Diritto della comunità internazionale

Diritto della comunità internazionale e dell’Unione Europea

Le caratteristiche dell’ordinamento giuridico della comunità internazionale

La relazione tra una comunità e il diritto la si trova sintetizzata nella formula latina “ubi societas ibi ius”, ovvero “laddove c’è una comunità (un insieme di persone) lì c’è il diritto”. La tradizione giuridica occidentale risale al diritto romano, perché è a partire dai romani che gli uomini hanno cominciato a riflettere su vari aspetti della società ed in particolare su come costruire i rapporti sociali sulla base delle categorie del diritto. Nel diritto romano sono diffuse delle forme molto efficaci che sinteticamente esprimono un’idea, proprio come “ubi societas ibi ius”.

Una comunità regolata dal diritto viene chiamata ordinamento giuridico. Il diritto ha una funzione che i romani avevano già colto: la comunità è un insieme di persone che vivono insieme in uno spazio più o meno ampio e il diritto serve a permettere la convivenza tra i membri della società (facilitando la cooperazione) ed a risolvere i conflitti (predeterminando una soluzione ad eventuali contrasti). La funzione del diritto come funzione basica per favorire la convivenza tra i membri di una comunità la si trova in qualunque comunità umana: anche le comunità costituite da cacciatori e raccoglitori conoscono il diritto, in modo più o meno consapevole e più o meno elaborato, e quindi i loro rapporti possono essere letti in luce delle varie categorie politiche.

Anche la comunità internazionale, la comunità i cui membri sono gli Stati e le Organizzazioni Internazionali, ha un diritto. Si tratta di una comunità limitata rispetto alle comunità degli ordinamenti nazionali, e si tratta anche di una comunità acefala, di formalmente uguali, priva di un’autorità in grado di imporsi ai consociati.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite è un’Organizzazione Internazionale, ovvero un ente creato dagli Stati attraverso un trattato, alla quale partecipano tutti gli stati del mondo; non si tratta però di un governo mondiale, non è in grado di prendere delle decisioni che si impongano ai suoi consociati perché il suo atto costitutivo non lo prevede e perché non ne è stata in grado.

Gli ordinamenti statali hanno una caratteristica: la creazione del diritto (il definire le norme applicabili alla comunità), l’accertamento del diritto (il determinare in concreto qual è la norma che deve essere applicata e qual è il suo contenuto nel caso di contrasto tra due parti) e l’attuazione coattiva del diritto (cosa succede se un membro della comunità non rispetta le norme) sono tutte funzioni affidate ad enti appositi che governano la comunità. All’interno dello Stato ci sono vari enti che esercitano queste diverse funzioni, c’è una separazione tra i membri della comunità e chi crea le norme, ne accerta il contenuto in caso di contrasto e le attua in modo coercitivo in caso di violazione. Inoltre, i consociati rinunciano alla violenza privata come mezzo di punizione di chi viola il diritto. Per esempio, se subisco un torto non posso farmi giustizia da me (a parte per legittima difesa), perché è lo Stato che attraverso gli organi appositi si incarica di ripristinare la legalità attraverso la punizione di chi viola il diritto.

Differenze tra ordinamenti statali ed ordinamento internazionale

• La funzione di creazione del diritto. Negli ordinamenti statali, la funzione legislativa è affidata ad un organo preposto, spesso eletto a suffragio universale (in Italia è esercitata dal Parlamento ma anche dalle Regioni e dal Governo, ma possono anche esserci organi monocratici ecc.), composto da persone fisiche, membri della comunità. Nell’ordinamento internazionale invece, non essendoci un’autorità superiore, il diritto viene creato dai membri della comunità internazionale stessa e non è affidata da un organo apposito. L’Assemblea generale delle Nazioni Unite, per esempio, che è composta da tutti gli Stati membri dell’Organizzazione, non ha il potere di adottare atti vincolanti (può per esempio sospendere il voto a quello Stato che non ha pagato i contributi al bilancio delle Nazioni Unite per due anni di fila, atto giuridico ma limitato) e quindi gli atti da lei adottati sono di solito mere raccomandazioni, non ha funzione di legislatore.
• La funzione di accertamento del diritto. Negli ordinamenti statali la funzione giurisdizionale è affidata alla Magistratura (giudice precostituito per legge: negli ordinamenti democratici la funzione del magistrato esiste anche senza causa), che di regola gode di indipendenza rispetto agli altri poteri dello Stato; le sentenze sono vincolanti e possono essere attuate in modo coercitivo (la forza pubblica è al servizio del rispetto delle sentenze). Nell’ordinamento internazionale ogni Stato dà la sua interpretazione del diritto applicabile; in caso di controversia, gli Stati coinvolti possono (se così accordano) sottoporre la questione ad un arbitro, la cui decisione accettano come vincolante, ma che non può essere attuata in modo coercitivo. In caso di controversia tra due o più Stati le parti coinvolte, se così si accordano, possono risolvere la questione richiedendo l’intervento di un terzo (l’arbitro, che può anche essere un collegio di arbitri) accettando come vincolante la sua decisione, ma se le parti non si attengono alla decisione dell’arbitro non c’è possibilità di coercizione perché non esiste una forza di polizia come negli ordinamenti statali; generalmente, però, questo non succede e gli Stati rispettano le sentenze degli arbitri. La Corte Internazionale di giustizia dell’Aja è un giudice precostituito, ma la sua giurisdizione deve essere accettata dagli Stati parte della controversia.
• L’attuazione del diritto. Negli ordinamenti statali, la funzione esecutiva è svolta dall’amministrazione, e l’attuazione coercitiva è affidata ad organi appositi (polizia), che possono usare la forza per realizzare il precetto della legge. Nell’ordinamento internazionale non esiste una struttura amministrativa o una polizia analoga a quella statale; di conseguenza, l’attuazione del diritto internazionale riposa nella struttura amministrativa dello Stato (gli Stati assumono degli obblighi e dei diritti gli uni nei confronti degli altri, le strutture amministrative e di polizia nazionale si occupano dell’attuazione delle norme nazionali), non esiste un’autorità a cui è affidato il monopolio della funzione di attuazione coercitiva. Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite svolge la funzione di polizia internazionale solo nei casi di atti di aggressione, violazione della pace o minaccia della pace, e solo a seguito di specifica decisione (l’invio dei caschi blu non avviene di ufficio).
• Violazione del diritto. Negli ordinamenti statali viene definita la sanzione da attuare in caso di violazione della norma; le sanzioni sono di tipo diverso, come di tipo civile (risarcimento dei danni) o penale (limitazione della libertà personale o ammende da pagare allo Stato), a cui si accompagna la rinuncia all’autotutela. Nell’ordinamento internazionale non ci sono delle sanzioni predefinite e non c’è un organo che abbia la funzione di punire chi ha violato la norma; quindi, lo Stato vittima può ricorrere a contromisure, all’autotutela, regolata comunque dal diritto internazionale (è per esempio vietato l’uso della forza, uno Stato non può utilizzare la guerra).

Ma quindi il diritto internazionale è vero diritto? È obbligatorio? In generale, se si dice che una norma è giuridica, cioè obbligatoria, se è accettata (implicitamente: lo manifesto rispettandola), se l’obbligatorietà della norma sta nell’osservanza, se è fondata sull’accettazione, allora gli Stati osservano le norme internazionali in quanto le accettano come parte dell’essere membri della comunità internazionale. Secondo questa interpretazione del diritto si può affermare che il diritto internazionale è vero diritto, perché il carattere obbligatorio della norma internazionale deriva dal fatto che le norme sono nel concreto rispettate.

Composizione della comunità internazionale

La comunità internazionale è composta dagli Stati e dalle Organizzazioni Internazionali (enti creati dagli Stati). L’attuale comunità internazionale, per certe letture, trova una sua composizione iniziale nella Pace di Westfalia del 1648, con la quale si pose fine alla Guerra dei Trent’anni, quando gli Stati europei si sono imposti senza riconoscere una autorità superiore, per poi svilupparsi nel corso del tempo e consolidarsi nella forma dello Stato moderno. L’attuale comunità internazionale dal punto di vista dei valori risale al secondo dopoguerra ed ai principi della dichiarazione dell’Assemblea Generale.

Uno Stato è composto da:

• Una base territoriale, dei confini, che non devono essere né definiti né garantiti (lo spazio nel quale il territorio esercita i suoi poteri non deve essere esattamente definito);
• Un popolo stanziato sul territorio, non necessariamente composto da persone che condividono una medesima lingua, etnia, consapevolezza di far parte di un’unica comunità;
• Una struttura di governo più o meno semplice che consenta l’esercizio delle funzioni proprie tipiche dell’identità statale (creazione di leggi e di farle rispettare), la sovranità interna;
• Sovranità esterna (deve essere fondato da un atto originario, non è invece necessario il riconoscimento dello Stato da parte degli altri membri della comunità internazionale).

Di conseguenza, gli elementi essenziali dello Stato come soggetto di diritto internazionale sono:

• Sovranità esterna o indipendenza giuridica: lo Stato è dotato di sovranità esterna, nel senso di indipendenza giuridica, solo se non dipende giuridicamente da altri Stati o sistemi normativi. Lo Stato che si trovi in una condizione di dipendenza da uno Stato superiore che gli impone la sua volontà non può essere considerato indipendente, e di conseguenza non può avere personalità giuridica internazionale, né tantomeno sovranità esterna, perché non può intrattenere autonomamente rapporti con gli altri Stati. Tuttavia, per il diritto internazionale, a meno che uno Stato sia giuridicamente dipendente da un altro Stato (se è sottoposto ad un’autorità “legale” che gli impedisce autonomia legale), le restrizioni alla libertà dello Stato imposte dal diritto consuetudinario, dipendenti da impegni volontariamente assunti o di fatto esistenti nei confronti di un altro Stato, non incidono sulla sua indipendenza e quindi sulla sua sovranità esterna. Viene meno, quindi, solo se decisioni ed atti normativi/giurisdizionali vengono attuati sulla base della volontà di un altro Stato, o se l’esercizio delle sue attività sovrane è affidato ad autorità esterne eccetera. Non sono dotati di sovranità esterna i cosiddetti Stati fantoccio, in cui l’autonomia organizzativa e la relativa autorità di governo sono solo apparenti, e nemmeno gli Stati federati (membri di Stati federali, come gli Stati USA, i Cantoni ecc.), che pur essendo dotati di una certa libertà non sono in grado di instaurare rapporti internazionali con altri Stati in quanto enti distinti dallo Stato unitario al quale appartengono.
• Sovranità interna o effettività: lo Stato è inteso come autorità di governo in grado di amministrare un territorio e la popolazione ivi stanziata. Infatti, il diritto internazionale riconosce come Stati solo quegli enti la cui sintesi statuale si possa esprimere con la triade popolo-governo-territorio (Corte di Cassazione). Non è importante quanto è grande il territorio (e infatti vengono riconosciuti come veri e propri Stati anche i cosiddetti micro-Stati come Monaco e San Marino) e non è necessario che il territorio abbia frontiere definitivamente stabilite ed assolutamente certe, come nel caso di Israele, la cui identità statale non viene messa in dubbio nonostante siano ancora in corso controversie circa i suoi confini con gli altri Stati. Non sono per esempio considerati Stati i governi in esilio, mentre anche se gli Stati falliti, ovvero quegli Stati nei quali il governo non è in grado di imporre le norme statali alla popolazione, tecnicamente non sarebbero da considerarsi come Stati, la comunità internazionale è restia a riguardo in quanto se è res nullius è occupabile da chiunque (e quindi per evitarlo nella prassi anche lo Stato fallito viene considerato lo stesso Stato; ne è un esempio la Somalia degli anni ‘90). Un altro Stato in una situazione incerta di governo è la Libia, che viene comunque considerata Stato per poter mantenere la collaborazione, per contrastare il traffico di armi, oppure, dato il modo in cui tratta gli stranieri nel suo territorio, per poter dire che non rispetta le norme del diritto internazionale.

In sostanza, cosa sia uno Stato non è definito da una norma, e anzi l’esistenza della sovranità interna e della sovranità esterna come elementi essenziali della statualità è frutto dell’osservazione di ciò che accomuna gli Stati ed è frutto di un’elaborazione teorica concettuale che indica come dovrebbe essere uno Stato affinché possa essere considerato soggetto di diritto internazionale. Nessun altro elemento è necessario per la costituzione di uno Stato. Non è per esempio necessario che uno Stato rispetti i diritti fondamentali, o che ci sia il sostegno popolare nei confronti del governo, ovvero che sia uno Stato democratico. Per quanto riguarda enti come lo Stato pontificio o la Comune di Parigi, essi non possono essere considerati Stati perché non esistono più: parlando dell’odierna comunità internazionale non possiamo applicare il criterio di sovranità interna e sovranità esterna se non alle entità che oggi esistono o che esistono dalla Seconda Guerra mondiale. Diverso è il caso della Santa Sede, che come ente esponenziale della Chiesa cattolica è considerata un soggetto di diritto internazionale per prassi, per tradizione storica collegata al fatto che un tempo la Chiesa aveva controllo di ampia parte del territorio. Taiwan, la Palestina e il Kosovo sono entità per le quali è dubbia la presenza di alcuni elementi di sovranità interna e sovranità esterna: per esempio, il controverso rapporto tra Taiwan e la Cina, secondo una certa lettura, è indice del fatto che Taiwan pecca di sovranità interna.

Nella maggior parte dei casi gli Stati non pongono il problema se il loro interlocutore è uno Stato perché non c’è bisogno di una verifica caso per caso, ma ci sono alcune situazioni nelle quali è necessario. Per esempio:

• Il caso della Palestina e della domanda di ammissione alle Nazioni Unite, per lei importante segno di riconoscimento da parte degli altri Stati; non l’ha ottenuta perché l’ammissione degli Stati dipende dalla Carta istitutiva, che nell’articolo 4 sentenzia che: “Possono diventare membri delle Nazioni Unite tutti gli Stati amanti della pace che accettino gli obblighi del presente statuto e che a giudizio dell’Organizzazione siano capaci di adempiere tali obblighi e disposti a farlo. L’ammissione quale Membro delle Nazioni Unite di uno Stato che adempia a tali condizioni è effettuata con decisione dell’Assemblea Generale su proposta del Consiglio di Sicurezza”. L’articolo richiede dei requisiti di tipo sostanziale (ovvero bisogna valutare che rispetti i criteri della statualità, che sia uno Stato amante della pace, che sia in grado e voglia rispettare gli obblighi previsti dalla Carta) ma anche procedurale (bisogna che ci sia una decisione in senso favorevole di due terzi dell’Assemblea Generale, su proposta del Consiglio di Sicurezza). La proposta palestinese è stata esaminata dal Comitato per le ammissioni, composto dagli stessi 15 Stati del Consiglio di sicurezza (5 permanenti e 10 in carica per due anni, hanno diritto di veto), che hanno dovuto valutare se fare la proposta [valutazione sull’opportunità], ovvero cercare di capire se c’era o meno la maggioranza sufficiente per fare la proposta, per cui è però mancato il numero, e hanno dovuto fare una verifica di tipo giuridico [se la Palestina rientrava nei criteri stabiliti dall’articolo 4]. A seguito dell’esame è risultato che la Palestina effettivamente soddisfacesse il criterio della statualità perché esercita un governo su un territorio definito sul quale è stanziata una popolazione permanente (anche se ci sono state varie perplessità riguardo al requisito del governo, poiché Hamas controlla il 40% della popolazione della Palestina), ed è anche stato decretato che potesse intrattenere relazioni anche con gli altri Stati della comunità internazionale, in quanto è stata ammessa come membro di varie organizzazioni internazionali come il Movimento dei Paesi non allineati e l’UNESCO ed è stata riconosciuta da oltre 130 Paesi come Stato sovrano indipendente (anche in questo caso ci sono state però delle perplessità, perché in base agli Accordi di Oslo la Palestina non potrebbe gestire relazioni esterne).
• Il caso di Djukanovic e dell’indipendenza del Montenegro: nei primi anni 2000 la Jugoslavia si...