Riassunto esame Diritto della Navigazione, prof. Zunarelli, libro consigliato Lezioni di Diritto della Navigazione

Il regime delle infrastrutture del trasporto

Il demanio marittimo e le relative concessioni

Al demanio marittimo si riconducono quei beni con finalità di natura pubblica nel settore della navigazione. Gli articoli 822 codice civile e 28 codice navale, qualificano come beni demaniali marittimi "il lido, la spiaggia, i porti, le rade, le lagune, le foci dei fiumi che sbarcano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell'anno comunicano liberamente col mare, i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo". Sono invece considerate pertinenze del demanio marittimo, le costruzioni e le altre opere di proprietà dello Stato, che si trovano entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale.

La delimitazione dei confini tra i beni di proprietà pubblica e le zone di proprietà privata avviene mediante apposito provvedimento del capo del compartimento in contraddittorio quando ciò sia necessario o comunque ritenuto opportuno. Secondo la giurisprudenza, il ricorso al soggetto procedimento risulta necessario laddove sussistano incertezze circa la natura demaniale di una determinata area territoriale. L'atto di delimitazione non ha natura costitutiva della demanialità del bene, in quanto accerta solamente l'esistenza di una preesistente qualifica giuridica. Natura costitutiva invece ha l'atto di sdemanializzazione, con cui il Ministro dei trasporti e della navigazione esclude dal demanio marittimo quelle aree territoriali che il capo del compartimento ritiene non destinabili a finalità pubbliche. Ciò può derivare soltanto da un atto adottato formalmente.

Il godimento dei beni non suscettibili di formare oggetto di proprietà privata da parte di singoli soggetti richiede il rilascio di apposito atto amministrativo da parte dell'autorità pubblica. L'amministrazione, in conformità alle esigenze del pubblico uso, può attribuire a soggetti pubblici o privati, mediante concessione, l'occupazione e l'uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo. I soggetti competenti al rilascio della concessione sono individuati e distinti, dalla disciplina codicistica, a seconda della durata della concessione.

Per le concessioni di durata superiore a quindici anni la competenza è attribuita al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; per le concessioni di durata superiore a quattro anni, ma inferiori a quindici, e per quelle di durata inferiore a quattro anni che importino impianti di difficile sgombero, la competenza è riconosciuta in capo al direttore marittimo; per le concessioni inferiori al quadriennio che non importino impianti di difficile sgombero, il codice della navigazione individua il soggetto competente nel capo del compartimento.

Qualora la concessione relativa ad uno stesso bene demaniale sia stata richiesta da una pluralità di soggetti, l'amministrazione accorda la preferenza al soggetto che offra le maggiori garanzie per una proficua utilizzazione del bene e si proponga di avvalersene per un uso che soddisfi il più rilevante interesse pubblico. Tale disciplina appare in deroga rispetto al principio della priorità temporale nella presentazione di domande per il rilascio dell'atto concessorio.

Per il rinnovo della concessione di area demaniale marittima, deve essere data preferenza al precedente concessionario, cui viene riconosciuto il "diritto d'insistenza". È posto a carico del concessionario l'obbligo di utilizzare il bene entro i limiti previsti dalla concessione, sotto la vigilanza esercitata dalla pubblica amministrazione concedente. Il concessionario ha, inoltre, l'obbligo di pagare un canone il cui ammontare è fissato dall'atto concessorio e il cui mancato pagamento costituisce espressa ipotesi di decadenza dalla concessione.

Ulteriori cause di decadenza sono la mancata esecuzione delle opere previste nell'atto di concessione o il mancato inizio della gestione del bene nel termine assegnato; il mancato uso continuato durante il periodo fissato dall'atto concessorio o il cattivo uso; il mutamento sostanziale, senza autorizzazione, dello scopo originariamente perseguito; l'abusiva sostituzione di altri soggetti nel godimento della concessione. Il soggetto concedente, qualora accerti il venire meno di interessi di rilevanza pubblica, procede a una revoca della concessione che non dà diritto ad alcun indennizzo.

Un regime a parte hanno le concessioni rilasciate per l'esercizio di attività con finalità turistico-ricreative la cui competenza spetta alle Regioni, ma da queste in molti casi è delegata ai Comuni. Per tale tipologia di concessioni si prevede una particolare tutela della posizione del concessionario in sede di rinnovo e nel caso di concorso di più domande, "è data la preferenza alle richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili".

Il regime giuridico dei porti e la riforma delle gestioni portuali

I porti marittimi sono distinti in due categorie. I porti, o specifiche aree portuali, finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato e i porti, o specifiche aree portuali, aventi rilevanza economica internazionale, nazionale, regionale o interregionale. Questi porti sono soggetti a una ulteriore classificazione, a seconda delle funzioni (commerciale, industriale, petrolifera, di servizio passeggeri, peschereccio, turistico e da diporto). Il legislatore ha provveduto a rendere l'assetto gestionale dei porti italiani conforme alle previsioni dell'ordinamento comunitario.

Struttura dei compiti dell'autorità portuale

Tra gli elementi innovativi del 1994, vanno segnalate la soppressione degli Enti portuali e delle Aziende dei mezzi meccanici e la conseguente istituzione, in tutti i principali porti, "dell'Autorità Portuale". Le Autorità Portuali, sono soggetti aventi personalità giuridica di diritto pubblico, dotati di autonomia di bilancio e finanziaria, nonché di autonomia amministrativa. L'autorità portuale è sottoposta alla vicinanza del Ministero dei Trasporti e della Navigazione e anche al rendiconto della gestione finanziaria al controllo della Corte dei Conti. La legge individua una serie di organi: Presidente, Comitato portuale, Segretario generale, Collegio dei revisori dei conti.

Viene sancita la netta separazione tra poteri di natura gestionale e poteri di natura amministrativa. La Autorità Portuale ha funzioni di pura amministrazione. I soli compiti di carattere operativo risultano essere quelli di "manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni dell'ambito portuale". Il Ministro dei trasporti e della navigazione, con d.m. del 1994, ha provveduto a identificare i servizi di interesse generale da fornire a titolo oneroso all'utenza portuale. Sono "servizi di interesse generale" i servizi di illuminazione, polizia e raccolta rifiuti, servizi di manutenzione e riparazione, stazioni marittime passeggeri, servizi informatico e telematici, servizi comuni al settore industriale ed al settore commerciale del porto.

Detti servizi devono:

• Essere offerti all'utenza portuale.
• Essere forniti a titolo oneroso.
• Essere non coincidenti né strettamente connessi con le operazioni portuali.
• La fornitura degli stessi deve rispondere a un interesse generale, suscettibile di assumere un rilievo prevalente rispetto al fornitore e al fruitore del servizio stesso.

Per la gestione dei servizi di interesse generale, gli Enti portuali possono continuare a svolgere in tutto o in parte, tali servizi, utilizzando fino ad esaurimento degli esuberi, il personale in sovrannumero. L'esercizio delle attività dirette alla fornitura di servizi di interesse generale viene "affidato in concessione dall'autorità Portuale mediante gara pubblica".

L'autorizzazione all'esercizio delle operazioni portuali e la concessione di aree in ambito portuale

Per le operazioni portuali, tali attività sono affidate a soggetti privati che operano in un regime di concorrenza, sulla base di una semplice autorizzazione dell'autorità portuale. Al fine di garantire un pieno regime concorrenziale tra imprese in ambito portuale, lo svolgimento delle operazioni portuali è sottoposto al rilascio di un atto autorizzatorio. Per il rilascio dell'autorizzazione necessaria per lo svolgimento delle operazioni portuali, la legge richiede il possesso dei requisiti di carattere personale e tecnico. Tali requisiti sono stati individuati dal decreto ministeriale del 1995. Il decreto, inoltre, individua i criteri, le modalità e i termini relativi al rilascio, alla sospensione e alla revoca dell'autorizzazione nonché i parametri atti a definire i limiti massimi e minimi dei canoni annui al fine di assicurare l'accesso alle operazioni portuali da parte di imprese dotate di comprovata idoneità. L'autorità portuale ha il potere di determinare il numero massimo di autorizzazioni da rilasciare ai predetti soggetti imprenditoriali assicurando comunque il massimo della concorrenza nel settore.

Le imprese autorizzate ad operare nel porto possono ottenere dall'Autorità Portuale il rilascio di una concessione di aree e banchine portuali per lo svolgimento di operazioni portuali. Sono imprese terminaliste quelle cui, in ambito portuale, sia stato rilasciato il duplice provvedimento autorizzatorio e concessorio. Presupposto essenziale per il conseguimento della concessione è il possesso di adeguate attrezzature di natura tecnica ed organizzativa, idonee a soddisfare le esigenze produttive. L'impresa terminaliste, inoltre, deve esercitare direttamente l'attività oggetto della concessione. Le operazioni portuali, possono altresì essere espletate dal vettore marittimo, dall'impresa di navigazione o dal noleggiatore della nave che risultino in possesso di propri mezzi meccanici e personale adeguato alle operazioni da svolgere.

Attività portuali e competenze dell'Autorità Marittima

L'attività esercitata dall'Autorità Portuale deve coordinarsi con l'Autorità Marittima. Le Autorità Marittime sono: il direttore marittimo, il capo del compartimento marittimo, il capo del circondario marittimo, i capi degli altri uffici marittimi. L'Autorità Marittima esercita funzioni di polizia e di sicurezza della navigazione e svolgendo i compiti di spettanza dell'Autorità Portuale nei porti dove quest'ultima non sia stata istituita.

Il codice della navigazione assegna all'Autorità Marittima il compito di regolare il movimento delle navi nel porto, di prestare soccorso a navi in stato di pericolo e a naufraghi, di disporre la rimozione di materiali, navi ed aeromobili sommersi, di ricorrere in ipotesi di disordini nei porti e sulle navi, all'aiuto della forza pubblica o delle forze armate. In materia di tutela della sicurezza della navigazione, rilevano i servizi strumentali al movimento ed alla permanenza delle navi nel porto (pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio), noti come servizi tecnico-nautici. I suddetti servizi vengono espletati allo scopo di evitare che la movimentazione della nave del porto possa cagionare danni ai soggetti, ai beni e alle infrastrutture ivi ricomprese.

La disciplina del lavoro portuale

La legge 84/94 ha previsto la trasformazione delle Compagnie dei lavoratori portuali in una società di capitali che eserciti, in condizioni di concorrenza, le operazioni portuali, o in una società cooperativa per la fornitura di servizi. Le ex Compagnie dei lavoratori portuali, oltre a poter svolgere operazioni portuali in condizioni di concorrenza, potevano continuare a fornire servizi di manodopera, in contrasto con i principi ispiratori del legislatore del 1994. In tale prospettiva, la legge 186/2000, attribuisce alle Autorità Portuali il potere di autorizzare la fornitura di lavoro temporaneo da parte di una impresa "la cui attività deve essere esclusivamente rivolta alla fornitura di lavoro temporaneo per l'esecuzione delle operazioni e dei servizi portuali".

L'articolo 3 impedisce a dette imprese di esercitare direttamente o indirettamente le operazioni e i servizi portuali. Esse, inoltre, non devono essere detenute né detenere partecipazioni in una o più imprese che svolgano operazioni e servizi portuali. Inoltre le imprese in oggetto devono essere in possesso di "adeguato personale e risorse proprie". Qualora non si verifichino le condizioni affinché il lavoro portuale temporaneo possa essere fornita dalle imprese esaminate, tale servizio viene erogato da Agenzie promosse dalle Autorità Portuali e sottoposte al controllo di queste ultime.

Il regime giuridico degli aeroporti e la gestione dei servizi di handling aeroportuale

Il concetto di "aeroporto" è definito come "ogni località, sia terrestre che acquea, destinata, anche in via temporanea, alla partenza, all'approdo ed allo stazionamento degli aeromobili". Il codice della navigazione classifica gli aeroporti in:

• Ricomprendente gli aeroporti statali.
• Afferente agli aeroporti privati.

L'individuazione dell'una e dell'altra categoria non può prescindere dal soggetto gestore dell'infrastruttura medesima. Riguardo alla gestione, mentre quelli privati sono gestiti previo rilascio di apposita autorizzazione del Ministro dei trasporti e della navigazione, gli aeroporti statali rientrano tra i beni del demanio aeronautico, e sono, pertanto, sottoposti alla disciplina prevista per questi ultimi.

La gestione di un aeroporto pubblico può assumere quindi tre forme: diretta, totale e parziale. La gestione diretta prevede che lo Stato gestisca direttamente all'aeroporto. Nella gestione totale rapporto viene gestito da una società cui spetta il compito di programmare, progettare e provvedere alla costruzione delle infrastrutture aeroportuali. Tale forma di gestione coinvolge ad esempio, Aeroporti di Roma, SEA per Milano, SAGAT per Torino, SAVE per Venezia). In quella parziale, invece, la società di gestione dell'aeroporto vi provvede limitatamente all'aerostazione passeggeri e merci o solo all'aerostazione merci.

Affidamento in concessione della gestione alle società richiedenti viene effettuato con provvedimento dell'ENAC (Ente Nazionale per l'Aviazione Civile), soggetto ad approvazione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. La durata della concessione può superare i limiti temporali non potendo, comunque, superare i 40 anni assumono primario rilievo i servizi aeroportuali che vanno sotto il nome di servizi di assistenza a terra (servizi di handling). La dottrina ritiene che vi si ricomprendono quelle operazioni necessarie per la partenza e l'arrivo degli aeromobili, dei passeggeri e delle merci.

Soltanto nel 1999 il legislatore ha recepito la direttiva comunitaria n.96/67/CE relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dei Paesi membri. Tra i servizi di assistenza a terra, rientrano per esempio, il rifornimento di carburante, lo smembramento dell'aeromobile, la polizia e la manutenzione del mezzo aereo, l'assistenza ai passeggeri e ai bagagli, l'assistenza alle merci e alla posta, l'assistenza alle operazioni compiute in pista, il catering.

Nel recepire la direttiva si è introdotto anche in Italia il principio di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra, vedendo riconosciuta all'ENAC la possibilità di limitare il numero dei prestatori solo "per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile nell'aeroporto". Lo stesso ENAC vigila sull'idoneità dei prestatori dei servizi di assistenza a terra richiedendo i seguenti requisiti:

• Capitale sociale almeno pari ad un quarto del presumibile giro di affari derivante dalle attività da svolgere.
• Risorse strumentali e capacità organizzative idonee in relazione alle tipologie di servizi che il richiedente intende svolgere.
• Attestato comprovante il rispetto degli obblighi derivanti dalla legislazione sociale e sulla sicurezza del lavoro.
• Copertura assicurativa adeguata ai rischi connessi all'attività da svolgere.

Negli aeroporti in cui l'accesso al mercato è sottoposto a limitazioni, per l'individuazione dei prestatori l'ente di gestione aeroportuale indice una gara pubblica, secondo le procedure previste per gli appalti pubblici di servizi.

Il regime dei servizi di trasporto

Il regime giuridico dei servizi marittimi

Le Conferences marittime e la Convenzione di Ginevra del 1974

Dopo un periodo fortemente espansivo, la crisi dei traffici nella seconda metà del secolo scorso ha determinato una situazione di sfrenata concorrenza, con l'uscita dal mercato di numerosi operatori, quindi il formarsi di organizzazioni di tipo oligopolistico che caratterizzano tuttora il settore, note come "Conferences marittime". I vari tentativi posti in essere dalle autorità governative si pongono nell'ottica della tradizionale legislazione antimonopolistica. Oggetto della disciplina della Convenzione del 1974 è l'istituto della Conference marittima. I Paesi emergenti "hanno realisticamente preso atto della esistenza della struttura conferenziale e ne hanno riconosciuto l'utilità e la necessità per assicurare un ordinato ed adeguato svolgimento dei trasporti marittimi".

Conseguentemente, gli Stati in via di sviluppo "hanno preferito acquisire un ruolo di rilievo all'interno della organizzazione conferenziale. Sono poi esplicitamente ammesse e regolamentate alcune forme contrattuali controverse come gli accordi di fedeltà. L'ingresso di una compagnia marittima nelle Conferences che operano in relazione a traffici originati dal proprio Paese appare condizionato unicamente alla dimostrazione della sua idoneità a fornire un servizio regolare, efficace ed efficiente. A ciò dovrà aggiungersi un piano tecnico, organizzativo e finanziario per rendere evidente la serietà del programma operativo con cui si richiede l'ammissione alla Conference. Diversa appare la posizione che vengono ad assumere le imprese armatoriali che non siano compagnie marittime nazionali.