Diritto internazionale - Appunti

Diritto internazionale

Considerazioni d'insieme sulla società internazionale

Il diritto internazionale è il diritto della c.d. società internazionale. Quest’ultima è composta da stati che entrano in relazione fra di loro. In passato essa era considerata come composta esclusivamente da stati, tanto che si poneva il problema di come fosse possibile entrare a farne parte; essa non aveva carattere universale ed alcuni enti, che non venivano comunemente riconosciuti come stati sovrani, non erano considerati parte di essa.

Questa concezione di una società internazionale composta esclusivamente da stati non è più attuale. Oggi essa è universale; vi è la tendenza, valorizzata anche dalla Corte internazionale di giustizia dell’AIA, a comprendere anche enti diversi dagli stati: gli individui stessi per esempio, cui vengono attribuiti diritti ed obblighi. Gli stati non sono più considerati come filtri necessari per l’appartenenza alla società internazionale.

In questa società intesa in senso più ampio, chiamata spesso anche comunità internazionale al fine di sottolineare l’aspetto della collaborazione, gli stati continuano tuttavia ad avere un ruolo preponderante. La maggior parte delle regole e degli obblighi sono posti direttamente agli stati (mediante i trattati) e solo per mezzo di essi, quindi indirettamente, sono trasmessi ai singoli cittadini.

La globalizzazione è un fenomeno che tende ad ampliare sempre più l’interdipendenza fra gli stati, poiché fa sì che essi non siano più in grado di influire individualmente su certi eventi (soprattutto di carattere economico), se non in modo marginale. Nonostante ciò, pensare ad un superamento degli stati non è ancora possibile. Essi continuano ad avere un ruolo preponderante. È grazie alla collaborazione fra di essi che la società internazionale può funzionare in qualche modo.

Esiste un divario fra certi valori della società internazionale e l’organizzazione della stessa. A differenza di quanto avviene nei singoli stati, ove vi è un centro da cui dipende la formazione e l’applicazione delle norme, le norme internazionali si producono indipendentemente da un centro superiore. L’organizzazione della società internazionale è molto limitata. Gli stati accettano di sottoporsi a delle regole, le quali però non trovano un modo soddisfacente per essere assicurate.

In particolar modo dopo la seconda guerra mondiale, gli stati si sono dati delle regole al fine di tutelare non loro stessi individualmente ma la società internazionale nel suo complesso: la tutela della pace; la tutela dell’ambiente; i diritti umani ecc. Mentre è evidente l’emergere di questi valori generali, non si riscontra invece un corrispondente sviluppo dell’aspetto organizzativo. Non è stato creato un apparato adeguato, il quale possa occuparsi del rispetto delle suddette regole.

Questo non significa che non esista alcun tipo di organizzazione. Vi sono le Nazioni Unite ad esempio, ma si tratta, come vedremo in seguito, di un’organizzazione cui sono conferiti molti poteri per quanto riguarda il rispetto delle regole sull’uso della forza militare, ma che non ha adeguate competenze per assicurare il rispetto di altri valori (quali ad esempio quelli economici).

Un’organizzazione di questo tipo è difficile da creare se gli Stati egemoni non si decidono a contribuire in questo senso, rinunciando a parte della loro sovranità.

Oggi, in mancanza di un’adeguata organizzazione, gli interessi generali della società internazionale rischiano di essere violati od ignorati. È quanto spesso accade ai diritti dell’uomo: nessuno stato si sogna di metterli in discussione, nonostante ciò accade molte volte che nella pratica essi non vengano rispettati.

Alcune volte, sono dei singoli stati ad erigersi al ruolo di “sceriffi” per far sì che le regole disposte dai trattati internazionali vengano rispettate. È quanto è avvenuto in Kosovo per fermare il massacro dei suoi abitanti da parte della Serbia. In quel caso non esistevano le condizioni per una mobilitazione dell’ONU, cosicché alcuni stati della Nato hanno deciso per un intervento militare allo scopo di tutelare gli interessi generali. Dubbio quanto ciò sia consentito.

La carta delle Nazioni Unite

Vi sono trattati i quali vincolano gli stati che li accettano, fra di essi la Carta delle Nazioni Unite (San Francisco 26 giugno 1945). Tutti gli stati che hanno ratificato questo trattato sono diventati membri delle Nazioni Unite.

Questa organizzazione era formata inizialmente da soli 51 stati, sostanzialmente quelli vincitori della seconda guerra mondiale; altri stati sono diventati membri attraverso un procedimento che non è semplicemente quello della ratifica, ma prevede anche un’ammissione da parte degli organi centrali dell’organizzazione.

Il procedimento di ammissione è disciplinato dall’art. 4 della Carta. Quest’ultimo stabilisce che possono diventare membri solo gli stati amanti della pace e che, a giudizio dell’Organizzazione, risultino capaci e disposti ad accettare gli obblighi disposti dalla Carta. L’ammissione viene effettuata con decisione dell’Assemblea generale su proposta del Consiglio di sicurezza (anche se l’approvazione dell’Assemblea può dirsi una formalità). I requisiti per l’ammissione alle Nazioni Uniti sono molto flessibili ed hanno determinato una politica di facile ingresso. Oggi tale organizzazione può dirsi tendenzialmente universale.

Gli artt. 1 e 2 della Carta individuano quelle che sono le finalità ed i principi dell’organizzazione. Il fine centrale è quello di assicurare la conservazione della pace; è riguardo a questo fine che si riscontrano i poteri più significativi dell’organizzazione. Si ha una centralizzazione dell’uso della forza: gli stati membri si impegnano a non usare la forza individualmente, quando ciò è necessario viene deciso e regolato dall’organizzazione centrale.

Vi sono altri fini che le Nazioni Unite si propongono, fra di essi la risoluzione pacifica delle controversie fra stati. Rispetto a questo diverso fine però, l’organizzazione ha solo un ruolo di promozione. Esiste una Corte internazionale di giustizia, il cui statuto è un allegato della Carta delle Nazioni Unite, ma la competenza di questa non dipende soltanto dallo statuto, perché occorre che vi sia il consenso degli stati parti della controversia.

Vi sono altri interessi generali ai quali la Carta fa riferimento: l’uguaglianza fra le nazioni, i diritti dell’uomo ecc. Si tratta di materie in cui l’organizzazione ha un ruolo essenzialmente di promozione, senza poteri che possano vincolare gli stati. Le Nazioni Unite possono solo strumentalizzare i poteri che gli sono riconosciuti in relazione all’uso della forza per incentivare il rispetto di altri interessi generali.

L’organizzazione della Nazioni Unite non ha funzione normativa; essa si occupa tutt’al più di promuovere l’adozione di norme da parte degli stati membri (in particolar modo riguardanti la conservazione della pace), senza però esercitare su di essi un potere vincolante in questo senso (si può parlare di potere normativo in relazione ad alcune delibere vincolanti del Consiglio di sicurezza, vedi dopo).

L’organizzazione e la centralizzazione della società internazionale sono ancora limitate. Il termine “ancora” viene utilizzato solo con un certo scetticismo, in quanto non si avvertono significativi sviluppi i quali porteranno al superamento degli stati ed all’affermarsi di una sorta di super stato mondiale; vi sono tendenze a creare un’organizzazione più complessa ma niente di veramente significativo.

L’organizzazione delle Nazioni Unite, così come risulta dal suo testo costitutivo (la Carta appunto), è suscettibile di modifiche. Naturalmente il consenso unanime di tutti i membri può portare ad una modifica del trattato, ma oltre a questo sono previste anche modalità più semplici di modifica, le quali non richiedono l’unanimità del consenso. Queste modalità sono disciplinate dagli artt. 108 e 109, i quali prevedono rispettivamente il procedimento di emendamento e quello di revisione (quest’ultima consiste in una modifica più profonda della Carta, ma dal punto di vista sostanziale non cambia molto). Occorre che dopo l’approvazione, la quale avviene in forme diverse a seconda che si tratti di emendamento o di revisione, intervenga la ratifica con il consenso espresso da parte dei due terzi dei membri delle Nazioni Unite e che fra questi siano compresi i 5 membri permanenti.

Come tutti i testi normativi, in particolar modo le Costituzioni, anche la Carta subisce l’influenza del tempo, delineando un modello non pienamente conforme alla realtà attuale. Il problema consiste nel valutare quanta importanza può avere questo fenomeno. Spesso infatti non è necessaria una modifica, poiché attraverso l’interpretazione evolutiva le prassi tendono ad adeguarsi ai tempi. Ad esempio: nella Carta si fa riferimento agli stati nemici delle Nazioni Unite, volendo indicare stati come Germania e Giappone, che durante la seconda guerra mondiale erano ostili alla coalizione degli stati fondatori delle Nazioni Unite, ma che successivamente ne sono entrati a far parte. La Germania si è battuta per un certo periodo per ottenere l’abrogazione di questo riferimento, dopodiché vi ha rinunciato, accorgendosi che la Carta contiene anche norme obsolete, le quali però non rivestono più alcuna importanza.

Vi sono anche delle disposizioni della Carta, le quali sono state modificate senza il rispetto formale dei procedimenti di emendamento e di rettifica, bensì mediante il tacito accordo dei membri dell’organizzazione oppure in base a delle norme consuetudinarie. La Corte di giustizia si è espressa sul punto, giustificando l’intervento delle suddette modifiche, seppur in modo ambiguo. Essa ha stabilito, pur non accettando espressamente i procedimenti utilizzati, che le modifiche dovevano ritenersi valide, in quanto riscuotevano il tacito consenso di tutti i membri e si rifacevano a delle prassi consuetudinarie.

Il Consiglio di sicurezza

L’organo principale dell’organizzazione delle Nazioni Unite è il Consiglio di sicurezza, disciplinato dagli artt. 23 ss. della Carta. È l’organo che riunisce i poteri e le funzioni più importanti al fine della conservazione della pace mondiale.

Si tratta di un organo a composizione ristretta. Di esso fanno parte in tutto 15 membri, di cui 5 permanenti: Stati Uniti, Russia, Cina, Francia e Regno Unito. Accanto a questi membri, i quali si distinguono per avere un peso maggiore nei procedimenti di delibera (nonché, come abbiamo visto, in quelli di modifica del trattato), vi sono 10 membri elettivi, eletti dall’Assemblea generale per la durata di 2 anni non rinnovabili.

A partire dal 1960, mediante una risoluzione dell’Assemblea generale, è stata fatta una ripartizione in 4 gruppi geopolitici: un primo gruppo comprende Asia ed Africa, cui sono attribuiti 5 seggi; 2 seggi sono attribuiti all’America latina ed ai Carabi; 1 seggio all’Europa orientale; 2 seggi all’Europa occidentale e ad altri stati (Canada, Nuova Zelanda, Australia). Oggi questi gruppi lasciano un po’ di perplessità. La distinzione fra Europa orientale ed occidentale più che un carattere geografico aveva un valore politico, in quanto l’Europa orientale si trovava sotto l’influenza dell’Unione sovietica (tanto è vero che si discuteva se la Turchia facesse parte o meno di quest’ultimo gruppo, dal momento che non si trovava sotto l’influenza dell’URRS). Oggi questa ripartizione appare un po’ strana, tuttavia c’è una certa resistenza a modificarla, perché in questo modo gli stati appartenenti al gruppo dell’Europa orientale possono godere di un’adeguata rappresentanza e sono restii a rinunciarvi.

Da quando si è verificata la caduta dell’Unione sovietica e si è avuta la riunificazione della Germania, vi è stata una forte pressione, da parte di quest’ultima e del Giappone per diventare membri permanenti del Consiglio di sicurezza. Inizialmente l’aspirazione era quella di ottenere gli stessi poteri dei 5, successivamente si sono resi conto che ciò era alquanto improbabile e si sono accontentati di richiedere semplicemente la permanente presenza all’interno del Consiglio, seppur con poteri inferiori, divenendo una sorta di membri permanenti di “serie B”.

Durante gli anni ’90 si è aperto un confronto sul tema della composizione del Consiglio, in quanto anche altri stati chiedevano e chiedono tuttora una maggiore rappresentanza.

Attualmente, in base a quanto affermato dal Segretario generale su consiglio dei c.d. 16 saggi, vi sono due proposte in discussione, riguardo alle quali verrà presa una decisione a breve:

• Una prima proposta riguarda la possibilità di introdurre altri 6 membri permanenti, ai quali però non sarebbero attribuiti gli stessi poteri dei 5 originari; 2 seggi sarebbero attribuiti all’Africa (candidati: Egitto, Nigeria e Sud Africa), un seggio all’America latina (Brasile), 1 seggio all’Europa (Germania), 2 seggi all’Asia ed al Pacifico (Giappone ed India). I membri non permanenti del Consiglio diverrebbero 13, per un totale di 24 membri. Si tratta di una soluzione caldeggiata da stati come la Germania ed il Giappone ma a cui si oppongono stati quali l’Italia, i quali vedrebbero diminuire ulteriormente la loro importanza, poiché non rientranti a far parte né dei 5 membri originari, né dei c.d. “membri permanenti di serie B”.
• Una seconda soluzione consisterebbe nell’aumentare il numero dei seggi a 24: 5 membri permanenti, 19 membri non permanenti, 8 dei quali rimarrebbero in carica per 4 anni anziché 2 (in questo caso l’Italia rientrerebbe fra di essi).

In realtà qualunque sia la soluzione adottata, non cambierà molto. Il fatto che il proprio stato sia rappresentato in Consiglio di sicurezza non è così importante; importante sarebbe invece ottenere i medesimi poteri attribuiti ai 5 membri permanenti, ma ciò non è in discussione.

La procedura di delibera del Consiglio di sicurezza

Tutti i membri permanenti sono muniti di quei poteri particolari che fanno sì che il Consiglio di sicurezza possa sostanzialmente operare soltanto in presenza della loro concordia. Si tratta di una soluzione adottata nel 1945, la quale però, a causa dei dissensi fra gli Stati Uniti e l’Unione sovietica, ha portato durante il periodo della guerra fredda ad una paralisi dell’organizzazione.

Il procedimento di delibera è disciplinato dall’art. 27. Ogni membro dispone di un voto. Il procedimento di delibera è distinto a seconda che si tratti di una questione di procedura oppure di merito: nel primo caso è sufficiente il voto favorevole di 9 membri, senza alcuna distinzione fra permanenti o meno; nel secondo caso è necessario che fra i 9 membri favorevoli vi siano i 5 membri permanenti. Per le decisioni che hanno ad oggetto la risoluzione pacifica di una controversia, gli stati che ne sono parte devono astenersi.

È chiaro che nelle questioni non di procedura il voto negativo dato da uno dei membri permanenti impedisce l’assunzione della delibera, si ha perciò un veto. Anche se oggi i voti negativi non sono frequenti come invece lo erano durante la guerra fredda.

Un problema sorge quando si tratta di stabilire se il voto positivo dei 5 membri permanenti sia necessario per l’assunzione delle delibere. Se così fosse, ciò contrasterebbe con l’esigenza di alcuni membri permanenti, i quali potrebbero non essere entusiasti di una decisione ma allo stesso tempo non volerla impedire, pur manifestando il proprio dissenso. Questa possibilità si è affermata nella prassi già dal 1946. Il Consiglio di sicurezza era interessato ad un intervento finalizzato a valutare se il regime franchista in Spagna potesse minacciare la pace. L’Unione sovietica spingeva per ottenere una delibera particolarmente incisiva e non ritenne tale quella su cui venne raggiunto l’accordo fra gli altri stati membri. Essa decise di astenersi perciò dalla votazione, manifestando così le proprie riserve sulla delibera ma allo stesso tempo non volendone impedire l’attuazione.

Questa prassi arrivò, anni dopo, a dover essere valutata dalla Corte di giustizia. Questa espresse un’opinione favorevole, superando così la lettera del trattato. Stabilì che è necessario il voto negativo di un membro permanente per impedire la decisione. Per giustificare la forzatura del testo, la Corte fece riferimento ad una sorta di accordo tacito ed alla consuetudine che oramai si era affermata nella pratica.

Oltre all’astensione esiste un’altra posizione, non molto diversa, che è possibile prendere quando si vuole manifestare la propria riserva su una decisione ma non impedirne l’attuazione (si tratta di una posizione spesso utilizzata dalla Cina): non partecipare al voto. In questo caso non si esprime né un voto favorevole, né un voto contrario, né ci si astiene. Serve ad esprimere un distacco leggermente maggiore rispetto all’astensione.

Nella storia vi è stato anche qualche caso di assenza del rappresentante di un membro permanente. Naturalmente l’assenza non è dovuta ad incidenti, ritardi o causalità, bensì ad una precisa posizione assunta dallo stato. Nel 1950, a seguito della vittoria della rivoluzione cinese da parte del governo popolare, sostenuto dall’Unione sovietica, gli Stati Uniti riuscirono a far sì che il seggio cinese al Consiglio di sicurezza venisse conservato dal governo repubblicano. L’Unione sovietica, ritenendo che quel posto spettasse al rappresentante del governo popolar