Diritto internazionale - funzione di attuazione coercitiva

Funzione di attuazione coercitiva del diritto internazionale

Il decentramento di questa funzione è lasciato agli stessi Stati attraverso l’autotutela: sono gli Stati stessi che attuano le norme, si fanno giustizia da sé, attraverso l'autotutela, che, a differenza del diritto interno, nel diritto internazionale è la regola. Sul piano formale, l’autotutela mette tutti gli Stati sullo stesso piano, ma sul piano sostanziale, sono solo gli Stati più forti che possono adottare degli strumenti di autotutela più efficaci, per garantire meglio la coercizione del diritto, mentre gli Stati deboli sono in difficoltà ad adottare delle misure più efficaci.

Prima di arrivare all’autotutela, dobbiamo prima chiarire cosa sia un illecito, come si arriva ad un illecito. Questo è il problema della responsabilità internazionale. La responsabilità internazionale si determina in base ad un soggetto di diritto internazionale che abbia violato degli obblighi internazionalmente assunti. La Commissione di diritto internazionale, fin dal 1953, ha studiato la possibilità di codificare la materia, affidando a diversi relatori il compito di presentare progetti. Risultato di questa attività è stato un progetto di articoli sulla responsabilità internazionale suddiviso in tre parti (ma soltanto le prime due sono le più importanti):

• 1° Parte: Origine della responsabilità che riprende la quasi totalità delle formulazioni del relatore Roberto Ago e tratta, in 35 articoli, degli elementi del diritto internazionale. Il testo costituisce la base della trattazione del tema della responsabilità.
• 2° Parte: Contenuto, forma e gradi della responsabilità, cioè le conseguenze dell’illecito (artt. 36/53).
• 3° Parte: Soluzione delle controversie (artt. 54/60).

La stesura del progetto relativo alla seconda e alla terza parte fu portato avanti dal relatore Arangio Ruiz, nominato nel 1986. Nel 1996 il testo completo è stato approvato in prima lettura dalla Commissione e trasmesso al Segretario Generale delle Nazioni Unite affinché potesse essere esaminato dai vari Stati per ulteriori commenti e osservazioni (ma non è ancora in vigore: è tuttora in discussione).

Nozione di illecito internazionale

L’art. 1 della Prima Parte del Progetto condiziona la responsabilità di uno Stato alla commissione di un fatto illecito: ogni atto internazionalmente illecito di uno Stato comporta la sua responsabilità internazionale. Il termine è di ampia portata e ricomprende sia azioni positive (atti) che omissioni o astensioni degli organi dello Stato. L’art. 3 riguarda gli elementi dell’illecito. C’è un atto illecito quando:

• C’è una condotta che costituisce omissione = elemento soggettivo
• C’è la violazione dell’atto = elemento oggettivo

Elemento soggettivo dell’illecito

L'elemento soggettivo dell’illecito è il comportamento che può essere attribuito allo Stato alla stregua del diritto internazionale. Si tratta di vedere quando il comportamento commissivo o omissivo può essere attribuito allo Stato. L’art. 5 specifica che per comportamento attribuibile allo Stato si intende il comportamento di un qualsiasi organo dello Stato che abbia tale qualità secondo il diritto interno dello Stato medesimo. In linea di principio lo Stato risponde del comportamento tenuto dai suoi organi: alla fine, è lo Stato che ha agito attraverso i suoi organi.

Art. 6: Il comportamento di un organo dello Stato sarà considerato come un atto dello Stato ai sensi del diritto internazionale, sia che tale organo appartenga al potere costituente, legislativo, esecutivo, giudiziario o altro, sia che abbia una posizione di subordinazione o di supremazia nell’organizzazione dello Stato.

All’art. 5 si parla di organi dello Stato che siano propri del diritto interno dello Stato. Il diritto internazionale attribuisce rilevanza all’organizzazione effettiva dello Stato, ma dire che il diritto internazionale si limita a rinviare agli organi interni dello Stato, è troppo superficiale. Ci si riferisce all’organizzazione effettiva dello Stato. Il diritto internazionale attribuisce allo Stato il comportamento di tutti gli enti territoriali minori che esistono all’interno dello Stato, anche se all’interno dello Stato questi enti hanno una personalità distinta e separata dallo Stato stesso (es. nel nostro Stato, le Regioni, le Province e i Comuni): vale questo anche per quegli Enti pubblici cui lo Stato attribuisca l’esercizio di pubbliche funzioni, che altrimenti spetterebbero al Ministero competente per materia.

Art. 7: Sarà considerato come un atto dello Stato ai sensi del diritto internazionale anche il comportamento di un organo di un ente di governo territoriale di tale Stato, purché, nel caso in questione, tale organo abbia agito in tale qualità. Sarà considerato come un atto dello Stato ai sensi del diritto internazionale anche il comportamento di un organo di un ente che non fa parte della struttura formale dello Stato o di un ente di governo territoriale, ma che è abilitato dal diritto interno di tale Stato ad esercitare prerogative dell’autorità di governo, purché, nel caso in questione, tale organo abbia agito in tale qualità.

In certi casi, anche l’attività di un individuo o gruppi di individui, può essere attribuita allo Stato, se l’individuo o il gruppo di individui stava agendo per conto dello Stato. Art. 8: Il comportamento di una persona o di un gruppo di persone sarà considerato anch’esso come un atto dello Stato ai sensi del diritto internazionale se:

• È stabilito che tale persona o gruppo di persone ha agito di fatto per conto di tale Stato;
• Tale persona o gruppo di persone ha esercitato di fatto prerogative dell’autorità di governo in assenza di autorità ufficiali e in circostanze che giustificavano l’esercizio di quelle prerogative dell’autorità.

Il punto più importante è il punto A: questo individuo o gruppo di individui agisce di fatto per conto dello Stato e il suo comportamento viene, pertanto, attribuito allo Stato. Esempio importante sul punto è costituito dalla famosa sentenza resa dalla Corte Internazionale di Giustizia del 24/5/1980, nel caso del personale diplomatico e consolare degli Stati Uniti in Iran; l’azione di militanti islamici che avevano occupato i locali dell’ambasciata americana fu ritenuta imputabile al governo iraniano, a partire dal momento in cui le autorità iraniane approvavano l’occupazione e decisero di perpetuarla e di utilizzarla a precisi fini politici. A giudizio della Corte l’approvazione del governo conferiva ai militanti islamici la qualità di agenti di fatto dello Stato iraniano.

In un primo momento lo Stato risponde del comportamento dei suoi organi, qualunque che siano gli organi, anche se distinti dallo Stato. In certi casi il comportamento dell’organo dello Stato può essere imputabile ad uno Stato diverso da quello a cui l’organo appartiene. Un organo può, cioè, appartenere formalmente ad uno Stato, ma essere, di fatto, organo di un altro Stato, in quanto agisce per conto di quest’ultimo sulla base delle sue istruzioni. In questo caso, il comportamento dell’organo è imputabile allo Stato per il quale esso agisce, pur non facendone parte. Art. 9: Il comportamento di un organo che è stato posto a disposizione di uno Stato da un altro Stato o da un’organizzazione internazionale sarà considerato come un atto del primo Stato ai sensi del diritto internazionale, se tale organo ha agito nell’esercizio di prerogative dell’autorità di governo dello Stato a disposizione del quale è stato posto.

Lo Stato risponde del comportamento dei suoi organi e di tutti gli organi che agiscono sotto il suo controllo; mentre non risponde se l’individuo o gruppi di individui non agiscono sotto la sua direzione, ma questo non vuol dire che lo Stato non sia mai responsabile dei comportamenti dei suoi cittadini (v. es. Iran citato precedentemente). Art. 11: Non sarà considerato come atto dello Stato ai sensi del diritto internazionale il comportamento di una persona o gruppo di persone che non agiscono per conto dello Stato.

Il paragrafo 1 non pregiudica l’attribuzione allo Stato di qualsiasi altro comportamento che sia collegato a quello delle persone o dei gruppi di persone ai quali il paragrafo 1 si riferisce e che deve essere considerato come un atto dello Stato in virtù degli articoli da 5 a 10.

Elemento oggettivo dell’illecito

Ultima cosa da dire riguardo all’elemento soggettivo: Art. 10: Il comportamento di un organo di uno Stato, di un ente di governo territoriale o di un ente abilitato ad esercitare prerogative dell’autorità di governo, sarà considerato come un atto dello Stato ai sensi del diritto internazionale anche se, nel caso specifico, l’organo abbia ecceduto la sua competenza secondo il diritto interno o contravvenuto alle istruzioni relative alla sua attività. La commissione si schiera a favore di coloro che affermano che lo Stato si mette comunque a favore dei suoi organi, anche se tali organi agiscono fuori delle loro competenze.

L’elemento oggettivo dell’illecito è l’elemento dell’antigiuridicità del comportamento. Deve essere un comportamento contrario ad un obbligo dello Stato. Il fatto illecito è costituito dalla violazione di un obbligo internazionale o dalla non conformità di un comportamento dello Stato a ciò che gli è imposto dal predetto obbligo. Dell’elemento oggettivo si occupa il Cap. III, Parte I del progetto, artt. 16/26.

Art. 16: Si ha violazione di un obbligo internazionale da parte di uno Stato quando un atto di quello Stato non è conforme a quanto gli è richiesto da tale obbligo. Art. 17/1: Un atto di uno Stato che costituisce una violazione di un obbligo internazionale è un atto internazionalmente illecito indipendentemente dalla fonte, sia essa consuetudinaria, pattizia o altra, di tale obbligo. È irrilevante la fonte dell’obbligo che è stato violato. Art. 18: Un atto di uno Stato che non è conforme a quanto gli è richiesto da un obbligo internazionale costituisce una violazione di quell’obbligo solo se l’atto è stato compiuto al tempo in cui l’obbligo era in vigore per tale Stato. Un obbligo deve essere in vigore perché sia commesso l’illecito, cioè l’obbligo che si ritiene che è stato violato deve essere in vigore.

Il progetto fa una serie di distinzioni:

• Illeciti omissivi o commissivi: Nel caso di illeciti omissivi, la norma violata imponeva allo Stato di non adottare il comportamento tenuto, es. l’obbligo per uno Stato di adottare certe norme nel suo diritto penale interno, norme che se non adotta, commette un illecito, perché il trattato gli imponeva di adottarle; nel caso di illeciti commissivi, la norma prescriveva un comportamento che lo Stato non ha posto in essere, attraverso un comportamento positivo, lo Stato viola un obbligo (di non fare) e commette un illecito.
• Illeciti istantanei e di durata: L’illecito istantaneo si realizza e si estingue in un momento preciso; l’illecito di durata perdura per tutto il tempo in cui dura la violazione. Art. 24 – Illecito istantaneo: La violazione di un obbligo internazionale per mezzo di un atto dello Stato che non si estende nel tempo si produce nel momento in cui l’atto è compiuto. Il tempo della commissione della violazione non si estende oltre tale momento, anche se gli effetti dell’atto dello Stato continuano in seguito. Art. 25 – Illecito di durata: La violazione di un obbligo internazionale per mezzo di un atto dello Stato avente carattere continuativo si produce nel momento in cui l’atto comincia. Ciononostante il tempo della commissione della violazione si estende per tutto il periodo durante il quale l’atto continua e rimane non conforme all’obbligo internazionale.
• Illeciti di condotta e di risultato: L’illecito di condotta si verifica quando la norma impone allo Stato un determinato comportamento (es. adozione di una normativa uniforme in una materia determinata); l’illecito di risultato si verifica quando lo Stato, lasciato libero nella scelta dei mezzi, è chiamato a garantire un risultato preciso richiesto da norme finali (es. predisposizione di idonee garanzie di giustizia a favore degli stranieri). Art. 20 – Illecito di condotta: Vi è una violazione da parte di uno Stato di un obbligo internazionale che richiede che esso osservi una particolare modalità di comportamento quando il comportamento di tale Stato non è conforme a quanto gli è richiesto da tale obbligo. Art. 21 – Illecito di risultato: Vi è una violazione da parte di uno Stato di un obbligo internazionale che richiede che esso raggiunga, con mezzi di sua scelta, uno specifico risultato se, attraverso il comportamento adottato, lo Stato non raggiunge il risultato che gli è richiesto da tale obbligo.

La commissione fa un’altra distinzione fondata sul contenuto dell’obbligo violato, cioè la distinzione tra illeciti più gravi e illeciti meno gravi, cioè tra crimini (illeciti più gravi) e delitti (illeciti meno gravi). Questa distinzione si ripercuote esclusivamente sulle conseguenze dell’illecito, essendo chiaro che la violazione di un obbligo internazionale genera sempre un fatto internazionalmente illecito, quale che sia l’oggetto dell’obbligo violato.

Art. 19/1: Un atto di uno Stato che costituisce una violazione di un obbligo internazionale è un atto internazionalmente illecito quale che sia l’oggetto dell’obbligo violato.

Nel diritto internazionale generale gli illeciti erano tutti posti sullo stesso piano e davano luogo alle stesse conseguenze. Distinguere ora tra illeciti più o meno gravi ha senso solo se si ammette che quelli più gravi abbiano poi delle conseguenze maggiori, mentre se vediamo la II parte di questo progetto di articoli, riferito alle conseguenze degli illeciti, tutto questo si riduce a poco. Vediamo quali dovrebbero essere questi crimini.

Art. 19/2: Un atto internazionalmente illecito, che risulta dalla violazione da parte di uno Stato di un obbligo internazionale tanto essenziale per la protezione di interessi fondamentali della comunità internazionale che la sua violazione è riconosciuta come un crimine da tale comunità nel suo insieme, costituisce un crimine internazionale. Il crimine internazionale è una violazione di una norma consuetudinaria, considerata essenziale dagli Stati, che protegge degli interessi per gli Stati nel suo insieme. Gli esempi dei crimini internazionali – Art. 19/3:

• Una violazione grave di un obbligo internazionale di importanza essenziale per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, quale quello che vieta l’aggressione.
• Una violazione grave di un obbligo internazionale di importanza essenziale per la salvaguardia del diritto di autodeterminazione dei popoli, quale quello che vieta l’istituzione o il mantenimento con la forza di una dominazione coloniale.
• Una violazione grave su larga scala di un obbligo internazionale di importanza fondamentale per la salvaguardia dell’essere umano, quali quelli che vietano la schiavitù, il genocidio e l’apartheid.
• Una violazione grave di un obbligo internazionale di importanza essenziale per la salvaguardia e la conservazione dell’ambiente umano, quale quelli che vietano l’inquinamento massiccio dell’atmosfera o dei mari.

Questi crimini internazionali dello Stato non vanno confusi con i crimini internazionali degli individui: ci sono delle norme che prevedono dei crimini internazionali degli individui, le quali prevedono che certi crimini possono essere repressi, e in alcuni casi devono essere repressi, penalmente. Per i crimini dello Stato risponde lo Stato sul piano internazionale. C’è un collegamento tra i due tipi di crimini, in quanto, se il crimine dell’individuo è commesso quale organo dello Stato, tale crimine sarà imputabile anche allo Stato che ne risponde sul piano internazionale, oltre che essere imputabile all’individuo che ne risponde personalmente, penalmente. Ma non sempre i due crimini coincidono tra di loro. L’individuo sarà punito sulla base di una norma interna dello Stato.

Circostanze che escludono l’illiceità del comportamento

Sono quelle circostanze che una volta verificatesi escludono la responsabilità dello Stato, in quanto viene meno l’elemento oggettivo della stessa, cioè l’antigiuridicità del fatto. Di tali circostanze se ne occupa il cap. V, agli artt. 29/33 e sono:

• Consenso dello Stato leso
• Forza maggiore e caso fortuito
• Estrema necessità
• Stato di necessità

Art. 29/1 – Consenso: Il consenso validamente prestato da uno Stato alla commissione da parte di un altro Stato di uno specifico atto non conforme ad un obbligo del secondo Stato nei confronti del primo esclude l’illiceità dell’atto in relazione a quello Stato, nella misura in cui l’atto non eccede i limiti del consenso. Il consenso funziona come causa di esclusione. Il consenso deve essere validamente dato: i vizi del consenso che possono invalidare la manifestazione di volontà nella conclusione dei trattati, sono invalidanti del consenso anche in questa ipotesi.

Art. 29/2: Il paragrafo 1 non si applica se l’obbligo deriva da una norma imperativa del diritto internazionale generale. Ai fini dei presenti articoli, una norma imperativa del diritto internazionale generale è una norma accettata e riconosciuta dalla comunità internazionale degli Stati nel suo insieme come una norma alla quale non è ammessa alcuna deroga e che può essere modificata solo da una successiva norma della stessa natura.