Diritto internazionale - Appunti

LA GOVERNANCE NEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL'AMBIENTE: STATI, ONG E

SOCIETÀ CIVILE

Quando parliamo di diritto internazionale ambientale, la gestione più proficua è quella della

cooperazione a livello regionale. Il ruolo delle organizzazioni non è così significativo perché non si

occupano di ambiente come primo obiettivo. Altra caratteristica è la partecipazione allargata di ONG

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che operano in questo settore con competenze tecniche specialistiche, la cui presenza è molto utile nei

forum internazionali.

Sul fronte organizzazioni internazionali l’attività è molto elevata, però la tutela ambientale sconta delle

scelte di second best: non manca tanto il livello organizzazioni internazionali, quanto un attore

specializzato in tutela ambientale, con la conseguenza che gli attori principali rimangono gli stati.

D’altra parte, i comportamenti inquinanti sono tenuti per la maggior parte da individui e il livello

statale consente di rimediare all’illecito perché è più vicino ad essi per il principio di sussidiarietà: la

dimensione regionale è quella più efficace.

In materia ambientale l’individuo e le imprese hanno un ruolo nel meccanismo del consumo: il loro

ruolo può essere anche di promozione della tutela ambientale, perché la coscienza ambientale è più

forte di un tempo. Il comportamento dell’individuo orienta il comportamento delle imprese, che

utilizzano la loro produzione eco-compatibile come strumento di propaganda.

LE FONTI: TRATTATI E PRINCIPI GENERALI

Si tenta di promuovere la formazione di regole che abbiano il carattere di norme consuetudinarie. Se è

vero che questi principi sono affermati e riconosciuti a livello universale, hanno comunque scarsa

efficacia vincolante. Pertanto la fonte privilegiata resta il diritto internazionale particolare, con tutte le

difficoltà che sconta (soluzione di compromesso). Le norme di soft law orientano il comportamento

degli attori del diritto internazionale e qualche volta diventano più importanti delle fonti tradizionali:

esse acquistano un ruolo importano nel meccanismo di produzione e consumo.

Non si rivengono nella prassi principi generali con efficacia vincolante. Il principio generale a cui si

riporta questo ragionamento è quello per cui si può esercitare un proprio diritto senza che leda un

principio altrui. Tale principio è stato applicato nel caso relativo ala fonderia inquinante di Trail sul

confine fra Canada e USA. Nel corso dell’arbitrato relativo a questo caso, si è rinvenuta una

responsabilità del governo canadese sulla base di questo principio. Tuttavia, non solo questo principio

non è sempre invocato, ma non esistono neppure corollari che rendano effettivo questo diritto,

pertanto non ha dignità di consuetudine internazionale.

Non costituiscono norme consuetudinarie né i principi procedurali relativi alla negoziazione e

cooperazione tra gli stati (che ravvisano obblighi di trasparenza, obblighi di valutazione di impatto

ambientale per le attività pericolose) né i principi a portata sostanziale (come il principio

precauzionale, il principio di responsabilità comune ma differenziata, il principio dello sviluppo

sostenibile e quello per cui chi inquina paga). Questi principi vengono spesso codificati in convenzioni

vincolanti, ma non significa che integrino delle consuetudini internazionali.

LA TUTELA DELL'AMBIENTE NELL'UNIONE EUROPEA

L’Unione europea nasce come organizzazione priva di competenze ambientali, malgrado la CEE e la

CECA disciplinino attività economiche che abbiano un impatto ambientale, data la scarsa sensibilità

all’epoca e i problemi per trovare una volontà comune. In contemporanea con la Conferenza di

Stoccolma l’Unione elabora un programma d’azione di tutela ambientale, un documento

programmatico al di fuori delle fonti vincolanti.

Alla competenza di materia ambientale si arriva per piccoli passi: un contributo decisivo viene dato

dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, che spesso anticipa soluzione che poi i trattati codificano.

La Corte ha riconosciuto l’esigenza che l’Unione intervenisse in materia ambientale ancora prima di

qualsiasi riferimento normativo, riconoscendo la priorità della tutela ambientale attraverso

l’applicazione di una direttiva sull’uso di materiali combustibili. 16

Il riferimento alla tutela ambientale a livello pattizio si ha con l’Atto unico europeo del 1986, con cui

all’Unione vengono attribuite specifiche competenze in materia, inserendo anche il principio di

sussidiarietà. Ciò consente di imporre degli standard minimi agli stati dell’Unione riguardo

all’ambiente, nozione comprensiva anche delle risorse naturali e della salute umana. Allora l’Unione

poteva adottare una direttiva solo se tutti gli stati erano d’accordo; oggi vale invece il principio della

maggioranza.

Il Trattato di Amsterdam prevede un elevato livello di tutela e con il Trattato di Lisbona avviene

l’integrazione del principio di tutela ambientale in tutte le altre competenze dell’Unione. L’art. 11 TFUE

specifica che la dimensione ambientale deve essere tenuta in considerazione dalle politiche europee in

tutte le altre materie rientranti fra quelle all’art. 7. La competenza ambientale rientra fra le

competenze concorrenti, quelle materia soggette all’applicazione del principio di sussidiarietà.

L’Unione può agire quando i test di necessità e di valore aggiunto non vengono soddisfatti, ovvero

quando l’Unione dimostra che l’azione degli stati non è sufficiente e che l’azione a livello europeo

determina un valore aggiunto.

Nelle competenze esclusive dell’Unione rientra la conservazione delle risorse biologiche marine, la

politica commerciale, la concorrenza, nelle quali l’Unione ha diritto d’intervenire senza limiti: gli stati

non possono intervenire se non per delega dell’Unione stessa. Nelle competenze concorrenti stati-

Unione opera il principio di sussidiarietà (secondo il quale è competente il livello più vicino

all’individuo) e di proporzionalità (secondo il quale l’intervento a livello comunitario o statale deve

essere proporzionato all’obiettivo che si intende raggiungere): lo strumento più adeguato è la

direttiva, con cui vengono lasciate agli stati le modalità rispetto al fine. Nelle competenze di sostegno

l’azione dell’Unione è degradante: l’azione degli stati viene supportata dall’Unione, ma rimane

d’impulso statale. La nozione di ambiente dell’Unione europea è comprensiva anche di salute umana e

risorse naturali, oltreché di ambiente in sé stesso. L’art. 37 della Carta dei diritti enuncia la tutela

ambientale come diritto fondamentale. La base normativa di riferimento per l’adozione di atti in

materia ambientale sono l’art. 191 e seguenti del TFUE.

Oggi anche la materia ambientale è soggetta alla procedura legislativa ordinaria nella quale

Parlamento e Consiglio dell’Unione europea (organo a composizione variabile che rappresenta i

governi degli stati membri e si riunisce per tematiche) hanno analogo potere: la proposta normativa

che normalmente parte dalla Commissione europea (organo tecnico) e passa al vaglio di Parlamento e

Consiglio; ottenuta l’approvazione dei due organi, la proposta diventa definitiva. Il Parlamento può

bloccare la proposta normativa della Commissione nella fase embrionale (sistema di allerta

preventivo). L’Unione, prima di Lisbona, ha avuto una struttura pilastri, fra i quali non c’era gerarchia,

sebbene l’art. 47 del TUE stabiliva che se ci fossero state competenze appartenenti a due pilastri, il

primo (con competenza sovranazionale) avrebbe avuto prevalenza. Con il Trattato di Lisbona la

struttura a pilastri è stata abolita.

Spesso i principi generali vengono ripresi a livello di diritto primario dell’Unione europea: essi

vengono codificati dalle norme dei trattati (principio d’integrazione; principio di correzione alla fonte

spesso affermato nelle direttive, a livello secondario; principio di elevato livello di tutela ambientale

all’art. 191; polluter pays principle, chi inquina paga), che possono essere oggetto di ricorso davanti alla

Corte. Nell’Unione europea i principi non sono solo importanti, ma acquistano anche efficacia

vincolante quando vengono incorporati negli atti normativi europei.

La Corte di giustizia, unica autorità giurisdizionale dotata del potere d’interpretare il diritto

dell’Unione europea, lavora a Lussemburgo. Oltre alla funzione interpretativa, ha anche l’attività di

controllo del rispetto del diritto dell’Unione. Con il ricorso per infrazione, quando uno stato è carente,

viene fatta una segnalazione alla Commissione, mettendo in mora lo stato e dandogli un termine per

mettersi in riga; se lo persiste nel suo comportamento contrario al diritto dell’Unione, verrà chiamato

dalla Commissione a rispondere davanti alla Corte. L’Unione è intervenuta in modo particolare nelle

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questioni relative all’inquinamento delle acque, all’inquinamento acustico (buone esempio del

principio di integrazione delle politiche europee) e alla biodiversità.

La sentenza della Corte dell’unione del 13 settembre 2005 vede la Commissione contro il Consiglio in

merito a una decisione quadro relativa alle sanzioni da applicare ai reati ambientali. Il fondamento

normativo risulterebbe erroneo: a seguito dell’evoluzione delle competenze attribuite all’ordinamento

comunitario, la base normativa per le decisioni di natura penalizzante per condotte illecite dal punto

di vista ambientale rientra nel TFUE, con un ulteriore ampliamento rispetto alle norme contenute

nell’art. 34 TUE. La decisone adottata dal Consiglio è in violazione dell’art. 175 del TFUE. La decisone

quadro è stata presa sulla base del terzo pilastro, ma avrebbe potuto rientrare anche fra le politiche

ambientali, competenza del primo pilastro. Quando c’era la struttura a pilastri, l’art. 47 diceva che se

una competenza poteva essere esercitata sia sulla base del primo pilastro che del secondo o del terzo,

bisognava dare prevalenza al pilastro sovranazionale. Viene pertanto dichiarata l’illegittimità della

decisione quadro, che viene annullata e trasformata in una direttiva.

La Repubblica italiana è stata accusata dalla Commissione europea di aver violato gli artt. 4 e 5 della

direttiva del 2006 in materia ambientale (gestione dei rifiuti). Gli artt. 4 e 5 impongono agli stati di

creare una rete integrata di impianti di smaltimento volti a garantire alla comunità un certo grado di

autosufficienza. La direttiva &egr