Riassunto esame Diritto Internazionale, prof. Baroncini, libro consigliato Diritto Internazionale, Conforti

Interpretazione dei trattati

L’attività interpretativa dei trattati, che consente di comprendere le volontà espresse nel testo dell’accordo, ha portato all’abbandono del metodo subbiettivistico per il quale, sulla scorta della disciplina dei contratti nel diritto interno, ha rilievo la volontà effettiva delle parti come contrapposta a quella dichiarata. Ora la regola generale si rifà al metodo obbiettivistico, per il quale si deve attribuire al trattato il senso che appare palese nel testo, dalla sua costruzione logica, in armonia con l’oggetto e con la funzione dell’atto. In tal senso, a differenza del primo metodo, i lavori preparatori assumono un’importanza sussidiaria. Ad essi si ricorre solo per comprendere un testo ambiguo e lacunoso e per rafforzare interpretazioni già desumibili generalmente dal testo del trattato. In pratica, vanno risolte le contraddizioni che derivano dai compromessi tra le parti, accettate per arrivare ad un accordo, spesso presenti, oltre che nel testo, anche nei lavori preparatori. Vienna 69 si pronuncia a favore del metodo obbiettivistico nei seguenti articoli.

Articoli di Vienna 69

Art. 31 Un trattato deve essere interpretato in buona fede, secondo il normale significato dei termini del testo, alla luce dell’oggetto e dello scopo del trattato stesso; si fa eccezione quando ad un termine può attribuirsi un significato particolare, se è certo che tale era l’intenzione delle parti.

Art. 32 I lavori preparatori sono un mezzo supplementare di integrazione, quando il testo ha un significato ambiguo e oscuro e quando dall’esame dello stesso deriva un significato assurdo e irragionevole.

Art. 33 Nel caso di trattati redatti in più lingue, se la comparazione dei testi porta a differenze di significato ineliminabili attraverso gli strumenti interpretativi suddetti e se non è prevista la prevalenza di un testo, va comunque adottato il significato che meglio concilia le varie versioni, tenuto conto dell’oggetto e dello scopo del trattato.

Valgono poi quelle regole di teoria generale dell’interpretazione vigenti in quasi tutti gli ordinamenti e considerate, nell’ordinamento internazionale, principi generali del diritto, con lo scopo di favorire, più che impedire, l’incontro tra le volontà degli Stati. Rispetto al passato ha preso piede il criterio dell’interpretazione estensiva e di un aspetto particolare di essa come l’analogia. In definitiva si va verso la ricerca del senso letterale del testo e quasi mai verso l’idea di sovranità dello Stato che, invece, porterebbe ad un’interpretazione restrittiva.

Teoria dei poteri impliciti

Un’applicazione di questi principi è ravvisabile nella teoria dei poteri impliciti, applicata dalla Corte Internazionale di Giustizia in fase di interpretazione della Carta dell’Onu. Secondo la Corte, il trattato istitutivo dell’Onu, più che come accordo va visto come costituzione, per cui ogni organo dell’istituzione dispone non solo dei poteri espressamente attribuitigli dalle norme costituzionali, ma anche di tutti i poteri necessari per l’esercizio di tali poteri. Questa teoria, considerando la generalità e l’indeterminatezza di molti fini dell’organizzazione, ha spesso portato ad ampliare notevolmente i poteri degli organi delle Nazioni Unite.

La teoria dei poteri impliciti, spesso utilizzata nei diritti interni, ha assunto grande importanza anche nella Comunità Europea. Nel trattato istitutivo, l’art. 308 ammette che quando un’azione della Comunità, non prevista dall’accordo, è necessaria per raggiungere uno degli scopi prefissati dell’organizzazione, il Consiglio, su parere del Parlamento, può votare all’unanimità le disposizioni del caso, ampliando i poteri degli organi interessati. Tuttavia, questa norma sembra non accogliere la teoria degli organi impliciti, poiché l’ampliamento dei poteri viene fatto non su base interpretativa, ma con una deliberazione ad hoc dell’organo rappresentativo di tutti gli Stati. Di fatto, la Corte di Giustizia ha invece scavalcato l’art. 308, ricavando i poteri impliciti direttamente dalle norme del trattato.

Secondo il Conforti, questa teoria è eccessivamente estensiva. Bisogna essere cauti nel trasferire per analogia sul piano internazionale le norme di diritto interno. È vero che spesso la sua applicazione consente l’efficace funzionamento di organi, nelle more del trattato istitutivo, ma è anche vero che ampliare eccessivamente questa pratica può rivelarsi poco opportuno politicamente e portare a contrasti tra gli Stati membri di un trattato istitutivo di organizzazioni internazionali.

Contraria alle interpretazioni unilateralistiche, cioè che una norma di diritto internazionale possa assumere significati diversi a seconda dello Stato contraente, è Vienna 69. Abbiamo visto come l’art. 33 si preoccupa di conciliare i testi di uno stesso trattato redatto in più lingue. Inoltre, l’art. 31 afferma che nell’interpretare un trattato occorre tenere conto delle altre norme internazionali in vigore tra le parti ed ogni altra regola di diritto internazionale pertinente al caso. È significativo che, nel novero di queste norme richiamate come ausilio interpretativo, Vienna 69 non includa le norme di diritto interno (cosa che avveniva frequentemente in passato). Una prova in più, questa, per capire come si sia ormai lontani dall’interpretazione dei trattati in modo unicamente conforme al proprio diritto. Insomma, per favorire l’incontro delle volontà degli Stati contraenti, va rifiutata ogni interpretazione unilateralistica che non sia autorizzata dall’accordo stesso e va invece ricercato per ogni clausola un significato unico.

L’esigenza di evitare interpretazioni unilateralistiche, soprattutto di termini tecnico-giuridici suscettibili di avere significati diversi nei vari ordinamenti, è stata ultimamente avvertita in sede di stipulazione dei cosiddetti accordi di diritto uniforme, ossia quelle intese con cui gli Stati si impegnano a regolare allo stesso modo settori del diritto privato, del diritto privato internazionale e del diritto processuale. Nel caso di lacune nel significato delle parole, l’interprete o il giudice interno dovranno evitare di rifarsi ai significati più vicini al proprio diritto, se non autorizzati dagli accordi stessi, per cercare di far prevalere i principi generali e i principi comuni agli Stati contraenti.

Successione degli Stati nei trattati

La successione nel diritto internazionale avviene quando uno Stato, che si sostituisce per i motivi più vari ad un altro nel governo effettivo di una comunità territoriale, assume i vincoli derivanti dai trattati stipulati dal precedente regime. La sostituzione può avvenire nelle seguenti maniere:

• Cessione: La parte del territorio di uno Stato viene consegnata e passa sotto la sovranità di un altro Stato già esistente.
• Conquista: La parte del territorio di uno Stato passa sotto la sovranità di un altro Stato già esistente che ne prende possesso.
• Distacco consensuale: La parte del territorio di uno Stato si costituisce in Stato indipendente con l’accordo delle parti.
• Rivoluzione: La parte del territorio di uno Stato si costituisce in Stato indipendente in seguito a rivolgimenti politici.
• Incorporazione: L’intero territorio di uno Stato è soggetto ad inglobazione in un altro Stato.
• Fusione: L’intero territorio di uno Stato si unisce ad un altro Stato, per formare un’entità del tutto nuova.
• Smembramento o secessione: Dal territorio di uno Stato si formano più Stati nuovi.
• Radicale cambiamento di regime: In seguito a rivolgimenti politico-sociali un nuovo governo si sostituisce in toto a quello esautorato. (Ipotesi non riconosciuta da tutta la dottrina).

In tutti questi casi bisogna risolvere se obblighi e diritti pattizi (dato che quelli consuetudinari si rivolgono a tutti gli Stati) passino allo Stato subentrante. All’argomento è dedicata la Convenzione di Vienna 1978, entrata in vigore nel 1996, sulla successione degli Stati nei trattati, predisposta dalla Commissione di diritto dell’Onu. La Convenzione si applica a tutte le successioni intervenute dopo l’entrata in vigore della stessa, ma uno Stato successore può chiederne l’applicazione ad una successione avvenuta precedentemente. La Convenzione per alcune parti si differenzia dal diritto internazionale generale e questo dà vita ad una disciplina particolare.

Un principio della prassi, comunemente accettato, anche da Vienna 78, è “res transit cum suo onere”, per cui uno Stato che si sostituisce ad un altro è vincolato dai precedenti trattati localizzabili, ovvero accordi e clausole di accordi di natura reale che riguardano l’uso di determinate parti del territorio (servitù attive e passive, affitti di parti di territorio, navigabilità dei fiumi, smilitarizzazione di aree, costruzione di opere sui confini). Di solito si fanno rientrare in questa categoria anche gli accordi che fissano le frontiere (anche Vienna 78), ma, per il Conforti, queste intese esauriscono i loro effetti nel momento in cui la frontiera viene determinata, dopo di che a dover essere rispettato non è l’accordo, ma il principio consuetudinario, riconosciuto da tutti, del rispetto del diritto di sovranità che ciascun Paese esercita all’interno dei propri confini.

Questo principio in linea di massima è stato rispettato anche dagli Stati nati dalla decolonizzazione. Ad esempio, in America Latina si è applicato il principio dell’uti possidetis, in base al quale i nuovi Stati hanno ereditato le frontiere delle circoscrizioni dell’impero coloniale spagnolo. Questa prassi ha evitato di mettere a rischio la stabilità e l’indipendenza dei nuovi Stati con lotte nate dalla contestazione sulle frontiere. La Corte Internazionale di Giustizia risolse a favore del Ciad, ex Stato coloniale francese, una controversia sui confini contestati dalla Libia, innescata proprio da Tripoli che nel 1955 li aveva stabiliti con un accordo di buon vicinato stipulato con la Francia.

Un limite alla successione nei trattati localizzabili è stabilito dal diritto internazionale per quegli accordi di natura politica, cioè strettamente legati al regime precedente (in tal senso anche Vienna 78 art. 12). In realtà si tratta, più che di un limite, dell’applicazione del principio generale rebus sic stantibus, in base al quale un trattato, o determinate sue clausole, si estingue, se mutano in modo radicale le circostanze esistenti al momento della conclusione.

Per quanto riguarda, invece, i trattati non localizzabili la maggioranza della dottrina, e la prassi lo conferma, è concorde nell’applicare la regola della tabula rasa, in base alla quale lo Stato che subentra non è vincolato dagli accordi conclusi dal predecessore. Assai particolare la scelta fatta da Vienna 78, che distingue tra Stati di nuova indipendenza, nati dalla decolonizzazione, ai quali applica il principio della tabula rasa, dalle altre ipotesi di subentro per le quali invece assume il principio della continuità dei trattati. Questa scelta non trova applicazione nella prassi nella quale è generalizzato il principio della tabula rasa.

Casi di applicazione del principio della tabula rasa

• Distacco: Allo Stato formatosi su parte del territorio, si applica la tabula rasa per gli accordi non localizzabili.
• Cessione / Conquista: Gli accordi vigenti nello Stato che subisce il distacco non hanno più vigore nel territorio distaccato. A quest’ultimo si applicano automaticamente gli accordi vigenti nello Stato che acquista il territorio. La dottrina parla di mobilità delle frontiere dei trattati. Questa regola è accolta da Vienna 78, che la applica a tutti i casi, accogliendo così la disciplina prevista dal diritto consuetudinario.
• Secessione: Da uno Stato si creano nuovi Stati per i quali cessano di aver vigore i precedenti trattati.

Da queste regole si differenzia il caso della Siria, che nel '58 costituì con l’Egitto la Repubblica Araba Unita e se ne staccò nel '61. Dopodiché, Damasco, così come gli altri componenti della Rau, continuarono ad applicare i trattati conclusi tra il 1958 e il 1961.

Il problema della successione non influenza affatto i cosiddetti accordi di devoluzione, ovvero quelle intese tra nuovo Stato ed ex madrepatria, con cui il primo acconsente a subentrare nei trattati già conclusi dalla seconda. Dato che questi accordi non hanno efficacia per gli altri contraenti dei trattati, spetta poi al nuovo Stato rinnovare le intese con essi. Il rinnovo può anche avvenire tacitamente e risultare da fatti incontrovertibilmente concludenti.

Per Vienna 78, limitatamente agli Stati ex coloniali, la pratica del rinnovo è necessaria per i trattati bilaterali, che il nuovo Stato voglia continuare ad osservare, e per i trattati multilaterali chiusi. Per i trattati multilaterali aperti, invece, il nuovo Stato, anziché aderire, può procedere alla notificazione di successione, atto col quale la partecipazione al trattato retroagisce al momento dell’acquisto dell’indipendenza. L’adesione, invece, avrebbe efficacia ex nunc. Una prassi, questa, applicata agli Stati sorti dalla decolonizzazione e ora diventata consuetudine (es.: Unione Sovietica, Jugoslavia, Cecoslovacchia). Anche in tal caso, però, Vienna 78 si discosta dalla consuetudine e applica la regola della notificazione ai soli Stati ex coloniali, mentre per gli altri prevede il principio della successione automatica.

Smembramento e successione nei trattati

Un discorso particolare va fatto per lo smembramento, ipotesi affine alla secessione, ma, mentre quest’ultima non causa l’estinzione dello Stato originario, lo smembramento causa la nascita di due o più Stati nuovi, nessuno dei quali conserva, sia pure approssimativamente, la stessa organizzazione di governo, lo stesso regime, la stessa costituzione materiale dello Stato preesistente. Ad esempio, la formazione delle due Germanie dopo il Terzo Reich; gli Stati nati dalla dissoluzione dell’Unione Sovietica o della Jugoslavia e della Cecoslovacchia. Per il diritto generale, quanto alla successione nei trattati, lo smembramento è assimilabile al distacco. Ai nuovi Stati (sempre per i trattati non localizzabili) si applica il principio della tabula rasa, prevedendo per i trattati multilaterali aperti la facoltà di aderirvi con la clausola di successione. Anche Vienna 78 (art. 34) unifica le ipotesi del distacco e dello smembramento, sottoponendole, tuttavia, al principio della continuità dei trattati; come già detto, la Convenzione riserva la tabula rasa ai soli Stati ex coloniali.

Alcuni sostengono che il principio della tabula rasa applicata allo smembramento non trova riscontro nella prassi in cui spesso si registra la tendenza dei nuovi Stati ad accollarsi, dividendo pro quota, le obbligazioni pattizie dello Stato smembrato con altri Stati e organizzazioni internazionali. Questa tesi è smentita dal fatto che l’accollo dei debiti risulta di solito da nuovi accordi tra i nuovi Stati, motivati, più che dalla volontà di aderire ai principi del diritto internazionale, dal desiderio di non interrompere il flusso dei crediti a proprio favore. Inoltre, il gran numero di notificazioni di successione presentate nei casi succitati, dimostra che nella prassi è vigente il principio della tabula rasa. Non vi sarebbe stato bisogno delle notificazioni, infatti, se la successione fosse stata automatica. Molti Stati, poi, non procedono alla notificazione per i trattati a cui non desiderano partecipare.

Opposte allo smembramento

• Incorporazione: Uno Stato si estingue e passa a far parte di un altro Stato, del quale prevale l’organizzazione di governo. (Es.: formazione del Regno d’Italia; riunificazione delle due Germanie).
• Fusione: Due o più Stati si estinguono e danno vita ad uno Stato nuovo, con organizzazione diversa da quelle degli Stati precedenti (Es.: fusione nel 1990 tra Yemen del Nord e Yemen del Sud).

L’applicazione dei trattati nell’ipotesi di incorporazione, prevede che gli accordi dello Stato accolto cessino di aver vigore, ad eccezione di quelli localizzabili, mentre ad esso si applicano i trattati dello Stato incorporante (regola della mobilità delle frontiere nei trattati – principio della tabula rasa).