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efficacia della loro azione — con riguardo ai diritti di cui possono godere?

È in qualche modo evidente che la risposta alla seconda domanda dipende pure dalla prima; vale a

dire: la legittimità della scelta di selezionare dipende, in larga misura, dalla natura e dalla qualità

del criterio di differenziazione del trattamento.

Per rispondere a queste due domande è bene non procedere in astratto , ma verificare subito come il

legislatore italiano ha inteso risolvere il rebus.

Per quanto riguarda i criteri di selezione dei sindacati ammessi al godimento dei diritti del titolo

terzo, si tratta di una storia non proprio infinita, ma abbastanza lunga da raccontare subito e per

intero; una storia che riguarda l'art. 19 della legge n. 300/1970, che è la norma che regola il

processo di costituzione delle RSA. Anche in tal caso, come già per l’art. 26, si tratta di una

storia di amputazioni successive ad opera di referendum, che si tratterà più in dettaglio nel capitolo

successivo (quando ci si occuperà del soggetto sindacale in senso stretto).

Per ora è sufficiente dire che, originariamente, il legislatore aveva individuato due criteri di

selezione dei sindacati ammessi al godimento delle prerogative previste dal titolo III: per usufruire

di tali prerogative le RSA avrebbero, cioè, dovuto essere state costituite, su iniziativa dei

lavoratori, nell’ambito di sindacati aderenti alle confederazioni maggiormente

rappresentative sul piano nazionale.

Il criterio storico politico della maggiore rappresentatività confederale costituiva, dunque, un

primo parametro di selezione. La sua oggettiva genericità lo rendeva, tuttavia, suscettibile di essere

specificato dalla giurisprudenza. Anzi, probabilmente, era proprio questa la volontà del legislatore.

Tale criterio, infatti, lasciava ampio margine alla valutazione discrezionale dei giudici: quand'è che

un sindacato è organizzato su base confederale?

Quando una confederazione può dirsi maggiormente rappresentativa sul piano nazionale? Allorché

si riscontri che ha sedi in tutto il territorio, nessuna regione esclusa, o allorché si certifichi che

rappresenta in maniera equilibrata tutte le categorie professionali e merceologiche? O, ancora,

allorché siano notorie le buone performances elettorali, nelle elezioni sindacali, del

sindacato confederato, ovvero allorché si accerti che esso partecipa effettivamente alla negoziazione

collettiva? E via di seguito. Questo criterio molto ampio — che lasciava, di fatto, i giudici arbitri

della selezione e che, comunque, era stato giudicato non solo ragionevole e quindi compatibile con

il principio di eguaglianza e libertà, ma anzi politicamente opportuno, dalla Corte costituzionale,

perché pienamente in linea con la storia e la realtà sociale del sindacalismo italiano e con l'idea forte

di solidarietà che lo contraddistingue — è stato eliminato per volontà popolare, con il referendum

del 1995.

È rimasto in piedi un altro criterio di selezione presente, pur esso, nella originaria versione dell’art.

19 in alternativa a quello prima descritto — i due criteri erano indicati dalle lettere a e b del testo

originario dell’art. 19 —, nonostante il referendum abbia prodotto leggere modifiche anche su di

esso.

In base a questo secondo criterio, i sindacati selezionati, e quindi ammessi al godimento delle

prerogative dei divieti del titolo III, sono soltanto quelli firmatari di contratti collettivi di lavoro

applicati nell’unità produttiva. Si tratta di un criterio di selezione che tiene conto non tanto di

una rappresentatività politica, quanto di una rappresentatività effettiva di natura tecnica; esso

non presuppone, dunque, giudizi valutativi, ma solo accertamenti di fatto: la firma del contratto

applicato nell'unità produttiva. Soltanto i sindacati coinvolti in stabili relazioni negoziali — dato

che, nel giudizio della giurisprudenza, “firmatari di contratti " sono soltanto i sindacati che

partecipano attivamente all'intero procedimento negoziale (elaborazione delle piattaforme, trattative

negoziali, individuazione della ipotesi di accordo e, infine, firma del contratto) e non quelli che si

limitino a sottoscrivere il contratto collettivo — sono titolari di quei diritti di organizzazione nei

quali si concreta la c.d. libertà/ diritto.

II nuovo art. 19 sulle RSA

• ”Rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva,

ne|l’ambito delle associazioni sindacali, che siano firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità

produttiva".

• Risultato del referendum: la sottoscrizione di un contratto collettivo applicato nelle unità produttive è sufficiente

a fare sorgere il diritto di costituire RSA.

Ulteriori novità

• Non si fa più riferimento a requisiti extraziendali soggetti alla valutazione discrezionale del giudice.

• E sufficiente la stipulazione del contratto collettivo (anche aziendale) ma occorre la sostanziale partecipazione al

processo di contrattazione, con la conseguente impossibilità di assegnare valore, ai fini su indicati, al fatto che

un’associazione abbia successivamente sottoscritto, per adesione,

un contratto collettivo precedentemente stipulato dal datore di lavoro con altre organizzazioni sindacali.

La libertà sindacale dei singoli. La ”cittadinanza industriale"

Si è parlato, sinora, del profilo della libertà sindacale che riguarda il sindacato in quanto tale. Nel

sistema italiano questo aspetto della libertà sindacale è, come si è visto, particolarmente curato dal

legislatore. Ciò sulla base di una precisa ed esplicita convinzione: è vero che la libertà sindacale

spetta innanzitutto ai singoli lavoratori che possono esercitarla aderendo (libertà sindacale positiva)

o anche non aderendo (libertà sindacale negativa) all’associazione sindacale, ma non può esservi

vera libertà sul piano individuale, se non si rafforza il vettore concreto di questa libertà, vale a

dire il sindacato.

Ciò posto, è pur vero che la libertà sindacale presenta un profilo, anch'esso altrettanto importante,

che riguarda il singolo lavoratore o la singola lavoratrice. Sul piano dei principi, questo profilo

individuale della libertà sindacale potrebbe dirsi persino più importante di quello che attiene

all'organizzazione come tale (il sindacato è sempre un mezzo di emancipazione e libertà, mai un

fine). Ma queste distinzioni lasciano il tempo che trovano. È importante capire che i due profili si

intrecciano a tal punto nella realtà, che è possibile distinguerli soltanto sul piano teorico e

normativo. Normativo in quanto alla libertà sindacale del singolo è dedicato un autonomo titolo —

il secondo — dello Statuto.

È importante, a questo punto, aprire una brevissima parentesi valutativa. Lo Statuto dei lavoratori,

malgrado abbia superato il 30° compleanno e si avvii ad essere uno “splendido quarantenne”,

possiede ancora una sua modernità e attualità d’impianto. Nello Statuto non si protegge soltanto la

libertà del sindacato, ma anche la libertà sindacale del singolo ed infine la libertà e la dignità del

soggetto, nella sua dimensione di cittadino prima ancora che di lavoratore (titolo 1); lo Statuto

appresta e specifica pure quel che, con terminologia anglosassone, si definisce Bill of the rights: il

diritto alla privacy, il diritto a non subire controlli personali illegittimi (visite personale di

controllo), ecc. A tutela della libertà sindacale del singolo, il titolo Il contiene una serie di norme tra

le quali spicca, per il carattere di fondamentale enunciazione di principio, l'art. 14 che, estendendo

linguisticamente la secca affermazione contenuta nel 1° comma dell'art. 39 Cost., specifica il diritto

di libertà sindacale e ne sottolinea la valenza di diritto riconosciuto, non solo alle organizzazioni

sindacali nei confronti dello Stato, ma anche (oltre che alle stesse organizzazioni) ai lavoratori,uti

singuli nei confronti dei datori di lavoro e, dunque, <<all’interno dei luoghi di lavoro>>.

Altre norme sono più specifiche: ad esempio, gli artt. 15 e 16, nei quali il legislatore statutario, da

una parte, ha previsto la nullità degli atti e dei comportamenti discriminatori del datore di lavoro nei

confronti di chi aderisce al sindacato e svolge attività sindacale (licenziamenti, assegnazione di

qualifiche o mansioni, provvedimenti disciplinari o altri atti che rechino, comunque, pregiudizio al

lavoratore <<a causa della sua affiliazione o attività sindacale ovvero della sua partecipazione ad

uno sciopero>>) e, dall’altra, ha vietato la <<concessione di trattamenti economici di maggior

favore aventi carattere discriminatorio>>. Con tali disposizioni —— in particolare con l'art. 15 -

sono stati vietati anche comportamenti che discriminano il singolo che non voglia aderire al

sindacato (libertà sindacale negativa): è una disposizione introdotta più per simmetria con il

divieto di discriminazione nei confronti di chi voglia aderire (libertà sindacale positiva), che per

altro.

Nell'esperienza sindacale italiana non sono, infatti, storicamente conosciute, se si esclude il contesto

assolutamente diverso del corporativismo fascista, forme di sindacalismo obbligatorio. In certi contesti

(l'esperienza anglosassone), nonostante possa sembrare a prima vista paradossale, il sindacato ha, tuttavia, dovuto

difendere se stesso anche negoziando con i datori di lavoro clausole di adesione obbligatoria dei singoli (union

closed shop). Bene, la disposizione che, all'art. 15 dello Statuto, rende nulli i patti che subordinano l’occupazione

di un lavoratore alla condizione “ che aderisca” ad un determinato sindacato: è un modo di ribadire la diversa

storia e natura del sindacato italiano rispetto ad altre esperienze sindacali, dove tali clausole assumevano un

diverso significato (la libertà del gruppo ottenuta attraverso anche la coazione del singolo).

Oltre che per ragioni sindacali, i divieti di discriminazione sono posti per ragioni politiche,

religiose, razziali, di lingua, di sesso, di handicap, di età, di orientamento sessuale, di convinzioni

personali. Ma la disposizione del titolo II che in modo più significativo difende la libertà sindacale

del singolo è una norma di carattere generale che non ha nulla a che vedere, apparentemente, con la

libertà sindacale, se non per il fatto di essere, appunto, collocata nel titolo II, dedicato alla libertà

sindacale. Si tratta dell'art. 18, di cui tanto si è parlato a proposito di varie campagne referendarie e

di tentativi di modifica. È una norma che viene studiata quando ci si occupa del rapporto

individuale di lavoro; essa regola il rimedio previsto in Italia (l'obbligo di reintegra del lavoratore)

nei confronti del licenziamento dichiarato nullo, inefficace o annullato dal giudice per le ragioni

indicate nello stesso art. 18. Perché il legislatore ha collocato una norma che regola il

rapporto individuale di lavoro (il rimedio contro la sua illegittima estinzione) in una legge dedicata

alla libertà sindacale e alla sua promozione?

La risposta è semplice: tale collocazione è fondata su una valutazione di politica legislativa. Il

legislatore italiano, a torto o a ragione, ha ritenuto, anche sulla base dell’esperienza storica

registratasi in Italia, che l’intero sistema delle libertà sindacali, sia ad esercizio collettivo che

individuale, potesse reggere solo se al lavoratore fosse stato garantito un rimedio forte contro il

licenziamento: la reintegra nel posto di lavoro. Soltanto la stabilità reale del posto di lavoro e la

percezione psicologica della sua effettività, attraverso rimedi giudiziali efficaci, e garanzia che i

singoli possano esercitarsi, senza alcun timore, sulla articolata tastiera dei diritti di libertà sindacale,

di natura individuale e collettiva. E significativo, al riguardo, che il rimedio della reintegra opera in

tutti i casi di licenziamento discriminatorio per motivi sindacali (oltre che in tutti gli altri casi di

licenziamento discriminatorio per i motivi tipici, ex art. 15 St. lav.) e, cioè, anche in carenza di

quei requisiti numerici che sono, dalla legge, ordinariamente richiesti per la sua applicazione.

La norma di chiusura del sistema di libertà e diritti sindacali: l’art. 28 della legge n. 300/1970

L'analisi della libertà sindacale non può dirsi esaurita se, oltre al contenuto del principio, non si

evidenziano gli strumenti di effettività dello stesso. Si è già accennato, nel paragrafo precedente, ad

alcune importanti disposizioni che hanno l'obiettivo di dotare di effettività il principio in parola: le

norme sulla nullità degli atti discriminatori e sul divieto di trattamenti economici collettivi

discriminatori e l'art. 18 St. lav., sulla reintegra in caso di licenziamento illegittimo. Ma lo Statuto è

andato oltre la mera posizione di norme antidiscriminatorie e di tutela “reale” del posto di lavoro,

con una intuizione ad un tempo antica (perché risalente alla tradizione romanistica) - non c’è

diritto senza azione — e moderna. Il legislatore italiano ha pensato bene che diritti e libertà (anche

le più importanti) finiscono per essere disarmati se a loro presidio non venga predisposta una

specifica azione processuale.

Per raggiungere questo obiettivo ha costruito una azione processuale (ed è questo il profilo di

modernità cui si accennava) affidata al sindacato e non al singolo, una azione, dunque, collettiva

e non individuale; il che costituisce una eccezione rispetto al principio generale delle società

liberali nelle quali il processo civile è normalmente ispirato dall'idea che l'azione serve a tutelare

diritti individuali. Il procedimento di repressione della condotta antisindacale può essere attivato,

invece, soltanto dal sindacato e non dal singolo lavoratore. Si tratta di uno dei pochissimi casi

presenti nei sistemi europei, di riconoscimento di una specifica azione processuale al sindacato;

un'azione idonea, tuttavia, a presidiare (ma si tratta di una mera eventualità) anche le libertà

sindacali individuali, oltre a quelle collettive della organizzazione sindacale. Ma proviamo a

schematizzare i tratti caratteristici dell’azione processuale prevista dalI'art. 28 St. lav. :

> La legittimazione ad agire spetta soltanto al soggetto collettivo e ciò in quanto la condizione

dell’azione esperibile ex art. 28 St. lav. è la lesione di un interesse sindacale, pur potendo

quest'ultima concorrere con la lesione di un interesse individuale . In particolare, tale legittimazione

spetta soltanto ad un a) organismo locale b) di un sindacato nazionale.

a) Il ricorso può essere proposto, dunque, da una struttura territoriale (di solito è firmato dal

segretario del sindacato provinciale di categoria o dal segretario provinciale della confederazione)

di un sindacato nazionale; non è legittimato ad introdurre il ricorso, secondo la prevalente

giurisprudenza, un terminale aziendale del sindacato (RSA o RSU).

b) Il sindacato legittimato attivamente deve avere, inoltre, una organizzazione territoriale ampia e

articolata, ossia nazionale: non può essere presente soltanto in una parte del territorio, anche se in

quel territorio è, magari,altamente radicato.

> Si tratta di una azione molto rapida e concentrata; in termini processualisti si parla di un

procedimento sommario (badate: non si tratta di giustizia sommaria!).

Il tribunale del lavoro del luogo ove è stato posto in essere il comportamento denunziato come

antisindacale, nei due giorni successivi, convocate le parti ed assunte sommarie informazioni,

qualora ritenga sussistente la condotta antisindacale, emette un decreto motivato e immediatamente

esecutivo con il quale ordina al datore di lavoro la cessazione del comportamento illegittimo e la

rimozione dei suoi effetti.

È evidente che quasi mai sono sufficienti due giorni perché il giudice si convinca in un senso o in

un altro. Spesso l’interrogatorio delle parti e l’assunzione di informazioni, seppure sommarie,

assorbe qualche giorno in più,anche se il giudice non può e non dovrebbe in ogni caso condurre una

formale e normale istruttoria (escussione formale di testi, ecc,). Quel che il legislatore vuol dire, con

il termine ordinatorio dei due giorni, è che il procedimento deve essere molto rapido perché spesso

le conseguenze di una condotta antisindacale possono essere irreparabili se il comportamento non

viene tempestivamente “aggredito”; in simili evenienze il tempo è tutto, la rapidità della tutela si

identifica spesso con la tutela stessa.

> Il rimedio è particolarmente efficace e sta tutto nell’ampiezza dei poteri che il legislatore

riconosce al giudice: il giudice con il decreto motivato, immediatamente esecutivo, ordina la

cessazione del comportamento illegittimo e la rimozione dei suoi effetti. Si tratta, dunque, di un

provvedimento aperto il cui contenuto viene, di volta in volta, riempito dal giudice con riguardo

alla peculiarità del caso, al contesto di relazioni industriali, alla tipologia di condotta antisindacale.

Con il decreto il giudice può inibire atti e comportamenti del datore di lavoro, dettandogli come

deve comportarsi, cosa deve e cosa non deve fare; può dettargli, cioè, come si dice in termini

tecnici, comportamenti commissivi od omissivi: può ordinargli di consultare il sindacato, se ciò

non è avvenuto, come era, invece, legalmente o contrattualmente previsto; di negoziare in buona

fede; di fornire al sindacato le informazioni dovute per legge (per es., nel caso in cui siano state

violate le norme sul diritto di informazione e consultazione del sindacato in occasione di un

trasferimento d'azienda o di un licenziamento collettivo) o per contratto collettivo (per esempio, in

materia di lavoro straordinario), che il datore ha invece negato o fornito in modo volutamente

erroneo o reticente. Può inibirgli, anche con proiezione futura, di continuare a tenere comportamenti

ostili, per

esempio, al conflitto sindacale (per es. sostituire gli scioperanti con personale assunto con contratti

di lavoro a termine) e può, soprattutto, ordinare la rimozione degli effetti del comportamento

posto in essere. Ad esempio, se un datore di lavoro ha trasferito un dirigente sindacale senza previo nulla osta

dell'organizzazione di appartenenza, è obbligato, sulla base dell’ordine del magistrato, a ricollocarlo nel luogo di

lavoro originario; se non ha promosso una lavoratrice, o l'ha discriminata altrimenti, in ragione della sua

appartenenza al sindacato o della sua partecipazione ad uno sciopero, può imporre che quella lavoratrice venga

promossa o che le venga, per esempio,

Ciò perchè con l’azione di repressione della condotta antisindacale,

concesso il beneficio negatole.

possono essere contrastati comportamenti cdd. plurioffensivi che, cioè, ledono

contemporaneamente sia interessi del sindacato,sia interessi del singolo lavoratore. ln una

fattispecie in cui, per esempio, un lavoratore è stato licenziato per aver partecipato ad uno sciopero,

è possibile che questi proponga ricorso individuale al giudice del lavoro, sulla base degli artt. 15 e

18 St. lav. (essendo stato leso il diritto individuale del lavoratore a non essere discriminato e

licenziato in ragione della propria attività sindacale); ma è anche possibile il ricorso del sindacato,

con fazione speciale ex art. 28, sicuramente più rapida ed efficace, nella misura in cui questo

affermi e dimostri che quel licenziamento ha leso pure il suo interesse di organizzazione. Ciò può

avvenire se il datore di lavoro, con quel licenziamento, oltre che colpire il singolo, abbia inteso

indebolire anche l’azione collettiva, depotenziando la capacità di mobilitazione del sindacato

(secondo il macabro refrain: colpirne uno per educarne cento). Le due azioni -— quella individuale

e quella collettiva — rispondono, infatti, a due logiche diverse: la tutela di un interesse individuale,

la prima, e la tutela di un interesse collettivo, la seconda.

>> Va segnalato pure che: a) l’azione di repressione della condotta antisindacale può essere rivolta

contro qualsiasi comportamento diretto “ad impedire o limitare l’esercizio della libertà e della

attività sindacale nonché del diritto di sciopero" (i tre beni protetti dalla norma) e non soltanto

contro le violazioni dei diritti sindacali tipizzati dal titolo III dello Statuto; essa, cioè può essere

esercitata contro tutti quei comportamenti che — sulla base dell’esperienza, e con riguardo alle

circostanze concrete di tempo e di luogo — possono essere valutati come antisindacali, in quanto,

appunto, lesivi dei beni indicati in apertura della disposizione in esame.

b) La valutazione del comportamento antisindacale è oggettiva; essa, cioè, prescinde

dall’accertamento della intenzione e della volontà (elemento soggettivo) di chi lo ponga in essere

(il datore di lavoro, ma anche un manager, un dirigente o un capo reparto). In sostanza, il datore di

lavoro può comportarsi in un certo modo senza avere intenzione di ledere un interesse del

sindacato; egli, per esempio, promuove un gruppo di lavoratori che non partecipano mai ad azioni

conflittuali perché li ritiene effettivamente migliori, ma, in tal modo, discrimina, oggettivamente,

chi partecipa normalmente all’attività sindacale e finisce per disincentivare, indirettamente,

l'adesione al sindacato e al conflitto.

> Il legislatore ha previsto, per l'inottemperanza del datore di lavoro al decreto di condanna,

sanzioni particolarmente severe. Spesso, infatti, la efficacia dei provvedimenti del giudice in

materia civile e di lavoro, in particolare, si infrange di fronte al principio generale di diritto

processuale per il quale nessuno può essere costretto ad eseguire un obbligo di fare quando questo

sia infungibile, quando, cioè, tali provvedimenti condannino ad un faceva che solo il soggetto

obbligato può porre in essere. Se il soggetto per eseguire un ordine deve personalmente attivarsi

nessun può <<costringerlo a fare qualcosa in particolare>>; egli, semmai, subirà le conseguenze del

<<non fare>> in termini risarcitori. Ciò è esattamente il contrario di quel che avviene nel processo

amministrativo in cui soggetto destinatario dell'ordine è spesso una PA.; qui, attraverso il giudizio di

ottemperanza, il giudice individua un soggetto — commissario ad acta — che può eseguire l’ordine

in sostituzione del soggetto inadempiente.

Nel caso della condanna ex art. 28 St. lav., dunque, di fronte al rischio di inottemperanza datoriale

al decreto e al fine di rimediare alle difficoltà di un eventuale processo esecutivo riguardante un

obbligo di fare infungibile — in definitiva, a presidio della esecutività del provvedimento —, il

legislatore ha pensato ad una modalità di coazione indiretta ma quanto mai efficace. Ha

previsto, infatti, per il caso di inottemperanza al decreto — o alla sentenza pronunciata nel giudizio

di opposizione — una sanzione penale: il datore di lavoro che non ottemperi al decreto è, così,

sanzionato penalmente, a norma dell'art. 650 c.p. (che punisce l’inosservanza dei provvedimenti

dell’Autorità con l'arresto sino a tre mesi o con un’ammenda), mentre la sentenza di

condanna penale è soggetta a pubblicazione ai sensi de]l’art. 36 c.p.

> Infine il sistema delle impugnazioni: contro il decreto del Tribunale (che dichiara o nega

l'antisindacalità del comportamento) la parte soccombente può proporre opposizione davanti al

medesimo giudice del lavoro che, in questo caso, deciderà con sentenza immediatamente

esecutiva. Dal momento dell'opposizione, il procedimento si incardina, infatti, nei binari ordinari

del processo del lavoro.

Da rilevare che anche i comportamenti antisindacali attuati dalle PA. possono essere denunciati

dalle organizzazioni sindacali con il procedimento previsto dall’art. 28, legge n. 300/1970. Dopo un

periodo di incertezza, il legislatore ha definitivamente fissato la competenza del giudice del lavoro,

e non del giudice amministrativo, anche per tali procedimenti (art. 63, 3° comma, T.U. del pubblico

impiego) e ciò in coerenza con il generale processo di devoluzione al giudice ordinario del

contenzioso in materia di pubblico impiego.

Perché libertà di ”organizzazione sindacale" e non semplicemente di "associazione"

L’art. 39 della Costituzione utilizza la formula organizzazione e non quella di associazione

sindacale; questo riferimento si spiega con la scelta del nostro legislatore costituente di specificare

la tutela della libertà sindacale e di non “scioglierla”, come avviene in altre Costituzioni rigide, nel

più generale principio di libertà di associazione (che nella nostra Costituzione è prevista e tutelata

all’art. 18). La nostra carta costituzionale dà, pertanto, un particolare risalto al principio della libertà

di organizzazione sindacale non riducendolo all’altro (e diverso) principio della libertà di

associazione.

Da questa scelta si possono trarre pertanto due indicazioni:

a) l’organizzazione sindacale è collocata in una posizione privilegiata rispetto a tutti gli altri

fenomeni associativi cui comunque la Costituzione fa ampio riferimento (oltre all’art. 18, anche

l’art. 2). Questa posizione di privilegio dell’organizzazione sindacale in termini di libertà spiega

molti dei contenuti che si sono prima analizzati: spiega, in sintesi, la posizione di particolare

immunità del sindacato nei confronti di interventi dello Stato e di terzi, nella sua proiezione

organizzativa e nella sua azione, e spiega anche la legislazione di sostegno e promozione. Si tratta

di un privilegio di cui non gode, per esempio, l'associazionismo imprenditoriale che, essendo

storicamente considerato un fenomeno “ di risposta” all’associazionismo dei lavoratori,

rientra nell’ambito della generica protezione della libertà associativa: l’associazionismo degli

imprenditori- riconducibile, appunto, all’art. 18 Cost. — è collocato, sotto il profilo della rilevanza

costituzionale, sullo stesso piano dell'associazionismo dei bocciofili, degli appassionati di

deltaplano, ecc.;

b) lo scudo di protezione dell'art. 39 si estende ad ogni fenomeno di aggregazione di interessi

collettivi, anche rudimentale dal punto di vista organizzativo (coalizioni occasionali, gruppi

spontanei, ecc.), ln altri termini, per essere protetti dalla disposizione costituzionale, non è

necessario darsi una forma organizzativa giuridicamente strutturata come quella associativa (che

solitamente implica, quanto meno, un atto costitutivo ed uno statuto); è sufficiente coalizzarsi per

perseguire scopi di tutela collettiva del lavoro, secondo le forme organizzate che i gruppi ritengono,

di volta in volta, più appropriate, anche non stabili e meramente transitorie.

l soggetti del diritto sindacale. Organizzazioni sindacali e associazionismo degli imprenditori

ll sindacato dei lavoratori come soggetto sociale: la struttura organizzativa del sindacato

Quando si parla di sindacato si fa comunemente riferimento ad un fenomeno sociale il cui scopo

generale è, come si è visto, la tutela collettiva e organizzata degli interessi professionali e di lavoro.

In qualsiasi parte del mondo i sindacati si sono costituti in funzione di questo obiettivo. Tuttavia, le

concrete forme in cui i sindacati organizzano gli interessi collettivi, per gli scopi di tutela indicati,

possono variare. In estrema sintesi, esistono vari modelli di organizzazione sindacale che possono

essere ricondotti ad alcune fondamentali articolazioni organizzative e alla loro reciproca

combinazione.

a) una duplice opzione organizzativa: sindacalismo di mestiere e di industria.

I sindacati possono aggregare gli interessi professionali in base alla comunanza del mestiere dei

lavoratori che essi organizzano: mestiere è un termine antico e nobile che indica un insieme di

conoscenze, teoriche e pratiche, riconducibile ad uno status professionale omogeneo che in tempi

passati rifletteva pure una identità, una appartenenza (alla corporazione, al gruppo, alla classe

sociale, ecc,). I sindacati possono pure aggregare i lavoratori sulla base della categoria

produttiva alla quale appartiene l'azienda presso cui i lavoratori sono impiegati.

Il modello del sindacalismo di mestiere è tipico, per esempio, degli USA, mentre è poco diffuso in

Italia dove, tuttavia, non mancano delle eccezioni (il sindacato dei piloti degli aerei, dei calciatori,

dei magistrati, di polizia, dei controllori di volo, ecc,). Il sindacalismo per categoria produttiva (per

es.: la categoria dei metalmeccanici, dei chimici, dei tessili, ecc.) o per ramo di industria o settore

(per es. il settore dell’automobile; il settore siderurgico) è quello più diffuso in Italia e può essere

praticamente considerato il modello dominante.

b) La organizzazione verticale e orizzontale.

Due ulteriori articolazioni organizzative del sindacato sono rappresentate, in Italia, dalle dimensioni

orizzontale e verticale. Nella dimensione orizzontale il sindacato organizza i lavoratori e le proprie

strutture su basi territoriali (la Cgil nelle camere del lavoro territoriali, la Cisl nelle unioni sinda-

cali territoriali, la Uil nelle camere sindacali, l’Ugl nelle unioni territoriali).

Nella dimensione verticale il sindacato si aggrega su vari livelli, interni alla categoria o al settore

produttivo, a partire dalla azienda fino alla federazione di livello nazionale, ma ciò che conta è la

categoria produttiva—merceologica, appunto, e non tl territorio. Il sindacato della categoria dei

metalmeccanici ha una presenza aziendale, ma può pure strutturarsi a livello provinciale, regionale

ecc.; tuttavia, determinante per l'aggregazione è la dimensione produttiva merceologica.

Le strutture verticali del sindacato coesistono con le strutture territoriali orizzontali, ma le funzioni

negoziali sono esercitate prevalentemente dalle strutture verticali

Sicuramente nel segno della novità sono le nuove strutture territoriali dei sindacati confederali che

organizzano, soprattutto nel territorio, i lavoratori c.d. atipici: lavoratori “somministrati” (ex

interinali), collaboratori coordinati e continuativi, a programma o a progetto, lavoratori occasionali,

ecc. Si tratta, com'è noto, di lavoratori sempre più presenti nei vari ambiti lavorativi — tanto nel

privato quanto nel pubblico - per via del riconoscimento (che ha ormai assunto il segno di una vera

e propria promozione della loro diffusione) che il legislatore ne ha operato, soprattutto in tempi

recenti (legge n. 30/2003 e d.lgs. n. 276/2003). Tali tipologie, diverse e variegate, di rapporti di

lavoro hanno un dato in comune: la temporaneità occupazionale, cioè la mancanza di stabilità e

quindi, dal punto vista del sindacato, una sostanziale precarietà; è proprio quest’ultimo elemento

che distingue tali lavoratori dal lavoratore subordinato standard, occupato a tempo pieno e

indeterminato, nei cui confronti si è tradizionalmente rivolta l'attività di proselitismo e tutela di

interessi delle associazioni sindacali. La scelta organizzativa compiuta, negli ultimi tempi, dai

sindacati italiani è consistita nel dar luogo a strutture associative (NIDIL-CGIL, ALAI—Cl-

SL, CPO-UIL) che operano sul territorio e che rivolgono la loro attività, soprattutto di assistenza e

servizi, nei confronti di tali lavoratori precari. Si tratta di soggetti che hanno in comune la mancanza

di stabilità del lavoro e, dunque, un reddito precario e una accentuata mobilità tra aziende e settori

con non indifferenti problemi sul piano sociale (difficoltà di accedere al credito, di stipulare

contratti di locazione che esigono determinate garanzie, ecc.). L’organizzazione apprestata dal

sindacato è territoriale poiché tende ad associare soggetti non sulla base di uno rtatus professionale,

stabile e certo, o sulla base della proiezione di esso sul territorio, ma all'opposto — rispetto alla

tradizione del sindacato italiano — sulla base di una collocazione “instabile” di tali lavoratori sul

mercato del lavoro. È il primo esempio di un sindacato che cerca di dare voce ad interessi omogenei

di lavoratori che si muovono nel mercato e non, invece, all’interno del rapporto di lavoro.

Strutture orizzontali e strutture verticali dei sindacati coesistono ma non si sovrappongono,

svolgendo compiti diversi. Le prime si fanno carico del coordinamento generale delle politiche

sindacali, cioè delle politiche trasversali, comuni a tutte le categorie e a tutti i settori. Le strutture

orizzontali si attivano, per esempio, quando occorre discutere con il governo e con le associazioni

imprenditoriali di politica dei redditi, di riforma delle pensioni, del problema della disoccupazione,

dello sviluppo del meridione - cioè di questioni che riguardano l’insieme dei lavoratori e delle

categorie produttive. Ancora, se occorre organizzare uno sciopero ed una manifestazione di

protesta su temi generali, è evidente che entrano in campo le strutture orizzontali dei sindacati

nazionali (le confederazioni); lo stesso se occorre concertare lo sviluppo economico di un

particolare territorio (la cosiddetta concertazione locale); in tal caso entrano in campo le strutture

orizzontali di livello sub-nazionale (regionale o provinciale).

Se, invece, occorre rinnovare i contratti collettivi di livello aziendale o di categoria nazionale, o se

occorre affrontare un problema locale che riguarda una particolare categoria (i tagli occupazionali

in una azienda) si attivano le strutture verticali dei sindacati di categoria, di ambito nazionale o

territoriale a seconda del livello in cui dovrà svolgersi il negoziato. E a queste ultime che in

Italia è prevalentemente affidata, infatti, l°attività di contrattazione collettiva. I rapporti tra strutture

verticali e orizzontali del sindacato, anche in relazione ai soggetti che ne fanno parte (necessità di

doppia iscrizione — alla federazione e alla confederazione — o iscrizione alla federazione con

automatico effetto di appartenenza alla confederazione, ripartizione dei contributi sindacali e delle

risorse finanziarie tra le strutture verticali ed orizzontali, “peso” delle federazioni nelle assemblee

congressuali delle confederazioni) sono normalmente regolati dagli statuti sindacali interni che

funzionano alla stregua di vere e proprie costituzioni delle associazioni sindacali.

II sindacato come soggetto giuridico: inquadramento nello schema della associazione non

riconosciuta

L'organizzazione sindacale è soprattutto un soggetto sociale, ma è anche un soggetto giuridico. E

evidente che il peso maggiore delle attività dei sindacati e assorbito da attività qualificabili come

sociali o politiche, ma esiste pure una sfera di attività, sia esterna che interna, in cui il sindacato

opera come soggetto giuridico.

Si pensi al fatto:

>· che, soprattutto i sindacati maggiori, amministrano ingenti risorse finanziarie derivanti dai

contributi e gestiscono pure un ingente patrimonio immobiliare (ragioni per cui essi debbono tenere

dei bilanci); che impiegano migliaia di dipendenti, dirigenti e funzionari a tempo pieno (ragion per

cui essi debbono gestire del personale);

> che intensa è anche la vita, di relazione interna, fatta di congressi, di attività di organismi direttivi,

di rapporti tra organi interni, di elezioni di dirigenti, di deliberazioni collegiali;

> che la proiezione esterna dell’azione del sindacato, soprattutto negli ultimi anni, si è estesa al di la

del suo campo elettivo (l’attività di negoziazione collettiva), per abbracciare attività “altre”, quali

l'erogazione di servizi agli iscritti ola gestione di attività in favore di terzi svolte dal sindacato di-

rettamente (servizi fiscali) o attraverso enti controllati (istituti di patronato, enti di formazione

professionale, ecc.); tali attività, in futuro, potrebbero estendersi anche al settore finanziario, come

avviene già in altri paesi, attraverso la partecipazione alla gestione di fondi di previdenza

complementare di matrice collettiva.

Come si è già rilevato, il legislatore costituente aveva pensato a dotare i sindacati di una forma, pur

minima, di soggettività giuridica ancorché di tipo speciale. <<Ai sindacati non può essere imposto

altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali o centrali, secondo le norme di

legge[...]. I sindacati registrati hanno personalità giuridica>>, recitano i commi 2° e 4° dell’art. 39

Cost. La registrazione sarebbe stata, dunque, il viatico per il conseguimento della personalità

giuridica, necessaria, a sua volta, per accedere alla risorsa della contrattazione collettiva erga

omnes. Non se ne fece niente per contingenti ragioni storico—politiche che si vedranno, ma anche

per il prevalere di quella concezione della libertà sindacale come immunità che postula l’astensione

del legislatore da qualsiasi regolazione legale che riguardi il soggetto sindacale, Anche nella

disciplina generale prevista nel codice civile, infatti, il conferimento della personalità giuridica

implica poteri di controllo e vigilanza esterna da parte dello Stato. A maggior ragione questo

sarebbe potuto accadere se il riconoscimento del sindacato, come associazione, fosse derivato da

una legge speciale. Respinta la soluzione prevista dalla costituzione formale, in via di costituzione

materiale, il sindacato è stato, così, ricondotto da dottrina e giurisprudenza allo schema della

associazione non riconosciuta prevista e debolmente regolata nel codice civile.

Se, dunque, sul piano costituzionale della garanzia della libertà, il fenomeno sindacale non subisce

limitazioni concettuali che ne possano ridurre l’espansione (da cui il riferimento all’organizzazione

e non all’associazione), sul piano della necessità di fornire al sindacato un inquadramento giuridico,

attingendo al “supermarket” degli istituti privatistici tipici, si sceglie quello più leggero e meno

invasivo, vale a dire lo schema dell'associazione non riconosciuta.

Quel che rileva è allora una peculiare discrasia tra l’importanza di fatto che il fenomeno sindacale

ha assunto nella società italiana e la debolezza dello schema e della disciplina ai quali viene

ricondotta la sua soggettività.

Basti pensare al fatto che i sindacati, in quanto associazioni non riconosciute, non hanno neppure

l’obbligo di rendere pubblici i propri bilanci. La regolazione “debole” dell’associazione non

riconosciuta è, infatti, pensata nel codice civile per regolare fenomeni associativi secondari e

marginali (associazioni con scopi culturali, ricreativi, ecc.), rispetto ai quali il legislatore

del codice civile considerava prevalente l’interesse a tutelare il principio di auto—organizzazione

del gruppo per la cura degli affari interni.

La norma chiave che riguarda tali associazioni è, infatti, l'art. 36 c.c. Il quale prevede che

“l'ordinamento interno e l'amministrazione delle associazioni non riconosciute come persone

giuridiche sono regolate dagli accordi degli associati”. ll che significa che nessuna regola esterna

può intervenire a disciplinare la c.d. vita di relazione endoassociativa, vale a dire la gestione degli

affari interni: distribuzione delle cariche, individuazione degli organi deliberativi, procedimento

deliberativo, ecc. Valgono soltanto le regole che gli stessi associati si danno attraverso gli statuti

sindacali interni che, come si è visto, fungono da vere e proprie costituzioni delle associazioni

sindacali.

Il codice si premura pure di garantire un minimo di autonomia patrimoniale alle associazioni il cui

fondo comune è costituito dai contributi degli associati; questi ultimi non possono chiederne la

divisione finché dura l’associazione né pretenderne una quota in caso di recesso; viene regolata,

inoltre, la responsabilità delle persone che hanno agito in nome e per conto dell’associazione (artt.

37-38 c.c.). Di fronte a questa debolezza regolativa del fenomeno sindacale nel versante cosiddetto

interno, il legislatore ha, tuttavia, sempre più frequentemente fatto riferimento alle organizzazioni

sindacali utilizzando varie formule (sindacato maggiormente rappresentativo, sindacato

comparativamente più rappresentativo, ecc.) per conferire loro rilevanti poteri di regolazione del

mercato del lavoro, di gestione della flessibilità, ecc., accentuando ancor di più il divario tra

rilevanza istituzionale del ruolo affidato alle organizzazioni sindacali e debolezza regolativa della

loro soggettività, al punto che la dottrina ha in qualche modo sostenuto che, in via di costituzione

materiale, la soggettività sindacale è in qualche modo connessa alla nozione di sindacato

maggiormente rappresentativo. Al di là di soluzioni di questo tipo, non pacificamente accolte, la

complessità della vita interna dei sindacati e la rilevanza politica esterna della loro azione (il

sindacato è sempre più coinvolto, attraverso la concertazione sociale, anche in ambiti di gestione

politica di interessi generali) hanno indotto la dottrina e la giurisprudenza a ritenere che, per quanto

riguarda soprattutto il profilo della loro democrazia interna (procedure di elezioni interne, conflitti

di competenza tra organi, regolarità dei procedimenti deliberativi, tutela dei diritti del singolo

associato nei confronti di provvedimenti, disciplinari o espulsivi, illegittimi), può essere esercitato

un controllo giudiziario sulle associazioni sindacali anche attraverso l’uso di provvedimenti atipici e

d’urgenza, ex art. 700 c.p.c., o attraverso l'applicazione analogica delle norme del codice civile che

riguardano le persone giuridiche, che consentono interventi da parte de]l’autorità giudiziaria

ordinaria.

Il sindacato assurge alla cronaca quotidiana non tanto per la sua vita di relazione interna, quanto per

la sua attività esterna, di natura politica oltre che negoziale. Del sindacato si parla in televisione e si

legge sui giornali soprattutto in occasione di un negoziato con il governo su grandi temi sociali,

della stipula di un contratto collettivo di rilevante importanza, di una manifestazione di protesta

nazionale o de]l’indizione di uno sciopero, ecc.

Rispetto alla attività politica e negoziale si pongono alcune basilari questioni giuridiche che

riguardano il soggetto sindacale; esse riguardano la sua rappresentanza e la sua rappresentatività. Si

tratta di due concetti che hanno profonde implicazioni sia di carattere giuridico, che di tipo

sociologico e politico-sociale. I due concetti sono, inoltre, collegati, anche se logicamente

distinti. La loro comprensione è una tappa di avvicinamento fondamentale alla conoscenza del

diritto sindacale.

Tra i due, è il concetto di rappresentanza che, in qualche misura, ripropone profili tecnico-giuridici

già studiati nel diritto costituzionale, la rappresentanza politica, o nel diritto privato, la

rappresentanza negoziale.

Nel diritto costituzionale la rappresentanza è l'istituto mediante il quale

si esercita la democrazia rappresentativa, attraverso il mandato normalmente non imperativo che i

rappresentanti ricevono dal demo; in occasione delle elezioni politiche o amministrative. Nel diritto

privato, la rappresentanza è l'istituto mediante il quale è consentito ad un soggetto di agire in nome

e

per conto di altri, trasferendo su quest’ultimo le conseguenze e gli effetti giuridici della propria

azione. Ciò può avvenire anche in virtù di un negozio giuridico qualificato come mandato, in base

al quale un soggetto, il mandante, conferisce ad un altro soggetto, il mandatario, il potere di agire in

nome e per conto, cosicché gli atti posti in essere dal mandatario sono poi vincolanti per il

mandante. Come si vedrà quando ci si occuperà dell'azione sindacale e del contratto collettivo in

particolare, i concetti di rappresentanza sindacale e di mandato, assumono un rilievo centrale nella

ricostruzione dell’efficacia - oggettiva e soggettiva - del contratto collettivo; per tale ragione è

conveniente rinviarne la trattazione al capitolo V Il problema che si è molto dibattuto e che ci si

limita, qui, ad enunciare è se la rappresentanza sindacale, tipica rappresentanza di interessi, per quel

che concerne le regole giuridiche, assomigli più alla rappresentanza politica di diritto pubblico o

alla rappresentanza negoziale di diritto privato.

Il concetto di rappresentatività sindacale è, invece, normalmente utilizzato nelle scienze sociali e

richiama la normale capacità del sindacato di rispecchiare e rappresentare le domande dei propri

iscritti. Tale capacità ha normalmente un connotato quantitativo: si dice rappresentativo un

sindacato nazionale che ha molti iscritti nella categoria di riferimento, ma può dirsi pure

rappresentativo un sindacato aziendale che ha un seguito di lavoratori maggioritario (o totalitario) in

un’azienda. Ma la rappresentatività ha pure un connotato qualitativo: si dice che un sindacato è

rappresentativo quando è in grado di trasformare efficacemente le domande degli iscritti in

azione negoziale; se è in grado di selezionarle avvedutamente; se tutela bene ed efficientemente i

lavoratori che dichiara di rappresentare. Tale effettiva capacità ha, di solito, dei riscontri empirici:

oltre al numero degli iscritti, le buone performances elettorali, l'autorevolezza, la credibilità

politico-negoziale del sindacato, la riuscita degli scioperi indetti, ecc.

3.1. La nozione giuridica di rappresentatività sindacale

La nozione di rappresentatività assume pure rilievo giuridico e questo spiega perché al chiarimento

di tale nozione è dato ampio spazio nelle pagine dei manuali di diritto sindacale. La nozione di

rappresentatività sindacale ha genesi nobile; ne fanno originariamente menzione alcune fonti di

diritto internazionale, mentre, in tempi recenti, essa compare pure nell'ordinamento europeo,

attraverso, soprattutto, il riferimento che vi fa la giurisprudenza comunitaria.

Nel nostro ordinamento, la nozione di rappresentatività è ampiamente utilizzata ed assume,

soprattutto, una raffigurazione funzionale. Cosa significa questo aggettivo apparentemente astruso?

Significa semplicemente che, in genere, il legislatore italiano, quando ricorre a tale nozione, non lo

fa per definirne il contenuto, ma per attribuire poteri, funzioni o prerogative ai sindacati

rappresentativi. In particolare, nell’ordinamento italiano, alla nozione di rappresentatività sono

attribuite due funzioni generali.

a) Poiché in Italia —- lo si è visto prima (v. supra, § 2) — manca una legge con cui si definisce cosa

è giuridicamente un sindacato, il concetto di sindacato rappresentativo, al quale fanno riferimento

varie disposizioni legali ha funzionato anche come surrogato della definizione legislativa di

sindacato.

La nozione è stata utilizzata per qualificare il sindacato come soggetto giuridico rispetto a certe

funzioni di rilevanza generale che il legislatore ha inteso attribuirgli. Allorché il legislatore fa

riferimento al sindacato per concedergli, per esempio, prerogative e vantaggi, accompagna, quasi

sempre, il sostantivo sindacato con l'attributo rappresentativo. E questa la funzione qualificatoria

del soggetto sindacale, propria della nozione di rappresentatività.

b) Si è visto altresì, che la nozione di rappresentatività è utilizzata come strumento di selezione tra

più sindacati in situazioni in cui il pluralismo sindacale deve essere in qualche modo concentrato e

ridotto, o perché si presenta, nella realtà sociale, eccessivo (il fenomeno della frammentazione

sindacale), ovvero per altre ragioni: per esempio, nella composizione di alcuni organi istituzionali

collegiali, la legge impone di coinvolgere soltanto alcuni (e non tutti i) sindacati astrattamente

coinvolgibili, prevedendo, così, una sorta di numero chiuso; ciò anche per ragioni di efficacia ed

efficienza dell'organo “partecipato” in cui è opportuno che compaiano solo sindacati “autorevoli”.

In tal caso si ricorre alla nozione di rappresentatività, spesso ulteriormente qualificata in termini

comparativi, nei modi che si vedranno.

È per ora sufficiente registrare questa seconda funzione del concetto di rappresentatività, cioè la

funzione selettiva.

In sintesi:

II sindacato rappresentativo nell'ordinamento italiano:

due funzioni generali

• Funzione qualificatoria:

ll concetto di sindacato rappresentativo fornisce uno schema giuridico al soggetto sindacale in

assenza di una legge di regolazione e qualificazione del medesimo

• Funzione — lato sensu — selettiva: ll concetto ha una funzione di selezione tra più sindacati nei

sistemi pluralistici

La funzione selettiva della nozione di rappresentatività sindacale è sicuramente quella più rilevante

nel nostro ordinamento giuridico.

Di seguito un breve elenco delle principali attività in cui, in virtù di specifiche previsioni legislative,

o in via di fatto, rileva la nozione di rappresentatività come criterio di selezione tra più sindacati.

1. L'ammissione al procedimento di contrattazione collettiva nel settore pubblico.

2. La partecipazione in organi istituzionali: per esempio il CNEL o altri organismi pubblici di

livello nazionale o regionale (per esempio, le commissioni regionali permanenti tripartite per

la gestione del mercato del lavoro).

3. L'accesso ai diritti per lo svolgimento di attività sindacale nei luoghi di lavoro, sia nel

settore pubblico (art. 42, d.lgs. n. 165/2001), sia nel privato (art. 19 ss., legge n. 300/1970).

4. La selezione per lo svolgimento di attività di contrattazione collettiva

in deroga o ad integrazione di norme di legge (per esempio, in materia di

flessibilità negoziata).

In tutti questi casi sono specifiche previsioni legislative che danno rilevanza giuridica al

concetto di rappresentatività in funzione selettiva.

4. Ma la rappresentatività, come criterio di selezione, rileva anche in via di mero fatto o, se si

vuole, come giudizio politico da parte di terzi. Sia nelle sedi della concertazione nazionale,

sia in quelle della concertazione locale — luoghi istituzionali abbastanza informali, perché

nessuna legge in Italia regola dettagliatamente il procedimento della concertazione

(riferimenti generici alla concertazione sono contenuti solo nelle leggi sulla c.d.

programmazione negoziata a livello locale) -—i sindacati che vi partecipano sono quelli che,

a giudizio degli altri attori (i governi nazionali e locali, le associazioni imprenditoriali), sono

considerati in via di fatto rappresentativi e, soprattutto, sono valutati più rappresentativi di

altri. Lo stesso avviene per gli interlocutori negoziali che, in via di fatto, vengono selezionati

dalle controparti nella contrattazione collettiva del settore privato. I sindacati dei lavoratori

con i quali gli imprenditori scelgono di entrare in relazioni contrattuali sono, per lo più,

quelli ritenuti rappresentativi dalle loro associazioni.

In sintesi: per quali funzioni si attribuisce al sindacato la qualifica di rappresentativo?

• Per la partecipazione al processo di negoziazione collettiva

• Per la partecipazione ad organi o collegi istituzionali

• Per lo svolgimento di attività negoziali che si svolgono su rinvio legale

• Per la concertazione sociale

La rappresentatività come nozione elastica; la sua misurabilità per la comparazione tra

sindacati

La nozione di rappresentatività, utilizzata soprattutto in funzione di selezione tra i sindacati, non è

affatto unitaria. Essa, al contrario, si è resa nel tempo mutevole, in riferimento ai vari contesti in cui

è stata impiegata dal legislatore.

Non sempre — anzi, molto raramente — la legge fa semplice riferimento alla “rappresentatività”

sindacale; il legislatore ha, infatti, corredato, quasi sempre, il sostantivo di termini ulteriori,

utilizzando ora l’espressione di associazione (o di confederazione) sindacale “maggiormente

rappresentativa", ora quella di associazione sindacale “ comparativamente più rappresentativa”.

Per esempio, per costituire rappresentanze sindacali aziendali cui attribuire prerogative e privilegi,

la formula utilizzata dall’art. 19 St. lav., prima della modifica referendaria, era quella di

confederazione maggiormente rappresentativa sul piano nazionale. Abrogata la disposizione

contenuta nell'art. 19, il legislatore ha utilizzato, negli interventi legislativi anche più recenti (legge

n. 30/2003 e d.lgs. n. 276/2003), la formula del sindacato comparativamente più rappresentativo sul

piano nazionale, anche se talvolta ha fatto ancora ricorso alla vecchia nozione (confederazioni

maggiormente rappresentative), a dimostrazione che le due formulazioni sono sostanzialmente

equivalenti. Come si dice in questi casi: <<vino vecchio in botti nuove>>.

In altre circostanze, la legge utilizza una nozione di rappresentatività semplice, ancorché misurata:

per esempio, per determinare i sindacati in possesso dei requisiti necessari per l'ammissione al

tavolo del negoziato, nel settore pubblico.

Al di là delle formule più o meno equivalenti, il problema della nozione di rappresentatività è

fondamentalmente quello della sua misurabilità. Pur avendo il legislatore utilizzato “a piene mani”

tale nozione, egli non si è preoccupato, infatti, di specificarne il significato e, cioè, di indicare i

criteri di misurazione di tale rappresentatività. Quando il legislatore si limita a prevedere che una

certa funzione contrattuale (per esempio, quella di introdurre ulteriori margini di flessibilità nel

lavoro part-time) è riservata ai sindacati comparativamente più (o maggiormente) rappresentativi,

egli sostanzialmente non assolve al (e perciò, demanda ad altri il) compito di stabilire, tanto in

generale e in astratto, quanto in concreto e di volta in volta, chi è comparativamente più

rappresentativo di un altro (o maggiormente rappresentativo) e chi non lo è affatto.

Più specificamente: quando il legislatore fa riferimento a formule vaghe e generali di attribuzione

della rappresentatività e vi inserisce un elemento generico di paragone (più, meno, maggiormente,

comparativamente ecc.), rimangono irrisolte una serie di questioni che possono essere cosi poste: 1,

>> chi sono i sindacati comparativamente più rappresentativi?

> Quale è il criterio di determinazione della maggiore o minore rappresentatività una volta che

occorre fare una comparazione? Vale il numero degli iscritti, oppure i risultati elettorali, ovvero

bisogna ricorrere ad un criterio tutto politico quale “l’affidabilità” di un sindacato rispetto ad un

altro?

> E poi: chi decide sul criterio da utilizzare?

> Chi valuta se quel criterio è applicato correttamente ed in buona fede? Lo fa il giudice, oppure

bisogna rivolgersi ad una autorità amministrativa indipendente? Deve intervenire un potere

pubblico?

Sono tutte domande che il mero riferimento legale alla rappresentatività maggiore o comparativa,

senza ulteriori specificazioni, lascia senza risposte. Le spiegazioni che circolano per dar conto di

una tale genericità dei riferimenti legislativi alla nozione di rappresentatività sono diverse. La più

ricorrente è che il legislatore quando fa riferimento alla rappresentatività comparativa, non meglio

specificata con criteri oggettivi di misurazione e comparazione, lo fa o per “opportunismo”, ovvero

perchè vuole lasciarsi le “mani libere”. La spiegazione in termini di “opportunismo” rinvia ad una

prassi abbastanza diffusa in Italia, per cui l'ingrato compito e la relativa responsabilità di sciogliere i

nodi della rappresentatività sindacale, quando questi ultimi vengono al pettine — cioè quando sorge

un conflitto sulla esistenza del requisito della maggiore rappresentatività in assoluto, o su chi fra

due sindacati è più rappresentativo dell'altro —, è rinviato dal legislatore al giudice. È stata la

giurisprudenza, infatti, che in Italia si è fatta carico di affrontare i conflitti più spinosi sul

riconoscimento della rappresentatività.

Più di recente, invece, riceve maggior favore la spiegazione delle “mani libere”: prevedere in una

disposizione legislativa che una certa funzione — per esempio, la stipula di contratti che

inseriscono maggiore flessibilità nel mercato del lavoro — può essere svolta da “ sindacati

comparativamente più rappresentativi", così come avviene in più parti del d.lgs. n. 276/2003,

significa che non c’è bisogno del consenso di tutti i sindacati rappresentativi, ma anche soltanto di

alcuni sindacati, purché comparativamente rappresentativi, per produrre l'effetto di maggiore

flessibilità previsto dalla norma. In tal modo è come se il legislatore ponesse il suo sigillo alla

pratica — eventuale — di accordi separati (accordi che, cioè, non riscuotono il consenso di tutti i

sindacati) tra associazioni imprenditoriali e sindacati, considerandoli comunque validi.

3.3. La rappresentatività oggettivamente misurata nella contrattazione collettiva del settore pubblico

Soltanto nel settore del pubblico impiego il legislatore è intervenuto per agganciare la nozione di

rappresentatività a dati di misurazione di consenso oggettivi e predeterminati (art. 43, d.lgs. n.

165/2001). Nel pubblico impiego, dunque, un sindacato non è più considerato presuntivamente

rappresentativo, ma neppure tocca a terzi determinare, sulla base di valutazioni discrezionali, chilo

sia o chilo sia in misura maggiore 0 minore. Nel pubblico impiego un sindacato viene invece

qualificato rappresentativo in virtù di un procedimento formale cli accertamento di reali indici di

rappresentatività — e quindi di consenso — regolato dalla legge. Ciò avviene per due specifiche

funzioni che sono state già sopra richiamate:

a) individuare i sindacati da ammettere al tavolo delle trattative per la stipula dei contratti collettivi

di comparto che, come si vedrà, nel pubblico impiego, godono di un particolare regime giuridico di

efficacia;

b) ripartire, proporzionalmente al grado di rappresentatività/ consenso di ogni sindacato

proceduralmente accertato, il monte di diritti sindacali previsto dalla legge e dai contratti collettivi

(per es., le quote di permessi retribuiti per i dirigenti delle rappresentanze sindacali).

Per la attribuzione della qualifica di rappresentatività nel settore pubblico si ricorre ad un termine

specifico e molto denso di significato: il termine procedurale. Ciò non è affatto casuale, ma è

connesso a precise disposizioni legislative (art. 43, d.lgs. n. 165/2001) da cui si evince che per

potere partecipare alla negoziazione collettiva, per potere sottoscrivere i contratti e per poter godere

dei diritti sindacali, i sindacati si debbono mettere in competizione con se medesimi e tra di loro,

per superare una specie di traguardo che si può definire soglia minima di accesso alla

rappresentatività.

La rappresentatività in questo caso è misurata attraverso specifici indicatori di consenso dei

lavoratori nei confronti delle varie organizzazioni sindacali che pretendono di partecipare al

negoziato, di sottoscrivere accordi o di godere dei diritti. ln particolare, il consenso viene

determinato sulla base della quantità degli iscritti (criterio associativo) e sulla base dei risultati ot-

tenuti da ciascun sindacato nelle elezioni delle Rappresentanze Sindacali Unitarie (criterio

elettorale). Criteri di misurazione della rappresentatività sindacale. ln generale:

• Criteri oggettivi (implicano un riconoscimento ex post, una attività di controllo amministrativo ed

un possibile contenzioso giudiziario):

• Il criterio elettorale: il quantum di consenso elettorale acquisito in elezioni di tipo sindacale

(rappresentanze aziendali, organismi pubblici, ecc.), A p

• II criterio-associativo: la percentuale di associati, in una determinata area di riferimento.

ll modello nel p.i. La rappresentatività misurata

Due criteri di misurazione della rappresentatività in concorso tra loro:

• Consistenza associativa con riferimento al numero complessivo delle deleghe sindacali rilasciate

nel comparto e non al numero dei dipendenti.

• Dato elettorale: percentuale di voti conseguiti dalle diverse associazioni nelle elezioni delle RSU:

rilevanza indiretta da|l'elemento consensuale.

Il meccanismo funziona nel modo seguente.I sindacati, per raggiungere la soglia di rappresentatività

necessaria per l'ammissione al negoziato e per godere dei diritti sindacali proporzionalmente al

tasso di rappresentatività proceduralmente accertato, debbono Ottenere una percentuale d1

consenso minima del 5%. Tale percentuale si ottiene calcolando la media ponderata

tra numero di iscritti al sindacato nel comparto di riferimento e consenso elettorale raggiunto nelle

elezioni delle RSU. Se, per esempio, un sindacato annovera nel comparto scuola soltanto il 3 % di

iscritti, ma ottiene il 7 % nelle elezioni delle RSU (o viceversa 7% di iscritti e 3 % di voti),

raggiunge la soglia del 5% di rappresentatività in virtù del calcolo della media tra i due

dati; pertanto il diritto ad essere ammesso al negoziato, a firmare eventualmente gli accordi e a

godere dei diritti in proporzione a tale dato. Se, calcolando la media, si colloca sotto il 5%

(ritornando all'esempio di prima: 3 % di iscritti e 6,8% di voti: media del 4,9%) non acquisisce i

diritti. Tale verifica avviene ogni tre anni.

In conclusione, il modello di rappresentatività misurata adottato nel settore del pubblico impiego ha

una serie di vantaggi che di seguito brevemente si sintetizzano:

> Rende possibile agganciare il requisito della rappresentatività ad un dato certo, poiché misurato,

di consenso, riducendo in tal modo la discrezionalità nel riconoscimento della qualifica di sindacato

rappresentativo e, quindi, il potenziale contenzioso giudiziario.

> Nel modello escogitato dal legislatore italiano, il consenso è misurato sia sulla quantità di iscritti

al sindacato, sia sulla quantità di voti ottenuti nel corso delle elezioni sindacali. Le due espressioni

di consenso, infatti, non coincidono necessariamente e le ipotesi di scarto, tra l’una e l'altra, sono,

nel sistema sindacale, molto più frequenti che nel sistema politico dove è, invece, abbastanza

normale che un iscritto ad un partito voti per lo stesso in occasione delle elezioni. Nel sistema

sindacale invece non è così: un/ a lavoratore/ trice può iscriversi ad un sindacato per certe

motivazioni, ma è pure possibile che nel momento del voto segua logiche diverse dall’appartenenza

al suo sindacato (anche perché gli organismi di rappresentanza di base sono espressivi della

comunità dei lavoratori e non soltanto delle organizzazioni sindacali)). Pertanto, misurare il grado

di rappresentatività sia sul consenso associativo, sia sul consenso elettorale costituisce una

ragionevole mediazione tra due modelli e due vocazioni diverse della rappresentanza sindacale: il

modello associativo del sindacato che rappresenta innanzitutto i propri iscritti; e il modello della

rappresentanza generale, per cui il sindacato rappresenta gli interessi dei lavoratori, a prescindere

dall’appartenenza ad una determinata associazione.

> Il procedimento di attribuzione della rappresentatività, essendo in larga misura regolato dalla

legge e da accordi sindacali (soprattutto per quel che concerne il procedimento di elezione delle

RSU), risulta controllabile e trasparente. La legge si fa carico, infatti, di prevedere meccanismi

pubblici di controllo dei risultati e di decisione sui reclami e sulle controversie elettorali, la cui

gestione è affidata ad organi terzi: l'ARAN, il ministero della funzione pubblica, il CNEL, la

magistratura del lavoro.

> Il modello visto ex post ha funzionato regolando il pluralismo sindacale senza comprimerlo

eccessivamente. Se è vero che i sindacati confederali storici (CGIL, CISL, UIL) hanno confermato

la loro egemonia anche nel pubblico impiego (il che non era del tutto certo prima dell’entrata in

vigore delle regole di misurazione del consenso), il sistema ha pure consentito. Di confermare la

presenza dei sindacati autonomi, che vantano un seguito reale e significativo — oltre la soglia del 5

% —, nei vari comparti del pubblico impiego.

Gli organismi di rappresentanza del sindacato e dei lavoratori nei luoghi di lavoro

Quando si descrive il sindacato come soggetto non si può fare a meno di dedicare qualche pagina

agli organismi di rappresentanza che operano direttamente nei luoghi di lavoro: le aziende, gli uffici

periferici delle pubbliche amministrazioni, ecc. Il sindacato, essendo una tipica organizzazione di

interessi, per poter efficacemente esercitare le proprie funzioni di tutela e di rappresentanza del

lavoro, deve essere in grado di presidiare tali interessi proprio laddove essi primariamente rilevano

e si manifestano. Quando si fa riferimento agli interessi che si aggregano intorno all’esperienza del

lavoro e della sua prestazione occorre tener presente che essi sono molto diversificati: alcuni si

presentano in guisa talmente generale ed omogenea che possono essere rappresentati e tutelati

soltanto a livello generale e sull'intero territorio nazionale (ma anche oltre, a livello di ordinamento

europeo). Si pensi, per esempio, agli interessi sottesi ai temi delle pensioni e del Webfare State,

che assumono una rilevanza politica talmente ampia e generale da interessare necessariamente il

livello di vertice del sindacato: quello nazionale-confederale. Altre questioni ed altri interessi, più

particolari e circoscritti, richiedono, invece, di essere rappresentati e tutelati dalle strutture

periferiche e decentrate del sindacato, sia territoriale sia aziendale. A quest'ultimo livello

la legge, come si è visto, si preoccupa addirittura di promuovere e sostenere la costituzione di

specifici organismi aziendali del sindacato, le cosiddette RSA (art. 19, legge n, 300/ 1970).

Detto questo, la legge non impone, tuttavia, alcun modello organizzativo per questi organismi: non

impone il modo di nominarli, non stabilisce come essi debbano funzionare o come si debbano

organizzare al loro interno (sei rappresentanti debbono essere eletti o nominati dai sindacati, se le

deliberazioni interne debbono ispirarsi alla regole della collegialità e al principio di maggioranza,

ecc.); ma la legge non regola neppure il legame specifico che esse debbono intrattenere con le

strutture esterne (territoriali) del sindacato, essendo tale materia demandata agli statuti interni delle

associazioni.

Nella realtà dei luoghi di lavoro del nostro paese, almeno nella maggior parte di essi, i sindacati

confederali hanno favorito l’organizzazione di Rappresentanze Sindacali Unitarie (RSU) che

rispondono contemporaneamente a due logiche distinte. Queste strutture costituiscono ad un tempo

organismi periferici dei sindacati che decidono di darsi terminali organizzativi,

unitari e non separati per sigla sindacale, ma sono anche strutture di rappresentanza diretta, e non

mediata dal sindacato, della comunità dei lavoratori. Si badi: il fatto che lo stesso organismo

rappresenti, ad un tempo, i sindacati esterni che lo promuovono e la collettività dei lavoratori di una

azienda (0 di una specifica amministrazione pubblica: un ente locale, una ASL, un ateneo, un ufficio

decentrato di un ministero) — realizzando, così, il cosiddetto modello del “canale unico” di

rappresentanza -— è una scelta abbastanza eccentrica; in altri sistemi, nei luoghi di lavoro

coesistono, ma con funzioni distinte e separate, organismi di rappresentanza della comunità dei

lavoratori ed organismi di rappresentanza dei sindacati (modello del “ doppio canale”). Non è detto,

infatti, che le scelte o le posizioni dei sindacati e degli organismi dei lavoratori debbano sempre e

necessariamente coincidere. Anzi, soprattutto in controversie aziendali aspre ed accese, ci possono

essere divergenze anche profonde: o perché i rappresentanti eletti dai lavoratori sono più disponibili

dei sindacati ad accettare una proposta di accordo, ovvero per la ragione contraria.

In altri termini, gli organismi rappresentativi dei lavoratori per il tipo di legittimazione che ricevono

(di solito sono eletti direttamente dai lavoratori sulla base di liste), finiscono per seguire logiche di

comportamento relativamente autonome da quelle dei sindacati, specie in quegli ordinamenti, come

l'Italia, nei quali a tali organismi sono riconosciuti specifici, ancorché limitati, poteri di

negoziazione collettiva (cioè di negoziare e sottoscrivere contratti collettivi di livello decentrato).

In Italia, nel settore privato, criteri di legittimazione, poteri e funzioni delle RSU sono regolati da un

accordo triangolare (il Protocollo Ciampi del 23 luglio 1993) e, più analiticamente, da un accordo

delle tre Confederazioni sindacali dei lavoratori con la Confindustria e l’Intersind (l’Accordo

interconfederale del 20 dicembre 1993). Qui il sistema di rappresentanza elettiva, diretta e

proporzionale è in parte corretto con accorgimenti tecnici mirati a garantire comunque l'egemonia

dei sindacati confederali firmatari dell’accordo, qualunque sia il risultato espresso dal corpo

elettorale. In particolare, il meccanismo è tale che alle organizzazioni confederali firmatarie

dell'accordo è in ogni caso garantito, qualunque sia l’esito del suffragio, un terzo dei delegati che

compongono l’organismo collegiale 1, Tale parziale vulnus alla applicazione ortodossa delle regole

della democrazia rappresentativa e al principio di proporzionalità è in qualche modo tollerato per il

fatto che i sindacati hanno voluto accentuare, pur all'interno del modello del canale unico, il

carattere di terminale organizzativo, più che di organismo rappresentativo della comunità dei

lavoratori, delle RSU. Ciò anche perché lo stesso Protocollo Ciampi del 1993 affida a questi

organismi compiti di gestione decentrata della contrattazione collettiva, individuandoli come

soggetti legittimati a stipulare, appunto, i contratti collettivi di livello decentrato; tale circostanza —

connessa a ragioni di coerenza e di sistematicità della struttura contrattuale - rendeva necessaria una

certa omogeneità degli agenti negoziali. Sotto il profilo giuridico, questa violazione delle regole

canoniche della democrazia, del principio di proporzionalità del voto e del principio d'uguaglianza

si giustifica con il fatto che le norme sulla elezione e sulla composizione delle RSU sono, in fondo,

il prodotto di una autoregolazione sindacale.

Discorso diverso nel pubblico impiego. Qui il procedimento di elezione delle RSU è, quanto ai

principi generali (principio di proporzionalità, segretezza del voto, periodicità del rinnovo,

controllabilità e trasparenza del procedimento), regolato dalla legge. Per tale ragione non avrebbero

potuto operare — pena una palese violazione di principi costituzionali (di libertà sindacale ed

uguaglianza, in particolare) — correttivi ai principi di democrazia, a garanzia di certe componenti

sindacali, come invece avviene nel settore privato.

Va segnalato che nella realtà delle aziende e delle pubbliche amministrazioni italiane i diversi organismi di

rappresentanza sindacali o di rappresentanza unitaria si alternano e difficilmente convivono. ln alternativa alle

RSU, possono essere costituite le RSA, ex art. 19 St. lav., che svolgono invece soltanto il ruolo di terminali

sindacali e non di organismi di rappresentanza di tutti i lavoratori di un’azienda o di una data amministrazione. Se,

però, i sindacati decidono di costituire rappresentanze unitarie debbono, per regola convenzionale (pur essa

contenuta nell’Accordo interconfederale del 1993) rinunciare a mantenere le proprie RSA. Ma può accadere, per il

noto fenomeno del pluralismo, che molti sindacati decidano di promuovere la costituzione di rappresentanze

sindacali unitarie, rinunciando alle proprie RSA, e che altri optino invece, per queste ultime. Se, infatti, ricorrono i

presupposti dell’art. 19 St. lav. (se, cioè, un sindacato è firmatario di contratti collettivi applicati all'unità

produttiva) i sindacati possono costituire proprie RSA anche nei luoghi di lavoro in cui esistono RSU: questo,

almeno, potrebbe accadere in teoria; nella prassi, si tratta di una situazione ricorrente solo di rado. Nella realtà, o

c'è una sola RSU, ovvero ogni sindacato mantiene una propria RSA che gode dei diritti e delle prerogative previsti

dall'art. 19 ss. St. lav.

Informazione e consultazione

Gli organismi di rappresentanza dei lavoratori nei luoghi di lavoro (RSA e RSU) sono titolari, oltre

che di poteri di contrattazione collettiva di livello decentrato, di diritti di informazione e di

consultazione.

Sino a tempi recenti, tali diritti erano previsti esclusivamente dai contratti collettivi — di solito nelle

loro prime parti, aventi natura tipicamente obbligatoria — o da disposizioni legislative riguardanti

materie specifiche. L'introduzione di queste ultime è, per lo più, dipesa dall'adempimento di

obblighi comunitari di trasposizione di direttive dell’U.E., che, per l’appunto, imponevano lo

svolgimento di procedure di informazione e consultazione con i rappresentanti dei lavoratori su

specifiche materie e/o in occasione di specifici eventi: quasi sempre, situazioni di crisi e vicende

modificative dell’azienda idonee a ripercuotersi sui rapporti di lavoro.

Diritti di informazione e di consultazione delle RSA sono stati, pertanto, introdotti in materia di

licenziamenti collettivi, dalla legge n. 223/1991 che, nel regolare la procedura di mobilità necessaria

per il legittimo esercizio del potere datoriale di operare riduzioni del personale (art. 4), ha imposto,

appunto, specifici obblighi di comunicazione e di consultazione delle RSA in

capo ai datori di lavoro. Analogamente, in caso di trasferimento d°azienda, si è previsto l’obbligo di

fornirne informazione scritta alle RSA, alle quali spetta poi il diritto di chiedere un esame congiunto

(e, dunque, una consultazione) sulla questione (art. 47, legge n. 428/1990, poi ripreso dall’art. 2 del

d.lgs. n. 18/2001).

Un capovolgimento di questa tecnica di regolazione — caratterizzata dal carattere settoriale degli

interventi legislativi — si è avuta con il d.lgs. n. 25/ 2007, di trasposizione della direttiva

comunitaria che ha istituito un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei

lavoratori (direttiva 2002/ 14/ CE).

Il decreto conferisce ai <<rappresentanti dei lavoratori ai sensi della normativa- vigente, nonché

degli accordi interconfederali 20 dicembre 1993 e 27 luglio 1994, e successive modificazioni, o dei

contratti collettivi nazionali applicati qualora i predetti accordi interconfederali non trovino

applicazione>> diritti di informazione e di consultazione, non più limitati a temi specifici, ma

riguardanti, in generale, a) L'andamento dell'attività dell'impresa e la sua situazione economica; b)

la situazione, la struttura e l'andamento prevedibile dell’occupazione nella impresa, nonché, in caso

di rischio per i livelli occupazionali, le relative misure di contrasto; c) le decisioni dell’impresa

che siano suscettibili di comportare rilevanti cambiamenti dell’organizzazione del lavoro e dei

contratti di lavoro (art. 3, d.lgs. n. 25/2007). Si tratta di prescrizioni di contenuto minimo, dal

momento che lo stesso decreto contiene un ampio e generale rinvio alla contrattazione collettiva per

la definizione deile sedi, dei tempi, dei soggetti, delle modalità e dei contenuti dei diritti di

informazione e di consultazione (art. 4, d.lgs. n. 25/2007),

La normativa quadro sui diritti di informazione e di consultazione dei rappresentanti aziendali dei

lavoratori sembra, pertanto, destinata a produrre un significativo effetto di generalizzazione delle

prassi partecipative, con una permanenza, tuttavia, di un ruolo chiave in capo alla contrattazione

collettiva soprattutto in ordine (come si è visto) ai contenuti degli obblighi di informazione e di

consultazione.) .

Analogamente a quanto previsto in tema di diritti sindacali in azienda, anche il d.lgs. n. 25/2007

esclude dal suo ambito di applicazione le piccole imprese: nella normativa sui diritti di

informazione e di consultazione la soglia numerica è, tuttavia, riferita a]l’impresa, e non all’unità

produttiva (come nell’art. 35 St. lav.), L’art. 3 del d.lgs. n. 25/2007 stabilisce, infatti, che le

disposizioni del decreto medesimo si applichino a tutte le imprese che impieghino almeno 50

lavoratori. '

La disciplina quadro dei diritti di informazione e di consultazione è, infine, completata dalla

previsione di un apparato sanzionatorio specifico.

Sino ad oggi, l'adempimento degli obblighi di informazione e di consultazione di natura contrattuale

poteva, infatti, essere garantito dalla possibilità di qualificare e di perseguire le condotte datoriali

lesive come comportamenti antisindacali: l'unico rimedio possibile, la cui esperibilità era da tempo

ammessa in giurisprudenza, era l'azione prevista dall'art. 28 St. lav.

Nei principali casi di diritti di informazione e di consultazione legale specificamente previsti dalla

legge (trasferimento d’azienda e licenziamento collettivo) era poi lo stesso legislatore a prevedere il

ricorso al rimedio ex art, 28 St, lav. in caso di condotte datoriali omissive (art. 47, legge n.

428/1990) ·

Il d.lgs. n. 25/2007'ha, invece, previsto, a carico del datore di lavoro che non adempia agli obblighi

di informazione e di consultazione, una specifica sanzione amministrativa, di importo abbastanza

elevato (da 3.000,00 a 18.000,00 euro per ciascuna violazione). La previsione di _quest’ultima non

sembra, tuttavia, escludere il possibile impiego anche dell’azione ex art. 28 St. lav. Se la (nuova)

sanzione prevista dal d.lgs. n, 25/2007 può, infatti, fungere da deterrente della condotta lesiva e la

sua irrogazione svolgere un effetto punitivo di tale, condotta, l'azione ex art. 28 St. lav. può, invece,

condurre all’esito della rimozione del comportamento lesivo e, cioè, all’effettivo soddisfacimento

del diritto al coinvolgimento; sostanzialmente, all’apertura, sia pure tardiva, della procedura di

informazione o di consultazione.

Due rimedi diversi, dunque, e, perciò, non necessariamente alternativi, sulla cui possibilità di

coesistenza la giurisprudenza sarà, certamente, chiamata a pronunciarsi.

Altri organismi di rappresentanza dei lavoratori in azienda: i rappresentanti per la sicurezza

Vi sono casi in cui è la legge a promuovere la costituzione di altri organismi di rappresentanza dei

lavoratori nei luoghi di lavoro; organismi che rispondono ad una esigenza di specializzare, per così

dire, la rappresentanza nei luoghi di lavoro: è il caso della tutela della salute e della sicurezza. Si

tratta di una materia così delicata per gli interessi generali che coinvolge (il bene salute di rilevanza

costituzionale, ma anche la tutela dell’ambiente di lavoro e dell'ambiente circostante) e così

complessa tecnicamente e giuridicamente per la normativa che richiama, che la sua gestione

impone, anche per le indicazioni che si ricevono dal legislatore europeo, la costituzione di

rappresentanze dei lavoratori ad hoc. Per questa ragione già con il dlgs. n. 626/1994 (in particolare

l’art. 18), di attuazione della direttiva 89/ 391/ CEE e di una serie di altre direttive, riguardanti il

miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro, era previsto che

nell'attività di elaborazione e partecipazione alla gestione del sistema di prevenzione nei

luoghi di lavoro fossero obbligatoriamente coinvolti rappresentanti dei lavoratori, aventi specifici

diritti di informazione e di formazione, oltre che poteri di controllo dell’esatta applicazione delle

regole di sicurezza e di efficienza complessiva del sistema di prevenzione. Nel decreto era

riconosciuto a tali rappresentanti anche il diritto a riunioni periodiche, la facoltà di formulare

osservazioni o avvertenze, di proporre ricorso alle autorità competenti (art. 19), con relative

sanzioni penali per chi ledeva le loro attribuzioni.

L’emergenza italiana delle cdd. “morti bianche" ha, ultimamente, impresso una forte accelerazione

al processo di aggiornamento e riforma della disciplina in materia di sicurezza sul lavoro; infatti è

stata varata la legge n. 123/ 2007, contenente sia la delega al Governo per l’approvazione del Testo

Unico in materia di sicurezza e sia alcune norme immediatamente precetti-

ve. Alla delega è stata data attuazione con il d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, nel quale si registra un

rafforzamento della filosofia partecipativa e del ruolo delle organizzazioni sindacali già contenuti

nel d.lgs. n. 626/1994: è stato riconosciuto alle organizzazioni sindacali l’intervento nei processi

penali con riferimento a reati commessi con violazione della normativa legale sulla sicurezza sul

lavoro; sono stati modificati requisiti e attribuzioni del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza

territoriale (elezione contemporanea su tutto il territorio nazionale, potere di acceso nei luoghi di

lavoro, incompatibilità con funzioni sindacali operative, determinazione del monte ore di

formazione obbligatoria); è stata istituita la figura del rappresentante per la sicurezza di sito

produttivo; sono stati potenziati i compiti dei già istituiti organismi paritetici.

I lettori più perspicaci avranno notato, tra le righe, una differenza di linguaggio ma anche di concetti

nel riferimento a questi organismi di rappresentanza rispetto a quelli che si sono trattati in

precedenza. Nella materia della salute e della sicurezza i rappresentanti dei lavoratori vengono,

infatti, coinvolti in una attività più di partecipazione che di negoziazione. Si tratta di due concetti

che fanno riferimento a due diverse modalità di azione collettiva e su cui si avrà modo di tornare più

ampiamente in seguito. Per ora è sufficiente segnalare che la partecipazione implica un

maggiore coinvolgimento dei soggetti collettivi chiamati alla gestione di un interesse comune; la

negoziazione presuppone invece l’alterità e la contrapposizione degli interessi, che è il sale,

appunto, di ogni attività negoziale e di scambio. Secondo il legislatore comunitario e nazionale,

invece, quando sono in gioco beni quali la salute e la sicurezza e quando si tratta di tutelare

l’ambiente, le relazioni tra gli attori nei luoghi di lavoro debbono essere improntate alla

partecipazione e alla collaborazione e non allo scambio, perché in gioco ci sono interessi generali

che trascendono gli interessi specifici delle parti. Volendo fare un esempio, non sarebbe possibile né

lecito negoziare, secondo una logica tipica dello scambio contrattuale e sindacale, minori misure di

sicurezza e prevenzione in cambio di un maggiore salario, o attenuare le misure di prevenzione

ambientale e il loro costo per l’impresa, in cambio di maggiore stabilità occupazionale per i

lavoratori. Ciò proprio perché il concetto di prevenzione e di sicurezza, che si impone attraverso la

legislazione comunitaria e che si intravede anche nella nostra carta costituzionale (attraverso il

diritto alla salute: art. 32 Cost.), è un concetto assoluto e non relativo; non è possibile affidare tale

materia alla negoziazione poiché essa impone, piuttosto, la concertazione e la collaborazione in

vista dell'interesse generale perseguito.

Tuttavia, nella realtà delle aziende e degli uffici, la prassi va spesso nel senso di “sciogliere” le

funzioni dei rappresentanti della sicurezza nelle strutture sindacali o di rappresentanza unitaria. Di

affidare cioè le funzioni di rappresentante di sicurezza a rappresentanti sindacali tout court. Si tratta

di scelte non proprio ispirate alla ratio di separare le diverse funzioni di rappresentanza in funzione

delle diversa ed intensa specializzazione che la materia della tutela della sicurezza, invece,

imporrebbe. La bozza di Testo Unico (rectius decreto legislativo) trasmessa alle Regioni e ai due

rami del Parlamento non ha risolto il nodo del rapporto intercorrente tra la rappresentanza per la

sicurezza e quella sindacale — nonostante le perplessità sollevate dalla dottrina e dallo stesso

movimento sindacale —, ma si è limitata a prevedere l'incompatibilità delle funzioni di

rappresentante per la sicurezza con quelle di responsabile del servizio di prevenzione e protezione

(ausiliario del datore di lavoro), nonché il diritto di ciascun rappresentante per la sicurezza ad essere

significativamente formato e di godere di mirati sostegni finanziari delle attività di rappresentanza.

l Comitati aziendali europei come titolari di diritti di informazione nelle imprese di

dimensione comunitaria

Importanti strumenti di partecipazione dei lavoratori nelle imprese sono i comitati aziendali europei

(CAE) regolati dal diritto comunitario, ed in particolare dalla direttiva 94/45/CE, <<intesa a

migliorare il diritto all'informazione e alla consultazione dei lavoratori nelle imprese e nei gruppi

di imprese di dimensioni comunitarie>> (art. 1,1.).

La nascita della direttiva è collegata allo sviluppo delle imprese transnazionali, dipendente, a sua

volta, dalla globalizzazione dell'economia e dei mercati; la direttiva si riconnette pure al fenomeno

giuridico e finanziario dei gruppi societari; il suo obiettivo è principalmente quello di evitare che il

_ (sempre più ricorrente) carattere transnazionale delle attività di impresa penalizzi i lavoratori

attraverso trattamenti “ al ribasso”, differenziati da Paese a Paese (il cosiddetto dumping sociale).

La direttiva intende così garantire uniformità di trattamenti in materia di informazione e

consultazione, indipendentemente dal Paese in cui hanno sede le imprese del gruppo o gli

stabilimenti dell’impresa.


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flaviael

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (CATANIA e RAGUSA)
SSD:
Università: Catania - Unict
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto del lavoro e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Caruso Bruno.

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