Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Sinagra, libro consigliato Istituzioni di Diritto dell'Unione Europea, Zanghì

Capitolo I: Le origini della cooperazione europea

Evoluzione storica

L'idea di un'Europa unita è assai remota; in particolare dal XV sec. in poi, molti filosofi e politici hanno prospettato uno Stato europeo, una pace europea, una federazione europea (Dubois, Sully, Penn, Cruce, Saint Pierre, Saint Simon e Proudhon). Nel secolo XX una prima vera proposta concreta la formulò Aristide Briand (1930) d'intesa con i rappresentanti di 27 Nazioni, presso l'Assemblea delle Nazioni Unite, dal titolo: "Organizzazione di un sistema di unione federale europea". Tale progetto s'insabbiò nei lavori della Società delle Nazioni senza produrre alcun effetto.

Nello stesso periodo anche il movimento paneuropeo, fondato da Coudenhove-Kalergi, tentava di creare gli Stati Uniti d'Europa. Solo alla fine della seconda guerra mondiale possiamo trovare iniziative analoghe. In un'Europa divisa in due blocchi contrapposti - americana e sovietica - e in una situazione economica compromessa, l'obiettivo prioritario per tutti gli Stati Europei era la ricostruzione economica.

In tale contesto è situata l'iniziativa assunta dal Sottosegretario Americano Marshall che poneva le basi per lo European Reconstruction Program o Piano Marshall. L'offerta degli aiuti americani richiedeva che gli Stati europei trovassero una forma di cooperazione per utilizzare, tali aiuti, in comune. Al termine di vari negoziati tra gli Stati del blocco non sovietico, nel 1948 nasceva l'Organizzazione Europea di Cooperazione Economica (OECE).

Nel congresso dell'Aja del 1948, il Movimento Federalista affermava che era venuta l'ora, per le Nazioni europee, di trasferire i loro diritti sovrani in un'Organizzazione comune. Nel 1948 nasceva l'Unione dell'Europa Occidentale (UEO) estesa poi alla Repubblica Federale Tedesca e all'Italia (Protocollo di Parigi del 1954). Nel Trattato di Londra del 1949 nasceva il Consiglio d'Europa, Organizzazione che oggi conta 46 Stati compreso lo Stato Turco e quelli di ex repubbliche sovietiche.

Sempre nel 1949 nascevano le alleanze politico-militari dette: Trattato del Nord Atlantico (con il Trattato di Washington) e l'Organizzazione dell'Atlantico del Nord, comunemente detta Nato (in cui s'inseriscono il Canada e gli Stati Uniti). A queste Organizzazioni occorre aggiungere l'unione doganale tra Lussemburgo, Olanda e Belgio (Benelux).

Nel 1952 nasceva la Comunità Economica del Carbone e dell'Acciaio (CECA) e sempre nel 1952 la Comunità Europea di Difesa (CED). Nel frattempo, nei paesi dell'Est nasceva nel 1949, un organismo economico, il COMECOM e nel 1955 un organismo militare detto Patto di Varsavia.

Finalmente, il 25 marzo 1957 nasceva la Comunità Economica Europea (CEE) e il 1^o gennaio 1958 la Comunità Europea per l'Energia Atomica (CEEA) o (EURATOM). La Gran Bretagna, che era rimasta estranea alla CECA, nel 1955 partecipò inizialmente ai lavori del Comitato, allontanandosi poi, non condividendo le scelte economiche. Subito dopo la firma del Trattato di Roma del 1957, la Gran Bretagna promosse la nascita dell'Associazione Europea di Libero Scambio (EFTA), cui aderirono Stati che non erano entrati nella CECA. L'EFTA fu istituita nel 1959 a Stoccolma.

I rapporti fra CEE ed EFTA hanno subito nel tempo successive modifiche per il passaggio di alcuni Stati membri dell'EFTA nella CEE. L'OECE, realizzati i suoi obiettivi, si trasforma nel 1960 in Organizzazione di Cooperazione e Sviluppo Economico (OCSE), in cui erano inseriti anche paesi non europei, Stati Uniti, Canada, Giappone, Australia, Nuova Zelanda. Dopo l'Atto Unico si è cercato di migliorare i rapporti economici fra i due gruppi creando una zona di libero scambio; l'accordo è stato raggiunto nel 1992 ad Oporto tra tutti gli Stati membri nonché l'Austria, la Finlandia, l'Islanda, il Liechtenstein, la Norvegia, la Svezia e la Svizzera, ritiratasi in seguito, per l'esito negativo del referendum.

Nel corso dei negoziati ben 5 paesi dell'EFTA fecero domanda per entrare nella CECA, e quindi l'Accordo rimase in vigore soltanto con l'Islanda, Liechtenstein e la Norvegia.

L'evoluzione geografica

Dall'Europa a 6 all'Europa a 15

I Trattati di Roma prevedevano l'idea di una Comunità allargata, disponendo che ogni Stato Europeo poteva presentare domanda di adesione alla Comunità. Nel 1961 la Gran Bretagna presentava domanda ma, dopo due anni di trattative e, a seguito del veto Francese, dovette rinunciare. Nel 1967 l'Irlanda, Danimarca, Norvegia e la stessa Gran Bretagna presentavano domanda di adesione. Il mutato atteggiamento francese consentì di riaprire i negoziati.

Nel 1973 il Trattato di adesione entrava in vigore con l'esclusione della Norvegia. La Grecia aveva presentato domanda nel 1961, ma solo nel 1981 il Trattato entrò in vigore, a seguito della mutata situazione politica. Anche Portogallo e Spagna fecero domanda di adesione e nel 1985 divennero membri della CEE. A seguito di ciò, il Portogallo, correttamente come avevano già fatto precedentemente l'Irlanda e la Gran Bretagna, cessava i rapporti con l'EFTA.

Dopo il Trattato di Maastricht si avviarono i negoziati con Austria, Finlandia, Svezia e Norvegia. Per i primi tre Stati, gli accordi furono sottoscritti a Corfù nel 1995 e la Norvegia, a seguito del referendum, rimase esclusa.

Le condizioni per l'allargamento e lo sviluppo economico

Con le modifiche introdotte ad Amsterdam, gli Stati che intendevano far parte dell'Unione dovevano, oltre ai requisiti di natura economica, possedere i requisiti politici: il rispetto del principio di libertà, di democrazia, dello stato di diritto, il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, principi già fissati dal Consiglio Europeo di Copenaghen del 1993.

Dopo la caduta del muro di Berlino, Ungheria, Polonia, Lettonia, Estonia, Lituania, Romania, Slovacchia, Repubblica Ceca e Slovenia avevano prodotto domanda di adesione. Nel vertice di Firenze del 1996 fu espresso parere favorevole, tranne che per Bulgaria, Romania, Lettonia e Lituania per non avere una situazione economica sufficientemente matura. Malta, che precedentemente si era avvicinata più al mondo arabo, presentò domanda nel 1998 nell'ambito del secondo gruppo di Paesi candidati in cui s'inserì anche Cipro.

I due gruppi in fase di pre-adesione si fusero in un solo gruppo nel Trattato di Nizza.

L'allargamento dell'Unione a 25 Stati

Il Trattato d'adesione dei 10 Stati che avevano chiesto di aderire si è concluso positivamente nei termini previsti e cioè il 1^o maggio 2004. Al Trattato è allegato L'Atto di Adesione le cui disposizioni costituiscono le effettive condizioni giuridiche che disciplinano l'adesione dei nuovi Stati e le conseguenti modifiche dei Trattati vigenti. L'Atto di Adesione è costituito da 62 articoli suddivisi in cinque parti, 18 Allegati e 10 Protocolli per un totale di quasi 5000 pagine. All'atto finale sono poi allegate 2 Dichiarazioni dei Plenipotenziari, 40 Dichiarazioni comuni formulate dai singoli Stati o gruppi di Stati, e il materiale epistolare precedente l'accordo.

Delle cinque parti segnaliamo la prima, che contiene i principi generali e fra questi le modalità di applicazione del sistema Schengen, l'art. 5 che vincola i nuovi Stati alle decisioni ed agli accordi conclusi, l'art. 6 che vincola i nuovi Stati con le convenzioni concluse con Paesi terzi. La seconda contiene le modifiche di composizione e funzionamento delle singole Istituzioni. La terza contiene gli adattamenti di tipo permanente di una serie di atti comunitari (es. movimento di persone di servizi e di beni; norme societarie; politica sociale; politica regionale; PESC; ecc.).

Prospettive future

Il Consiglio di Salonicco del 2003, ha auspicato la conclusione dei negoziati con Bulgaria e Romania e l'obiettivo che i due Stati possano entrare nell'Unione nel 2007. Per la Croazia e la Turchia sono stati previsti negoziati a partire dal 2005. Per i mini Stati di San Marino, Liechtenstein, Monaco e Andorra il problema di ammissione non si pone perché, pur escludendo un'ipotesi di partecipazione diretta, si è provveduto con specifici accordi; come non si è posto alcun problema al momento dell'unificazione delle due Germanie, considerando il fatto come un semplice allargamento di territorio.

L'evoluzione istituzionale

L'evoluzione storica e geografica della Comunità, si accompagna naturalmente anche ad un'evoluzione istituzionale. Al momento della firma dei Trattati nel 1957, comprendevano per la CECA:

• L'Alta autorità
• Il Consiglio speciale dei ministri
• L'Assemblea comune
• La Corte di giustizia

Per CEE e EURATOM:

• Una Commissione
• Un Consiglio dei Ministri
• Un'Assemblea Parlamentare
• Una Corte di Giustizia

Si verificava, quindi, una triplicazione delle competenze. Il problema si avvertiva soprattutto per la Corte di Giustizia e per l'Assemblea Parlamentare. Con una Convenzione allegata al Trattato di Roma la Corte di Giustizia e l'Assemblea Parlamentare, divennero istituzioni comuni ai tre Enti. Con lo stesso Atto, anche il Comitato Economico e Sociale fu unificato.

Nel Trattato di Bruxelles del 1965 fu istituito un Consiglio Unico ed una Commissione Unica delle Comunità Europee. Il Consiglio Unico sostituisce il Consiglio dei Ministri della CECA e dell'EURATOM, mentre la Commissione Unica ha sostituito l'Alta Autorità e le due Commissioni. Fu, altresì costituita una Corte dei Conti unica. La Commissione ed il Consiglio unico entrarono in funzione nel 1967 mentre la Corte dei Conti nel 1977, dopo l'Accordo sul bilancio della Comunità. L'Assemblea Parlamentare adottò poi il metodo di elezione a suffragio universale diretto nel 1976. L'Assemblea Parlamentare ha poi modificato il suo titolo in Parlamento Europeo (1982).

Un'ulteriore evoluzione si è avuta nell'istituzione di un Tribunale di primo grado. Seguì poi l'istituzione di un organo di cooperazione detto il Consiglio europeo che riunisce i Capi di Stato o di Governo, il Presidente della Commissione delle Comunità Europee, assistiti dal Ministro per gli affari Esteri e da un membro della Commissione. Il Trattato di Maastricht, infine, ha confermato il precedente organigramma integrandolo con il Comitato delle Regioni e con il Sistema Europeo delle Banche Centrali e la Banca Centrale Europea.

L'evoluzione politica e la prima revisione del trattato

Dopo il Trattato di Roma, un riferimento circa la possibilità per una cooperazione politica si trova nelle dichiarazioni dei Capi di Stato nel vertice di Parigi del 1961. Negli anni successivi, ci furono varie iniziative da parte degli ambasciatori Foucht e Cattanei, e del Presidente della Commissione Davignon. Il rapporto Tindemans e l'impulso dei ministri Genscher e Colombo, condussero alla predisposizione di un piano presentato al Consiglio europeo di Londra nel 1981. Un'altra iniziativa di rilievo fu quella nata dall'iniziativa di alcuni parlamentari fra i quali spicca la figura di Altiero Spinelli.

Finalmente nel 1983 il Parlamento approvava la risoluzione che prefigurava il contenuto del progetto del Trattato che fu votato nel 1984. Nel 1985 le conclusioni presentate dall'irlandese Doge per il Comitato per le questioni istituzionali, e quelle presentate da Adonnino per l'Europa dei cittadini costituirono le basi per ulteriori elaborazioni. Nella conferenza di Lussemburgo, sempre del 1985 fu elaborato un Trattato sulla politica estera e la sicurezza comune. La conferenza proseguì i lavori fino al 28 febbraio 1986 (Aja). Progressivamente ratificato, l'Atto Unico entrò in vigore il 1^o luglio 1987.

L'Atto unico Europeo è composto di due parti distinte ma per evitare la separazione formale fra l'aspetto economico e quello politico è stato redatto sotto forma di Atto Unico. Il Titolo I contiene le modifiche apportate ai Trattati. Il Titolo II contiene le modifiche istituzionali ed in particolare quelle relative alla nuova giustizia istituita. Il Titolo III contiene le disposizioni relative alla cooperazione europea in materia di politica estera.

Capitolo III: Il trattato istitutivo dell'Unione Europea

Elaborazione del trattato

La conclusione dell'Atto Unico Europeo aveva lasciato scontenti alcuni dei principali partner europei per non aver realizzato quel salto di qualità verso l'unione politica europea, né tanto meno quello relativo all'unione economica e monetaria. Il rilancio di quest'ultima veniva affermato dal Consiglio europeo nella riunione di Hannover del 1988 e, successivamente, dal Comitato presieduto da Delors, e ciò condusse alla conferenza di Roma del 1990 che redigerà la parte relativa all'unione economica.

Parallelamente ai lavori sull'unione economica, si svolsero quelli per dotare la Comunità di una effettiva dimensione politica. L'opportunità per rilanciare i lavori fu data dalla caduta del muro di Berlino e la conseguente riunificazione delle due Germanie, e quindi dal crollo dei sistemi politici dell'Est. Il Consiglio nel 1990 dà mandato ai Ministri degli affari Esteri di elaborare proposte in vista della Conferenza intergovernativa sull'Unione politica da riunirsi parallelamente alla Conferenza intergovernativa sull'unione economica. Dopo quasi due anni di lavori il testo definitivo fu firmato a Maastricht nel 1992.

La procedura di ratifica

Il testo prevedeva che la procedura dovesse concludersi entro l'anno allo scopo di allineare l'entrata in vigore del Trattato di Maastricht con quella per la realizzazione del mercato interno previsto per il primo gennaio 1993. La procedura prevedeva anche che il Trattato dovesse essere sottoposto a referendum in tre paesi: Danimarca, Francia e Irlanda. In Danimarca l'esito fu negativo per le preoccupazioni danesi in materia di unione monetaria, cooperazione giudiziaria e sicurezza comune. I Ministri degli Esteri della Comunità pur escludendo la possibilità di rinegoziare il Trattato, lasciarono ugualmente aperta una porta per una successiva adesione. Il referendum danese è stato ripetuto nel 1993, questa volta con esito positivo.

La partecipazione della Francia all'Unione, ha richiesto l'adozione di una legge costituzionale con nuove disposizioni in cui si prevede il trasferimento di sovranità ed altre disposizioni sul diritto di voto e di eleggibilità dei cittadini francesi. Analogamente avveniva per la partecipazione della Germania con particolare rilievo per il trasferimento delle competenze dalla Bundesbank alla Banca Centrale Europea. Anche in Irlanda e Portogallo, Spagna e Svezia, una revisione costituzionale ed un referendum hanno autorizzato la ratifica del trattato. In Belgio, pur non ponendosi problemi di costituzionalità è stato necessario far approvare il Trattato dalle comunità francese, fiamminga e germanica.

Nell'Ordinamento italiano, i trattati godono di una copertura costituzionale in virtù dell'art. 11 della Costituzione. I Trattati Comunitari, anche se eseguiti con leggi ordinarie, possono derogare dalla Costituzione ed essere equiparati alle norme costituzionali. Finalmente il 1 novembre 1993 entrarono in vigore gli atti adottati a Maastricht e il depositario di tali atti, come i precedenti trattati, fu indicato nella Repubblica Italiana.

Gli atti adottati a Maastricht

L'Atto finale della Conferenza di Maastricht ha adottato un Trattato sull'Unione, composto da protocolli e dichiarazioni allegate.

Protocolli

Alcuni protocolli tendono a salvaguardare posizioni specifiche in Danimarca, Francia, Gran Bretagna, e Irlanda del Nord, altri si riferiscono ad organi creati dal Trattato stesso, quali quelli che contengono lo Statuto del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale, lo Statuto dell'Istituto Monetario Europeo o il Comitato delle Regioni. Due protocolli attengono alla politica sociale e alla coesione economico sociale. L'uno è concluso con tutti i Paesi membri, l'altro con 11 Paesi ad eccezione della Gran Bretagna.

Dichiarazioni allegate

Tendono ad interpretare o integrare le norme del Trattato.

Il testo del Trattato

Alcuni articoli del Trattato riguardano principi generali e obiettivi dell'Unione Europea nella sua globalità, compresa cioè la Comunità Europea ed i nuovi settori di cooperazione fra gli Stati. Altri riferiscono rispettivamente ai Trattati CE, CECA e EURATOM. Altri ancora riguardano il primo la politica estera e la sicurezza comune e la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni. Gli ultimi, infine, contengono le disposizioni finali con le norme per la modifica del Trattato. Di tutto ciò è stato pubblicato un Testo consolidato.

Il Trattato di Amsterdam

La conferenza intergovernativa

Lo stesso trattato di Maastricht aveva previsto la convocazione di una conferenza per esaminare, conformemente agli obiettivi stabiliti, le disposizioni comuni e le disposizioni per le quali erano previste revisioni. La conferenza intergovernativa (GIG) fu aperta a Torino nel 1996 e si concluse ad Amsterdam nel 1997. Dopo varie revisioni il testo è stato firmato ad Amsterdam nel 1997.

La procedura di ratifica

In Italia, per le stesse considerazioni esplicitate per la ratifica del Trattato di Maastricht, veniva ratificato il Trattato di Amsterdam, con legge ordinaria. Negli altri Paesi, la procedura di ratifica è stata similare, rispettando le disposizioni interne di ciascun Stato membro.