Diritto internazionale - Carbone - Appunti

Istituzioni di diritto internazionale

Capitolo 6: Sovranità territoriale, "jurisdiction" e regole di immunità

La garanzia dell'esclusività del potere di governo dello Stato ad opera del diritto internazionale

L'indipendenza (sovranità esterna) e la sovranità interna rappresentano condizioni perché ad uno Stato possa venir attribuita la piena soggettività internazionale. Il diritto internazionale generale tutela con apposite norme funzioni di governo degli Stati, attribuendo a ciascuno di essi il potere esclusivo di svolgere le proprie funzioni sovrane nell’ambito del proprio territorio e nei confronti della propria comunità. In questo modo l'ordinamento internazionale garantisce ad un ente statale lo svolgimento indisturbato delle proprie funzioni nei confronti di tutti gli altri soggetti.

In sostanza: allo Stato viene conferito, dal diritto internazionale generale, il potere di esercitare le proprie funzioni di governo e la propria attività di gestione d’interessi collettivi in modo esclusivo, ossia ad esclusione di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento. Tale carattere d’esclusività investe tutte le attività sovrane attinenti all’esercizio delle funzioni di governo di una data comunità. Le funzioni possono essere: legislativa, amministrazione, giurisdizione.

Per indicare l’insieme del contenuto della situazione giuridica soggettiva attribuita agli stati, la dottrina italiana utilizza l’espressione "sovranità territoriale". Diversa è la terminologia dei paesi anglosassoni: "territorial sovereignty" per indicare il diritto sul territorio, e "jurisdiction" riguardante il diritto internazionale riconosciuto a ciascun Stato allo svolgimento in via esclusiva delle proprie funzioni sovrane.

Nella prassi internazionale, in alcune sentenze, vengono fatte delle distinzioni circa la sovranità territoriale: Sovranità nei rapporti tra Stati significa indipendenza. Indipendenza rispetto ad una porzione del globo è il diritto di esercitarvi le funzioni statali ad esclusione di qualsiasi altro Stato. Tra gli stati indipendenti, il rispetto della sovranità territoriale costituisce una delle basi essenziali dei rapporti internazionali.

Trattato del Laterano: l'Italia riconosce alla Santa Sede la piena proprietà e l’esclusiva ed assoluta potestà e giurisdizione sovrana sul Vaticano.

La portata specifica della protezione internazionale del potere di governo dello Stato e dei correlativi obblighi

• Situazione A: La norma internazionale impone l’obbligo agli stati di astenersi dal compimento di qualsiasi attività comportante svolgimento di pubbliche funzioni in territorio altrui: il compimento di tale attività spetta allo stato territoriale, se lo svolgimento di tale attività avviene da parte di un altro stato in quel territorio, questo viola il diritto di sovranità riservato allo stato territoriale. Il consenso dello Stato territoriale di un’attività di un altro stato rappresenta una causa d’esclusione dell’illiceità.
• Situazione B: Quando uno stato svolga le proprie funzioni pubbliche nel proprio territorio, ma queste comportino riferimento a fatti e situazioni che si siano verificati o si verificheranno nel territorio di un altro stato. Si parla spesso nella prassi d'applicazione extraterritoriale di leggi o d’esercizio extraterritoriale di giurisdizione. Queste non comportano alcuna violazione della norma internazionale. La Corte permanente di giustizia internazionale in una famosa sentenza ha affermato "il diritto internazionale non vieta a uno stato di esercitare nel proprio territorio la propria giurisdizione in ogni questione in cui si tratta di fatti avvenuti all’estero".

A fronte di differenti indirizzi della prassi non uniformi, si può ritenere che esista una netta tendenza a considerare come oggetto di tutela ad opera della norma internazionale generale della sovranità (o jurisdiction) tutta quell’attività statale che si manifesta nell’attuazione dell’ordinamento giuridico del quale lo Stato è gestore. In ipotesi di interferenza, anche in attività normative, amministrative e giurisdizionali compiute da un altro stato nel suo territorio possono creare violazione del diritto sovrano dello stato. Ciò si crea in presenza di due differenti situazioni:

• a) Estensione e applicazione, da parte dello stato, di proprie normative interne a comportamenti avvenuti nel territorio d’altri stati: il criterio su cui esse si fondano è la nazionalità del soggetto e l’esercizio del potere da parte del primo stato porta ad imporre comportamenti in violazione degli ordinamenti degli altri stati e degli interessi essenziali da essi tutelati.
• b) Quando uno stato emette atti pubblici per la regolamentazione della vita sociale della comunità: questi atti sono opponibili a tutti gli altri stati. È illecito il comportamento di altri stati che pretendono di sottoporre a sindacato il contenuto di tali atti. Operano in questo caso le regole internazionali che garantiscono agli stati l’immunità giurisdizionale in relazione ai loro atti jure imperii.

Immunità della giurisdizione degli Stati e dei loro organi: classificazione

Ci sono tre differenti tipologie di immunità statale:

1. Immunità statale in senso stretto: Gli Stati e i loro enti pubblici non possono essere sottoposti a giudizio davanti ai tribunali di un paese straniero in relazione agli atti compiuti nell’esercizio della potestà d’imperio (immunità dalla giurisdizione di cognizione) e ai beni destinati all’assolvimento di detta funzione (immunità dalla giurisdizione esecutiva).
2. Immunità funzionale o ratione materiae: Tutti gli individui-organi dello stato non possono essere sottoposti alla giurisdizione dei tribunali stranieri in relazione all’attività svolta in esecuzione delle funzioni loro affidate.
3. Immunità personale o ratione personae: Solo determinati individui-organi dello Stato non possono essere sottoposti alla giurisdizione dei tribunali stranieri in relazione all’attività svolta al di fuori di ogni incarico ufficiale.

Immunità statale in senso stretto: immunità dalla giurisdizione di cognizione

L’immunità degli stati dalla giurisdizione di cognizione rappresenta una regola consuetudinaria, che si sostanzia nel principio "par in parem non habet indicium": gli enti sovrani non possono essere convenuti in giudizio davanti ai tribunali di un paese straniero. L’immunità degli stati alla giurisdizione è illimitata sotto il punto di vista soggettivo, ma limitata secondo il punto di vista oggettivo.

Secondo il punto di vista soggettivo, l’immunità giurisdizionale spetta a tutti gli Stati dotati dei caratteri di soggettività: sovranità esterna o indipendenza e sovranità interna. In questo caso l’immunità spetta all’apparato centrale e a tutte le strutture e enti a cui è attribuito l’esercizio di funzioni sovrane.

Dall’immunità assoluta all’immunità ristretta: la distinzione tra atti jure imperii e atti jure privatorum

Dal punto di vista oggettivo, ci sono state delle evoluzioni storiche:

• Partendo dall’origine, vi era il principio secondo cui l’immunità degli stati non poteva essere derogata, era, quindi, "assoluta", cioè senza prevedere eccezioni.
• Alla fine dell'800, la situazione cambia a conclusione della prima guerra mondiale; grazie alla giurisprudenza belga ed italiana l’immunità viene "ristretta" ai casi in cui lo Stato agisca nell'ambito dei propri poteri di imperio. Il principio si è ormai affermato anche nell’ambito di quei Stati che per lungo tempo sono stati favorevoli all’ampia estensione dell’immunità: sono i paesi della common law. Secondo tale immunità relativa, lo Stato gode dell’immunità dalla giurisdizione solamente per gli atti jure imperii (attraverso i quali si esplica il potere di imperio) e non ne usufruisce in relazione agli atti jure privatorum (atti posti in essere con finalità privatistiche). Se lo Stato o un ente pubblico straniero agisce contro un privato cittadino, la giurisdizione dello stato ospitante non può essere esclusa.

Lo stato straniero gode dell’immunità per gli atti compiuti nell’esercizio di una funzione sovrana anche in casi particolari:

• Violazione diritti fondamentali del singolo.
• Atti idonei a minacciare l’incolumità e la salute dei cittadini.

L’applicazione dell’immunità statale ha creato dei problemi alla giurisprudenza interna dei paesi di civil law perché non è sempre facile la distinzione tra attività jure privatorum e jure imperii.

Il metodo della lista

Nei paesi della common law per evitare il sorgere di problemi di distinzione, si è evitato di lasciare alla magistratura il compito di individuare le categorie di atti in relazione alle quali lo stato straniero gode dell’immunità. Si è adottato il c.d. metodo della lista, un’elencazione specifica delle controversie concernenti le attività privatistiche, in relazione alle quali lo stato straniero non gode dell’immunità. Tale lista è contenuta nel State Immunity Act britannico del 1978: "uno stato è immune dalla giurisdizione dei tribunali del Regno Unito salvo quanto stabilito nelle seguenti disposizioni di questa legge", e nelle disposizioni successive si rinviene una lista di casi in cui lo stato straniero non gode dell’immunità.

La tecnica della lista utilizzata nell’ambito delle normative dalla common law è stata ripresa a livello internazionale:

• Progetto di articoli sull’immunità degli stati e dei loro beni (ONU): tale documento si apre con una norma che dispone "uno stato gode dell’immunità, per quanto riguarda la sua persona e i suoi beni, dalla giurisdizione dei tribunali di un altro stato contraente fermo restando le disposizioni del presente articolo", segue poi una lista in cui s’identificano le controversie in relazione alle quali lo stato non può invocare l’immunità.
• Convenzione europea sull’immunità degli Stati (Consiglio d’Europa) approvata a Basilea: accoglie il criterio della lista, ma apre con un elenco di articoli in cui si indicano le situazioni in cui uno stato non può invocare l’immunità.

Immunità statale e rapporti di lavoro subordinato

L’applicazione del criterio di distinzione tra jure imperii e jure privatorum è frequente in materia di rapporti di lavoro subordinato. Affermare la sussistenza dell’immunità in cui il lavoratore dipendente di uno stato straniero sia impiegato, nell’ambito di un’attività pubblicistica, significa riconoscere sempre l’immunità: questo perché è inevitabile una partecipazione diretta o indiretta di qualunque lavoratore alla corretta esecuzione di una funzione pubblicistica. Di conseguenza, il lavoratore subordinato alle dipendenze di uno stato estero o di un ente pubblico straniero non potrebbe mai instaurare una controversia nello Stato in cui presta la propria attività lavorativa. Nel passato, la giurisprudenza italiana aveva riconosciuto l’immunità degli stati stranieri, chiamati in causa da dipendenti italiani, per inadempimento relativi ad attività ausiliarie, eseguite nell’ambito di contratti di lavoro localizzati in Italia: erano attività inerenti a funzioni sovrane in relazione a bibliotecari, contabili, centralinisti. Come reazione si è proposto di abbandonare tale criterio d’immunità, facendo riferimento esclusivamente:

• Al luogo del rapporto di lavoro.
• Alla cittadinanza del lavoratore.

Secondo la Convenzione europea del 1972:

1. "Uno stato contraente non può invocare l’immunità dalla giurisdizione davanti al tribunale di un altro stato contraente, se il procedimento riguarda un contratto di lavoro concluso tra lo stato e una persona fisica, nel caso in cui il lavoro deve essere eseguito sul territorio dello Stato del foro (= tribunale).".
2. Il paragrafo 1 non si applica qualora:
   • La persona fisica sia cittadina dello Stato datore di lavoro al momento della presentazione della domanda.
   • La persona fisica, al momento della conclusione del contratto, non possedeva la cittadinanza dello stato del foro, né risiedeva abitualmente sul territorio di tale stato.
   • Le parti che hanno concluso il contratto abbiano diversamente convenuto per iscritto.

Anche la giurisprudenza italiana impiega il criterio della nazionalità e della residenza del lavoratore quando coincide con il luogo di svolgimento del lavoro. La Suprema corte precisa che: lo stato straniero può essere citato in giudizio davanti ai tribunali nazionali del cittadino italiano che svolge il lavoro in Italia solamente quando la relativa attività risulti ausiliaria rispetto allo svolgimento delle funzioni sovrane: "i rapporti di lavoro di cittadini italiani con gli Stati esteri non si sottraggono alla giurisdizione del giudice italiano quando abbiano ad oggetto prestazioni manuali o accessorie delle attività di tipo pubblicistico dell’ente sovrano estero". I tribunali a cui ci si rivolge in relazione ad una causa di lavoro che vede opposto un cittadino del foro ad uno stato straniero, poteranno condannare quest’ultimo al pagamento della mensilità e delle indennità con corrisposte, ma non sono legittimati ad andare oltre, intromettendosi all’interno di una organizzazione di un altro stato, ad esempio la riassunzione del dipendente licenziato anche nel caso che questo sia stato licenziato in modo illegittimo.

L'immunità della giurisdizione esecutiva

Gli stati non possono essere:

• Citati in giudizio di fronte ai tribunali di un paese straniero nella fase di cognizione.
• Sottoposti a procedimenti esecutivi all’estero.

Come la regola dell’immunità della giurisdizione di cognizione che è limitata, anche l’immunità dell’esecuzione forzata è accolta in versione ristretta, perché questa riguarda i beni destinati all’espletamento di una funzione pubblica, mentre non interessa i beni detenuti dallo stato a titolo privato. Ci sono due elementi caratterizzanti per quanto riguarda l’immunità degli stati dalla giurisdizione esecutiva dello stato del foro per i beni pubblici:

1. Necessità di operare un’apposita rinuncia da parte dello Stato che intenda sottoporsi a giudizio esecutivo. Se uno stato rinuncia all’immunità dalla giurisdizione di cognizione e si sia volontariamente sottoposto al giudizio dei tribunali stranieri, non per questo sarà sottoposto ad un procedimento di esecuzione che abbia ad oggetto beni destinati all’espletamento della funzione pubblica, perché occorre un’altra rinuncia distinta dalla precedente. "Nessuna misura esecutiva (pignoramento, sequestro, misure esecutive,...) contro i beni di uno stato può essere adottata in un procedimento davanti ad un tribunale di un altro stato se non nei casi in cui:
   • Lo Stato abbia espressamente acconsentito all’adozione di tali misure tramite accordo internazionale, accordo di arbitrato o contratto scritto.
   • Tramite dichiarazione davanti al tribunale."
2. La regola sull’immunità di cognizione rispetto a quella esecutiva ha avuto evoluzioni differenziate nel corso del tempo. Prima, l’immunità dall’esecuzione era "assoluta", poi nella seconda metà del ventesimo secolo, la regola dell’immunità "ristretta" della giurisdizione esecutiva è venuta ad imporsi in via definitiva. Tale regola ha trovato attuazione anche nella disciplina italiana: "non può procedersi a sequestro e pignoramento, di vendita ed in genere ad atti esecutivi sui beni mobili e immobili, navi, crediti, titoli, di un altro stato estero, senza l’autorizzazione del Ministro della giustizia. Ciò si applica ai soli stati che ammettono la reciprocità.

Per quanto riguarda i beni non destinati all’esercizio di funzioni pubbliche, il requisito dell’autorizzazione ministeriale impedisce il normale esplicarsi della giurisdizione italiana, limitando il diritto fondamentale garantito dall’art. 24 Cost., cioè il diritto d’azione.

Art. 24. Cost.: Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

L’immunità funzionale

È difficile individuare l’immunità funzionale, in pratica individuare le norme che garantiscono l’esecuzione dalla giurisprudenza del foro a favore degli individui-organi che operano nell’esercizio delle mansioni loro affidate da uno stato estero. Uno dei principali problemi riguarda il verificare quali atti possono dirsi:

• Compiuti nell’esercizio di un incarico ufficiale: solo in questo caso si parla di immunità funzionale.
• Appartengono alla sfera privata dell’agente.

Ci sono due criteri:

1. Avvalorare la nozione di "atto compiuto nell’esercizio delle funzioni".
2. Riconoscere la qualifica di "atto ufficiale".

Criterio A): Si ritiene compiuto nell’esercizio delle mansioni ufficiali solamente il comportamento realizzato per finalità pubblicistiche, senza specificare gli strumenti adottati dall’agente. L’organo non può avvalersi dell’immunità funzionale nei casi in cui egli ha agito per realizzare un interesse privato.

Esempio: l’House of Lords nella decisione...