; rimangono escluse le attività della Corte di giustizia e del

Tribunale di I grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. A questa limitazione, che riguarda

gli atti compiuti dai due organi giurisdizionali, si aggiunge un ulteriore limite che impedisce al

Mediatore di intervenire qualora i fatti oggetto della denuncia formino o abbiano formato oggetto di

procedura giudiziaria.

Il Mediatore può ricevere denunce da parte di qualsiasi cittadino dell'Unione o di qualsiasi persona

fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro; si tratta quindi della medesima

categoria di soggetti che possono presentare petizioni al Parlamento europeo. Il Mediatore può agire altresì di

propria iniziativa o anche in base alla denuncia presentata da un membro del Parlamento europeo. Una

volta investito da una denuncia ricevibile, il Mediatore dispone di un potere discrezionale per procedere alle

inchieste che esso giudica necessarie. Se il Mediatore constata un caso di cattiva amministrazione, egli ne

investe l'istituzione interessata che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere; ricevuta la risposta

il Mediatore non ha altro potere se non quello di redigere una relazione sul caso esaminato contenente,

ovviamente, le sue osservazioni. Tale relazione viene comunicata al Parlamento europeo, alla Istituzione

interessata ed alla persona che ha sporto la denuncia. Il Mediatore non ha altri poteri. 62

f) Prospettive future

L'ultima disposizione intitolata alla cittadinanza europea è quella che prevede una forma di

evoluzione delle disposizioni già previste quale la costituzione di una base giuridica solida per i

provvedimenti in tema di diritto di circolazione e soggiorno.

E’ stato altresì riconosciuto il diritto ad una buona amministrazione e il diritto di accesso ai

documenti.

Il diritto ad una buona amministrazione ha come oggetto la trattazione, equa imparziale ed entro un

termine ragionevole delle questioni che lo riguardano e più specificamente il diritto ad essere ascoltato

prima che venga adottato un provvedimento allo stesso pregiudizievole, il diritto di accedere al fascicolo

che lo riguarda, il diritto al risarcimento da parte dell'Unione per i danni cagionati dalle sue Istituzioni

e dai suoi agenti. Il rispetto di tali diritti impegna l'Unione nel suo complesso e comporta, fra l'altro,

l'obbligo di motivare le decisioni.

Il diritto di accesso ai documenti . attribuisce ad ogni cittadino dell'Unione (persona fisica o

giuridica) che risiede o abbia la sede stabile in uno degli Stati membri, di accedere ai documenti delle

Istituzioni, degli organi e delle Agenzie dell'Unione.

Non si tratta, pertanto, dell'effettiva attribuzione di nuovi diritti quanto della riformulazione di

norme già presenti

H. L'UNIONE ECONOMICA E MONETARIA

L'Unione economica e monetaria, introdotta dal Trattato di Maastricht, rappresenta uno degli

obiettivi fondamentali che erano stati anticipati già all'epoca dell'Atto Unico europeo e che avevano

poi dato luogo alle due Conferenze parallele, una sull'unione politica, l'altra sull'unione economica e

monetaria. Purtroppo, la grave crisi economica a livello europeo, ed anche internazionale,

manifestatasi nel corso del 1993, ha profondamente alterato le condizioni sulle cui basi erano state

formulate le disposizioni del Trattato.

L'esigenza di un allineamento delle politiche economiche e monetarie degli Stati membri era già

prevista nel testo originario del Trattato di Roma del 1957; il clima favorevole degli anni '60 mutò le

condizioni ed il vertice europeo dell'Aja del 1969 decise di porre allo studio un progetto relativo alla

realizzazione dell'unione economica e monetaria. Due anni dopo, nel 1971, il rapporto Werner,

predisposto a seguito della decisione dell'Aja, consentì alla Comunità di adottare un piano progressivo

per attuare, entro un decennio, l'unione economica e monetaria. L'anno successivo, gli Stati decisero di

limitare i margini della fluttuazione reciproca delle loro monete fissati in un minimo o massimo del

2,25% istituendo il così detto serpente monetario europeo determinato dal limite di fluttuazione dei

cambi, in alto o in basso, per le monete partecipanti al sistema. La crisi economica verificatasi a

seguito dell'aumento dei prezzi del petrolio del 1973 obbligò alcuni Stati ad uscire dal serpente

monetario europeo per realizzare una più ampia fluttuazione dei cambi, e determinò, di fatto,

63

l'abbandono dell'originario piano Werner, anche per la scarsa efficienza del sistema monetario europeo

dal quale le monete entravano o uscivano in funzione delle esigenze di politica monetaria nazionale;

ciò ha riguardato, in particolare, la Danimarca, l'Irlanda, la Gran Bretagna, la Francia e l'Italia.

Superato il momento più acuto della crisi venne rilanciata l'idea dell'unione monetaria e nel

dicembre 1978 viene istituito il Sistema Monetario Europeo (SME) unitamente alla creazione

dell'Unità di Conto Europea (ECU). Il Sistema Monetario Europeo ripropone, come già nel serpente,

un margine di oscillazione in alto o in basso del rapporto di cambio fra le monete ma prevede altresì

che si possa procedere periodicamente ad un riallineamento della parità tra le monete con il consenso

delle autorità comunitarie. Analogamente si stabiliscono dei margini di oscillazione più ampi per le mone-

te considerate più deboli, quali per lungo tempo furono, ad esempio, la lira italiana e la dracma greca

(6%).

L'unità di conto europea non era una moneta, nonostante la sigla inglese (ECU, European Currency

Unit), ma soltanto una unità di conto determinata da un così detto paniere nel quale confluivano, in

maniera percentuale diversa, le monete degli Stati membri.

Al vertice di Hannover del 1988 si costituisce un Comitato di esperti con il compito di esaminare i

mezzi ed i metodi per attuare realmente una unione economica e monetaria; al Consiglio europeo di

Madrid del giugno 1989 viene presentato il rapporto Delors che propone alcune novità fondamentali ed

in particolare una disciplina delle politiche di bilancio vincolante per gli Stati membri, un regime di

cambi irrevocabilmente fissi accompagnato dalla creazione di una moneta unica e l'istituzione di

un'autorità monetaria centrale.

L'ambizioso programma del rapporto Delors stabilisce l’inizio del processo di realizzazione

dell'unione economica e monetaria. Contemporaneamente vengono convocate le due Conferenze

intergovernative incaricate di porre le basi per il Trattato sull’Unione; una delle due Conferenze, come

abbiamo già ricordato, si occupava dell'Unione economica e monetaria.

Venne costituito l'Istituto Monetario Europeo, la cui sede è stata fissata a Francoforte,

successivamente sostituito dalla Banca Centrale Europea. Al termine del rapporto della Commissione

e dell'Istituto monetario europeo era prevista la decisione sulla moneta unica, qualora, almeno sette

Stati, avessero raggiunto le condizioni previste dal Trattato.

Tali condizioni prendono in considerazione cinque criteri fondamentali:

1° - il rispetto dei limiti di fluttuazione del sistema monetario europeo per almeno due anni;

2° - il tasso di inflazione che non deve superare di oltre l'1,5% la media dei tassi dei tre Stati mem-

bri che abbiano ottenuto i risultati migliori;

3° - il deficit pubblico che deve essere inferiore al 3% del prodotto interno lordo;

4° - il debito pubblico non deve essere superiore al 60% del prodotto interno lordo;

5° - i tassi di interesse a lungo termine che non devono superare di oltre il 2% quelli dei tre Paesi

che hanno ottenuto il più basso tasso di inflazione.

Il rispetto dei cinque criteri di stabilità di prezzi e di monete è conside rato l’elemento chiave per

accertare la coerenza economica tra gli Stati membri, fattore indispensabile per una futura integrazione

monetaria.

Il meccanismo istituito per la realizzazione dell'unione monetaria era stato inizialmente

64

criticato perché ritenuto uno degli elementi che poteva dar vita alla cosiddetta Europa «a due

velocità»: si sarebbe potuta creata una spaccatura tra un gruppo di Stati disposti a procedere più

rapidamente alla integrazione prevista ed altri, invece, indotti a rallentare l'integrazione, specie nel settore

economico-sociale. Di fronte alla verifica delle condizioni per il passaggio, molti Stati hanno svolto una

intensa attività di risanamento economico per presentarsi con le carte in regola alla scadenza prevista.

Con decisione del 3 maggio 1998 i Capi di Stato e di Governo hanno stabilito l'elenco del primo gruppo di

Paesi che avrebbero partecipato alla terza fase dell'unione monetaria adottando la moneta unica a

decorrere dal 1 ° gennaio 1999. Si tratta di undici Stati degli Stati membri, con l'esclusione di

Danimarca, Gran Bretagna Grecia e Svezia, A questa data sono state fissate le parità irrevocabili fra le

diverse monete nazionali dei Paesi membri e l'euro. Da quel momento tutta la contabilità pubblica, tutte

le transazioni interbancarie, i bilanci societari, i titoli di Stato, ecc., sono espressi in euro. Da questa

21

stessa data il SEBC definisce ed attua la politica monetaria comune in euro ed esegue le operazioni di

cambio in euro. Dal 1° gennaio 2002 l'Euro viene messo in circolazione nei diversi Stati membri

unitamente alla moneta nazionale: vengono ritirate dalla circolazione le monete nazionali e l'Euro

costituisce la moneta unica europea

La realizzazione della moneta unica ha anche un rilevante impatto sull’integrazione politica. Da un

lato, infatti, il controllo della politica monetaria, uno dei fondamentali aspetti della sovranità, è sottratto

agli Stati e trasferito alla Banca centrale, dall'altro l'uso di una moneta unica prima nella contabilità

pubblica e societaria, poi anche nella vita quotidiana, determina significative conseguenze psicologiche

che contribuiscono certamente con maggior successo a quel processo di affermazione di una coscienza

di integrazione europea, già iniziata con l'istituzione del «passaporto europeo» e proseguita con la

creazione di una cittadinanza europea. CAPITOLO QUARTO

ISTITUZIONI ED ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

SOMMARIO: A. La struttura dell'Unione. - B. Il Consiglio Europeo. - 1. Dai Vertici al

primo Consiglio Europeo. - 2. Il Consiglio Europeo nel Trattato dell'Unione. - 3. Il

Consiglio Europeo nel quadro istituzionale dell'Unione Europea. - C. Il Parlamento

europeo. - 1. Composizione. - a) L'elezione a suffragio universale. - b) II mandato par-

lamentare. - 2. Il Parlamento nell'ordinamento italiano. - 3. Funzionamento e struttura. - a)

Le sessioni del Parlamento europeo; la Presidenza. - b) I gruppi politici. - e) Le

Commissioni. - d) II problema della sede. - e) I rapporti con i Parlamenti nazionali: la

Conferenza degli organi specializzati negli affari comunitari. - 4.1 poteri del Parlamento

21 il Sistema europeo delle Banche Centrali 65

europeo. - a) I poteri del Parlamento nell'ambito dell'attività normativa. - i) L'iniziativa. -

ii) La consultazione. - iii) La cooperazione e la codecisione. - b) I poteri di controllo. - i)

La mozione di censura. - ii) Le interrogazioni. - iii) Le commissioni di inchiesta. - iv) Le

petizioni. - v) L'istituto del Mediatore. - e) I poteri in materia di bilancio. - d) II

Parlamento europeo e la politica estera. - D. La Commissione. - 1. La composizione della

Commissione. - 2. Funzionamento e struttura. - 3. Attribuzioni e poteri. - a) ... di

controllo e vigilanza. - b) ... di proposta ed iniziativa. - e) ... di decisione ed esecuzione. -

d) ... di rappresentanza. - E. // Consiglio dell'Unione. - 1. La composizione del Consiglio.

- 2. Riunioni e sistema di voto. - 3. Attribuzioni e poteri del Consiglio. - F. Il Comitato

dei Rappresentanti Permanenti (CO.RE.PER.) - 1. La struttura. - 2. Le attribuzioni. - G.

La struttura giurisdizionale. - 1. La Corte di giustizia. - 2. Il Tribunale di primo grado. - a)

Le camere specializzate. - 3. La competenza giurisdizionale. - 4. La procedura. - 5. Le

sanzioni introdotte dal Trattato sull'Unione Europea. - 6. La competenza consultiva. - H. La

Corte dei conti. - 1. Istituzione e composizione. - 2. Organizzazione e funzionamento. - I. Il

Comitato Economico e Sociale. - 1. Composizione e struttura. - 2. Organizzazione e

funzionamento. - L. Il Comitato delle Regioni. - M. Il Comitato scientifico e tecnico

dell'EURATOM. - N. La Banca Europea per gli Investimenti. - 1. Istituzione e compiti. - 2.

Struttura - 3. Risorse finanziarie e attività creditizie. - O. Gli organi dell'Unione economica

e monetaria. - P. Comitati consultivi ed agenzie comunitarie.

A. LA STRUTTURA DELL'UNIONE

II Trattato istitutivo dell'Unione Europea, nella sua complessa struttura, cerca di “ricucire” insieme i

testi precedenti, modificandoli e integrandoli, eppure non contiene un capitolo relativo agli organi

dell'Unione.

Nelle prime disposizioni, quelle considerate «comuni», si legge che l'Unione dispone di un «quadro

istituzionale unico» che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei

suoi obiettivi, rispettando e sviluppando nel contempo «l'acquis» comunitario.

L'esigenza di avere un quadro istituzionale comune, deve essere intesa nel senso che gli Stati

europei, istituendo l'Unione Europea, hanno voluto dar vita ad un complesso organico che proseguisse le

iniziative già assunte nell'ambito delle Comunità europee.

Abbiamo visto, a proposito della evoluzione istituzionale, che gli organi delle Comunità europee hanno

subìto nel tempo numerose evoluzioni; l'Atto Unico europeo, introducendo settori di cooperazione fra

Stati, in particolare in funzione della politica estera, aveva il Consiglio Europeo.

Il Trattato di Maastricht, nell'ampliare i settori di cooperazione internazionale, in coerenza con

l'istituzione di un'unica Unione Europea, ha preferito sottolineare la presenza di un quadro

istituzionale unico e quindi di una struttura unica, nella quale il Consiglio Europeo convive con tutti gli

organi appartenenti alla tradizionale struttura della Comunità europea, ciascuno con le proprie

competenze ed attribuzioni. In tale contesto occorre tuttavia sottolineare che, a differenza delle altre

«Istituzioni», il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, pur essendo organi tradizionalmente creati nel

contesto comunitario, si trovano associati all'attività del Consiglio Europeo anche per i settori

estranei alla Comunità, in quanto appartenenti al secondo e terzo pilastro del Trattato: la Commissione,

alla quale è riconosciuto un potere di iniziativa ed è chiamata a partecipare alle riunioni del Consiglio Eu-

ropeo; il Parlamento europeo, perché destinatario della relazione generale che il Consiglio Europeo

predispone per informarlo sulle proprie attività e perché consultato sui principali temi del secondo e

terzo pilastro.

A prescindere da comitati ed altre strutture, la struttura dell'Unione Europea si può così riassumere:

66

al vertice il Consiglio Europeo, con competenze esclusive nelle materie oggetto di cooperazione fra gli

Stati e competenze di indirizzo generale su tutta l'attività dell'Unione, ivi compreso il settore

comunitario; quindi le Istituzioni comunitarie: Parlamento europeo, Consiglio, affiancato dal

Comitato dei Rappresentanti permanenti (CO.RE.PER.) e Commissione, le quali, oltre alle

competenze specifiche nell'ambito della Comunità, partecipano anche al settore della cooperazione fra

Stati; la Corte di giustizia, affiancata dal Tribunale di I grado e la Corte dei conti.

Fatte salve le deroghe eventuali in tema di cooperazione rafforzata, rimangono esclusi i due organi

consultivi: il Comitato Economico e Sociale ed il Comitato delle regioni. La struttura comunitaria è

invece completata dalla Banca Europea degli Investimenti, presente fin dalle origini; dal Sistema

Europeo di Banche Centrali (SEBC), e dalla Banca Centrale Europea (BCE), strutture queste create con

il Trattato di Maastricht nell'ambito della unione economica e monetaria. Molteplici Comitati consultivi

ed Agenzie completano la struttura dell'Unione.

Il concetto di quadro «istituzionale unico» si ritrova anche nel Trattato che adotta una Costituzione

per l'Europa nel quale vengono riproposte le Istituzioni tradizionali figuranti nel Trattato di Maastricht:

Nell'ambito del testo di Costituzione, infine, una particolare autonomia assumono il Presidente del

Consiglio Europeo, il Presidente della Commissione ed il Ministro degli affari esteri dell'Unione .

QUADRO ISTITUZIONALE UNICO

CONSIGLIO EUROPEO

CONSIGLIO

PARLAMENTO COMMISSIONE

CO.RE.PER.

DELL’UNIONE

EUROPEO EUROPEA

EUROPEA CORTE DEI

Tribunale di I°

CORTE DI CONTI

grado

GIUSTIZIA

BANCA EUROPEA DEGLI SISTEMA EUROPEO BANCA CENTRALE

INVESTIMENTI BANCHE CENTRALI EUROPEA

COMITATO COMITATO

ECONOMICO E DELLE REGIONI

SOCIALE

B. IL CONSIGLIO EUROPEO

1. DAI VERTICI AL PRIMO CONSIGLIO EUROPEO

II Consiglio Europeo non ha alcun precedente giuridico nei Trattati istitutivi della Comunità.

Nel 1961 i Capi di Stato o di Governo si riunirono due volte in Conferenze dette Vertici, prima a

Parigi e poi a Bonn, per fare un primo bilancio dell'attività comunitaria. Nel comunicato finale essi

confermarono la loro volontà di incontrarsi periodicamente per coordinare le rispettive politiche,

favorendo una azione politica unitaria.

Dopo questa prima riunione ne seguirono altre per tracciare le linee programmatiche fondamentali

67

sulle quali avrebbero dovuto in seguito muoversi le Istituzioni comunitarie. Fra i vertici riunitisi

successivamente, il più importante, dal punto di vista istituzionale, è il Vertice di Parigi del dicembre

1974. In esso i Capi di Governo hanno istituzionalizzato le loro riunioni, dichiarando nel comunicato

finale del Vertice che «I Capi di Governo hanno deciso di riunirsi, accompagnati dai Ministri degli esteri, due

volte l'anno e ogni qualvolta ciò risulterà necessario, come Consiglio della Comunità e a titolo di

cooperazione politica. Il segretariato amministrativo sarà assicurato in modo appropriato, tenendo conto

della prassi e delle procedure in vigore. Al fine di assicurare la coerenza delle attività comunitarie e la

continuità del lavoro, i Ministri degli esteri, sono incaricati, in sede di Consiglio della Comunità, d'una

funzione d'impulso e di coordinamento. Nella stessa occasione essi possono riunirsi a titolo di cooperazione

politica».

Il Vertice di Parigi del 1974 ha modificato l'equilibrio istituzionale della Comunità con la creazione

di un nuovo organismo: il Consiglio - già «dei Ministri» - vede, infatti, ridotta dal Consiglio Europeo la

sua qualità di centro decisionale della Comunità; il potere di proposta della Commissione viene

condizionato dalle direttive impartite dal Consiglio Europeo; la funzione consultiva del Parlamento,

nelle materie trattate dal nuovo Consiglio, viene esclusa perché la sua consultazione non è prevista

prima delle decisioni del Consiglio Europeo.

Con l'entrata in vigore dell'Atto Unico si è istituzionalizzato in via definitiva il Consiglio Europeo.

Infatti,

«II Consiglio Europeo riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché il Presidente della

Commissione delle Comunità europee. Essi sono assistiti dai Ministri degli affari esteri e da un membro

della Commissione. Il Consiglio Europeo si riunisce almeno due volte l'anno».

Tuttavia la disciplina dell'Atto Unico non è completa. L'Atto non dispone circa le competenze del

Consiglio Europeo, né sulla formazione della volontà e sugli eventuali atti.

2. IL CONSIGLIO EUROPEO NEL TRATTATO DELL'UNIONE

Il Trattato di Maastricht codifica l'esistenza del Consiglio Europeo, già istituito con l'Atto Unico,

attribuendo allo stesso il compito di dare l'impulso necessario per lo sviluppo della Unione Europea di

cui definisce gli orientamenti politici generali.

Il Consiglio Europeo, come già previsto nell'Atto Unico, riunisce i Capi di Stato o di Governo

degli Stati membri nonché il Presidente della Commissione; questi sono assistiti dai Ministri

incaricati degli Affari esteri e da un membro della Commissione; il Consiglio si riunisce almeno

due volte l'anno sotto la presidenza del Capo di Stato o di Governo che esercita la Presidenza

nell'ambito della Comunità.

Nella composizione del Consiglio un ruolo specifico assume la Presidenza, che è assicurata dal

Paese che esercita la presidenza del Consiglio comunitario, secondo la rotazione a semestre,

giacché ad essa è stata attribuita la responsabilità dell'iniziativa e del coordinamento e la rappresen-

tanza nei confronti dei Paesi terzi, anche per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza

comune. In molte occasioni, poi, è invalso l'uso di una presidenza a tre, la cosiddetta «troika», realizzata

affiancando al Presidente in carica, il precedente ed il successore.

Nella struttura contenuta nel testo di Costituzione per l'Europa è istituita una nuova è più rilevante

figura di Presidente del Consiglio, eletto dallo stesso Consiglio a maggioranza qualificata per due anni

68

e mezzo, e rieleggibile una sola volta. Il Presidente così eletto, non potrà essere uno dei Capi di Stato di

governo perché, «non può esercitare un mandato nazionale». Si istituirà così un vero Presidente

europeo al quale sarà attribuita la rappresentanza esterna dell'Unione nelle materie relative alla politica

estera e di sicurezza comune, senza pregiudizio delle competenze del Ministro degli affari esteri

dell'Unione.

Le funzioni del Presidente sono quelle consuete di presiedere ed animare i lavori del Consiglio,

operare per facilitare il raggiungimento del consenso nell'ambito del Consiglio, presentare un rapporto

al Parlamento europeo al termine di ogni riunione.

Il minimo di due riunioni l'anno, consente ad ogni Capo di Stato o di Governo che ha la presidenza

dell'Unione, di convocare almeno una riunione del Consiglio Europeo sotto la sua presidenza.

Il testo di Costituzione per l'Europa conferma il ritmo di 4 riunioni l'anno perché stabilisce che il

Consiglio si riunisca una volta al trimestre, prevedendo altresì riunioni straordinarie convocate dal

presidente ogni qualvolta la situazione lo esige.

Il Consiglio Europeo così istituito rappresenta il massimo ed unico organo dell'Unione: ha

certamente una competenza primaria per le materie estranee alla Comunità, cioè politica estera, politica

di sicurezza comune, cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale - i così detti secondo e

terzo pilastro - mentre, nel settore delle competenze comunitarie anteriormente escluso, si vede oggi

riconoscere talune specifiche attribuzioni in particolare, ad esempio, nel campo della politica

economica nonché in quello relativo all'unione economica e monetaria.

La funzione fondamentale del Consiglio Europeo è quella di dare all’Unione l'impulso

necessario al suo sviluppo e definirne gli orientamenti politici generali; il Consiglio non può

esercitare funzioni legislative e ciò per una maggiore autonomia e rispetto della funzione legislativa alla

quale è associato il Parlamento europeo.

Tale funzione non si svolge mediante l'adozione di atti tipici, ma attraverso «orientamenti di

massima», «conclusioni» e «dichiarazioni» ai quali debbono poi ispirarsi le azioni delle Istituzioni

comunitarie.

Il trattato dell'’Unione attribuisce al Consiglio Europeo una specifica funzione nell'ambito della

politica estera e di sicurezza comune, il così detto secondo pilastro dell'Unione. Infatti spetta al

Consiglio Europeo definire i principi e gli orientamenti della politica estera e di sicurezza comune che

saranno poi attuati dal Consiglio e dagli Stati membri in una simbiosi di azioni che attengono alla

cooperazione intergovernativa, svolta però nell'ambito dell'Unione e che coinvolge, quindi, anche gli

organismi di quest'ultima (Consiglio Europeo, Consiglio, Commissione e Parlamento europeo).

Considerato che gli strumenti della politica estera e di sicurezza comune sono le «strategie comuni»,

le «posizioni comuni» e le «azioni comuni», spetta al Consiglio Europeo indicare gli orientamenti

generali.

Nell'ambito del pilastro comunitario il ruolo del Consiglio Europeo viene evocato per esaminare

annualmente la politica dell'occupazione, per decidere in ordine agli indirizzi per le politiche eco-

nomiche degli Stati membri e della Comunità.

Nonostante l'analogia di composizione non sono però ascrivibili a funzioni del Consiglio Europeo

69

22

i compiti che il Trattato CE attribuisce al Consiglio dell'Unione riunito nella composizione dei Capi di

Stato o di governo. Si tratta di competenze in materia di politica monetaria, tutela dei diritti umani e

di cooperazione rafforzata.

Nessuna competenza è attribuita al Consiglio Europeo nell'ambito del terzo pilastro, cioè la

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale che rimane un'attività di cooperazione

intergovernativa svolta dagli Stati membri direttamente o attraverso il Consiglio dell'Unione.

Al di fuori di quanto sopra detto è indubbio che il ruolo fondamentale dei Consiglio Europeo è quello

indicato nella frase breve, ma assai ricca di contenuti, che attribuisce al Consiglio il compito di dare

«l'impulso» necessario allo sviluppo dell'Unione Europea e di definirne gli «orientamenti di politica

generale».

Le decisioni del Consiglio Europeo sono adottate per consenso, «…. fatti salvi i casi in cui la

Costituzione disponga diversamente». E fra le funzioni del Presidente, come già richiamato, vi è quella di

adoperarsi per facilitare la coesione ed il consenso.

3. IL CONSIGLIO EUROPEO NEL QUADRO ISTITUZIONALE DELL'UNIONE EUROPEA

Si è discusso se considerare il Consiglio Europeo una «Istituzione» o qualcosa d'altro.

L'Atto Unico, pur avendo istituzionalizzato il Consiglio Europeo mediante un'esplicita disposizione

che lo prevede, non lo ha classificato in alcuna categoria. Si può solo sostenere che esso non è una

«Istituzione» della Comunità.

Con il Trattato di Maastricht viene introdotto il concetto di «quadro istituzionale unico» che assicura la

coerenza e la continuità delle azioni dell'Unione, sia che queste attengono alla Comunità, come pure alle

politiche e forme di cooperazione indicate nel secondo e nel terzo pilastro.

Interpretando alla lettera la nozione di «unicità» del quadro istituzionale si dovrebbe ritenere che il

Consiglio Europeo comprende altresì le «Istituzioni» della Comunità: Parlamento, Consiglio, Commissione,

Corte di giustizia e Corte dei conti.

Da ciò consegue altresì che il Consiglio Europeo, pur appartenendo all'Unione, non è una Istituzione

comunitaria, non solo perché non compreso nella disposizione riguardante le Istituzioni, ma perché ha

compiti e funzioni che si estendono ben al di là dell'ambito comunitario.

Rimane, quindi, il dubbio sulla qualificazione da attribuire al Consiglio Europeo considerato come

massima istanza politica della cooperazione e della integrazione europea. La sua stessa composizione, al

più alto livello della struttura statale, lo fa sfuggire ad ogni possibile classificazione che, di per se stessa, ne li-

22 Consiglio: Tre organi europei distinti hanno nel loro nome la parola "Consiglio":

Il Consiglio europeo:

Si tratta del consesso formato dai capi di Stato e/o di governo (ossia i presidenti e/o i primi ministri) di tutti i paesi dell'UE più il Presidente della

Commissione europea. Il Consiglio europeo si riunisce, di norma, quattro volte l'anno per discutere le politiche europee nel loro insieme e per fare il

punto della situazione. Si tratta del più alto organo politico dell'Unione europea, ed è per questo che le sue riunioni vengono spesso chiamate "vertici

europei".

Il Consiglio dell'Unione europea:

Noto in precedenza come Consiglio dei Ministri, è un'istituzione composta dai ministri dei governi di ciascuno dei paesi dell'UE. Il Consiglio si

riunisce regolarmente per prendere decisioni su argomenti specifici e per adottare le leggi europee.

Il Consiglio d'Europa:

Non si tratta di un'istituzione dell'UE. È invece un'organizzazione intergovernativa con sede a Strasburgo che si propone (tra i suoi obiettivi) di

tutelare i diritti umani, di promuovere la diversità culturale in Europa e di lottare contro problemi della società come la xenofobia e l'intolleranza. Il

Consiglio d'Europa è stato istituito nel 1949 ed una delle sue prime realizzazioni è stata l'adozione della Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo.

Perché i cittadini possano esercitare i diritti riconosciuti da questa Convenzione è stata istituita la Corte europea dei Diritti dell'Uomo. 70

miterebbe le capacità di azione.

Potrebbe anche essere qualificato come l'unico «organo» dell'Unione, ma una tale qualificazione non

aggiungerebbe nulla al suo ruolo di massima istanza politica dotata della più ampia discrezionalità di

decisione, svincolata da rigide limitazioni normative e da eccessivi condizionamenti procedurali.

L'accennata situazione potrebbe modificarsi con l'entrata in vigore della prospettata Costituzione per

l'Europa dove si prevede che il Consiglio venga compreso nel quadro istituzionale, unitamente al

Parlamento europeo, Commissione, Consiglio dei Ministri (che riacquista il suo originale titolo) e Corte

di giustizia.

In tale prospettiva, il Consiglio Europeo perderà, forse, quella funzione di supremazia che gli deriva

dalla sua natura attuale che gli attribuisce la funzione di impulso per lo sviluppo dell'Unione e quella di

definire gli «orientamenti politici generali», ma avrà una precisa collocazione fra le Istituzioni dell'U-

nione.

C. IL PARLAMENTO EUROPEO

1. COMPOSIZIONE

L'attuale Parlamento europeo trova le sue origini nella «Assemblea Comune» della CECA ed

ha subito fin oggi notevoli evoluzioni strutturali e funzionali.

L'Assemblea, già unica per le tre Comunità, è composta da rappresentanti dei popoli degli

Stati membri. Tale collegamento si realizzava indirettamente mediante la designazione di membri da

parte dei Parlamenti nazionali secondo una procedura fissata da ogni Stato membro.

Il sistema di elezione indiretta dell'Assemblea è stato considerato, sin dall'inizio, un sistema

provvisorio, destinato ad essere sostituito da una elezione diretta a suffragio universale mediante una

procedura uniforme in tutti gli Stati membri. Infatti, nel 1958 fu costituito un gruppo di lavoro sotto la

presidenza dell'on. Dehousse che, dopo appena due anni, presentò un progetto di convenzione

sull'elezione a suffragio universale diretto. Il progetto, tuttavia, non ebbe seguito.

L'iniziativa fu ripresa nella metà degli anni '70, nel Vertice di Parigi, quando i capi di Stato o di

Governo raggiunsero un accordo di massima per l'elezione diretta del Parlamento. Successivamente il

Parlamento adottò un nuovo progetto di convenzione e il Consiglio emanò la decisione 76/787 del 20

settembre 1976 cui è allegato l'Atto relativo all'elezione dei rappresentanti nell'Assemblea a

suffragio universale diretto. Tale Atto fu successivamente ratificato da tutti gli Stati membri della

Comunità che emanarono a tale scopo apposite leggi elettorali.

La prima elezione del Parlamento europeo ha avuto luogo nel luglio 1979.

a) L'elezione a suffragio universale

L'Atto modifica innanzitutto la ripartizione dei seggi per i Paesi.

Il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa definisce il totale fissandolo ad un massimo di

750 ripartiti in maniera proporzionale tra gli Stati membri, con una soglia minima di 6 parlamentari

per il Paese più piccolo e massima di 96 per il Paese più grande. Tali assegnazioni verranno adottate in

vista delle elezioni del 2009 su proposta del Parlamento e decisione del Consiglio Europeo adottata

all'unanimità.

L'Atto del 1976 regola, fra l'altro, il periodo di svolgimento delle elezioni europee. Tali elezioni si

71

svolgono, alla scadenza del mandato del Parlamento, in tutti gli Stati membri in un giorno scelto da

ciascuno Stato nell'ambito di un unico periodo che va da un giovedì alla domenica successiva. La data è

da tempo scelta nel corso del mese di giugno. Le operazioni di spoglio dei risultati non possono iniziare

finché le votazioni non si sono completate in tutti i Paesi membri. Il sistema garantisce l'unità della

campagna elettorale europea ed evita che la conoscenza dei risultati di un Paese possa influenzare gli

elettori di un altro Paese.

Nella difficoltà di pervenire ad una soluzione uniforme per tutto il territorio dell'Unione, difficoltà

evidenziata in numerosi tentativi svolti per oltre quindici anni, ci si accontenta di stabilire «principi

comuni» che lascino agli Stati membri un margine di discrezionalità.

Generalmente adottato è il sistema proporzionale, ma in alcuni Stati con voto di preferenza, in altri

senza. Pur non essendosi ancora disposta una procedura uniforme, ma sempre nell'obiettivo di stabilire

«principi comuni» a tutti gli Stati mèmbri, si è precisato che l'elezione deve «avvenire a scrutinio di lista o

uninominale preferenziale con riparto di voti di tipo proporzionale». La soglia minima per l'attribuzione dei

seggi, a livello nazionale, non può essere superiore al 5% dei suffragi espressi. Rimane invece nella

disponibilità degli Stati la costituzione di circoscrizioni elettorali per le elezioni europee.

b) Il mandato parlamentare

II mandato parlamentare dura cinque anni e inizia con l'apertura della prima sessione tenuta dopo

ciascuna elezione. Il problema del doppio mandato nazionale ed europeo è stato risolto nel senso che

non è più necessario essere membri del Parlamento nazionale per divenire membri del Parlamento

europeo.

Dal 2002 si è stabilito che: «a partire dall'elezione del Parlamento europeo del 2004, la carica di

membro del Parlamento europeo è incompatibile con quella di membro del Parlamento nazionale». Sono

previste altresì talune incompatibilità, ed esplicitamente fra la qualità di parlamentare europeo e

quella di membro delle Istituzioni comunitarie; di funzionario comunitario e di componente di altri

organismi creati dalle Comunità, nonché di membro di un Governo nazionale, e ciò per mantenere la

distinzione fra Parlamento e Consiglio. Per il resto, l'Atto rinvia al regime di incompatibilità che le leggi

nazionali potranno stabilire nel regolare la procedura elettorale.

Lo Statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni dei suoi membri è stabilito dal

Parlamento, previo parere della Commissione e con l'approvazione del Consiglio che delibera a

maggioranza qualificata.

I membri del Parlamento europeo godono di immunità e privilegi: non possono essere perseguiti a

motivo delle opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni; sul territorio dello Stato di cui sono

cittadini, essi godono delle stesse immunità dei Parlamentari nazionali di detto Stato, negli altri Paesi

godono dell'immunità dall'arresto e da ogni procedimento giudiziario anche per gli atti compiuti al di

fuori delle loro funzioni. Le immunità vengono meno in caso di flagranza di reato e possono essere tolte

dallo stesso Parlamento europeo.

2. IL PARLAMENTO NELL'ORDINAMENTO ITALIANO

Per quanto attiene alla composizione del Parlamento europeo, l'ordinamento italiano si era

72

adeguato alle norme dei Trattati e agli atti derivati,

Successivamente, l'Italia ha dato esecuzione all'Atto relativo alla elezione dei rappresentanti

nell'Assemblea a suffragio universale diretto. L'Italia ha adottato poi una legge elettorale ad hoc: la

legge 24 gennaio 1979, n. 18. La legge si ispira ad un sistema proporzionale puro, con l'applicazione del

metodo del quoziente naturale e dei più alti resti. I seggi sono attribuiti a liste di candidati presentate in

5 circoscrizioni pluriregionali (Italia nord-occidentale; Italia nord-orientale; Italia centrale; Italia

meridionale; Italia insulare).

Per quanto riguarda le incompatibilità, la legge aggiunge l'incompatibilità della carica di parlamen-

tare europeo con quella di Presidente di Giunta regionale e di Assessore regionale. Se tali

incompatibilità si verificano, l'eletto deve dichiarare all'ufficio elettorale nazionale, entro trenta giorni

dalla proclamazione, quale carica sceglie. Qualora il rappresentante non vi provveda, l'ufficio

elettorale nazionale lo dichiara decaduto e lo sostituisce con il candidato che, nella stessa lista e

circoscrizione, segue immediatamente l'ultimo eletto.

La citata legge 24 gennaio 1979, n. 18 è stata poi modificata dalla legge 9 aprile 1984, n. 61,

«Disposizioni tecniche concernenti la elezione dei rappresentanti dell'Italia al Parlamento europeo»,

che ha innovato anzitutto sul meccanismo di attribuzione dei seggi alle singole circoscrizioni di-

sponendo che «l'assegnazione del numero dei seggi alle singole circoscrizioni è effettuata, sulla base dei

risultati dell'ultimo censimento generale della popolazione, riportati dalla più recente pubblicazione ufficiale

dell'Istituto centrale di statistica, con Decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro

dell'interno, da emanarsi contemporaneamente al decreto di convocazione dei comizi».

L'assegnazione dei seggi alle circoscrizioni è stata poi modificata a seguito dell'aumento dei seggi

attribuiti all'Italia (da 81 a 87) e successiva mente per la riduzione degli stessi (da 87 a).

Altre modifiche sono state apportate allo scopo di consentire l'esercizio del voto per gli italiani residenti

nei Paesi della Comunità e per i cittadini europei residenti in Italia.

3. FUNZIONAMENTO E STRUTTURA

a) Le sessioni del Parlamento europeo; la Presidenza

Il Parlamento tiene una sessione l'anno e si riunisce di diritto il secondo martedì del mese di marzo. Si

riunisce anche in sessione straordinaria se a richiederlo è la maggioranza dei suoi membri, il Consiglio o la

Commissione.

Il Parlamento stabilisce il proprio Regolamento interno a maggioranza dei membri che la

compongono. Il Regolamento attualmente in vigore è stato adottato nel giugno del 2003. Considerato il

recente ampliamento a 25 Stati e la nuova legislatura è presumibile che si procederà ad una ulteriore

revisione del Regolamento.

Le tornate plenarie mensili si tengono a Strasburgo mentre le tornate plenarie aggiuntive si tengono a

Bruxelles. In pratica le sedute si svolgono una settimana per ogni mese ad eccezione del mese di agosto. Il

calendario delle riunioni plenarie è deciso dal Parlamento stesso, ma può essere modificato dall'Ufficio di

presidenza allargato.

All'inizio della sessione annuale il Parlamento elegge il Presidente e l'Ufficio di presidenza.

L'elezione è effettuata a scrutinio segreto. Il Presidente dirige i dibattiti e ha poteri disciplinari per

regolare lo svolgimento delle discussioni. Egli non può prendere la parola in una discussione a meno

73

che non si faccia sostituire da uno dei vice presidenti. Questi ultimi presiedono l'Assemblea, in assenza

del Presidente, secondo l'ordine di precedenza stabilito dal numero dei voti con i quali sono stati eletti

alla carica. Il Parlamento elegge altresì 5 questori che, insieme ai Vice Presidenti ed al Presidente,

costituiscono l'Ufficio di presidenza.

La conferenza dei Presidenti è composta dal Presidente del Parlamento e dai Presidenti dei gruppi

politici. Essa predispone un progetto di ordine del giorno che è sottoposto all'approvazione

dell'Assemblea..

Il numero legale è raggiunto quando si trovi riunito 1/3 dei membri effettivi del Parlamento. Le

votazioni sono valide qualunque sia il numero dei votanti. Il Parlamento vota generalmente per alzata

di mano o col sistema elettronico. Salvi i casi espressamente previsti dal Regolamento, la votazione è per

appello nominale se lo richiedono almeno 32 rappresentanti o un gruppo politico, per iscritto, la sera

prima dell'apertura della votazione. Salvo che il Trattato non stabilisca diversamente, le deliberazioni

dell'Assemblea sono adottate a maggioranza assoluta dei suffragi espressi.

Il Regolamento, infine, prevede la costituzione di un Segretariato del Parlamento che si avvale di

numeroso personale. Il segretariato è diretto dal Segretario generale, nominato dall'Ufficio di

presidenza del Parlamento. La sede del Segretariato è a Lussemburgo, ma ha uffici anche a Bruxelles e

Strasburgo.

b) I gruppi politici

I rappresentanti possono riunirsi in gruppi secondo le affinità politiche. I gruppi parlamentari più

importanti sono: il gruppo del Partito Popolare Europeo/Democratici Europei; il gruppo Socialista al

Parlamento Europeo; Alleanza dei democratici e dei liberali per l'Europa (ALDE) ecc.

I Parlamentari italiani insieme a quelli danesi sono i più variegati per tendenze politiche essendo

presenti in tutti i gruppi esistenti.

Il Trattato dell'Unione considera i partiti politici a livello europeo un importante fattore per

l'integrazione in seno all'Unione e conferma che essi contribuiscono a formare una coscienza europea e

ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell'Unione.

Il finanziamento dei partiti politici a livello europeo, tramite il bilancio comuunitario, si applica a

tutte le forze politiche rappresentate nel Parlamento e non può essere utilizzato per finanziare

direttamente o indirettamente i partiti politici a livello nazionale.

c) Le Commissioni

Il Parlamento si articola in una serie di commissioni permanenti specializzate nelle varie materie.

Ciascuna commissione ha un presidente e da uno a tre vicepresidenti. I membri sono eletti all'inizio

della sessione annuale. Normalmente si riuniscono nei periodi in cui il Parlamento non è in sessione

plenaria.

Nell'interesse dei suoi lavori, ogni commissione può articolarsi in sotto-commissioni.

Le commissioni hanno il compito di esaminare le questioni che sono loro sottoposte dal Parlamento

ovvero dal Presidente a nome dell'ufficio di presidenza. Se più commissioni sono competenti per una

stessa questione può essere stabilito che queste si riuniscano congiuntamente o che una commissione sia

competente per il merito e le altre competenti per il parere. 74

Attualmente esistono 18 Commissioni permanenti.

Oltre alle Commissioni permanenti, il Parlamento può costituire delle commissioni temporanee della

durata generalmente limitata ad un anno, le commissioni di inchiesta, nonché delegazioni

interparlamentari permanenti, composte su indicazione dei gruppi politici, e commissioni

parlamentari miste con i Parlamenti di Stati associati o di Stati con i quali sono in corso negoziati di

adesione.

d) Il problema della sede

II problema della sede del Parlamento, come delle altre Istituzioni comunitarie, è rimasto a lungo

insoluto per le contese fra Belgio, Francia e Lussemburgo. La soluzione è ormai codificata nel

Protocollo sulle sedi delle Istituzioni, allegato al Trattato UÈ ed ai Trattati istitutivi delle Comunità, a

seguito della revisione di Amsterdam, nel quale si precisa che il Parlamento ha sede a Strasburgo, ove si

tengono in linea di massima le sessioni, mentre le sessioni straordinarie si tengono a Bruxelles, dove si

riuniscono anche le Commissioni; il Segretariato generale ed i servizi rimangono stabiliti a Lussemburgo.

e) I rapporti con i Parlamenti nazionali: la Conferenza degli organi specializzati negli affari comunitari

Per intensificare i rapporti fra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali, la Francia, durante i

lavori preparatori del Trattato di Maastricht, aveva proposto di istituire una Conferenza dei Parlamenti

che potesse riunire periodicamente i rappresentanti dei Parlamenti nazionali con i membri del

Parlamento europeo, allo scopo di rispondere alle preoccupazioni avvertite dai Parlamenti nazionali

causa il trasferimento di competenze che dagli Stati nazionali all’Unione Europea.

Nella prospettiva di superare questa difficoltà e di incoraggiare una più attiva partecipazione dei

Parlamenti nazionali alle attività dell'Unione, il Protocollo prevede un meccanismo di informazione e

l'istituzione di un organo ad hoc.

I Parlamenti disporranno anzitutto delle fonti di consultazione predisposte dalla Commissione.

Inoltre, tutte le proposte della Commissione sono trasmesse con sufficiente anticipo affinché gli Stati

membri si assicurino che i rispettivi Parlamenti le abbiano ricevute per l'esame. Allo scopo di consentire

un eventuale contributo dei Parlamenti nazionali, la successiva disposizione stabilisce che dal momento in

cui una proposta normativa o misure da adottarsi è trasmessa al Consiglio ed al Parlamento europeo,

deve trascorrere un termine di sei settimane prima che la questione possa essere posta all'ordine del

giorno del Consiglio per le opportune delibere. Le sole eccezioni possibili attengono a particolari motivi

di urgenza opportunamente illustrati nella proposta stessa.

E’ stata, quindi, istituita la Conferenza degli organi specializzati negli affari comunitari

(COSAC) presso i Parlamenti nazionali. La Conferenza può sottoporre alle Istituzioni competenti tutti

i contributi che essa reputi opportuni sulle iniziative e sui progetti di atti ad essa trasmessi da rappre-

sentanti dei Governi degli Stati membri.

Una disposizione ad hoc attribuisce alla Conferenza una specifica funzione allo scopo di

contribuire alla realizzazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, mediante proposte,

commenti ed altro, che possono avere un'incidenza diretta sui diritti e libertà degli individui. Si tratta,

come si è visto, di materia in parte coperta dal terzo pilastro dell'Unione.

4. I POTERI DEL PARLAMENTO EUROPEO 75

Il Parlamento esercita i poteri «deliberativi» e di «controllo» che gli sono attribuiti dal Trattato.

L'espressione poteri «deliberativi» aveva creato problemi interpretativi perché, l'Assemblea, non aveva

alcun potere di adottare decisioni vincolanti per gli Stati membri, i soggetti di diritto interno o le altre

Istituzioni. L'espressione è stata quindi intesa nel senso che l'Assemblea può assumere deliberazioni

(aventi varie denominazioni: mozioni, risoluzioni, ecc.), che non hanno efficacia vincolante.

Il problema dei poteri da attribuire al Parlamento europeo ha da sempre costituito un grosso nodo nello

sviluppo dell'integrazione europea. Le frequenti rivendicazioni del Parlamento, troppo spesso ignorate dal

Consiglio dei Ministri, hanno reso particolarmente lunga e faticosa la conquista di nuovi spazi. Siamo ben

lungi dall'aver riprodotto, a livello europeo, una assemblea legislativa quale è generalmente presente

negli Stati membri…

a) I poteri del Parlamento nell'ambito dell'attività normativa

i) L'iniziativa. - II Trattato sull'Unione, prevede che il Parlamento, a maggioranza dei suoi membri,

possa chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa

necessaria l'elaborazione di un atto della Comunità, ai fini dell'attuazione del Trattato.

Nel corso dei lavori preparatori, sia l'Italia che la Germania, avevano sostenuto che il Parlamento

europeo dovesse fruire di un ampio ed autonomo potere di iniziativa normativa, com'è il caso dei

Parlamenti nazionali; la Commissione, dal canto suo, si è subito opposta salvaguardando il suo diritto

di iniziativa che si estrinseca anche nel diritto di ritirare la proposta di atto a qualunque stadio della sua

elaborazione.

La soluzione adottata a Maastricht rappresenta un compromesso: il potere di iniziativa attribuito al

Parlamento consente a quest'ultimo di rivolgere proposte alla Commissione ma non direttamente al

Consiglio; ciò significa che la Commissione mantiene sempre il suo potere di filtro ed in particolare il

diritto di ritirare la proposta stessa.

ii) La consultazione. - II Parlamento europeo è frequentemente associato al procedimento di formazione

degli atti comunitari, che si esercita mediante una consultazione che può essere obbligatoria ma non è

mai vincolante per le Istituzioni cui spetta l'emanazione definitiva dell'atto, le quali restano del tutto

libere di conformarvisi o meno.

La consultazione è lo strumento che consente al Parlamento l'effettiva partecipazione al processo

legislativo della Comunità. Questo potere costituisce un elemento essenziale dell'equilibrio istitu-

zionale voluto dal Trattato. La regolare consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato, è

quindi una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell'atto considerato.

Nel quadro dei poteri del Parlamento, in ordine al processo formativo degli atti comunitari, un

cenno merita la disposizione relativa agli accordi conclusi dalla Comunità con i Paesi terzi, per i quali

era prevista la consultazione del Parlamento ma non si citava nulla in ordine al momento in cui deve

aver luogo la consultazione stessa. Nella conclusione dei primi accordi, il Parlamento venne consultato

solo dopo la conclusione del negoziato, fra la data della firma e quella della ratifica, e l'incidenza del

parere fu di fatto pressoché nulla.

Nel 1964, venne predisposta una procedura denominata Luns (dal nome del Presidente del

Consiglio in carica) per consentire che i negoziati stessi fossero preceduti da un dibattito in Parlamento.

Una sostanziale innovazione si è quindi attuata con l'Atto Unico che ha conferito al Parlamento

76

europeo un rilevante potere di codecisione in materia di adesione di nuovi Stati alle Comunità e in

materia di accordi di associazione. Ambedue i casi richiedono il parere conforme del Parlamento che

si pronuncia a maggioranza assoluta dei membri che lo compongono.

La procedura del parere conforme del Parlamento è stata estesa agli accordi che «creano un quadro

istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione»; agli accordi «che hanno ripercussioni

finanziarie considerevoli per la Comunità» e agli accordi «che implicano la modifica di un atto adottato

secondo la procedura di cui all'art. 251 (codecisione)».

Infine, la consueta procedura di consultazione del Parlamento è stata ulteriormente ampliata con i

cosiddetti «pareri obbligatori». Tale consultazione riguarda anzitutto gli accordi internazionali che non

ricadono nelle categorie già indicate per il parere conforme. In questi casi, il Parlamento deve dare il suo

parere entro un termine che il Consiglio stabilisce in funzione delle esigenze dell'Accordo. In assenza del

parere del Parlamento, il Consiglio procede comunque alla conclusione dell'Accordo e ciò per evitare che

questa venga rinviata «sine die», con grave danno per la credibilità internazionale della Unione.

Un'ulteriore ipotesi di consultazione del Parlamento europeo è quella che obbliga gli Stati membri a

consultare il Parlamento europeo per la designazione del Presidente della Commissione.

iii) La cooperazione e la codecisione. In materia di partecipazione al processo decisionale della Comunità,

una procedura di cooperazione si affianca alla consueta consultazione. Il Trattato sull'Unione ha aggiunto

una più rilevante procedura di codecisione, ampliando considerevolmente i casi di applicazione.

b) I poteri di controllo

I poteri di controllo del Parlamento non sono previsti in ordine agli atti delle Istituzioni, ma più ampiamente in

ordine al comportamento delle istituzioni e dell'apparato amministrativo comunitario. Si tratta essenzialmente

di funzioni di controllo politico che non determinano effetti giuridici vincolanti.

II controllo politico è quello che si esercita attraverso l'emanazione dei pareri che vengono richiesti

al Parlamento dalle altre Istituzioni in occasione dell'adozione di atti normativi.

La consultazione del Parlamento, pur essendo generalmente priva di efficacia vincolante, assume un

notevole significato politico che non può essere trascurato dal Consiglio e dalla Commissione.

Non è così, invece, per la mozione di censura nei confronti della Commissione e per le procedure del

bilancio comunitario.

i) La mozione di censura - Il Parlamento esamina, in seduta pubblica, la relazione generale che la

Commissione gli sottopone ogni anno. Si tratta di un semplice esame che può dar luogo ad una discussione di

carattere politico sull'operato della Commissione, che non produce altri effetti, anche perché si riferisce

alle attività svolte dalla Commissione nell'anno precedente la sua presentazione.

Nei confronti della Commissione, tuttavia, un rilevante strumento giuridico di controllo è

rappresentato dalla mozione di censura. Su tale mozione, il Parlamento può pronunciarsi non prima di

tre giorni dal suo deposito e con votazione pubblica. Se la mozione è accolta a maggioranza dei 2/3 dei

voti espressi, che rappresenti anche la maggioranza dei componenti l'Assemblea, i membri della

77

Commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni, restando in carica per l'ordinaria

amministrazione fino a quando non venga nominata una nuova Commissione.

ii) Le interrogazioni. - Una prima forma di controllo politico consiste nella possibilità del Parlamento di

porre interrogazioni alle altre Istituzioni.

Il Regolamento disciplina le interrogazioni che possono essere rivolte alla Commissione o al

Consiglio da qualsiasi membro, se tendono ad ottenere risposta scritta. Le interrogazioni con domanda

di risposta scritta e le relative risposte, se fornite, sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale. Le

interrogazioni trattate oralmente si ritrovano, invece, nel verbale della seduta in cui sono state svolte.

Oltre alle interrogazioni a risposta scritta, presentate dai singoli parlamentari, sono possibili

interrogazioni presentate da una commissione del Parlamento, da un gruppo parlamentare o da almeno

32 deputati congiuntamente. Queste ultime interrogazioni, a differenza delle altre, possono contenere

una richiesta di dibattito.

Il controllo politico del Parlamento sull'attività della Comunità si esercita di fatto in maniera ben più

ampia di quanto non sia previsto dal Trattato: il Consiglio ha ormai accettato un dialogo continuo

attraverso il richiamato istituto delle interrogazioni e la presenza di un suo rappresentante a tutte le

sedute del Parlamento. La Commissione, dal canto suo, ha assunto l'iniziativa di presentare, oltre alla

relazione generale, anche un programma annuale di attività che consente l'estrinsecazione di un controllo

preventivo o concomitante che si aggiunge a quello successivo, già previsto dal Trattato.

iii) Le. Commissioni di inchiesta. - Nell'ambito dei poteri di controllo attribuiti al Parlamento europeo,

un nuovo strumento è costituito dalle Commissioni temporanee di inchiesta. Il Parlamento europeo, su

richiesta di 1/4 dei suoi membri, può costituire una Commissione temporanea di inchiesta incaricata

di esaminare i casi di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto comunitario.

La procedura prevista per esercitare questo diritto non è di facile attuazione perchè, per essere

efficace, avrebbe dovuto determinare un obbligo di collaborazione a carico degli Stati, e per essi degli

organi nazionali, nonché della Commissione e delle altre Istituzioni comunitarie.

La procedura rischia altresì di accavallarsi con i poteri di inchiesta della Commissione, da sempre

ritenuta «il guardiano del Trattato», e con eventuali azioni ed inchieste già instaurate in sede nazionale.

In effetti, nell'ambito dell'ampia nozione di controllo, il Parlamento europeo ha il diritto di adire la

Corte di giustizia nei casi di violazione del Trattato, il Consiglio o la Commissione si fossero astenuti

dal provvedere: il cosiddetto ricorso in carenza. Il Parlamento ha, altresì, il diritto di ricorso per

l'illegittimità di un atto che coinvolga direttamente o indirettamente le prerogative del Parlamento.

iv) Le petizioni. - Di più facile realizzazione è il diritto di ricevere petizioni. In base a tale norma, qual-

siasi cittadino dell'Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in

uno Stato membro, ha diritto di presentare, individualmente o in associazione con altri cittadini e

persone, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientra nel campo di attività della

Comunità e che la riguardi direttamente. Quest'ultima disposizione è stata opportunamente inserita per

frenare la massa di petizioni, spesso del tutto arbitrarie e fantasiose, rivolte al Parlamento.

v) L'istituto del Mediatore. - Un'altra procedura istituita dal Trattato di Maastricht affida al Parlamento

78

la nomina un Mediatore abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione in relazione a

casi di cattiva amministrazione nell'azione delle Istituzioni comunitarie, ad eccezione della Corte di

giustizia e del Tribunale di primo grado. Il Mediatore, sulla base delle segnalazioni ricevute, oppure

anche di propria iniziativa, quando ritiene che il caso evidenzi una cattiva amministrazione, ne investe

l'Istituzione interessata che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il Mediatore, a

conclusione dell'indagine, trasmette una relazione al Parlamento europeo e alla Istituzione interessata.

Il Mediatore è nominato dal Parlamento europeo per la stessa durata della legislatura e può essere

dichiarato dimissionario soltanto dalla Corte di giustizia qualora non risponda più alle condizioni

necessarie per ricoprire il ruolo. Il Mediatore esercita le sue funzioni in piena indipendenza e non può

svolgere altre funzioni remunerate o meno; le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del

Mediatore sono stabilite dal Parlamento europeo, su parere della Commissione e con l'approvazione del

Consiglio.

La figura del Mediatore si ispira largamente a quella delle figure corrispondenti nei Paesi membri

(es. al «difensore civico», in Italia). La sua creazione corrisponde ad un bisogno sempre più diffusamente

avvertito dai cittadini europei che, pur essendo assai spesso destinatari di norme comunitarie che

riguardano la loro attività, hanno in concreto poche possibilità di azione contro eventuali casi di cattiva

amministrazione. Nel disporre il meccanismo, gli Stati hanno tuttavia evitato che la competenza del

Mediatore potesse estendersi a ipotesi di cattiva amministrazione ad opera di autorità nazionali

c) I poteri in materia di bilancio

Il progetto preliminare di bilancio, elaborato dalla Commissione, viene approvato dal Consiglio a

maggioranza qualificata, dopo consultazione con le altre Istituzioni. L'accordo interistituzionale tra

Parlamento, Consiglio e Commissione sulla disciplina del bilancio ed il miglioramento della procedura

di bilancio, prevede la convocazione di una riunione a tre per discutere il documento nel rispetto delle

competenze di ciascuna Istituzione. Il progetto viene quindi trasmesso al Parlamento entro il 5 ottobre

dell'anno che precede quello cui si riferisce il bilancio.

Per pronunciarsi sul progetto di bilancio del Consiglio, il Parlamento ha a disposizione 45 giorni,

ma riduce a 15 giorni il termine concesso al Consiglio per esaminare le variazioni di bilancio proposte

dal Parlamento e deliberare su di esse. Se il Consiglio non modifica gli emendamenti e accetta le proposte

di modifica, il bilancio è adottato; in caso contrario, il progetto è ritrasmesso al Parlamento che può

emendare o rigettare modifiche apportate dal Consiglio ai suoi emendamenti e adottare quindi il bilancio.

Nonostante che dai Trattati richiamati risultino maggiori poteri al Parlamento, non si può ignorare

che a quest'ultimo spetta la decisione finale solo per quanto riguarda le spese facoltative, ma non

anche per quanto guarda le spese obbligatorie, la cui approvazione resta di competenza del Consiglio.

Ciò nonostante, il Parlamento può rigettare il progetto di bilancio e chiedere che venga presentato un

nuovo progetto. Si attua in tal modo un dialogo Consiglio/Parlamento attraverso il successivo invio e

rinvio di proposte e modifiche (la cosiddetta «navette») fino alla realizzazione di un compromesso

sul progetto da adottare.

Gli accennati poteri del Parlamento in tema di bilancio si riferiscono solo alla parte relativa alle

spese, mentre ne rimane esclusa quella relativa le entrate.

I) II Parlamento europeo e la politica estera 79

Anche nel campo della cooperazione europea in materia di politica estera, l'Atto Unico, disponeva che

il Parlamento europeo dovesse essere strettamente improntato alla cooperazione politica e dovesse essere

regolarmente informato sui temi di politica estera esaminati nell'ambito dei lavori della cooperazione politica

europea.

Il Trattato sull'Unione Europea ha esplicitamente previsto la consultazione del Parlamento in

materia di politica estera e di sicurezza comune, e dispone che:

«La Presidenza consulta il Parlamento europeo sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica

estera e di sicurezza comune e provvede affinché le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in

considerazione. Il Parlamento europeo è regolarmente informato dalla Presidenza e dalla Commissione in

merito allo sviluppo della politica estera e di sicurezza dell'Unione.

Il Parlamento europeo può rivolgere interrogazioni e formulare raccomandazioni al Consiglio. Esso procede

ogni anno ad un dibattito sui progressi compiuti nell'attuazione della politica estera e di sicurezza comune».

Una analoga consultazione del Parlamento europeo è prevista in materia di cooperazione di polizia e

giudiziaria nel settore penale.

I1 testo di Costituzione per l'Europa tende ad accrescere i poteri del Parlamento in materia di politica

estera e di sicurezza comune precisando che esso «è consultato regolarmente sui principali aspetti e le scelte

fondamentali della politica estera e di sicurezza comune. Esso è tenuto informato della sua evoluzione».

Analoga disposizione si applica alla politica di sicurezza e di difesa comune.

D. LA COMMISSIONE

1. LA COMPOSIZIONE DELLA COMMISSIONE

La Commissione è unica per le tre Comunità: il Trattato di fusione degli esecutivi ha, infatti,

unificato l'Alta Autorità prevista dal Trattato CECA e le due Commissioni operanti nell'ambito dei

Trattati CEE ed EURATOM.

Il numero dei componenti della Commissione ha subito nel tempo delle variazioni: in seguito ai vari

ampliamenti della Comunità, il numero dei componenti della Commissione è stato portato a 20 con

l'adesione dei tre nuovi Paesi (Europa a 15) e quindi a 25, ma il numero può essere sempre modificato dal

Consiglio che delibera all'unanimità.

Per quanto i Trattati non contengano disposizioni in tal senso, la prassi seguita in occasione della

nomina della Commissione, in passato, è stata quella di attribuire due seggi agli Stati più grandi

(Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia e Spagna) e un solo seggio agli Stati più piccoli.

In occasione dell'allargamento dell'Unione a 25, uno dei problemi più dibattuti è stato quello del

numero dei membri della Commissione. Una disposizione transitoria prevedeva che, all'entrata in

vigore del Trattato di adesione, ogni nuovo Stato che lo avesse ratificato, avesse diritto ad un seggio in

Commissione, fatte salve le nuove modifiche che dovranno essere introdotte a seguito di nuove adesioni

(nel 2007?).

Il rapporto tra Parlamento, Commissione e Stati membri, per quanto attiene alla nomina

80

dell'esecutivo, era stato da sempre uno dei punti deboli della costruzione comunitaria giacché i

membri della Commissione venivano nominati di comune accordo tra i Governi degli Stati membri ed

il Parlamento non aveva alcuna possibilità di intervenire se non nella sola ipotesi negativa,

esercitando cioè la cosiddetta mozione di censura nei confronti dei membri della Commissione. Il

sistema era stato più volte criticato perché, se da una parte si attribuiva un potere di sfiducia, dall'altra

si negava, invece, il potere di fiducia.

L'art. 214 del Trattato sull'Unione, nel testo adottato a Maastricht, colma questa lacuna associando

il Parlamento europeo alla procedura di nomina del Presidente e degli altri membri della

Commissione. Il Trattato dispone che i Governi degli Stati membri consultano il Parlamento

europeo prima di designare la persona che intendono nominare quale Presidente della Commissione.

In seguito, i Governi degli Stati membri, in consultazione con il Presidente così nominato, designano

le altre personalità che intendono nominare quali membri della Commissione. Infine, sia il Presidente

sia i membri della Commissione così designati, sono sottoposti al voto di approvazione del

Parlamento europeo e soltanto dopo che interviene tale approvazione, il Presidente e gli altri membri

della Commissione sono ufficialmente nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri.

Si è anche modificata la durata del mandato dei membri della Commissione da quattro a cinque

anni in modo da allinearla esattamente alla legislatura del Parlamento europeo.

Un'ulteriore modifica alla disposizione è stata adottata ad Amsterdam rafforzando i poteri del

Parlamento nella procedura richiamata. La designazione del Presidente non avviene «in

consultazione» con il Parlamento ma deve essere da quest'ultimo approvata. Inoltre, anche

l'indicazione dei membri della Commissione, non avviene «in consultazione» con il Presidente, bensì

di «comune accordo» con lo stesso. Rimane ovviamente confermata l'approvazione del Parlamento

sull'intera Commissione.

Con il Trattato di Nizza la procedura di nomina è stata ulteriormente modificata. La designazione

del Presidente non è più effettuata «dai governi degli Stati membri» ma dal Consiglio «riunito a

livello dei capi di Stato o di governo» che delibera a maggioranza qualificata. La procedura in tal

modo è più comunitaria perché la maggioranza qualificata sostituisce il precedente «comune accordo».

La designazione è poi approvata dal Parlamento europeo.

La stessa procedura si applica quindi per i membri della Commissione anche se, l'elenco dei membri è

redatto conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro. Dopo l'approvazione del

Parlamento europeo la definitiva nomina dei membri è sempre riservata al Consiglio a maggioranza

qualificata.

Nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, è il Parlamento europeo che nomina il

Presidente della Commissione, su proposta del Consiglio.

La norma vigente attribuisce al Presidente l'organizzazione interna dell'organo, la distribuzione delle

competenze fra i componenti e le eventuali modifiche delle stesse, la nomina dei vice presidenti e la

possibilità di provocare, su richiesta, le dimissioni di un membro, previa approvazione del collegio.

I membri della Commissione non rappresentano gli Stati da cui provengono, sono nominati a

titolo individuale in base alla loro competenza e in quanto offrano ogni garanzia di indipendenza e per

tale motivo, nell'adempimento dei loro doveri, essi sono tenuti a non sollecitare, né accettare istruzioni

81

da alcun governo, né da alcun organismo e ad astenersi da qualsiasi atto che sia incompatibile con il

carattere delle loro funzioni. Contemporaneamente la norma prevede l'obbligo per gli Stati membri di

rispettare l'indipendenza della Commissione, non influenzando i componenti di questa nell'esecuzione

dei loro compiti.

Sempre a tutela dell'indipendenza delle funzioni dei membri della Commissione, è previsto un

regime di incompatibilità assoluta con ogni altra attività: i membri non possono svolgere alcuna attività

professionale, neanche a titolo gratuito, per tutto il periodo del loro mandato. A maggiore garanzia della

indipendenza e della trasparenza dell'attività, la Commissione ha adottato un «Codice di condotta» dei

commissari ed un altro riguardante le relazioni fra i commissari ed i servizi.

Qualora un membro della Commissione commetta una colpa grave o non si attenga alle norme

sull'incompatibilità, il Consiglio o la Commissione possono adire la Corte di giustizia per fare dichiarare

le dimissioni d'ufficio, o, se il mandato è già scaduto, la decadenza dal diritto alla pensione o da altri

vantaggi sostitutivi.

I membri della Commissione durano in carica cinque anni e il loro mandato è rinnovabile. In caso

di morte, di dimissioni volontarie o dimissioni di ufficio, la sostituzione avviene con le stesse modalità

previste per la nomina e quindi con delibera a maggioranza qualificata del Consiglio.

Il testo di Costituzione per l'Europa, come si è accennato, oltre alla figura del Presidente, ha

introdotto quella specifica del «Ministro degli esteri» che, a differenza dell'attuale «signor PESC»,

sarà integrato nella Commissione assumendone il ruolo di Vice presidente. Il ministro degli affari esteri,

pur essendo incardinato nella Commissione, sfugge alle esaminate disposizioni relative alla nomina: il

Ministro è nominato dal Consiglio Europeo a maggioranza qualificata con l'accordo del Presidente

della Commissione. La stessa procedura si applica nell'ipotesi di cessazione anticipata del mandato.

L'accordo del Presidente si giustifica dalla circostanza che il Ministro degli esteri, pur avendo

specifiche ed autonome funzioni, è pur sempre il Vice-presidente della Commissione.

2. FUNZIONAMENTO E STRUTTURA

In conformità delle norme dettate dal Trattato sull'Unione Europea, la Commissione si è data il

proprio Regolamento interno. Al Regolamento è allegato un codice di buona condotta amministrativa

del personale della Commissione.

In base a tale Regolamento la Commissione agisce quale organo collegiale. Le deliberazioni

vengono adottate nel corso delle riunioni che hanno luogo su convocazione del Presidente. La

Commissione si riunisce almeno una volta alla settimana e tutte le volte che se ne presenta la

necessità. Le riunioni sono presiedute dal Presidente che stabilisce anche l'ordine del giorno.

Le deliberazioni della Commissione sono acquisite a maggioranza dei suoi membri. La

Commissione è organo collegiale per eccellenza e tutte le sue deliberazioni sono quindi riferite alla

Commissione nel suo complesso (infatti, non si dà mai conto pubblicamente numero dei voti che ha

raccolto un atto della Commissione).

La Commissione è assistita da un Segretario generale che partecipa alle riunioni salvo contrarie

decisioni della Commissione. 82

Per preparare i propri dibattiti la Commissione può costituire tra i suoi membri dei gruppi di

lavoro. Il Presidente e i membri della Commissione possono costituire Gabinetti che li assistono

nell'espletamento del loro ufficio. La Commissione decide un piano di ripartizione delle attribuzioni, de-

limitando le competenze delle Direzioni generali, delle Direzioni e delle Unità, in funzione della natura

delle questioni da trattare e prevenendo interferenze fra le varie competenze.

3. ATTRIBUZIONI E POTERI

Le competenze della Commissione sono molteplici e risultano dagli atti normativi comunitari che pure

demandano spesso alla Commissione una serie di attività.

a)... di controllo e vigilanza

Per assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune, la Commissione deve innanzi

tutto vigilare sull'applicazione del Trattato e sugli atti emanati dalle Istituzioni in virtù del Trattato stesso.

Questo potere di vigilanza della Commissione si esplica in diversi modi:

può intervenire direttamente mediante decisioni vincolanti;

- può cercare di ottenere il rispetto delle disposizioni del Trattato formulando raccomandazioni e

- pareri nei settori definiti dal Trattato e quando il Trattato espressamente lo preveda oppure

quando la Commissione lo ritenga opportuno;

- in via indiretta mediante la sua competenza ad adire la Corte di giustizia per far constatare in

sede giurisdizionale un inadempimento statale o delle Istituzioni comunitarie.

La constatazione di una presunta infrazione è proposta dalla Commissione su iniziativa dei suoi

servizi o a seguito di una denuncia di uno Stato o di privati. Quando si tratta di questi ultimi, le

denunce vengono istruite con una particolare attenzione. Dopo aver proceduto alla constatazione, la

Commissione invita lo Stato a presentare le sue osservazioni entro due mesi, ma che può essere ri dotto

in caso di infrazioni gravi che incidono direttamente sul funzionamento del mercato comune. Se lo

Stato mantiene il provvedimento in causa e le informazioni da esso fornite non convincono la

Commissione a modificare il proprio punto di vista, quest'ultima formula un parere motivato al quale

lo Stato membro è tenuto a conformarsi entro il termine fissato dalla Commissione stessa. In caso di

inadempienza la Commissione può adire la Corte di giustizia.

b)... di proposta ed iniziativa

La seconda funzione prevista dal Trattato consiste nella partecipazione della Commissione al

potere decisionale della Comunità.

Per quanto riguarda i regolamenti e le direttive, raramente è attribuito alla Commissione il potere

di emanarli (la competenza normativa è attribuita al Consiglio che agisce da solo o su proposta della

Commissione). In qualche circostanza, tuttavia, la Commissione può emanare regolamenti per

disciplinare il diritto dei lavoratori migranti di rimanere nel territorio di uno Stato membro dopo

avervi occupato un impiego; ovvero, può emanare direttive per garantire il rispetto delle regole

comunitarie sulla concorrenza, da parte delle imprese pubbliche.

Più importanti sono i casi in cui la Commissione adotta delle decisioni. Molto spesso queste

83

23

decisioni riguardano le così dette clausole di salvaguardia che possono essere richieste dagli Stati e

che prevedono l'autorizzazione di deroghe alle norme fissate dai Trattati. A tale riguardo i Trattati

hanno stabilito che la Commissione, operando nella più completa indipendenza, può autorizzare dette

deroghe e ciò a prescindere dalla possibilità di reclamo al Consiglio contro la decisione della

Commissione.

Negli altri casi la Commissione partecipa alla formazione degli atti decisionali del Consiglio

esercitando un rilevante potere di proposta ed iniziativa che le spetta in via esclusiva.

I Trattati, come già detto, pur riservando al Consiglio il potere di emanare le decisioni più

importanti, lo subordinano ad una proposta della Commissione. Una volta che la proposta è stata

presentata, il Consiglio può rigettarla senza alcuna procedura particolare, ma non può emanare un atto

difforme dalla proposta senza l'accordo di tutti i suoi membri.

Tale attribuzione non si esaurisce nella presentazione di proposte al Consiglio, ma in senso più am-

pio, come potere di sollecitare le Istituzioni comunitarie e gli Stati membri, mediante l'adozione di

raccomandazioni, spesso contenute in appositi memorandum, che permettono alla Commissione di

precisare il suo punto di vista ed indicare lo sviluppo della sua politica futura su determinati problemi.

c)... di decisione ed esecuzione

La Commissione esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle

norme da esso stabilite.

Il potere della Commissione, in proposito, si realizza in due ipotesi:

nel caso in cui il Consiglio, mediante un regolamento, disciplina solo parzialmente la materia e

1. delega alla Commissione il completamento della normativa;

quando il Consiglio disciplina per intero la materia, ma attribuisce alla Commissione il potere di

2. adottare i provvedimenti individuali di attuazione.

d)... di rappresentanza

Le altre competenze della Commissione che meritano di essere ricordate sono in particolare: la

gestione dei vari Fondi comunitari e la funzione di rappresentanza della Comunità ai fini di ogni

rapporto giuridico, anche processuale, regolato dal diritto nazionale (qualora la Comunità sia citata in

giudizio davanti ad un giudice nazionale, essa è rappresentata dalla Commissione).

La Commissione rappresenta la Comunità anche nelle relazioni esterne. A tal fine essa negozia gli

accordi internazionali che vengono poi conclusi dal Consiglio. La Commissione assicura ogni utile

collegamento con gli organi delle Nazioni Unite e delle Istituzioni specializzate delle Nazioni Unite e i

collegamenti che ritiene opportuni con le altre organizzazioni internazionali.

23 Decisioni di questo genere, largamente utilizzate nel corso del periodo transitorio, mantengono la loro importanza anche adesso. Negli

accordi di adesione successivi sono state introdotte nuove clausole generali di salvaguardia per far fronte alle difficoltà derivanti dall'ingresso

nella Comunità di ogni nuovo Stato membro. Si tratta di clausole di durata limitata. 84

E. IL CONSIGLIO DELL'UNIONE

1. LA COMPOSIZIONE DEL CONSIGLIO

Il Consiglio dei Ministri della Comunità europea, già denominato sinteticamente «Consiglio»

dall'Atto Unico europeo, ed oggi Consiglio dell'Unione Europea, è l'organo rappresentativo degli

interessi degli Stati membri delle Comunità europee.

Con il Trattato sulla fusione degli esecutivi esso era già divenuto unico per le tre Comunità.

Con il Trattato sull'Unione Europea, la regolamentazione del Consiglio è stata riordinata.

Il Consiglio è formato dai rappresentanti dei Governi degli Stati membri, ed è quindi espressione

degli indirizzi politici presenti in questi ultimi. Ogni Stato nomina liberamente il suo rappresentante e lo

può sostituire quando lo ritiene opportuno. La nomina è fatta di volta in volta in relazione alle singole

riunioni del Consiglio ed all'oggetto dei lavori all'ordine del giorno della seduta.

In funzione delle competenze attribuite all'Unione, la composizione concreta del Consiglio può variare.

Nella prassi, infatti, le questioni sottoposte al Consiglio sono raggruppate per materia in maniera da

consentire la presenza del rappresentante dello Stato competente nello specifico setto re. La varietà di

composizione che può venire a determinarsi non incide sulla unicità dell'organo in quanto

rappresentativo degli Stati membri.

La Presidenza viene esercitata a turno ogni sei mesi secondo l'ordine alfabetico degli Stati nella

loro lingua nazionale; l'ordine è stato più volte modificato in funzione della adesione di nuovi Stati. Il

Consiglio è assistito da un Segretariato generale, diretto da un Segretario generale e coordinato da un

ViceSegretario generale, ambedue nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata. Il Segretario

generale è anche l'Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, fintantoché non

verrà istituito il Ministro degli esteri dell'Unione.

II testo di Costituzione per l'Europa modifica anzitutto il titolo da Consiglio dell'Unione in

Consiglio dei Ministri; in tal modo si evitano le possibili confusioni ancora oggi presenti fra Consiglio

Europeo e Consiglio, che è pur sempre europeo in ragione della sua composizione.

2. RIUNIONI E SISTEMA DI VOTO

Il Consiglio ha sede a Bruxelles, ma in aprile, maggio e ottobre si riunisce a Lussemburgo. Il Consiglio

non siede in permanenza e il calendario delle riunioni non è rigido. Esso si riunisce su convocazione del

suo Presidente, per propria iniziativa o su richiesta di uno dei suoi membri o della Commissione che,

sulla base del Regolamento del Consiglio, partecipa alle sedute salvo decisioni contrarie di quest'ultimo.

Analogamente alle altre Istituzioni, anche il Consiglio adotta un proprio Regolamento interno.

Per l'approvazione delle deliberazioni sono prese a maggioranza semplice, a maggioranza

qualificata ovvero all’unanimità a seconda delle materie in discussione. 85

Maggioranza semplice

Si ha maggioranza semplice quando si raggiunge almeno la metà più uno dei votanti. In realtà le materie

in cui il Consiglio può votare a maggioranza semplice sono estremamente limitate in quanto il trattato

(almeno per le politiche più importanti) prevede quasi sempre procedure diverse, in primis quella a

maggioranza qualificata

Maggioranza qualificata

I voti di ciascuno Stato membro non hanno però uguale peso, perché le votazioni avvengono con il

sistema del voto ponderato, che attribuisce un valore diverso a ciascuno Stato, secondo la sua importanza

demografica e politica all’interno della Comunità.

In dettaglio, è attribuito un numero di voti più alto ai paesi maggiori (Germania, Francia, Gran Bretagna e

Italia) e, proporzionalmente, un numero inferiore agli altri paesi.

Quando la delibera che il Consiglio deve votare è presa su proposta della Commissione, è sufficiente una

maggioranza qualificata (62 voti su 87) dei voti espressi, indipendentemente dal numero di Stati che hanno

votato a favore.

Quando invece si tratta di votare una delibera per la quale non c’è stata la proposta della Commissione,

il che può avvenire in alcuni casi previsti dal trattato, i (62) voti che servono a raggiungere la maggioranza

qualificata devono provenire da almeno dieci Stati membri; la ratio di tale norma è quella di tutelare gli

Stati minori.

3. ATTRIBUZIONI E POTERI DEL CONSIGUIO

Il Consiglio provvede al coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e dispone di

un potere di decisione. I poteri deliberativi che spettano al Consiglio hanno un effettivo carattere

decisionale in quanto intervengono nella fase conclusiva dell'attività normativa delle Comunità.

Il potere decisionale del Consiglio non è tuttavia illimitato. Esso è in fatti subordinato alle

previsioni del Trattato.

Ciò vuol dire, in primo luogo, che il Consiglio può deliberare senza una proposta della Commissione

soltanto quando i Trattati lo prevedono, salva la possibilità di sollecitare una proposta della

Commissione su determinate materie; in secondo luogo, il Consiglio può prendere solo quei

provvedimenti che sono, per materia, previsti dai Trattati.

Proprio perché i poteri d'azione del Consiglio sono subordinati al rispetto delle condizioni previste

dal Trattato, si poteva creare una stasi nell'attività della Comunità dovuta a lacune dei Trattati. Per

evitare tutto ciò il Trattato CE ha previsto che, quando il Trattato non ha previsto specifici poteri

d'azione, il Consiglio, deliberando all'unanimità, su proposta della Commissione e dopo aver

consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso.

Il Consiglio svolge inoltre una importante funzione in tema di relazioni esterne della Comunità.

Spetta infatti ad esso la conclusione degli accordi con Stati terzi precedentemente negoziati dalla

Commissione. 86

L'ultima competenza del Consiglio riguarda il controllo, sia pure indiretto, che può esercitare sul

rispetto dei Trattati e degli atti comunitari da parte degli Stati membri e degli altri destinatari degli atti

stessi, in quanto ha una competenza generale a promuovere i ricorsi in tal senso davanti alla Corte di

giustizia.

F. IL CO.RE.PER. - COMITATO DEI RAPPRESENTANTI PERMANENTI

1. LA STRUTTURA

Il Comitato dei Rappresentanti permanenti (CO.RE.PER.) è stato istituito con il compito di assistere

e coadiuvare il Consiglio nell'esercizio delle sue funzioni. L'importanza che ha assunto la sua attività

lo fa ritenere oggi un indispensabile strumento di impulso della azione comunitaria.

Il CO.RE.PER. è formato dai Rappresentanti permanenti presso la Comunità. A capo della

Rappresentanza è posto normalmente un diplomatico di grado elevato cui sono conferiti il rango e le

prerogative di ambasciatore. I Rappresentanti permanenti esercitano funzioni di rappresentanza e di

protezione degli interessi nazionali. Spetta quindi ad essi il compito di portare a conoscenza delle

Istituzioni comunitarie, sopratutto della Commissione, le posizioni dei Governi nazionali. La

partecipazione dei Rappresentanti permanenti al CO.RE.PER. spiega l'importanza assunta da

quest'organo in quanto, in ragione dei compiti svolti dai Rappresentanti, esso è divenuto la sede

principale in cui si tenta di realizzare la mediazione tra gli interessi nazionali degli Stati e gli interessi

generali della Comunità.

L'organizzazione e le modalità di funzionamento del CO.RE.PER. rispecchiano quelle del Consiglio,

dato che ad esso si applicano le norme del Regolamento interno dell'Istituzione.

Il CO.RE.PER. può istituire gruppi di lavoro, permanenti o ad hoc, con il compito di preparare i

lavori o di effettuare studi su vari argomenti.

Per quanto riguarda la Presidenza, il Regolamento interno del Consiglio prevede che essa è

esercitata dal delegato dello Stato membro che detiene la presidenza del Consiglio. Vale dunque anche

in questo caso il sistema di rotazione in uso per il Consiglio. Il Presidente convoca le sedute del CO.RE.PER.

e dei gruppi di lavoro, ne stabilisce l'ordine del giorno provvisorio, distribuisce le questioni tra i due livelli

del CO.RE.PER. e dirige i dibattiti; esercita funzioni di rappresentanza dell'organo; assicura i

collegamenti con la Commissione; funge da portavoce del CO.RE.PER. nel Consiglio. Nell'esecuzione dei

suoi compiti il Presidente è assistito dal Segretario generale del Consiglio o da altro funzionario del

Segretariato, accompagnati da esperti. Alle sedute del CO.RE.PER. e dei gruppi partecipa, salvo decisione

contraria del Consiglio, la Commissione.

2. LE ATTRIBUZIONI

Il CO.RE.PER. non ha competenze proprie, ma svolge diverse attività connesse: 87

alla funzione ausiliaria dell'organo (si tratta delle attività consuete degli organi che svolgono

1)

funzioni ausiliarie quali svolgere studi per il Consiglio, preparare l'ordine del giorno e i dossiers, ecc.);

alla gestione corrente della Comunità (quali i rapporti tra Consiglio e Commissione sotto il

2)

profilo della delimitazione delle rispettive competenze, in quelle ipotesi in cui i Trattati non di-

spongono o non lo fanno con chiarezza)

alla funzione per cui operain nome e per conto del Consiglio (si realizza la vera funzione del

3)

CO.RE.PER-con la partecipazione al processo di formazione delle deliberazioni del Consiglio. In

pratica, la procedura seguita è la seguente: se si tratta di un atto del Consiglio che non richiede la

presentazione di una proposta della Commissione, il CO.RE.PER. può sostituirsi a quest'ultimo,

elaborando esso stesso un progetto da portare all'esame del Consiglio).

In funzione delle accresciute competenze dell'Unione, la competenza del CO.RE.PER. si estende

oggi a tutte le materie oggetto di competenza del Consiglio e quindi anche ai nuovi settori relativi alla

politica estera e di sicurezza comune, alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, nonché

alle questioni attinenti all'unione monetaria europea.

Il Comitato rimane, tuttavia, un organo privo di competenze proprie giacché si limita ad esercitare

quelle del Consiglio.

G. LA STRUTTURA GIURISDIZIONALE

1. LA CORTE DI GIUSTIZIA

La Corte di giustizia è divenuta unica per le tre Comunità

La Corte si compone di un giudice per Stato membro (attualmente 25) e di avvocati generali

(attualmente 8), nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri.

Sia i giudici che gli avvocati generali devono essere scelti fra persone che offrano tutte le

garanzie di indipendenza e che posseggano tutti i requisiti richiesti per l'esercizio delle più alte

giurisdizioni nazionali nei rispettivi Stati.

La Corte nomina al suo interno il Presidente che ha il compito di dirigerne i lavori e le sedute.

Il suo mandato è rinnovabile. La Corte è assistita dagli avvocati generali, ne fissa anche i compiti. Essi

devono presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità ed in piena indipendenza, conclusioni

motivate sulle cause sottoposte alla Corte ed assisterla nell'adempimento della propria missione, senza

però partecipare alle deliberazioni della Corte.

I giudici e gli avvocati generali godono dell'immunità dalla giurisdizione in relazione agli atti da

essi compiuti in veste ufficiale, comprese le loro parole ed i loro scritti; l'immunità continua anche dopo

la cessazione delle funzioni. La Corte, in seduta plenaria, può togliere l'immunità; in tal caso, se una

azione penale è promossa contro un giudice o un avvocato generale, essi possono essere giudicati, in

ciascuno degli Stati membri, soltanto dall'organo competente a giudicare i magistrati appartenenti alla

più alta giurisdizione nazionale.

I giudici e gli avvocati generali non possono esercitare alcuna funzione politica o amministrativa e,

88

salvo deroga concessa a titolo eccezionale dal Consiglio, non possono esercitare alcuna attività

professionale remunerata o meno.

E’ prevista la nomina di un Cancelliere che è presente in ogni fase dell'attività della Corte, sia

che si tratti di aspetti procedurali, sia per le sue esigenze amministrative.

Con l'aumento dei lavori della Corte sono state create nel suo ambito sei sezioni, sia per

procedere a provvedimenti istruttori, sia per decidere determinate controversie. La Corte opera

generalmente attraverso le sezioni; essa si riunisce in grande sessione quando lo richiede uno Stato

membro o una Istituzione che è parte in causa. La riunione della Corte in seduta plenaria è limitata a

pochi casi, a meno che la Corte stessa, considerata l'importanza eccezionale di un giudizio pendente,

sentito l'avvocato generale, non decide che la causa debba essere rinviata alla seduta plenaria.

2. IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

Poiché il numero dei ricorsi presentati alla Corte di anno in anno è andato sempre aumentando,

l'Atto Unico aveva previsto l'istituzione di un Tribunale di primo grado competente a conoscere solo

alcune categorie di ricorsi relativi a questioni che richiedono un esame dei fatti più approfondito.

I giudici del Tribunale sono scelti fra persone che offrono garanzie di indipendenza e

possiedono le capacità per esercitare le funzioni giurisdizionali. Essi sono nominati di comune accordo

dai Governi degli Stati membri per sei anni. Il mandato è rinnovabile.

La composizione del Tribunale è allineata a quella della Corte: un giudice per ciascuno Stato

membro; gli avvocati generali possono essere previsti nello Statuto. Anche il Tribunale si riunisce in

sezioni composte da tre o cinque giudici. Il Regolamento di procedura può prevedere la costituzione di

una grande sezione, la riunione in seduta plenaria ed eventualmente anche la possibilità del giudice

unico (nella prospettiva di ridurre il carico di lavoro dell'organo collegiale). I casi che possono essere

sottoposti al giudice unico sono limitati a: i ricorsi promossi da funzionari della Comunità, quelli

proposti da persone fisiche o giuridiche, quelli contro le decisioni del Parlamento, Commissione e

Consiglio ed i ricorsi originati da una clausola arbitrale inserita in un contratto concluso per conto della

Comunità.

Anche il Tribunale di primo grado nomina un proprio cancelliere e stabilisce il proprio

Regolamento di procedura, sottoposto alla approvazione del Consiglio che delibera a maggioranza

qualificata.

a) Le camere specializzate

Nel sistema giurisdizionale dell'Unione possono essere istituite le Camere con l’incarico di

occuparsi di ricorsi in materie specifiche, allo scopo di alleggerire il carico di un contenzioso gravante

su Tribunale e Corte e rilevando che alcune materie per le quali i ricorsi sono ormai frequenti e

richiedono spesso competenze specializzate, quali: il pubblico impiego europeo, la proprietà industriale,

la cooperazione giudiziaria in materia civile ed il contenzioso in tema di concorrenza.

Tali nuove strutture possono essere istituite dal Consiglio che delibera all'unanimità su proposta

89

della Corte o della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo. I membri delle Camere

sono scelti dal Consiglio all'unanimità fra persone che offrano garanzie di indipendenza e capacità

analoghe a quelle previste per i membri del Tribunale.

Le camere stabiliscono il proprio Regolamento di procedura di concerto con la Corte. Il

Regolamento è poi approvata dal Consiglio a maggioranza qualificata.

3. LA COMPETENZA GIURISDIZIONALE

Nell'attuale versione del Trattato le competenze del Tribunale sono esplicitamente indicate;

quelle delle camere specializzate sono rinviate alle decisioni che verranno adottate al momento della

effettiva costituzione delle stesse, ma saranno comunque individuate all'interno di quelle previste per il

Tribunale, atteso che le predette camere possono «affiancare» il Tribunale; le decisioni di tali Camere

potranno essere oggetto di impugnazione di fronte al Tribunale di primo grado. Le decisioni così emesse

dal Tribunale possono, a loro volta, essere oggetto di riesame di fronte alla Corte.

Il Tribunale è competente per esaminare i ricorsi in materia di legittimità degli atti comunitari,

per omissioni delle Istituzioni, risarcimento di danni derivanti da responsabilità extracontrattuale,

pubblico impiego, i ricorsi determinati da una clausola compromissoria inserita in un contratto, ed in

via eccezionale la cognizione su questioni pregiudiziali in materie specifiche, determinate dallo

Statuto. La generale competenza sulle questioni pregiudiziali è infatti riservata alla Corte per garantire

l'unicità di interpretazione del diritto comunitario. Sono altresì riservati alla Corte i ricorsi promossi

dagli Stati in materia di inadempimento da parte di altri Stati, sulla legittimità degli atti comunitari; le

azioni promosse dalla Commissione per l'accertamento delle violazioni compiute da Stati membri e le

controversie relative alle attività della BEI, del SEBC e della BCE. In pratica tutti quei ricorsi promossi

da Stati o nei confronti di Stati e ciò allo scopo, forse più diplomatico che politico, di rassicurare questi

ultimi che le loro azioni o comportamenti saranno esaminati dalla massima istanza giurisdizionale.

Con il Trattato di Amsterdam la competenza della Corte è stata estesa, sia pure con numerose

eccezioni e condizioni, a determinate materie del cosiddetto terzo pilastro, cioè della cooperazione di

polizia e giudiziaria in materia penale. La Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale

sull'interpretazione delle convenzioni concluse in materia, nonché sulla validità e sull'interpretazione

delle norme di applicazione delle stesse, ovvero sulla validità e l'interpretazione delle decisioni-quadro

e delle decisioni adottate nello stesso contesto, ed ancora sulle controversie tra uno Stato membro e la

Commissione relative all'inter-pretazione ed applicazione delle convenzioni concluse in tale settore.

Un'ulteriore competenza potrà derivare dalla disposizione che prevede che il Consiglio,

deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento

europeo, può attribuire alla Corte la competenza a pronunciarsi su controversie connesse con gli atti

che creano titoli comunitari di proprietà industriale. Si tratta del futuro brevetto comunitario per

il quale, peraltro, si è anche prevista l'ipotesi di istituire una Camera giurisdizionale specializzata.

La Corte, infine, nel suo ruolo di giudice di appello, è competente ad esaminare i ricorsi avverso

90

le decisioni del Tribunale di primo grado, motivati da incompetenza, vizi di procedura e violazione di

norme del diritto comunitario.

L'intera materia della attribuzione e ripartizione delle competenze nell'ambito del sistema

giurisdizionale dell'Unione non è ancora del tutto definita e potrà subire ulteriori modifiche.

4. LA PROCEDURA

La procedura davanti alla Corte, applicabile anche al Tribunale di primo grado, comprende

una fase scritta con scambio di memorie, difese, osservazioni fra le parti, ed una fase orale

introdotta dalla relazione del giudice relatore e con l'audizione, da parte della Corte, degli agenti,

consulenti e avvocati e delle conclusioni dell'avvocato generale nonché, ove occorra, l'audizione di

testimoni e di periti.

La Corte può richiedere alle parti di produrre tutti i documenti e di dare tutte le informazioni

che essa ritiene necessarie. Le udienze sono pubbliche, salvo decisione contraria presa dalla Corte,

d'ufficio o su richiesta delle parti, per gravi motivi. Le deliberazioni sono invece segrete.

Le sentenze, firmate dal Presidente e dal Cancelliere, debbono essere motivate e lette in

pubblica udienza. Le sentenze hanno efficacia vincolante per le parti in causa e hanno forza esecutiva.

Per l'ordinamento italiano tale competenza è attribuita al Ministero degli affari esteri.

5. LE SANZIONI INTRODOTTE DAL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA

La principale disposizione che innova sulle attribuzioni della Corte di giustizia è quella che

prevede la possibilità per la Corte di comminare sanzioni nei confronti degli Stati membri.

È ben noto che dalla sua costituzione la Corte ha esercitato ripetutamente il potere di controllo

nei confronti degli Stati ed ha rilevato, in molteplici occasioni, le violazioni da questi ultimi commesse

per mancata applicazione delle norme comunitarie.

La Commissione svolge, anzitutto, un tentativo di composizione amichevole dando allo Stato la

possibilità di presentare le proprie osservazioni sulla mancata esecuzione della sentenza. Se il tentativo

non risolve il problema, la Commissione emette un parere motivato nel quale precisa i punti sui quali lo

Stato membro non si è conformato alla sentenza ed indica l'obiettivo ed il risultato che deve essere

conseguito mediante i provvedimenti che lo Stato è obbligato ad adottare e fissa un termine entro il quale

lo Stato deve provvedere. Qualora lo Stato non rispetti le indicazioni della Commissione nel termine fissato,

la stessa Commissione può adire la Corte di giustizia indicando la somma forfetaria e le penalità di mora

che lo Stato deve pagare per la violazione compiuta: si tratta, quindi, di una efficace misura attribuita alla

Corte di giustizia per l'esecuzione degli obblighi imposti con le sentenze della Corte medesima.

I criteri fondamentali per la determinazione delle sanzioni sono: la durata dell'infrazione, il

grado di gravità e la capacità finanziaria dello Stato membro di cui trattasi. Per l'applicazione di tali

criteri la Corte tiene conto, in particolare, delle conseguenze dell'omessa esecuzione sugli interessi

privati e pubblici e dell'urgenza d'indurre lo Stato membro interessato a conformarsi agli obblighi ad

esso incombenti.

6. LA COMPETENZA CONSULTIVA

Oltre alle competenze di natura contenziosa, il Trattato attribuisce alla Corte una competenza

91

consultiva: «Il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro possono domandare il parere della Corte di

giustizia circa la compatibilita dell'accordo previsto con le disposizioni del presente Trattato».

Quando la Corte esprime parere negativo, l'accordo non può entrare in vigore perché, essendo

in contrasto con il Trattato, si considera che esso determini la modifica del Trattato stesso e, di

conseguenza, per la sua eventuale entrata in vigore, si fa rinvio alla procedura per la mo difica dei

Trattati.

H. LA CORTE DEI CONTI

1. ISTITUZIONE E COMPOSIZIONE

Il controllo finanziario nell'ordinamento comunitario è oggi assicurato da un organo la cui

creazione non era prevista nei Trattati istitutivi, ma è avvenuta in un momento successivo. L'idea della

creazione di un organo di controllo finanziario, dotato di autonomia e indipendenza nell'esercizio

della sua attività, si collega con il nuovo metodo di finanziamento della Comunità basato sul sistema

delle risorse proprie. L'attuazione di tale sistema, poneva le basi per la nascita di una Corte dei conti

comunitaria.

L'istituzione formale della Corte è avvenuta con il Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975

insieme all'attribuzione di maggiori poteri al Parlamento in materia di bilancio. La creazione di

quest'organo era stata sempre sostenuta dal Parlamento che, a più riprese, aveva manifestato

l'esigenza di assicurare una maggiore trasparenza nei controlli delle spese e in generale del bilancio

comunitario.

Il sistema di controllo finanziario previsto dai Trattati istitutivi contempla due tipi di controllo:

quello interno a ciascuna Istituzione, assicurato da un controllore finanziario ed

-

esercitato nel momento in cui avvengono le operazioni mediante il visto sui documenti;

quello esterno, esercitato in un momento successivo da un organo distinto

-

dall'Istituzione interessata.

Il Trattato di Bruxelles ha lasciato inalterato il sistema di controllo interno, mentre ha previsto la

creazione della Corte per il controllo esterno,.

La Corte dei conti ha sede a Lussemburgo ed è considerata fra le «Istituzioni» comunitarie.

La Corte dei conti è composta da un cittadino per ciascuno Stato membro; attualmente sono

venticinque membri, scelti tra personalità che fanno parte o che hanno fatto parte, nei rispettivi Paesi,

delle istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale funzione. Essi

devono inoltre offrire tutte le garanzie di indipendenza. Sono nominati per 6 anni dal Consiglio, con

deliberazione a maggioranza qualificata previa consultazione del Parlamento, conformemente alle

proposte di ciascuno Stato. Il loro mandato è rinnovabile. Circa i requisiti di ordine morale e le

compatibilita professionali, ai membri della Corte si indirizzano una serie di norme non dissimili da

quelle previste per i giudici della Corte di giustizia. Infatti essi esercitano le loro funzioni in piena

indipendenza, avendo presente l'interesse generale della Comunità. Per tale motivo, nell'adempimento

dei loro doveri, non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo né da organismi nazionali.

92

Svolgono il loro incarico a tempo pieno e non possono esercitare alcuna altra attività professionale.

2. ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO

Per quanto riguarda il funzionamento e l'organizzazione interna della Corte, l'unica norma del

Trattato è quella relativa all'elezione del Presidente che viene designato tra i membri e resta in carica per

tre anni. Il suo mandato è rinnovabile. Nell’ambito della Corte sono istituite delle sezioni per adottare

talune categorie di relazioni o pareri conformemente al Regolamento interno. Il Regolamento interno,

in analogia con quanto già osservato per la Corte di giustizia, è oggi approvato dal Consiglio a

maggioranza qualificata.

Il Regolamento interno fissa le funzioni del Presidente che sono le seguenti: a) convoca e

presiede le riunioni collegiali e assicura il regolare svolgimento dei dibattiti; b) sorveglia l'esecuzione

delle decisioni della Corte e sovrintende alla buona gestione della attività della Corte e dei suoi servizi; c)

rappresenta la Corte nelle relazioni con l'esterno; d) designa l'agente incaricato di rappresentare la Corte

in tutte le procedure contenziose in cui la Corte sia implicata.

Sempre il Regolamento interno disciplina l'organizzazione dei lavori. Ogni membro della Corte è

responsabile del controllo delle spese e delle entrate di alcuni settori comunitari e cura nello stesso tempo

il coordinamento di alcuni servizi interni alla Corte.

La Corte è investita di una competenza di controllo esterno del bilancio generale della Co-

munità. A tale fine esamina i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità nonché di ogni organismo

creato dalla Comunità a meno che l'Atto costitutivo non escluda espressamente tale esame. Il controllo

giuridico esterno sulla gestione del bilancio è esercitato dalla Corte dei conti a posteriori, cioè quando

l'atto ha avuto esecuzione e, generalmente, quando l'esercizio finanziario si è concluso. Il controllo verte

sulla legittimità, sulla regolarità delle entrate e delle spese oltre che sulla corretta gestione finanziaria.

Pur trattandosi, quindi, di un controllo formale di legittimità, non è escluso un controllo anche sotto il

profilo della sua economicità.

Una volta effettuato il controllo, la Corte è tenuta a redigere una relazione annuale,

concernente l'esercizio considerato, che viene inoltrata alle Istituzioni comunitarie e pubblicata nella

Gazzetta ufficiale della Unione Europea. La relazione consta di due parti:

- la prima si riferisce all'esecuzione del bilancio generale della Comunità;

- la seconda è dedicata al Fondo europeo di sviluppo.

Oltre alla relazione annuale è previsto che la Corte dei conti presenti al Parlamento una

dichiarazione in cui è attestata l'affidabilità dei conti, la legittimità e la regolarità delle relative

operazioni ed è poi la stessa Corte che assiste il Parlamento europeo nell'esercizio della funzione di

controllo sull'esecuzione del bilancio.

La Corte ha inoltre una competenza consultiva: è previsto che la Corte possa presentare in

qualsiasi momento le proprie osservazioni su problemi particolari ed esprimere pareri su richiesta di una

delle Istituzioni della Comunità. Una consultazione obbligatoria da parte del Consiglio è prevista prima

di deliberare in merito ad una proposta della Commissione che riguardi: a) l'adozione di regolamenti

finanziari che specificano le modalità relative all'elaborazione ed esecuzione del bilancio, alla

rendicontazione ed alla verifica dei conti; b) la determinazione e l'organiz zazione del controllo della

responsabilità degli ordinatori e dei contabili. 93

I. IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE

1. COMPOSIZIONE E STRUTTURA

II sistema istituzionale delle Comunità europee, sul modello degli ordinamenti nazionali di taluni

Stati membri, è stato completato da organi consultivi composti di rappresentanti delle varie categorie della

vita economica e sociale. Questi organi sono:

il Comitato Economico e Sociale (CES) per la CEE e l'EURATOM;

-

- il Comitato scientifico e tecnico per l'EURATOM.

Il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato Economico e Sociale che svolge

funzioni consultive.

I componenti il Comitato formano nel loro insieme l'Assemblea plenaria, sono nominati dal

Consiglio e rappresentano i «consumatori» e la «società civile organizzata». Essendo rappresentanti

delle varie categorie della vita economica e sociale, essi finiscono in pratica col fare valere gli interessi e

le esigenze della categoria alla quale appartengono. La loro consultazione permette quindi alla

Commissione e al Consiglio di valutare sin dall'inizio le possibili reazioni che i loro atti susciteranno tra i

soggetti interessati.

Questi rappresentanti delle varie categorie della vita economica e sociale sono suddivisi in tre

gruppi e sei sezioni. Il primo gruppo comprende i datori di lavoro provenienti dal settore pubblico e da

quello privato, il secondo gruppo comprende i lavoratori e gran parte dei membri provengono dalle

organizzazioni sindacali; un terzo gruppo infine (attività diverse) comprende invece rappresentanti di tutte le

altre realtà sociali, economiche, professionali e culturali.

Le sei sezioni costituite coprono i principali settori contemplati dal Trattato CE: 1. unione

economica e monetaria; 2. mercato unico, produzione e consumo; 3. trasporti, energia, infrastnitture,

società dell'informazione; 4. occupazione, affari sociali, cittadinanza; 5. agricoltura, sviluppo rurale,

ambiente; 6. relazioni esterne.

La struttura istituzionale del Comitato comprende un Presidente ed un Ufficio di presidenza .

2. ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO

Il Comitato Economico e Sociale è convocato dal Presidente su richiesta del Consiglio o della

Commissione. L'azione del Comitato è legata all'iniziativa delle Istituzioni principali: esso può riunirsi di

propria iniziativa o dalla Commissione oppure lo stesso Presidente, su proposta dell'Ufficio di presidenza

e con il consenso della maggioranza dei membri, convoca il Comitato per emettere pareri di propria

iniziativa.

Il testo del parere è adottato se ha ottenuto la maggioranza dei voti. Le votazioni avvengono per

appello nominale, per alzata di mano o a scrutinio segreto quando la maggioranza dell'assemblea lo

richieda.

Il Comitato si riunisce in assemblea plenaria una volta al mese. L'Ufficio di presidenza stabilisce

l'ordine del giorno dei lavori. 94

Il Comitato formula tre tipi di pareri:

pareri su richiesta della Commissione, del Consiglio o del Parlamento europeo;

- pareri esplorativi nei quali, su richiesta della Commissione e del Parlamento europeo, il

-

Comitato è incaricato di riflettere o formulare suggerimenti su un tema specifico in vista di una

eventuale proposta normativa europea;

pareri di propria iniziativa in merito a qualsiasi problema relativo ai compiti conferiti

-

all'Unione Europea.

Il procedimento seguito è generalmente costante: la richiesta di parere viene trasmessa al

Presidente del Comitato; l'Ufficio di presidenza designa la sezione competente per la preparazione dei

lavori del Comitato; la sezione costituisce un gruppo di studio e nomina un relatore; la sezione

formula un parere a maggioranza semplice; il parere è adottato dal Comitato in sessione plenaria a

maggioranza semplice e viene quindi trasmesso alla Istituzione che lo ha richiesto. Tutti i pareri sono

pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.

La consultazione del Comitato può essere, a seconda dei casi, obbligatoria o facoltativa.

L’obbligatorietà della consultazione del Comitato è determinata da tre gruppi di norme:

primo gruppo, il parere del Comitato costituisce un momento necessario per la formazione

1.

degli atti normativi comunitari.

secondo gruppo, prevede la consultazione del Comitato prima che il Consiglio deliberi sulla

2.

proposta della Commissione intesa ad apportare modifiche alla struttura ed al funzionamento dei fondi

strutturali;

terzo gruppo, stabilisce la consultazione del Comitato ratione materiae, cioè, prima di formulare

3.

pareri circa i modi per avviare la collaborazione tra gli Stati membri nel campo sociale nelle materie

indicate dal suddetto articolo, deve essere consultato il Comitato economico e sociale.

L. IL COMITATO DELLE REGIONI

Nella consapevolezza che l'estensione della competenza comunitaria invadeva campi che, negli

ordinamenti nazionali, sono spesso riservati alle strutture regionali o alle collettività locali, la

Commissione, già nel 1988, aveva istituito un Consiglio consultivo delle collettività regionali e locali.

L’attuale Comitato delle regioni è stato istituito dal Trattato sull'Unione Europea analogamente

al Comitato Economico e Sociale, di cui ricalca la composizione; esso si compone attualmente di 317

membri rappresentanti le collettività regionali e locali. I membri del Comitato sono nominati su

proposta dei rispettivi Stati membri, per quattro anni, dal Consiglio che delibera a maggioranza

qualificata. Il loro mandato è rinnovabile; essi esercitano le loro funzioni nell'interesse generale della

Comunità.

I membri del Comitato debbono essere titolari di un mandato elettivo nell'ambito di una

95

collettività regionale o locale oppure essere politicamente responsabili di fronte ad una assemblea

elettiva. Se viene meno tale requisito, cessa la validità della nomina e lo Stato deve provvedere alla

sostituzione per il completamento del mandato.

Una differenza con il Comitato Economico e Sociale, prevista nel Trattato di Maastricht,

concerneva il Regolamento interno che, nel caso del Comitato delle regioni, doveva essere sottoposto

all'approvazione del Consiglio che decideva all'unanimità. All'origine della norma vi era la richiesta della

Spagna motivata dalla preoccupazione che i rappresentanti delle province spagnole più autonomiste

potessero chiedere il catalano o il basco come lingua di lavoro. Il Trattato di Amsterdam ha abolito tale

norma ed oggi il Comitato delle regioni ha piena autonomia per adottare il proprio Regolamento

interno. I lavori del Comitato si articolano in commissioni competenti per materia che vengono istituite

all'inizio di ciascun mandato quadriennale. II Comitato delle regioni è consultato in tutti i casi nei quali

è specificamente previsto dal Trattato; esso può emettere pareri di propria iniziativa nel caso lo ritenga

utile o per le materie per le quali viene consultato il Comitato Economico e Sociale ma nelle quali il

Comitato delle regioni ritiene che siano in gioco interessi regionali.

E’ obbligatoria la consultazione del Comitato delle regioni per quanto attiene alle azioni relative

all'educazione, la cultura, la salute pubblica e i progetti transeuropei, nonché per le azioni specifiche rela-

tive al Fondo di coesione, agli scopi ed ai regolamenti dei fondi strutturali.

M. IL COMITATO SCIENTIFICO E TECNICO DELL'EURATOM

Il Comitato è organo di consultazione tecnico scientifica istituito nell'ambito dell'EURATOM,

per affiancare l'attività della Commissione in tale settore, ed è composto da esperti nominati dal

Consiglio.

N. LA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI

1. ISTITUZIONE E COMPITI

Nel quadro delle Istituzioni comunitarie, una posizione particolare assume la Banca Europea

per gli Investimenti. Le disposizioni che la riguardano sono contenute, oltre che nel Trattato, in un atto

autonomo allegato al Trattato - il Protocollo sullo Statuto della Banca Europea per gli Investimenti.

I membri della Banca, sono tutti gli Stati membri, ivi compresi i nuovi Paesi aderenti.

La Corte di giustizia ha riconosciuto la propria competenza a statuire su qualsiasi controversia

tra la Banca e i suoi agenti. Pur riconoscendo il carattere autonomo della Banca, la Corte ha affermato

la propria competenza a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra la Comunità e i suoi agenti, ma ha

riconosciuto alla BEI una indipendenza, quanto alla gestione dei suoi affari, ma al tempo stesso uno

stretto legame con la Comunità, quanto ai suoi obiettivi.

La Banca Europea per gli Investimenti è dotata di personalità giuridica. Il riferimento alla

96

personalità giuridica serve a differenziare la BEI dal complesso degli organi previsti dal Trattato.

Infatti, nell’ambito degli Stati membri, la Banca ha la più ampia capacità giuridica riconosciuta dalle

legislazioni nazionali alle persone giuridiche. Capacità che si esplica acquistando o alienando beni

mobili e immobili e stando in giudizio. Si precisa che le controversie tra la Banca e i suoi creditori, i

suoi debitori o terzi sono decise dalle giurisdizioni nazionali. A tal fine la Banca elegge un domicilio

in ognuno degli Stati membri.

Il compito istituzionale della Banca è di contribuire allo sviluppo equilibrato e senza scosse

del mercato comune, nell'interesse della Comunità, facendo appello al mercato dei capitali e alle risorse

proprie. Funzione della Banca è essenzialmente quella di finanziare, mediante la concessione di prestiti

e garanzie, senza perseguire scopi di lucro, quelle iniziative economiche all'interno degli Stati membri

che gli Stati stessi non sarebbero in grado di finanziare e che appaiano essenziali per uno sviluppo

armonico del mercato comune.

A tale scopo vengono precisati i progetti che la Banca può finanziare:

alla valorizzazione delle regioni meno sviluppate;

a) all'ammodernamento o alla riconversione di imprese oppure alla creazione di nuove attività

b)

richieste dalla realizzazione del mercato comune;

alla realizzazione di opere di interesse comune a più Stati membri.

c) La definizione dei compiti della Banca è piuttosto elastica, e ciò le consente di adeguarsi ai

continui mutamenti della situazione economica ed alle nuove priorità nell'ambito comunitario. Tutti gli

investimenti che contribuiscono al miglioramento della struttura economica delle zone meno

sviluppate della Comunità possono usufruire di finanziamenti della BEI a titolo dello sviluppo

regionale; dette zone sono quelle che la Comunità definisce assistite e che godono di aiuti nazionali a

finalità regionale. Alcune di queste aree, come l'Irlanda del nord, la Grecia, il Mezzogiorno d'Italia,

alcune regioni della Spagna e il Portogallo, sono considerate prioritarie.

La nozione di interesse comune copre, in generale, gli obiettivi primari della politica

economica e riguarda: i progetti nel settore energetico che servono a ridurre la dipendenza della

Comunità dalle importazioni di petrolio tramite la valorizzazione delle risorse interne, la

razionalizzazione dei consumi e la conversione a fonti energetiche alternative; i progetti che

migliorano la competitività delle industrie comunitarie introducendo tecnologie innovative o avanzate

ed i progetti che promuovono la cooperazione tecnica tra le imprese di più Stati membri; le

infrastrutture comunitarie che facilitano l'integrazione economica europea (per es. autostrade, ferro vie,

telecomunicazioni, ecc.) ed i progetti che contribuiscono alla realizzazione degli obiettivi comunitari

(per es. protezione dell'ambiente).

2. STRUTTURA

La Banca è amministrata e gestita da un Consiglio dei Governatori, un Consiglio di

amministratori e un Comitato direttivo. 97

II Consiglio dei Governatori è composto da ministri designati dagli Stati membri. Si tratta

a)

generalmente dei ministri responsabili dei dicasteri finanziari nei rispettivi Paesi.Il Consiglio dei

Governatori fissa le direttive generali della politica creditizia della Banca e vigila sull'esecuzione di tali

direttive.

II Consiglio di amministrazione, è composto da 26 amministratori effettivi (uno per ciascuno

b)

Stato ed uno per la Commissione) e 16 supplenti; essi sono responsabili soltanto nei confronti della

Banca. Il Consiglio di amministrazione ha competenza esclusiva per la concessione dei crediti e di

garanzie e per la conclusione dei prestiti. Alla chiusura dell'esercizio deve sottoporre al Consiglio dei

Governatori una relazione e pubblicarla dopo l'approvazione.

II Comitato direttivo è composto da un Presidente e da 8 Vicepresidenti, nominati dal

c)

Consiglio dei Governatori su proposta del Consiglio di amministrazione. Il Comitato provvede alla

gestione degli affari di ordinaria amministrazione della Banca. Esso provvede inoltre a preparare le

decisioni del Consiglio di amministrazione, in particolare l'istruzione delle pratiche per la conclusione

dei prestiti e la concessione di crediti e garanzie, assicurando l'esecuzione di tali decisioni.

Il quadro istituzionale è completato da un Comitato di tre membri nominati dal Consiglio dei

Governatori, in funzione della loro competenza, che verifica annualmente la regolarità delle operazioni

e dei libri contabili della Banca. Il Comitato controlla inoltre che il bilancio ed il conto profitti e

perdite siano conformi alle scritture contabili e rispecchino la situazione reale della Banca.

3. RISORSE FINANZIARIE E ATTIVITÀ CREDITIZIE

Dopo i successivi ampliamenti della Comunità, il capitale della Banca messo a disposizione

dagli Stati membri ammonta a 150 miliardi di Euro, che sarà elevato a 163.727.670.000 con l'adesione

dei nuovi dieci Stati. La ripartizione fra gli Stati membri riflette l'equilibrio previsto nel sistema di

voto al Consiglio. L'Italia, ad esempio, come gli altri grandi, vi partecipa con una quota di 26.649.532.500

Euro. Il Consiglio dei Governatori, decidendo alla unanimità, può stabilire un aumento del capitale

sottoscritto.

Il capitale è in parte versato e in parte funge da capitale di garanzia.

Per il finanziamento delle proprie operazioni la Banca contrae prestiti sui mercati

internazionali. La Banca può contrarre prestiti sul mercato dei capitali di uno Stato membro nel quadro

delle disposizioni legislative relative alle emissioni interne oppure, in mancanza di queste, in base ad

accordi con lo Stato membro.

È previsto che gli Stati membri accordino alla Banca prestiti speciali, nel caso in cui la Banca

ne abbia bisogno per il finanziamento di determinati progetti ed il Consiglio di amministrazione

dimostri che la Banca non è in grado di procurarsi sul mercato dei capitali i fondi necessari a

condizioni convenienti. La durata dei prestiti speciali non deve essere superiore a 20 anni.

La Banca concede prestiti ai suoi membri oppure a imprese pubbliche o private per progetti di

investimenti da attuare nei tenitori europei degli Stati membri, sempre che non siano disponibili mezzi

provenienti da altre fonti.

Avvalendosi di tali disposizioni la Comunità ha potuto concludere una serie di accordi di associazione e

98

di accordi di cooperazione e commerciali con Stati terzi per favorire lo sviluppo di tali Stati.

O. GLI ORGANI DELL'UNIONE ECONOMICA E MONETARIA

Uno dei settori di più difficile realizzazione è certamente quello della politica economica

comune. Il Trattato di Maastricht ha innovato profondamente tale settore.

Il Trattato istitutivo dell'Unione ha previsto per la realizzazione della unione economica e

monetaria: il settore si avvale del Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC), e della Banca

Centrale Europea (BCE). Le poche disposizioni del Trattato sono completate da un Protocollo che

contiene lo Statuto del SEBC e della Banca Centrale Europea.

Il Sistema Europeo delle Banche Centrali è composto dalla Banca Centrale Europea e

dalle banche nazionali; non ha organi propri, ma è retto dagli stessi organi decisionali della Banca

Centrale Europea che sono il Consiglio direttivo ed il Comitato esecutivo.

I compiti fondamentali del Sistema Europeo delle Banche centrali sono quelli di

definire, attuare la politica monetaria della Comunità, svolgere le operazioni sui cambi, detenere e

gestire le riserve in valuta estera degli Stati membri, promuovere il regolare funzionamento dei

sistemi di pagamento.

A decorrere dalla seconda fase della Unione economica e monetaria, iniziata nel 1994, è

stato costituito l'Istituto Monetario Europeo (IME) che ha rappresentato la fase transitoria

verso la costituzione della Banca Centrale che, dal 1 gennaio 1999, ha sostituito

progressivamente l'Istituto, che è stato posto in liquidazione.

La struttura della Banca Centrale Europea prevede anzitutto un Consiglio direttivo della Banca,

composto dai membri del Comitato esecutivo e dai Governatori delle Banche centrali nazionali.

Il capitale della Banca è di 5 milioni di Euro. Il capitale è sottoscritto dalle Banche centrali

nazionali con un meccanismo di ponderazione che tiene conto della somma di due fattori: il primo è

rappresentato dalla popolazione dello Stato membro nel penultimo anno che precede l'istituzione della

Banca; il secondo è rappresentato dal prodotto interno lordo ai prezzi di mercato registrati negli ultimi

cinque anni che precedono il penultimo anno prima dell'istituzione della Banca.

La Banca europea ha le funzioni consuete di una Banca centrale di emissione ed in particolare

potrà emettere, unitamente alle Banche centrali nazionali, le banconote della moneta unica europea. La

sede della Banca è stata fissata a Francoforte, di comune accordo tra i Governi degli Stati membri.

Infine, allo scopo di promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri è stato

istituito, un Comitato economico finanziario.

P. COMITATI CONSULTIVI ED AGENZIE COMUNITARIE 99

Taluni Comitati consultivi sono stati istituiti per affiancare l'attività della Commissione e del

Consiglio; si tratta in particolare del: Comitato consultivo in materia di trasporti; Comitato per

l'occupazione istituito dal Consiglio al fine di promuovere il coordinamento fra gli Stati membri per

quanto riguarda le politiche in materia di occupazione e di mercato del lavoro.

Il Comitato di gestione del Fondo Sociale Europeo è composto dai rappresentanti dei governi e

delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro; il Comitato speciale della politica

commerciale che assiste la Commissione nella negoziazione di accordi commerciali con uno o più Stati e

organizzazioni internazionali; il Comitato di politica economica prevista per determinare il tasso massimo

di aumento delle spese non obbligatorie.

Nell'ambito delle strutture minori dell'Unione Europea occorre altresì menzionare le «Agenzie

comunitarie» che sono organismi di varia denominazione (Centri, Osservatori, Uffici, ecc.), dotati di

autonomia finanziaria e che si collocano in realtà dalla struttura comunitaria, in quanto non previsti fra

gli organi ai quali è possibile demandare competenze comunitarie.

Attualmente esistono 14 fra Agenzie e Centri, ma il loro numero potrà essere presto modificato

per le esigenze nel frattempo emerse di creare altre «Agenzie» o di trasformare in tal senso altri

organismi già operanti nel sistema comunitario.

CAPITOLO QUINTO

IL DIRITTO COMUNITARIO

SOMMARIO: A. Le. competenze della Comunità. - 1. L'attribuzione di competenze fun-

zionali alla Comunità. - 2. Trasferimento di competenze statali o creazione di nuove

competenze. - 3. Delimitazione fra competenze statali e comunitarie. - 4. Competenze

concorrenti e competenze esclusive. - a) la ripartizione delle competenze nel Trattato che

adotta una Costituzione per l'Europa. - 5. Competenze sussidiarie e poteri impliciti. - B.

Le fonti. - 1. In generale. - 2. L'applicazione nel tempo. - 3. L'applicazione nello spazio. -

4. La gerarchia delle fonti. - C. // diritto originario. -1.1 Trattati. - 2. La revisione. - D. Il

diritto derivato. - 1. Le tipologie di atti. - 2.1 principi generali. - a) Discrezionalità di scelta

fra i diversi tipi di atto. - b) Motivazione. - e) Forma. - E. Gli atti delle Istituzioni

comunitarie. - 1. Regolamenti. - 2. Direttive. - 3. Decisioni. - 4. Raccomandazioni e

pareri. - 5. Gli atti atipici. - 6. Gli atti dell'Unione nel Trattato che adotta una Costituzione

per l'Europa. - F. L'iter di formazione degli atti a carattere normativo. - 1. L'iniziativa. -

2. La consultazione. - 3. L'adozione. - 4. La partecipazione dell'Amministrazione italiana.

- a) Gli organi. - b) Le fasi del procedimento. - e) II ruolo del Parlamento. - G. Le

procedure congiunte: Parlamento e Consiglio. - 1. La consultazione. - 2. La cooperazione.

- 3. La codecisione. - 4. Il parere conforme. 100

A. LE COMPETENZE DELLA COMUNITÀ

1. L'ATTRIBUZIONE DI COMPETENZE FUNZIONALI ALLA COMUNITÀ

Nelle organizzazioni internazionali, alla cui categoria appartiene la Comunità europea, le

competenze a quest'ultima riconosciute, ed ancor prima alle singole Comunità, sono competenze di

attribuzione.

Gli Stati che istituiscono un ente internazionale per il perseguimento di determinati obiettivi

conferiscono all'ente medesimo tutti i poteri e le competenze funzionali necessarie per il perseguimento

dell'obiettivo.

Le competenze di un ente internazionale sono individuate o individuabili nel Trattato istitutivo. Per

quanto numerosi o ampi possano essere i compiti e le attività dell'ente, si tratta sempre di competenze

limitate a quanto specificamente indicato nel testo dell'Accordo istitutivo.

Le competenze attribuite alla Comunità debbono essere esercitate con la limitazione derivante dal

principio di sussidiarietà, a tal fine inserito nella stessa disposizione.

Nel sistema dei Trattati non esistono capitoli, titoli o norme specificamente volte all'attribuzione di

competenze, né a tal fine sono utili le norme relative alle singole Istituzioni, occorre invece riferirsi alle

disposizioni materiali dei Trattati che per ciascun settore (libera circolazione, agricoltura, trasporti,

ecc.), indicano gli obiettivi da perseguire, i poteri a tal fine attribuiti, l'organo o gli organi competenti,

e le condizioni e modalità d'azione.

Considerato però che la Comunità europea, specie nella fase iniziale, si fondava su una

integrazione settoriale, limitata cioè all'instaurazione di un mercato comune ed al progressivo

ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, la Comunità stessa, non solo non può

svolgere attività in settori non disciplinati dai Trattati, ma non può altresì eccedere i poteri riconosciuti

nei settori nei quali sono state attribuite le necessarie competenze.

Al concetto di integrazione settoriale su cui è stata fondata spesso una interpretazione restrittiva

dell'azione comunitaria, ampliata successivamente dai nuovi obiettivi introdotti dall'Atto Unico e dal

Trattato di Maastricht (che tende a superare l'integrazione economica settoriale verso l'obiettivo di una

Unione europea) si affiancano oggi i principi di sussidiarietà e di proporzionalità (vedi pag. 33),

posti a guidare i delicati equilibri fra l'azione della Comunità e quella degli Stati membri nel

perseguimento dell'obiettivo comune.

2. TRASFERIMENTO DI COMPETENZE STATALI O CREAZIONE DI NUOVE COMPETENZE

Sul piano concettuale si è discusso più volte se l'attribuzione anzidetta dà luogo ad un trasferimento

di competenze dagli Stati alla Comunità o alla creazione di nuove competenze. Il termine

«trasferimento» è quello preferito dalla Corte che già nel 1964, sosteneva che «... il trasferimento

operato dagli Stati (...) a beneficio dell'ordinamento comunitario (...) determina una limitazione definitiva dei

loro diritti sovrani».

Il termine è utilizzato dalla Corte per sottolineare che le competenze comunitarie hanno la stessa

natura di quelle anteriormente appartenenti agli Stati e si tratta quindi di «diritti sovrani» che

101

permettono di essere interpretati con la stessa estensione con la quale lo erano nell'ambito dei singoli

Stati membri.

Nonostante la preferenza della Corte per le evidenti capacità interpretative che il termine

«trasferimento» agevola, non può disconoscersi che sul piano semantico è difficile accogliere la nozione

per diverse ragioni. Il trasferimento da un ente ad un altro presuppone un conseguente «abbandono»

della competenza trasferita. Con riferimento alla Comunità ciò è vero soltanto nei casi di competenze

«esclusive» ma non certo in quelli più numerosi di competenze concorrenti. Il concetto di trasferimento

presuppone altresì il mantenimento dell'identità dell'oggetto trasferito. Nella Comunità, invece, la

competenza ricevuta, seppure analoga per materia a quella degli Stati membri, è ben diversa per

estensione territoriale (si applica all'intera Comunità e non al singolo Stato) e per valore (gli atti su tali

presupposti adottati prevalgono sul diritto nazionale).

In sintesi e come spesso accade, la verità sta in mezzo: vi è un trasferimento di competenza dagli

Stati alla Comunità, ma nel momento stesso in cui vengono trasferite tali competenze, in funzione del

soggetto che li riceve e dei compiti ad esso attribuiti, queste mutano nelle loro applicazioni e nei loro

effetti; più esattamente, quindi, gli Stati hanno attribuito alla Comunità delle competenze proprie,

creandole sulla base del trasferimento delle corrispondenti competenze prima appartenenti ai

singoli Stati membri.

Le competenze comunitarie possono quindi considerarsi «trasferite» dagli Stati membri, nella

misura in cui si riferiscono alla stessa materia, ma sono altresì «create», con riferimento a tutti gli

elementi di novità che comporta l'esercizio di siffatte competenze da parte della Comunità.

3. DELIMITAZIONE FRA COMPETENZE STATALI E COMUNITARIE

Ne discende che tutte le competenze non attribuite alla Comunità e non soltanto quelle

esplicitamente riservate agli Stati membri, rimangono nella disponibilità degli stessi Stati. La delimita-

zione non è, tuttavia, così agevole come potrebbe apparire, ma risente della evoluzione che ha

caratterizzato lo sviluppo della Comunità e consente quindi, come ha affermato la Corte «... incursioni

della competenza comunitaria anche nelle materie di residua competenza nazionale ogni qualvolta risultino

necessarie per evitare che l'attribuzione di un effetto utile al Trattato sia grandemente diminuita e la sua

finalità compromessa» .

Nell'ambito dei rapporti fra competenze comunitarie e competenze statali e più in generale dei

rapporti fra Stati e Comunità, opera altresì il c.d. principio di collaborazione: «gli Stati adottano tutte

le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal

presente Trattato ovvero determinati dagli atti delle Istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest'ultima

nell'adempimento dei proprì compiti»……. gli Stati membri «si astengono da qualsiasi misura che rischi di

compromettere la realizzazione degli scopi del presente Trattato ».

Agli Stati membri, quindi, non è richiesta una accettazione passiva ma una cooperazione attiva e

leale. 102


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto dell'Unione Europea, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente "Istituzioni di diritto dell’Unione Europea: Verso una Costituzione europea", di Zanghì. I principali temi trattati sono: storia della cooperazione europea, trattato istitutivo dell'UE, Unione Europea.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze della mediazione linguistica (RAGUSA)
SSD:
Università: Catania - Unict
A.A.: 2006-2007

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Nicolosi Salvo.

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