Riassunto esame Diritto del lavoro, prof. Loele, libro consigliato Diritto della previdenza sociale, Persiani

Capitolo primo: l'evoluzione della previdenza sociale

Considerazioni preliminari

Tutte le forme di tutela previdenziale sono state istituite subito prima e durante l'ordinamento corporativo. Al momento della loro istituzione, tali forme costituivano espressione di una solidarietà limitata ai datori di lavoro e ai lavoratori. Ciò non solo imponeva che la tutela previdenziale fosse limitata ai lavoratori subordinati, ma consentiva anche che tale tutela venisse realizzata attraverso un complesso di rapporti analoghi a quelli propri delle assicurazioni private. Tra contributi e prestazioni previdenziali intercorreva una relazione di corrispettività poiché l'ammontare della prestazione era proporzionato ai contributi versati, mentre il mancato versamento di questi ultimi escludeva il diritto alle prestazioni.

La costituzione repubblicana considera la tutela previdenziale come espressione di una solidarietà estesa a tutti i cittadini, la cui realizzazione corrisponde alla soddisfazione di un interesse di tutta la collettività. Secondo i principi costituzionali, il titolo per avere diritto alle prestazioni previdenziali risiede soltanto nell'essere cittadini e i livelli di quelle prestazioni, "mezzi adeguati alle esigenze di vita", devono essere determinati soltanto in funzione delle scelte politiche che ispirano il legislatore nella valutazione e nella individuazione delle esigenze di liberazione dal bisogno alle quali occorre dare soddisfazione. Dopo l'entrata in vigore della costituzione, è mancato un disegno per una riforma organica, mentre la più recente legislazione risulta sempre più intensamente ispirata ai principi costituzionali ma soltanto per alcuni aspetti. Le leggi più recenti, ispirate ai principi costituzionali, una volta inserite nell'ordinamento giuridico preesistente ne impongono la riconsiderazione in una prospettiva diversa da quella originaria. Un limite esiste deve essere individuato non tanto e non solo nell'impossibilità di superare l'enunciato legislativo (art. 12, disp. prel., cc), ma soprattutto nella stessa diversità di significati e di rilevanza che la giurisprudenza attribuisce ai principi accolti dalla costituzione.

Origine della previdenza sociale

Le trasformazioni economiche e sociali determinate dalla rivoluzione industriale evidenziarono anche il problema di quanti si venivano a trovare in condizione di bisogno. Ciò soprattutto perché le nuove strutture economiche e sociali determinate dall'industrializzazione, dal fenomeno dell'inurbamento e dai bassi livelli salariali resero difficile il ricorso alla tradizionale solidarietà familiare e inadeguati gli interventi della beneficenza pubblica e privata, mentre l'abolizione delle corporazioni aveva eliminato ogni forma di solidarietà professionale.

L'esigenza di realizzare una tutela dei lavoratori subordinati che si venivano a trovare in condizione di bisogno per il verificarsi di eventi che ne menomavano la capacità lavorativa fu ben presto avvertita. Il liberalismo ottocentesco considerò con intransigenza i problemi sociali del lavoro. Il ricorso alla beneficenza pubblica e privata dapprima veniva considerato una soluzione ultima e destinata a garantire la conservazione dell'ordine pubblico.

La prima manifestazione di quella che poi sarà la previdenza sociale fu determinata dalla spontanea iniziativa dei lavoratori interessati. Le società di mutuo soccorso, associazioni volontarie di lavoratori, realizzarono la solidarietà tra gli associati provvedendo, con i loro contributi: ad erogare prestazioni a quanti si fossero trovati in condizione di bisogno, nonché una pensione agli associati che avessero raggiunto un'età che li rendeva inabili ad un lavoro proficuo e una erogazione una tantum ai familiari degli associati defunti. Lo schema è quello dell'assicurazione anche se c'è l'eliminazione dell'intermediario-assicuratore.

Le mutue di soccorso si rivelarono solo parzialmente idonee a risolvere il problema dell'incerto domani di chi vive del proprio lavoro. Alle mutue si potevano iscrivere soltanto lavoratori meglio retribuiti. L'esperienza mutualistica rappresenta una delle prime manifestazioni dell'associazionismo operaio: la loro costituzione può essere messa in relazione a quella del sindacato ed anzi l'ha preceduta e favorita.

La legge 17 marzo 1898, n. 80, rese obbligatoria per i datori di lavoro l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e così segna la nascita della previdenza sociale italiana. In realtà, questa legge si limita a rendere obbligatoria un'assicurazione privata per la responsabilità civile del datore di lavoro. Il datore di lavoro doveva anche sostenere i rischi che il lavoratore incontrava nello svolgimento della sua attività. Questo fu il primo intervento statale atto dalla di chi, vivendo del proprio lavoro, si viene a trovare in condizione di bisogno.

La previdenza sociale nel periodo pre corporativo e corporativo

L'evoluzione della previdenza sociale è rapida. Si accentua il carattere pubblicistico della tutela previdenziale. Essa, nata volontaria, diventa dapprima obbligatoria, nel senso che la sua piena attuazione, ancorché imposta dalla legge, è condizionata all'adempimento degli obblighi posti a carico specialmente del datore di lavoro; diviene necessaria, nel senso che opera ex lege. La realizzazione della tutela previdenziale viene affidata esclusivamente ad enti pubblici appositamente istituiti.

Se la necessarietà della tutela previdenziale sta ad indicare che alla realizzazione di quest'ultimo corrisponda l'interesse pubblico, la realizzazione di quella tutela continua ad essere considerato un compito proprio delle categorie interessate sulla quale soltanto ricade l'onere di finanziarne l'attuazione. Lo stato si limita a dar vita a nuovi istituti, a dettare con legge la disciplina dei rapporti, ma raramente interviene finanziariamente. Interesse dei lavoratori soddisfatto mediante il contemperamento e la reciproca subordinazione degli interessi individuali degli appartenenti alla categoria o mediante la subordinazione dell'interesse dei datori di lavoro.

La dottrina del tempo è stata indotta a ritenere che tra l'obbligo degli istituti previdenziali di erogare prestazioni e quella del pagamento dei contributi previdenziali intercorresse una relazione sinallagmatica, riducendo così tutta la tutela previdenziale entro schemi privatistici. Durante il periodo corporativo, il sistema delle assicurazioni sociali non solo viene completato con la previsione della tutela di nuovi rischi, ma venne assumendo man mano caratteristiche che precludono alla successiva evoluzione.

Così all'originaria concezione del rischio professionale si viene affiancando una concezione più ampia: quella della solidarietà corporativa tra datori e prestatori di lavoro ispirata alla realizzazione dell'interesse pubblico dell'economia nel quale si pretendeva di risolvere autoritativamente il conflitto sociale. Essa consentì l'estensione della tutela previdenziale, estendendola anche a rischi. La disposizione XXVI della carta del lavoro: "La previdenza è un'altra manifestazione del principio di collaborazione. Il datore di lavoro e il prestatore d'opera devono concorrere proporzionalmente agli oneri di essa. Lo stato procurerà di coordinare ed unificare, quanto più è possibile, il sistema degli istituti di previdenza".

L'idea della sicurezza sociale

L'evoluzione della previdenza sociale avviene nell'immediato secondo dopoguerra. Essa deve essere posta in relazione con l'affermarsi dell'idea della sicurezza sociale. L'idea sicurezza sociale esprime l'esigenza che venga garantita a tutti i cittadini la libertà dal bisogno, in quanto questa libertà è ritenuta condizione indispensabile per l'effettivo godimento dei diritti civili e politici. La libertà dal bisogno deve essere garantita a tutta la collettività organizzata nello stato della quale essa costituisce il fine da perseguire mediante ricorso ad una solidarietà che è generale quanto coinvolge tutti i cittadini.

Nella varietà dei modi di attuazione si possono individuare due principi fondamentali che rappresentano gli elementi caratteristici e determinanti dell'evoluzione dei sistemi giuridici previdenziali in relazione all'idea della sicurezza sociale: il sempre più determinante intervento dello stato, che assume direttamente tra i suoi fini la realizzazione della tutela previdenziale e la progressiva estensione di questa a nuove situazioni di bisogno e a nuove categorie di soggetti, anche oltre l'ambito tradizionale del lavoro subordinato.

L'evoluzione della previdenza sociale e nelle disposizioni della costituzione

L'idea sicurezza sociale è stata accolta per effetto dell'accoglimento, nella nostra costituzione, del principio secondo il quale è compito dello stato rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del paese. Tale principio sta a significare che la liberazione dal bisogno corrisponde ad un interesse riferibile a tutta la collettività.

Dall'art. 38 cost. è previsto che: "Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale". "I lavoratori hanno diritto a che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortuni, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria". "Gli invalidi e i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale". "Ai compiti previsti in questo articolo provvedono anche organi e istituti predisposti o integrati dallo stato". "L'assistenza privata è libera".

Il quarto comma dell'art. 38 dispone che la realizzazione del programma previsto debba avvenire ad opera dello stato, tenuto non solo a predisporre gli organi e gli istituti necessari ma anche ad integrarli. L'intervento dello stato deve tendere all'effettiva realizzazione della tutela dei soggetti protetti. Dal secondo comma dell'art. 3 Cost. risulta che tutti i cittadini, in caso di bisogno, hanno diritto ai mezzi necessari per vivere. I lavoratori hanno diritto a che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita quando si verificano determinati eventi generatori di bisogno.

Il sistema della previdenza sociale supera l'ambito del lavoro subordinato per estendersi a tutte le categorie di lavoratori. Il sistema previdenziale ha superato anche il tradizionale carattere territoriale che delimitava l'attuazione al criterio nazionale. La corte costituzionale ha esteso la tutela previdenziale anche ai lavoratori italiani all'estero. Le prestazioni previdenziali devono essere adeguate anche alle esigenze di vita della famiglia del lavoratore: garanzia dei mezzi adeguati alle esigenze di vita e una retribuzione proporzionata e sufficiente. L'art. 38 cost., all'ultimo comma, afferma il principio della libertà della previdenza privata, come manifestazione di quella specifica solidarietà che si esprime anche nelle formazioni sociali (art.2 cost.). Previdenza privata che non può essere che libera in quanto volontaria e destinata esclusivamente alla soddisfazione di interessi privati. La previdenza privata non solo è libera, ma deve essere anche incoraggiata e tutelata costituendo una forma di risparmio (art.47 cost.).

L'evoluzione della previdenza sociale nella legislazione ordinaria

Il mosaico legislativo che regola il sistema previdenziale può essere considerato unitariamente. I principi contenuti nel secondo comma dell'art. 3 e nell'art. 38 della costituzione consentono di individuare lo schema essenziale di quel sistema. La legislazione ordinaria non poteva che dare attuazione ai principi della sicurezza sociale. Di questa evoluzione sono espressione, oltre che l'istituzione del servizio sanitario nazionale, l'intervento finanziario dello stato e l'integrale finanziamento a carico del bilancio dello stato dell'assegno sociale, la continua estensione della tutela previdenziale nell'ambito stesso del lavoro subordinato e l'estensione della tutela di malattia a tutti i cittadini, la rivalutazione automatica delle pensioni, l'estensione della tutela infortunistica per eventi dannosi occorsi in ambito domestico.

Per contrastare fenomeni di povertà e di esclusione sociale, il legislatore ha anche predisposto interventi in favore dei soggetti dotati di risorse economiche insufficienti a garantire la liberazione dal bisogno e ha istituito il sistema integrato di interventi e servizi sociali. I destinatari delle provvidenze sono: i cittadini stranieri presenti sul territorio italiano, le persone esposte al rischio della marginalità sociale e impossibili a provvedere al mantenimento proprio ed i figli (c.d. assegno di povertà), le madri cittadine italiane, residenti a cui compete un assegno per maternità.

È affidato allo stato il compito di realizzare la tutela previdenziale, mentre l'estensione di quest'ultima oltre l'ambito tradizionale del lavoro subordinato risponde all'esigenza di garantire a chiunque viva del proprio lavoro e a tutti i cittadini i minimi mezzi di sostentamento al verificarsi di eventi generatori di bisogno.

Il servizio sanitario nazionale

L'istituzione del servizio sanitario nazionale realizza appieno il precetto costituzionale in base al quale la repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e come interesse della collettività (art. 32 cost.). Il servizio sanitario nazionale è stato istituito dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833. Tale servizio è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione, senza distinzioni di condizioni individuali e sociali. Con l'istituzione del servizio sanitario nazionale, la tradizionale tutela previdenziale ha assunto caratteristiche del tutto nuove.

Il servizio sanitario nazionale è chiamato a svolgere la funzione di concorrere alla formazione di una moderna coscienza sanitaria. Esso ha tenuto a provvedere alla prevenzione, alla diagnosi e alla cura delle malattie fisiche e psichiche, accertamento e alla rimozione dei rischi presenti negli ambienti di lavoro e di vita, alla riabilitazione. Interventi di assistenza sanitaria garantiti dal servizio sanitario nazionale risultano efficacemente integrati dagli interventi di servizio sociale realizzati dal sistema integrato di assistenza sociale di cui alla legge n. 328 del 2001.

Sicurezza sociale e funzioni sociali dello stato

L'attuazione dell'idea della sicurezza sociale trova riscontro in quella complessa attività svolta dallo stato, che si qualifica e si determina in relazione al fine di realizzare la protezione dei cittadini dal bisogno. Il benessere dei consociati è infine inerente all'essenza della comunità statuale in ogni sua forma storicamente conosciuta. L'assistenza e la previdenza sociale tradizionali tendono a realizzare la libertà dal bisogno di tutti i soggetti presenti sul territorio, anche se non cittadini italiani. L'assistenza e la previdenza sono nate con la stessa motivazione politica: il fine in vista del quale vennero le prime realizzazioni di tutela dal bisogno è stato quello del mantenimento dell'ordine costituito.

I primi interventi di assistenza sociale trovarono la loro giustificazione nel timore che l'indigenza priva di ogni conforto e recata all'esasperazione potesse indurla a ribellarsi all'ordine costituito. La previdenza sociale dei lavoratori subordinati ha avuto nel tempo sviluppo più intenso, sia per il sorgere immediato e il progressivo sviluppo di una coscienza di classe, sia per il perdurare della preoccupazione di diminuire la tensione determinata dai nuovi rapporti sociali. L'idea di sicurezza sociale trova riscontro nella estensione delle funzioni sociali dello stato in tal caso è destinata a influenzare non solo la previdenza sociale, ma in genere ogni attività pubblica a scopo sociale.

Sicurezza, previdenza e assistenza sociale

La persona umana e riguarda specificatamente l'impegno dello stato a realizzare un interesse indivisibile della collettività mediante la tutela del singolo. L'idea della sicurezza sociale ha avuto attuazione mediante quegli interventi che consistono nell'erogazione di beni e servizi ai cittadini che si trovano in condizione di bisogno.

• La fornitura di cure gratuite agli indigenti
• La predisposizione e l'integrazione di organi e istituti che assicurino ai cittadini il mantenimento ed assistenza sociale
• I lavoratori mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortuni, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria

L'idea della sicurezza sociale trova la sua essenziale attuazione in quel complesso attraverso il quale la pubblica amministrazione, o altri enti pubblici, realizzano il fine pubblico della solidarietà con l'erogazione di beni, in denaro o natura, e i servizi ai cittadini che si trovano in condizione di bisogno. L'assistenza sociale assolveva ad una generica funzione di tutela degli indigenti. La previdenza sociale assolveva alla funzione specifica di tutela dei lavoratori in quanto espressione di una solidarietà imposta esclusivamente ai loro datori di lavoro. Nell'assistenza sociale, gli assistiti erano titolari di un interesse legittimo, mentre soltanto della previdenza...