Riassunto esame Diritto Internazionale, prof. Baroncini, libro consigliato Diritto Internazionale, Conforti

Parte prima: la formazione delle norme internazionali

Definizione di diritto internazionale

Il diritto internazionale è l’ordinamento della comunità degli Stati. Esso scaturisce dalla cooperazione tra gli Stati, che si impegnano a rispettarlo con proprie norme di rango anche costituzionale. Le norme internazionali creano diritti e obblighi per gli Stati, secondo la volontà di ciascuno nelle forme previste dal diritto internazionale stesso. Esso non regola solo i rapporti interstatali, ma tende sempre di più a disciplinare rapporti che si svolgono all’interno della comunità statale: economici, commerciali e sociali. A questo scopo esso viene applicato dagli operatori giuridici interni: innanzitutto i giudici nazionali.

Bisogna distinguere il diritto internazionale pubblico dal diritto internazionale privato. Quest’ultimo è costituito da quelle norme di diritto privato straniero che i giudici sono tenuti ad applicare, quando norme dello Stato prevedono limitazioni al proprio diritto privato. Si tratta quindi di norme che appartengono ad ordinamenti diversi: il primo della comunità degli Stati, il secondo dello Stato interno. Il diritto internazionale pubblico tende a regolare anche rapporti interni e di diritto privato, ma solo perché lo Stato traduce in norme interne le norme internazionali stipulate che trattano tali rapporti.

Quadro sintetico delle funzioni di produzione, accertamento ed attuazione coattiva del diritto internazionale

Caratteristiche dell’ordinamento internazionale sono:

• Funzione normativa
• Funzione di accertamento del diritto
• Funzione di attuazione coattiva delle norme

La funzione normativa è il potere vincolante delle norme internazionali per gli Stati. Bisogna distinguere tra diritto internazionale generale (norme che si indirizzano a tutti gli Stati) e diritto internazionale particolare (norme che vincolano una ristretta cerchia di Stati, che di solito hanno partecipato alla loro formazione). Ad esempio, la Costituzione italiana (art. 10) afferma che l’ordinamento si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute. La Costituzione si riferisce alle norme consuetudinarie, formatesi nell’ambito della comunità internazionale nel tempo e attraverso l’uso continuo, di cui si può affermare l’esistenza solo se si dimostra che sono rispettate dagli Stati per prassi costante. Questa è la consuetudine, fonte di primo grado del diritto internazionale che, tuttavia, ha dato vita sinora ad una scarsa quantità di norme.

Tipiche norme di diritto internazionale particolare sono quelle derivanti da accordi, patti, convenzioni o trattati internazionali, che vincolano solo gli Stati contraenti. Esse sono molto numerose e costituiscono la parte più rilevante del diritto internazionale. Sono fonte di secondo grado, poiché l’accordo è subordinato alla consuetudine, così come nel diritto interno il contratto è subordinato alla legge. Fonte di terzo grado sono i procedimenti previsti da accordi, che costituiscono norme di diritto internazionale particolare. Essi traggono la loro forza cogente dagli accordi internazionali, che li prevedono, e sono vincolanti solo per gli Stati aderenti agli accordi da cui promanano. Si tratta di atti delle organizzazioni internazionali, ossia delle unioni tra Stati, come l’Onu, Comunità Europea, ecc. Queste organizzazioni non hanno potere vincolante nei confronti degli Stati membri e normalmente emettono raccomandazioni che sono mere esortazioni. Quando gli atti di queste organizzazioni sono vincolanti, invece, essi sono fonti gerarchicamente sottoposte agli accordi, perché prendono vita proprio dall’accordo (trattato istitutivo). Lo Stato, quindi, è vincolato alla decisione, perché si è impegnato a rispettarla con l’adesione all’accordo costitutivo dell’organizzazione.

La funzione di accertamento giudiziario del diritto internazionale è molto più labile rispetto al diritto interno. Essa ha carattere prevalentemente arbitrale. L’arbitrato, a differenza della giurisdizione, si poggia sull’accordo delle parti diretto a sottoporre le controversie ad un giudice congiuntamente predeterminato.

L’attuazione coattiva delle norme internazionali, ovvero la repressione della violazione delle norme internazionali, si basa sull’autotutela (nel diritto interno è invece un’eccezione il farsi giustizia da sé). Proprio per questo si afferma che il diritto internazionale poggia su rapporti di mera forza. Queste caratteristiche hanno portano alcuni a negare la giuridicità del diritto internazionale, fenomeno incapace di imporsi con continuità ed efficacia al singolo Stato non osservante.

Secondo il Conforti, la giuridicità e l’obbligatorietà del diritto internazionale risiedono nell’attività degli operatori giuridici interni, che hanno il compito istituzionale di far applicare il diritto, in primo luogo i giudici. In Italia la Costituzione (art. 10) impegna al rispetto del diritto internazionale generale; inoltre i trattati stipulati formano normalmente oggetto di legge ordinaria applicativa. Quindi, l’osservanza del diritto internazionale si basa sulla volontà degli operatori giuridici interni ad adoperare i mezzi esistenti, affinché le istanze internazionalistiche prevalgano su quelle nazionalistiche.

Secondo il Jellinek il diritto internazionale è frutto della auto-limitazione del singolo Stato, in quanto la comunità internazionale non possiede mezzi giuridici idonei per reagire in modo imparziale ed efficace alle violazioni delle norme internazionali. La cooperazione del diritto interno è indispensabile, quindi, per fare del diritto internazionale un fenomeno giuridico. È anche vero che l’applicazione del diritto internazionale non può compromettere i valori della comunità statale costituzionalmente garantiti. Esistono quindi problemi di coordinamento tra i due ordinamenti, anche perché spesso il diritto interno appare più progredito di quello internazionale.

Lo Stato come soggetto di diritto internazionale

Lo Stato viene definito in modo duplice: da una parte Stato-comunità (comunità umana stanziata su una zona della superficie terrestre, sottoposta a leggi che la tengono unita), dall’altra Stato-organizzazione-governo-apparato (insieme dei governanti e degli organi che esercitano il potere d’imperio sui singoli associati). È a questa seconda accezione che spetta la qualifica di soggetto di diritto internazionale. Sono gli organi statali che, esercitando il potere di governo, partecipano alla formazione delle norme internazionali; è ad essi che queste norme si rivolgono, disciplinando e limitando la loro attività di governo; sono unicamente gli organi statali che, con la loro condotta, possono comportare responsabilità per lo Stato. Gli organi che concorrono alla formazione dell’apparato statale non sono solo quelli di vertice, ma tutti quelli che partecipano al potere di governo nell’ambito del territorio, quindi anche le amministrazioni locali e gli enti pubblici minori, che, per consuetudine, sono considerati componenti dell’organizzazione dello Stato soggetto di diritto internazionale.

Lo Stato organizzazione è, dunque, quell’ente rilevante per l’ordinamento internazionale, in quanto destinatario delle sue norme; per questo lo Stato può pretendere che esse vengano rispettate nei propri confronti e questo avviene finché esso eserciti effettivamente il proprio potere su di una comunità territoriale. Il requisito della effettività territoriale di governo è essenziale. Per questo motivo è negata soggettività internazionale ai governi in esilio e ai comitati di liberazione nazionale che, benché riconosciuti dai governi ospitanti per motivi di opportunità politica, non hanno effettiva sovranità sul territorio occupato da altro Stato. Così, ad esempio, l’Organizzazione per la Liberazione della Palestina con sede a Tunisi, quando nel 1988 proclamò lo Stato della Palestina, nonostante non avesse alcuna base territoriale.

La Cassazione (1985) ha sostenuto che l’Olp, e altri movimenti di liberazione nazionale, godono di soggettività limitata allo scopo di discutere, su basi di perfetta parità con gli Stati territoriali, questioni relative alla autodeterminazione dei popoli da essi controllati, principio ritenuto norma consuetudinaria di natura cogente. Viene, invece, esclusa la soggettività piena e, quindi, vengono negate le immunità previste dal diritto internazionale e le immunità dalla giurisdizione penale riconosciuta ai capi di Stato estero. Anche oggi, nonostante il passaggio di vari territori da Israele al controllo dell’Autorità Nazionale Palestinese, vi sono dubbi sull’effettiva soggettività di uno Stato palestinese. I suoi territori di fatto sono ancora sotto il controllo militare israeliano. Inoltre, gli accordi che hanno sancito questo passaggio somigliano, più che ad accordi internazionali, ad intese intercorse con le potenze coloniali nella fase di decolonizzazione e di preparazione all’indipendenza definitiva. Del resto, tali accordi non sono registrati presso il segretariato dell’Onu, come avviene per le intese internazionali, e, inoltre, l’Anp continua ad aver, presso l’Onu lo status di osservatore e non di membro.

Altro requisito necessario ai fini della soggettività internazionale è l’indipendenza o sovranità esterna, che si ha quando un organismo di governo non dipende da alcun altro Stato. Non hanno tale caratteristica gli Stati membri di Stati federali che, quindi, non sono soggetti di diritto internazionale, benché a volte possano essere autorizzati dal potere centrale a concludere accordi. Diverso è il caso della Confederazione, ovvero l’unione tra Stati indipendenti e sovrani, creata soprattutto a scopi di difesa, con un organo rappresentativo di tutti gli Stati (Dieta) che possiede ampi poteri in materia di politica estera.

In definitiva, è indipendente e sovrano lo Stato il cui ordinamento sia originario, tragga forza giuridica da una Costituzione propria e non dall’ordinamento e dalla Costituzione di altro Stato. Non diminuisce la soggettività la dimensione anche minima del territorio. Fanno eccezione i governi fantoccio, che, pur se caratterizzati da istituzioni indipendenti e originarie, di fatto sono soggetti all’ingerenza di altri Stati; essi, quindi, non hanno soggettività internazionale.

Non occorre alcun riconoscimento ufficiale da parte della comunità degli Stati per divenire soggetto internazionale. Lo è automaticamente ogni organizzazione di governo che eserciti effettivamente ed indipendentemente il proprio potere su di una comunità territoriale. Il riconoscimento di uno Stato nei confronti di un altro Stato è un atto lecito ed è altrettanto lecito il non-riconoscimento. Per il diritto internazionale sono atti che non producono conseguenze giuridiche, essendo comportamenti della sfera politica. Il riconoscimento è un atto politico, indicativo unicamente della volontà di un Paese di avviare rapporti diplomatici con un altro Paese e di stringere relazioni amichevoli e collaborazioni mediante la conclusione di accordi. (La Corte d’Appello americana, con una sentenza del 1992, ha rifiutato di considerare estinto un trattato con Taiwan, Stato non più riconosciuto dagli Usa dal 1979, ma comunque dotato degli attributi statali di territorio, popolo, Governo, rapporti internazionali).

Gli Stati preesistenti non possono esercitare col riconoscimento una sorta di potere di ammissione nella comunità internazionale nei confronti di una nuova organizzazione di governo, che si è affermata con i caratteri della effettività e dell’indipendenza. E anche se alla manifestazione o meno del riconoscimento, oggi come in passato, è stato dato valore di giudizio e ideologico (non democraticità, violazione di diritti umani, non riconoscimento del valore della pace), tutto ciò non si è mai tradotto in norme internazionali, perché gli Stati non hanno mai trovato accordo sui valori da porre a base di una codificazione o di una stabilizzazione consuetudinaria del riconoscimento.

Un tentativo di trovare queste norme è stato fatto con le due dichiarazioni di Bruxelles (1991) in cui la Comunità Europea ha posto una lunga serie di condizioni per il riconoscimento dei Paesi dell’ex Unione Sovietica e dell’ex Jugoslavia. Ci si chiede se, oltre all’effettività e all’indipendenza, occorrano altri requisiti affinché lo Stato acquisti personalità internazionale, come nel caso delle dichiarazioni di Bruxelles. Bisogna dire che gli Stati preesistenti oggi chiedono al nuovo Stato di non costituire una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale, che esso goda del consenso del popolo attraverso libere elezioni e non violi i diritti umani; questi requisiti, quindi, se mancanti, dovrebbero anche essere motivo di perdita della personalità internazionale. Ma, di fatto, nel contesto mondiale attuale questi requisiti, mai ufficializzati, sono validi solo per l’instaurazione di rapporti amichevoli. Inoltre, non sono pochi gli Stati autoritari e inosservanti dei diritti umani, ma che hanno rapporti costanti con Stati democratici. Anzi, si può affermare che la richiesta di tali requisiti non condiziona, ma presuppone la personalità giuridica dello Stato stesso.

Si discute poi della soggettività o meno del Governo o del partito insurrezionale. Gli insorti non possono essere soggetti di diritto internazionale, ma solo sudditi ribelli, verso i quali il Governo legittimo può prendere i provvedimenti che ritiene opportuni. Ma, se essi dovessero riuscire a prendere il controllo effettivo di una parte di territorio, in tal caso ci si troverebbe di fronte ad una forma embrionale di Stato, alla quale non si può negare soggettività, anche se la rivolta poi dovesse fallire. È, dunque, l’effettivo controllo del territorio il requisito richiesto per la personalità giuridica internazionale.

Il moltiplicarsi di norme convenzionali che obbligano gli Stati a tutelare i diritti fondamentali dell’uomo fa propendere gran parte della dottrina per l’esistenza di altri soggetti di diritto internazionale oltre agli Stati; questi soggetti sarebbero, sia pure limitatamente, le persone fisiche o quelle giuridiche, in quanto titolari di veri e propri diritti internazionalmente riconosciuti. A suffragare questa tesi sta il fatto che, sempre più spesso, è concesso all’individuo ricorrere presso organi internazionali (potere di azione) per vedere riconosciuto un proprio diritto. Allo stesso modo, esistono tanti trattati che disciplinano vari aspetti della vita economica e sociale interindividuale. Anche nel diritto consuetudinario vi sono numerosi esempi per sostenere la personalità internazionale degli individui: si pensi ai crimini di guerra, contro la pace e la sicurezza dell’umanità (crimina juris gentium), per i quali uno Stato può esercitare la propria potestà punitiva a difesa di prerogative nazionali, ma che si riflettono sull’individuo.

La dottrina contraria a questa teoria afferma che non si nega che gli individui possano essere titolari dei suddetti diritti, ma se ne contesta la natura internazionale. Destinatari delle norme consuetudinarie o pattizie che si rivolgono all’individuo rimangono sempre e soltanto gli Stati. L’obbligo per lo Stato di trattare l’individuo secondo criteri umanitari sussisterebbe solo nei confronti di tutti gli Stati (diritto consuetudinario) o degli Stati contraenti (diritto convenzionale). Solo nell’ambito dei singoli Stati, e solo se questi facciano onore agli obblighi assunti, inserendoli nel loro diritto interno, si potrebbe produrre una situazione giuridica individuale corrispondente a quanto previsto sul piano interstatale.

La destinazione individuale di molte norme internazionali e il potere d’azione riconosciuto alla persona sul piano interstatale non sono sufficienti ad individuare una personalità del singolo sul piano dell’ordinamento internazionale, il quale è una comunità di governanti e non di governati. Questi ultimi rimangono sottoposti allo Stato, la cui collaborazione è essenziale perché si raggiungano gli obiettivi individuali che le norme internazionali si propongono. Inoltre, l’individuo non ha possibilità di avvalersi direttamente di mezzi internazionali coercitivi per costringere gli Stati a rispettare i suoi diritti.

Neanche le minoranze etniche possono assurgere a soggetti di diritto internazionale, nonostante numerose norme riconoscano e tutelino i loro diritti. Non vi sono oggi strumenti di azione diretta. Si parla poi, spesso, di diritti dei popoli (autodeterminazione, disporre autonomamente delle proprie risorse, ecc.), ma il termine popolo è un modo enfatico per indicare lo Stato che è l’effettivo titolare del diritto. Tuttavia, vi sono una serie di norme internazionali che tutelano il popolo rispetto all’apparato che lo governa. Queste norme si riducono all’unico principio della autodeterminazione dei popoli.