Diritto internazionale dei conflitti armati

Diritto internazionale dei conflitti armati

Introduzione: ius ad bellum, ius in bello, disarmo

Il diritto internazionale tradizionale era ripartito in due branche distinte: diritto nazionale di pace e diritto internazionale bellico. Il primo disciplinava le relazioni tra Stati in assenza di un conflitto armato; il secondo veniva applicato una volta che il conflitto armato aveva inizio e per tutta la durata delle ostilità. Il diritto internazionale bellico disciplinava sia i rapporti tra i contendenti sia i rapporti tra questi e Stati terzi. In questo caso, la disciplina aveva una parte separata del diritto internazionale bellico denominata diritto della neutralità.

Il diritto di ricorrere alla forza armata (ius ad bellum) veniva considerato come parte del diritto internazionale di pace, mentre il diritto relativo alla disciplina delle ostilità tra belligeranti e delle relazioni tra questi e Stati terzi (ius in bello) faceva parte delle trattazioni di diritto internazionale bellico. L’entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite, che ha bandito la guerra nelle relazioni internazionali, ha segnato l’inizio di un processo volto a diminuire l’importanza del diritto bellico nelle trattazioni dottrinali.

Nelle trattazioni più recenti, il diritto dei conflitti armati viene qualificato come diritto internazionale umanitario, comprendente sia il diritto dell’Aja sia il diritto di Ginevra. Il primo, relativo alla disciplina dell’uso della violenza bellica tra i belligeranti ed ai rapporti tra belligeranti e neutrali, trova la propria fonte principalmente nelle Convenzioni dell’Aja del 1899 e 1907. Il secondo, relativo alla protezione delle vittime nei conflitti armati e della popolazione civile, si è sviluppato a partire dalla Convenzione di Ginevra del 1864.

Con il parere della Corte Internazionale di Giustizia sulla liceità delle armi nucleari del 1996, le due branche si sono fuse in un unico sistema di diritto. Il diritto relativo al disarmo ed al controllo degli armamenti non aveva invece ancora trovato una trattazione autonoma né una chiara collocazione tra il diritto internazionale di pace e il diritto internazionale bellico. Queste discipline sono abbastanza recenti e possono essere fatte risalire all’opera della Società delle Nazioni.

Il diritto che disciplina il ricorso alla forza armata è autonomo rispetto al diritto che disciplina le ostilità tra belligeranti. Tuttavia, dopo l’entrata in vigore della Carta dell’ONU, non si può più parlare di completa indipendenza. La Carta dell’ONU ha avuto un’influenza sul diritto della neutralità, poiché le regole tradizionali in materia non possono più trovare applicazione una volta che il Consiglio di Sicurezza ha determinato chi sia l’aggressore e chi sia l’aggredito.

Inoltre, la conoscenza delle regole in materia di disarmo è divenuta importante poiché le interpretazioni tra ius in bello (che disciplina l’uso delle armi) e il disarmo (che ha per oggetto la distruzione delle armi esistenti e la loro non produzione) non sono più una rarità. Basti pensare che le moderne convenzioni di disarmo (come la Convenzione sul disarmo chimico del 1993) contengono disposizioni appartenenti ad entrambe le categorie.

Capitolo 1: Gli Stati ed il ricorso alla forza armata

La disciplina dell’uso della forza armata prima dell’entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite

Prima dell’entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite, gli Stati godevano di un’ampia libertà di ricorrere alla forza armata. La Carta ha quasi abolito questa libertà, portando a termine un processo le cui tappe fondamentali sono segnate dal Patto (o Covenant) della Società delle Nazioni, dal Patto Kellogg-Briand e dalla sentenza del Tribunale di Norimberga.

Anteriormente al Patto della Società delle Nazioni, gli Stati godevano di un illimitato ius ad bellum, cioè di un illimitato diritto di ricorrere alla guerra. La guerra era un mezzo ammesso dall’ordinamento internazionale, che ne disciplinava le modalità di esecuzione con le regole del diritto bellico (ius in bello). Non era necessario dimostrare l’esistenza di un titolo giuridico per ricorrere alla guerra. Essa poteva venire dichiarata a tutela di semplici interessi ed era considerata un mezzo per la soluzione delle controversie internazionali, in particolare di quelle politiche. Tuttavia, accanto alla guerra in senso tecnico, esistevano procedimenti di autotutela implicanti l’uso della forza, ma diversi dalla guerra, in quanto non comportavano la sospensione del diritto internazionale di pace e l’applicazione del diritto bellico.

Per poter ricorrere a procedimenti di autotutela diversi dalla guerra (come la rappresaglia armata, l’intervento, il blocco pacifico), occorreva dimostrare l’esistenza di un titolo giuridico. Pertanto, una rappresaglia armata era lecita solo se il soggetto agente aveva effettivamente subito un torto, così come l’intervento armato in territorio altrui era giustificato solo se si trattava di attuare coercitivamente un proprio diritto.

In sostanza, nella comunità internazionale vigeva una illimitata possibilità di ricorso alla guerra e un limitato ricorso a misure di coercizione diverse dalla guerra.

Una tra le prime timide manifestazioni della tendenza a limitare il ricorso alla forza armata si riscontra nell’art. 1 della Convenzione dell’Aja del 1899 e 1907 relative alla soluzione pacifica delle controversie: gli Stati contraenti convengono di impiegare tutti gli sforzi necessari per il regolamento pacifico delle controversie allo scopo di prevenire nella misura possibile il ricorso alla forza armata nel rapporto tra gli Stati.

Il Covenant della Società delle Nazioni, entrato in vigore nel 1920, era destinato a limitare l’ampia libertà che avevano gli Stati di ricorrere alla forza. L’art. 10 del Patto obbligava gli Stati membri a rispettare e a proteggere, contro ogni aggressione esterna, l’integrità territoriale e l’attuale indipendenza politica degli altri membri;

• Gli Stati assumevano l’impegno di non ricorrere in dati casi alle armi.

Il Patto sanciva il dovere di risolvere pacificamente le controversie internazionali, obbligando gli Stati a sottoporre le controverse a regolamento arbitrario o giudiziale o al Consiglio della Società delle Nazioni. Il Patto stabiliva all’art. 12 una moratoria poiché gli Stati erano obbligati a non ricorrere alle armi prima che fossero trascorsi tre mesi dalla decisione arbitrale o giudiziale del Consiglio.

Veniva sancito un divieto generale di muovere guerra ad un altro Stato che si conformasse alla sentenza della Corte permanente e, inoltre, la guerra era vietata nei confronti dello Stato membro che si fosse conformato alla relazione del Consiglio, purché questa fosse stata approvata all’unanimità. Il Covenant, pertanto, non escludeva totalmente la guerra, né, d’altra parte, venivano banditi i procedimenti di autotutela violenta diversi dalla guerra.

Il processo volto a limitare e a bandire il ricorso alla guerra conquista un’altra tappa fondamentale con la conclusione del Patto Kellogg-Briand del 1928 (o Patto di Parigi o rinuncia alla guerra). Il Patto, che consta di soli 3 articoli, sancisce la rinuncia alla guerra come strumento di politica nazionale e ne condanna il ricorso come strumento per la soluzione delle controversie internazionali. Queste, stabilisce l’art. 2, devono essere risolte esclusivamente attraverso mezzi pacifici.

Ma anche il Patto, se segnava un passo avanti rispetto al Covenant in relazione al divieto di ricorso alla forza delle armi, lasciava ampie zone grigie, specie per le “measures short of war” (misure vicine alla guerra), poiché solo la guerra veniva esplicitamente proibita. Non venivano banditi né l’intervento né le rappresaglie armate.

L’Accordo di Londra del 1945, istitutivo del Tribunale di Norimberga, definì nell’art. 6 la guerra di aggressione un crimine internazionale, in particolare un crimine contro la pace. L’art. 6 dell’Accordo di Londra segna la fine di un processo iniziato dopo la Prima guerra mondiale e nello stesso tempo pone le premesse per ulteriori sviluppi, quali la definitiva condanna dell’aggressione, la sua qualificazione di crimine internazionale e la natura imperativa della norma che la interdice.

La Carta delle Nazioni Unite e le disposizioni che hanno per oggetto l’uso della forza armata

La Carta dell’ONU, entrata in vigore il 24 ottobre 1945, ha sviluppato il processo iniziato con il Covenant e definitivamente abolito la libertà di muovere guerra di cui godevano gli Stati. Nella Carta, a differenza del Covenant o del Patto Kellogg-Briand, l’accento è posto non tanto sul fenomeno guerra, quanto sul termine forza. Si sono volute cioè evitare le scappatoie consentite dal Covenant ed al Patto, vietando anche il ricorso alle azioni militari che non possono essere tecnicamente definite come guerra.

Nella Carta bisogna distinguere le disposizioni relative all’uso della forza, che riguardano gli Stati individualmente considerati, da quelle relative al sistema di sicurezza collettiva che fa capo al Consiglio di Sicurezza.

• Al primo gruppo appartengono le disposizioni che stabiliscono un divieto generale di usare la forza nelle relazioni internazionali e le relative eccezioni. Il divieto è stabilito dall’art. 2 par. 4, mentre le eccezioni hanno per oggetto la legittima difesa individuale e collettiva (art. 51), e le azioni contro Stati ex nemici (art. 107).
• Il sistema di sicurezza collettiva, al Capitolo VII della Carta, fa perno sugli artt. 39 ss., incluso il ricorso alla forza esercitato direttamente dal CdS (art. 42).

Oltre alle disposizioni, occorre prendere in considerazione le Dichiarazioni di principi dell’Assemblea generale. Le Dichiarazioni in questione hanno assunto una notevole importanza, benché si tratti di mere raccomandazioni, seppure adottate in forma solenne. Si tratta delle seguenti risoluzioni:

• Sulle relazioni amichevoli, 1970;
• Sulla definizione di aggressione, 1974;
• Sul rafforzamento dell’efficacia del principio del non ricorso alla forza nelle relazioni internazionali.

La CIG, nell’affare Nicaragua-Stati Uniti deciso nel 1986, ha avuto l’occasione di pronunciarsi sulle prime due risoluzioni ed ha ammesso che numerose disposizioni in esse contenute si sono ormai trasformate in diritto internazionale consuetudinario.

Importanti sono anche alcuni strumenti adottati nell’ambito dell’Organizzazione per la sicurezza e cooperazione in Europa (OSCE), in particolare: l’Atto Finale di Helsinki sulla Sicurezza Europea (1975); la Dichiarazione finale della Conferenza di Stoccolma (1986); la Carta di Parigi (1990); il Documento di Budapest (1994). Tali strumenti, benché non siano stati adottati nell’ambito delle Nazioni Unite e non abbiano neppure valore di trattati internazionali, vengono spesso invocati dagli Stati.

Notevoli sono anche due pareri consultivi:

• Il parere sulla liceità della minaccia e dell’uso delle armi nucleari (1996);
• Il parere sulle conseguenze giuridiche della costruzione di un muro nel territorio occupato in Palestina.

Il contenuto della proibizione stabilita dall’art. 2, par. 4, della Carta dell’ONU

La Carta dell’ONU prevede un divieto generale di ricorso alla forza armata, contenuto nell’art. 2, par. 4, e un’eccezione, costituita dalla legittima difesa individuale e collettiva (art. 51 della Carta). L’uso della forza avrebbe dovuto essere monopolio del CdS, cui spetta intervenire in virtù del Capitolo VII della Carta, quando si verifica una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione. Il divieto dell’uso della forza è rimasto un principio fondamentale, da qualificare ormai come norma imperativa del diritto internazionale, almeno nel suo nucleo essenziale relativo al divieto di aggressione. La proibizione dell’uso della forza è peraltro oggetto di continue erosioni, poiché gli Stati cercano di giustificare il ricorso alla violenza invocando un’interpretazione estensiva della nozione di legittima difesa oppure stabilendo nuove eccezioni. La CIG, nel caso Nicaragua-Stati Uniti, ha affermato che il principio del divieto dell’uso della forza, consacrato nell’art. 2, par. 4, della Carta, appartiene al diritto consuetudinario.

L’art. 2, par. 4 recita: “i membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite”.

In primo luogo, occorre accertare il significato del termine forza, al fine di determinare se oggetto della proibizione sia soltanto la minaccia e l’uso della forza armata o, al contrario, anche la coercizione economica. L’art. 2, par. 4 proibisce solo la minaccia e l’uso della forza armata. Negli altri luoghi in cui la carta usa il termine forza, esso è accompagnato dalla precisazione che si tratta di forza armata oppure, dove la qualificazione non compare, il contesto induce chiaramente ad escludere la coercizione economica. Durante la Conferenza di San Francisco, che portò all’adozione della Carta, il Brasile propose di qualificare il termine forza in modo che fosse inclusa anche la proibizione della coercizione economica, ma l’emendamento brasiliano fu respinto.

Nella dichiarazione sulle relazioni amichevoli, la coercizione economica è presa in considerazione nell’ambito del principio di non-intervento e non in quello del divieto di uso della forza; l’art. 3 della risoluzione sulla definizione di aggressione, nell’elencare gli atti che possono costituire aggressione, non menziona la coercizione economica. Inoltre, alcuni Stati, come gli USA, hanno sottolineato come non sia possibile equiparare la coercizione economica all’uso della forza armata.

L’art. 2, par. 4 vieta non soltanto l’uso della forza armata, ma anche la semplice minaccia. Non è facile determinare cosa possa costituire minaccia della forza, tranne alcuni esempi, come un ultimatum. Es. Il 13 ottobre 1998, la NATO lanciò un ultimatum alla Repubblica federale Iugoslava, affermando che avrebbe usato la forza qualora questa non avesse posto fine ai maltrattamenti della popolazione del Kosovo e non avesse dato esecuzione alla risoluzione 1199 del CdS. Es. Il 17 marzo 2003 il presidente USA Bush lanciò un ultimatum all’Iraq, intimando a Saddam Hussein e ai suoi figli di lasciare il paese, pena l’invasione, che ebbe effettivamente luogo il 20 marzo, non avendo il Presidente iracheno ottemperato all’ultimatum.

La CIG ha escluso che la costituzione e messa a punto di un notevole livello di armamento da parte di uno Stato sia da considerare come una minaccia nei confronti degli Stati vicini. Nella controversia tra Nicaragua e Stati Uniti, essa ha affermato che secondo il diritto internazionale consuetudinario non esistono vincoli al livello di armamento di ciascuno Stato. Tali vincoli potrebbero derivare solo dal diritto pattizio e in particolare dai trattati di limitazione degli armamenti. In tale chiave deve essere altresì valutato l’obbligo politico di mantenere solo il potenziale militare che sia necessario per far fronte alle legittime esigenze di sicurezza individuale o collettiva.

Un problema particolare si è posto per le armi nucleari. Nel parere del 1996, la CIG distingue tra il mero possesso delle armi nucleari e la dissuasione nucleare. Mentre il semplice possesso non costituisce una minaccia dell’uso della forza, la dissuasione nucleare è fondata sulla minaccia dell’uso dell’arma nucleare, poiché lo Stato che la possiede è pronto ad usarla in risposta ad un attacco nucleare. La Corte non ha però condannato la dissuasione nucleare. Essa ha affermato che la liceità della dissuasione va commisurata alla liceità dell’uso della forza programmata.

Non costituisce minaccia della forza l’esercizio di un diritto. Ad esempio, se uno Stato attraversa uno stretto internazionale mediante navi da guerra, non commette un illecito internazionale. Es. La CIG, nel caso del Canale di Corfù, affermò che il passaggio della squadra navale britannica era lecito, poiché si trattava dell’esercizio del diritto di passaggio inoffensivo in uno stretto internazionale, ingiustamente negato dall’Albania.

È oggetto della proibizione dell’art 2, par. 4 della Carta la forza esercitata al di là del territorio statale, sia nell’ambito territoriale di un altro Stato sia in uno spazio non soggetto alla sovranità di alcuno, come l’alto mare o lo spazio aereo sovrastante.

Oggetto di controversia è il caso in cui la forza venga usata contro agenti diplomatici o contro la sede di una rappresentanza diplomatica. Mentre per alcuni si tratterebbe di una violazione dell’art. 2, par. 4, della Carta, per altri, lo Stato territoriale, nell’impiegare la forza all’interno del proprio territorio, incorrerà nella violazione di altre norme di diritto internazionale, ma non dell’art. 2, par. 4. Neppure le misure prese dal governo legittimo per reprimere un’insurrezione costituiscono un esempio di forza impiegata nelle relazioni internazionali. I territori su cui sono stanziati i popoli sotto dominazione coloniale tuttavia costituiscono, nell’ottica delle Nazioni Unite, un’entità separata dalla madrepatria. Si potrebbe pertanto pensare che la forza usata per reprimere l’autodeterminazione di un popolo sotto dominazione coloniale o razziale...