Riassunto esame Diritto della Navigazione, prof. Tullio, libro consigliato Autorità Portuali, Nisio

Il mare in Italia

Il mare in Italia si estende per 7456 km di costa e comprende circa 100 porti. Sin dall’antichità, i porti hanno rivestito una molteplicità di funzioni: rifugio, approdo, scambi commerciali. Si provvide ad eseguire opere esterne per proteggere le zone interne dove erano in atto, o escavazioni per l’approdo di imbarcazioni più numerose e di maggiore stazza.

Evoluzione dei porti

Il ruolo dei porti si è andato modificando nel tempo anche in virtù dell’evoluzione dei trasporti, della logistica e delle operazioni portuali. La definizione di porto dell’art. 28 del codice della navigazione vede lo stesso quale bene del demanio necessario, bene di proprietà dello Stato destinato all’uso collettivo; ma è superata da tempo a favore di una considerazione dei porti come oggetto e strumento di una pluralità di attività umane legate ai traffici, al commercio, all’industria. I porti pertanto sono individuati in una duplice dimensione: statica e dinamica.

Gestione dei porti prima della legge 84/94

La gestione dei porti ante L. 84/94 vide all’inizio del XX secolo la costituzione di enti portuali, soggetti a personalità giuridica pubblica. Fu la L. 12 febb. 1903 n° 50 ad istituire il primo ente portuale a Genova. Apparve evidente che lo Stato non fosse disposto a cedere il controllo sui porti. Anche i controlli mostravano un forte legame gerarchico-funzionale con le amministrazioni centrali (revisori di nomina ministeriale).

La creazione di enti portuali in alcuni dei porti più importanti dimostrò un trasferimento di incombenze gestionali piuttosto che un decentramento di funzioni e poteri da parte dello Stato, anche se comunque lo Stato realizzava gli investimenti più rilevanti. Durante il ventennio fascista gli enti vennero disciolti, ma rinacquero nel dopoguerra anche se in modi e momenti diversi.

La finalità degli enti era quella di soddisfare i bisogni generali e pubblici e di armonizzare e regolare i bisogni particolari dell’utenza portuale; si configuravano come pubblici sotto il profilo soggettivo, economici o meglio multifunzionali sotto quello oggettivo. Non vi fu una diversificazione nelle caratteristiche operative della gestione, tanto che l’amministrazione focalizzava l’attenzione più sugli aspetti giuscontabili, sulla regolarità degli atti, nella presunzione che la correttezza delle operazioni, dei tempi, degli organi che emanavano l’atto, fosse poi garanzia di qualità.

La mancanza di coordinamento organizzativo, tecnico ed economico, lo scarso interesse per i risultati in termini di utilizzo delle risorse e della qualità e quantità dei servizi erogati, condussero al perpetuarsi di diseconomie e risultati economici negativi.

Leggi e riforme

Con la L. 9 ott. 1961 n° 961 furono costituite alcune “aziende dei mezzi meccanici e dei magazzini generali” (gestione del carico scarico merci, aree deposito, ecc.). La L. 10 ott. 1974 n° 494 ampliò le attività esercitabili da tali aziende, inserendo le attività portuali ed altri servizi commerciali. Il Ministero della Marina vigilava su tali aziende ed inoltre nominava il Presidente. La gestione finanziaria ed amministrativa era basata sulle regole della contabilità di Stato. In realtà il Ministero della Marina Mercantile affidò in convenzione la gestione dei porti a consorzi volontari tra enti locali, aziende speciali delle CCIAA, aziende private, ecc. (nel 1949 Consorzio del Porto di Brindisi; nel 1960 Consorzio del Porto di Bari, Consorzio di Marghera, ecc.).

Il modello di gestione dei porti era così di stampo macroeconomico: investimenti a carico del Ministero dei LL.PP., regioni, province o comuni, e cioè oneri esclusivamente sostenuti dall’amministrazione pubblica centrale, autonomia gestionale diversa nei vari porti a seconda di chi amministrava (autorità marittime, enti portuali, privati).

Problemi e restrizioni

Altro aspetto importante caratterizzante la situazione ante riforma era la presenza della c.d. “riserva di lavoro portuale” art. 110 ultimo comma del codice della navigazione (operazioni portuali per c/terzi svolte in esclusiva dalle compagnie portuali con lavoratori obbligatoriamente di cittadinanza italiana).

Quindi la situazione prima del 1994 era caratterizzata da:

• Presenza invasiva della P.A.
• Mescolanza tra attività amministrativa e imprenditoriale
• Vincoli e modelli organizzativi anche per i privati
• Modelli diversi di gestione dei porti
• Monopolio delle compagnie portuali sulla fornitura di forza lavoro

Tutto ciò provocava disfunzioni e diseconomie nel sistema portuale.

Situazione negli anni '80

Alla fine degli anni ’80 la situazione della portualità italiana era compromessa per cause di natura tecnologica, organizzativa e normativa; essa escluse il paese dai grandi traffici mondiali, catturati dai porti dei paesi del Nord Europa; molti porti italiani realizzavano scarsi volumi di traffico.

Contestualmente vi sono state profonde trasformazioni tecnologiche ed organizzative nei trasporti marittimi: dimensioni delle navi, modalità di spedizione standardizzate per il trasporto intermodale, affermazione dei containers (navi portacontainers, porti di transhipment detti hub, trasbordo da navi grandi a navi feeder).

Le innovazioni si sono riflesse anche sulla tipologia di servizi richiesti nei porti: non più quindi squadre numerose di lavoratori ma attrezzature tecnologiche specialistiche, per ridurre i tempi delle operazioni di carico e scarico delle merci, velocizzando così anche la filiera logistica ed abbattendo i relativi generali costi.

Ecco perché molti grandi operatori hanno fatto scelte di integrazione a valle attraverso la gestione di attività terminalistiche con l’ottenimento in concessione di grandi aree demaniali per realizzare le operazioni portuali per conto proprio o di terzi.

Evoluzione dei trasporti

Fino agli anni ’50 si trasportavano solo materie prime e merci di massa, le merci di maggior valore viaggiavano su navi passeggeri, perché le operazioni di imbarco e sbarco erano lunghe, oltreché si necessitava di avere molte e lunghe banchine; inoltre i collegamenti tra entroterra e porto erano assicurati dalle ferrovie che rendevano lente e complesse tali operazioni.

Tra gli anni ’60 e ’80 si sostituirono i pallets con i containers, migliorarono i collegamenti stradali e ferroviari, la meccanizzazione delle operazioni velocizzò i tempi di imbarco, sbarco ed ormeggio sulle banchine. Il porto era in questa fase un luogo non di sosta delle merci ma di transito nel minor tempo possibile.