Riassunto esame Diritto Internazionale, prof. Davì, libro consigliato Le Nazioni Unite, Conforti

Le Nazioni Unite

Origini e formazioni della Carta delle Nazioni Unite

Nome degli stati che durante la seconda guerra mondiale combattevano contro le potenze del Patto Tripartito. Nella Dichiarazione di Washington del 1942, questi stati assunsero l’impegno di destinare ogni risorsa alla sconfitta del nemico e di non procedere a paci separate, oltre che i principi che il presidente Roosevelt e il primo ministro Churchill avevano stabilito nella Carta Atlantica del 1941. La carta non prevedeva la costituzione di un’organizzazione al posto delle Società delle Nazioni ma accennava alla necessità di dar vita dopo la guerra ad un sistema di sicurezza collettivo per scoraggiare le aggressioni e ad una collaborazione tra stati nel campo economico e sociale.

Fu con la conferenza di Mosca 1943 che venne espressamente prevista la costituzione di un’organizzazione internazionale. Gli stati partecipanti (USA, Unione Sovietica, Gran Bretagna e Cina) riconobbero la necessità di dar vita ad un’organizzazione aperta a tutti gli amanti della pace.

Nel 1944, gli stessi stati si riunirono a Dumbarton Oaks per gettare le basi della futura organizzazione. Le proposte già contenevano tutti gli aspetti essenziali che oggi l’ONU presenta: mantenere la pace e la sicurezza internazionale, sviluppare rapporti amichevoli tra stati e promuovere la collaborazione nel campo economico e sociale. Era prevista un'assemblea. Per la struttura, si ricalcava il Patto della SdN: l'assemblea (composta da tutti gli stati), il consiglio (a composizione ristretta), il segretariato, la corte di giustizia. Le differenze con la SdN riguardavano le funzioni: l'assemblea (che assumeva il nome di assemblea generale) era l'unico organo con competenze generali, e il consiglio di sicurezza assumeva l'esclusivo compito del mantenimento della pace e della sicurezza, e ad esso venivano attribuiti poteri di adottare misure nei casi di minaccia (artt 39 e ss.). Sotto l’autorità dell’assemblea viene previsto un Consiglio economico e Sociale, destinato allo sviluppo della collaborazione nel campo sociale. A differenza della SdN inoltre, l’assemblea e il consiglio deliberano a maggioranza anziché all’unanimità.

Era previsto che i membri del CdS fossero 11 e di questi 5 (USA, UK, URSS, Cina e Francia) a titolo permanente. Gli altri 6 sarebbero stati nominati dall’assemblea per 2 anni. Il sistema di votazione in seno al consiglio non fu discusso allora ma durante la conferenza di Yalta 1945, dove viene elaborata la formula di Yalta, ovvero il diritto di veto, trasfuso nell’art 27 della carta dell’ONU.

Nel 1945 venne convocata a San Francisco da USA, UK, e URSS una conferenza per elaborare la Carta secondo le linee proposte a Dumbarton Oaks. Francia e Cina furono invitate come governi invitanti. Alla conferenza presero parte 50 stati, tra cui anche Bielorussia ed Ucraina (parte dell’Unione Sovietica). Queste all’epoca difettavano del requisito dell’indipendenza e furono chiamate a partecipare stabilito a Yalta, solo per dare maggiore peso all’Unione Sovietica in seno ai lavori, come alla conferenza (3 voti all’URSS invece di 1).

Per la carta, le linee fissate a Dumbarton Oaks si presentavano come immutabili. Numerose furono le norme aggiunte da piccoli e medi stati: norme in materia coloniale (art 73), autotutela (art 51). Problemi ci furono per l’interpretazione della formula di Yalta e le quattro potenze furono invitate ad emettere una dichiarazione (statement) per chiarire quando una questione dovesse considerarsi procedurale, e quindi non fosse sottoposta al diritto di veto, e quando di natura sostanziale. Lo statement risulta più oscuro della formula stessa.

Al termine della conferenza la carta venne approvata all’unanimità e firmata da tutti i partecipanti. Entrò in vigore (come prevede l’art 110) alla ratifica dei 5 membri permanenti del CdS e della maggioranza degli stati firmatari. I 50 che presero parte alla conferenza sono i membri originari. L’art 4 stabilisce le procedure per l’ammissione di nuovi membri. L’Italia ne fa parte dal 1955. La SdN si sciolse nel 1946, quando l’ONU era già attiva. Risoluzioni parallele trasferirono dalla SdN all’ONU una serie di funzioni di carattere non politico (funzioni del segretario della Lega trasferite al segretariato Onu e quelle delle commissioni ad hoc istituite per promuovere la collaborazione economica e sociale dal consiglio economico e sociale. Inoltre, in base ad un piano comune, tutti i beni immobili e mobili furono acquistati all’ONU.

Gli scopi delle Nazioni Unite

È più facile determinare quali sono le materie di cui non deve occuparsi. L’art 2 carta stabilisce che le NU non devono intervenire in questioni che appartengono alla competenza interna di uno stato. L’art 1 carta prevede i fini dell’ONU: mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, sviluppo di relazioni amichevoli fondate sul rispetto dei principi di eguaglianza dei diritti e autodeterminazione del popoli, la collaborazione in campo economico, sociale e umanitario, la diffusione della tutela dei diritti fondamentali dell’uomo senza discriminazioni.

Gli organi

Vedi capitolo II.

La natura pattizia della Carta

La carta è un trattato internazionale, ma è considerata da alcuni come una costituzione della comunità internazionale (norme prevedono la possibilità di agire nei confronti degli stati non membri e quindi in contraddizione con il carattere patrizio della carta). Si sostiene che alle norme statutarie possano sovrapporsi una serie di norme non scritte, create attraverso la prassi degli organi (costituzione “vivente” vs la costituzione formale).

Le disposizioni della carta sembrano occuparsi prevalentemente delle funzioni e degli stati degli organi. Non mancano però norme che si occupano dei rapporti degli stati membri tra loro.

L’interpretazione della Carta

La carta non si sottrae alle comuni regole sull’interpretazione dei trattati, essendo un accordo internazionale. La corte internazionale di giustizia in alcuni pareri che affrontano i problemi relativi all’interpretazione della carta, ricorre alla c.d. teoria dei poteri impliciti, in base alla quale ogni organo non disporrebbe solo dei poteri espressamente attribuiti dalle norme costituzionali, ma anche dei poteri necessari per l’esercizio dei poteri espressi. Il ricorso a questa teoria si pone in antitesi con l’opinione secondo la quale gli accordi internazionali vadano interpretati in maniera restrittiva, ma questa opinione risulta superata. La teoria può essere utilizzata qualora serva a garantire ad un organo il pieno esercizio delle funzioni che la carta gli assegna. La tendenza della corte intesa a dedurre poteri dalle norme sui fini generali dell’organizzazione non sembra sia giustificabile.

In materia di interpretazione la tendenza oggi è verso l’abbandono del metodo subiettivistico (ricerca della volontà effettiva) a favore di un metodo obiettivistico: si attribuisce ad un accordo il senso fatto palese dal suo testo. I lavori preparatori hanno quindi una funzione sussidiaria: ad essi può ricorrersi solo nel caso di testi ambigui o lacunosi. A favore del metodo obiettivistico si pronuncia la Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati. L’art 31 prevede che: “un trattato deve essere interpretato in buona fede secondo il significato ordinario dei termini” e che “può attribuirsi un particolare significato se è certo che tale era l’intenzione delle parti”.

La competenza ad interpretare

Non esiste nelle NU un organo con una particolare competenza ad interpretare le norme della Carta con efficacia obbligatoria per gli altri organi e per gli stati membri. L’art 96 prevede che la corte possa emettere pareri ma non sono vincolanti. È diffusa l’opinione secondo la quale l’assemblea avrebbe un ruolo preminente rispetto agli altri organi in tema di interpretazione. Siffatta opinione non ha base nei lavori di San Francisco, né a suo favore può essere argomentato che l’art 15, in quanto la norma non attribuisce all’assemblea un potere di revisione dei singoli atti adottati dagli organi.

Art 15 richiede agli organi di sottoporre all’assemblea relazioni sulla propria attività. Escluso che vi siano posizioni di preminenza, ciascun organo è chiamato ad interpretare la carta al momento dell’adozione degli atti. L’interpretazione non è però vincolante in quanto se potessero interpretare sovranamente, ciò equivarrebbe a dire che essi possono violare le norme statutarie, alla luce di una particolare interpretazione.

Durante la conferenza di San Francisco, la commissione incaricata dello studio delle questioni giuridiche, approvò all’unanimità un rapporto contenente un principio per cui “ogni organo non potrà fare a meno di interpretare le parti della carta che si applicano alle loro funzioni”, ed esamina l’eventualità dell’insorgere di un conflitto di interpretazioni tra due stati o due organi, auspicando nel primo il deferimento alla corte internazionale di giustizia e nel secondo caso il ricorso alla corte in sede consultiva o ad un comitato ad hoc. Si conclude che se un’interpretazione di un organo non è accettabile per l’insieme di stati allora non avrà forza obbligatoria. Il singolo stato membro può quindi contestare l’interpretazione della carta.

La “rigidità” della Carta e le procedure di emendamento e revisione

Art 108 della carta disciplina la procedura di emendamento. Prevede che perché un emendamento entri in vigore è necessario che sia approvato a maggioranza di due terzi e sia stato ratificato dai due terzi dei membri delle Nazioni Unite, compresi i membri permanenti. Art 109 della Carta disciplina la procedura di revisione. Prevede che la ratifica non intervenga dopo una risoluzione dell’assemblea ma dopo che si è pronunciata una conferenza ad hoc.

I due articoli si discostano dal principio classico di diritto internazionale secondo il quale è necessario il consenso di tutti gli stati per la modifica di un trattato. Le procedure dei due articoli sono da considerarsi come procedimenti di terzo grado che traggono cioè la loro forza normativa non dal diritto internazionale ma dalla stessa carta dell’ONU. La deviazione dal principio classico è attenuata dalla facoltà per uno stato che non approvi una modifica di notevole importanza di recedere. Il recesso non è espressamente previsto dalla carta ma alla conferenza di San Francisco si disse che non lo si voleva neanche escludere espressamente. La previsione di procedure particolari per la modifica della carta le conferisce carattere di rigidità.

Le tendenze revisionistiche attuali

L’art 109 fino ad oggi non ha mai trovato applicazione. Per l’art 108 invece, gli unici emendamenti sono stati quelli riguardanti l’aumento del numero dei membri del CdS da 11 a 15 e del consiglio economico e sociale da 18 a 27. Da anni si parla della necessità di revisione della carta, ed in proposito è stato istituito un comitato speciale con il compito di studiare il problema. Fu anche istituito dal segretario un panel di alto livello per lo studio dei problemi relativi alla sicurezza. Le proposte dei governi concernono la modifica della struttura dell’organizzazione, rafforzamento ruolo assemblea, allargamento del CdS, abolizione o limitazioni al diritto di veto. Oltre a queste, si insite perché siano immessi alcuni principi che l’assemblea è andata dichiarando nel corso degli anni (in tema di mantenimento della pace, regole che definiscono aggressione ecc.). Questi non dovrebbero restare affidate a documenti dell’assemblea privi di forza vincolante, ma essere solennemente registrate nella carta. Appare difficile che si arrivi a modifiche sconvolgenti della carta (atteggiamento membri permanenti del Cds a tutelare il diritto di veto). Tuttavia l’allargamento del Cds renderebbe l’ONU più funzionale. La democratizzazione dell’assemblea, ossia la trasformazione da assemblea di governi ad assemblea dei popoli, modificherebbe positivamente l’ONU. L’introduzione del voto ponderato in seno all’assemblea è osteggiato dai paesi del terzo mondo. L’inserimento di principi specifici non sembra utile.

Capitolo II L’appartenenza all’organizzazione

L’ammissione

Art 4 prevede ammissione. Prescrive che per poter entrare a far parte dell’ONU, uno stato debba essere amante della pace, accettare obblighi statutari, ed essere disposto ad adempiere a tali obblighi. L’ammissione è pronunciata dall’assemblea (per la delibera è richiesta la maggioranza dei 2/3) su raccomandazione del CdS (può essere esercitato il diritto di veto).

I requisiti per l’ammissione

Art 4 deve trattarsi di uno stato; occorre che accetti gli obblighi; sia amante della pace e sia capace e disposto ad adempiere gli obblighi. Le domande vanno inoltrate al segretario generale e devono contenere un’accettazione degli obblighi statutari fatta con strumento formale. La capacità di adempiere deve sussistere a giudizio dell’organizzazione. Assemblea e CdS hanno potere discrezionale. La disposizione ad adempiere agli obblighi e l’essere amante della pace (è un aspetto della disposizione di adempiere agli obblighi), sono anch’essi requisiti determinati a discrezione dei due organi.

Obiezioni per l’ammissione

Per il primo requisito, ovvero l’essere uno stato, la questione è più delicata. La nozione di stato secondo il diritto internazionale si discosta dall’art 3 della carta che attribuisce la qualità di stato ai membri originari delle NU. A San Francisco però parteciparono anche Ucraina e Bielorussia che prima della dissoluzione dell’URSS non avevano alcuna forma di indipendenza. Si ritiene che l’interpretazione dell’art 4 debba restare svincolata dall’art 3 in quanto la partecipazione a San Francisco fu troppo legata alle contingenze del momento. Quindi lo stato di cui l’art 4 si identifica grosso modo con la definizione di stato per il diritto internazionale, e deve quindi consistere in un apparato effettivo ed indipendente di governo di una comunità territoriale.

Il requisito dell’indipendenza si definisce indipendente uno stato che sia portatore di un ordinamento originario, tragga il suo potere da una propria costituzione e non dall’ordinamento giuridico o dalla costituzione di un altro stato. Cina e USA obiettarono per l’ammissione della Mongolia, considerata governo fantoccio dell’URSS. L’URSS faceva lo stesso per la Repubblica di Mauritania, denunciato dal Marocco. Questi si astenevano al momento dell’ammissione.

Guatemala protestò contro l’ammissione del Belize, dichiarando che non fosse uno stato, non avendo un territorio. In realtà il Guatemala pretendeva che il territorio del Belize gli appartenesse. L’assemblea procedette all’ammissione.

Ritenuto che l’art 4 adotti la nozione classica di stato, è da ritenere illegittima l’ammissione di governi in esilio o di organizzazioni o comitati di liberazione nazionale (ex. Organizzazione per la liberazione della Palestina). Molti tra questi hanno lo status di osservatore, che gli dà diritto di partecipare ai lavori ma senza diritto di voto. Per l’ammissione non ha alcun valore giuridico la circostanza che uno stato non sia riconosciuto da una parte degli stati membri dell’ONU (ex. Repubblica turca di Cipro del Nord che fu creata qualche anno dopo l’invasione di Cipro da parte della Turchia).

Il problema dei ministati

La dimensione di uno stato non rappresenta un limite al potere discrezionale di assemblea e consiglio in tema di ammissione. Alcuni stati hanno proposto la formula dell’associazione per gli stati aventi popolazione e risorse limitate, riservandogli forme più blande di partecipazione. Questi godrebbero della maggior parte dei vantaggi connessi allo status di membro senza sopportare gli oneri. Ma la prassi va in senso contrario (ammissione delle isole Seychelles, San Marino, Liechtenstein con pieno diritto di voto).

Ammissione degli stati neutralizzati

Stato neutralizzato = stato impegnato in base ad un accordo internazionale a non muovere guerra e a non compiere atti capaci di coinvolgerlo in una guerra. Sussiste un’incompatibilità tra lo status neutrale e:

• L’art 2 della carta, che prevede un obbligo generico di assistere l’ONU in tutte le azioni intraprese nei confronti di uno stato;
• Gli artt 39 e 41, che autorizzano il CdS ad imporre agli stati l’adozione delle c.d. misure non implicanti l’uso della forza (misure sono atti suscettibili di coinvolgere in una guerra lo stato che le adotta);
• L’art 43 che impone agli stati l’obbligo con il CdS alla partecipazione alle c.d. misure implicanti l’uso della forza (mai applicato).

Problema si è posto con l’ammissione dell’Austria, che dichiarò con legge costituzionale la propria neutralità. Con l’ammissione della Svizzera nel 2002 un altro stato neutrale è entrato a far parte dell’ONU. Nel caso della Svizzera la neutralità è affermata nel Congresso di Vienna 1815 e ribadita dalla Dichiarazione di Parigi 1915. Anche la costituzione giapponese all’art 9 stabilisce la rinuncia alla guerra. Con la ratifica da parte del Giappone del trattato di pace del 1951, l’assistenza all’ONU, l’art 9 risulta ridimensionata.