Diritto internazionale

Definizione del diritto internazionale

Precisazioni terminologiche

In una prima approssimazione, il diritto internazionale può essere definito come il diritto (o ordinamento) della "comunità degli Stati". Tale complesso di norme si forma al di sopra dello Stato, scaturendo dalla cooperazione con gli altri Stati, e lo Stato stesso con proprie norme, anche di rango costituzionale, si impegna a rispettarlo (cfr. ad es. l'art. 10, 1° co., della Costituzione italiana). Si dice pure che il diritto internazionale regola “rapporti fra Stati”.

È questa però un'espressione equivoca che può anche usarsi ma a patto di precisare che si intende descrivere solo un dato formale e approssimativo, precisamente il fatto che le norme internazionali si indirizzano in linea di massima agli Stati, creando cioè diritti e obblighi per questi ultimi. Sarebbe invece del tutto erroneo, soprattutto oggi, l'uso della medesima espressione se si volesse con essa indicare le materie di cui il diritto internazionale si occupa.

Infatti, la caratteristica più rilevante del diritto internazionale odierno è proprio data dalla circostanza che esso non regola solo materie attinenti a rapporti interstatali ma, pur indirizzandosi fondamentalmente agli Stati (e raramente, come vedremo, agli individui, ossia alle persone fisiche e giuridiche), tende a disciplinare rapporti che si svolgono all'interno delle varie comunità statali. Simili rapporti interni erano un tempo di quasi esclusiva pertinenza dell'ordinamento statale, mentre il diritto internazionale si occupava prevalentemente di materie esterne (immunità diplomatiche, alleanze, condotta della guerra, ecc.): il diritto internazionale era insomma un diritto, per così dire, per diplomatici. Oggi le cose stanno diversamente.

La vita moderna è, come tutti possono constatare, dominata dall'internazionalismo; sul piano giuridico tale caratteristica si traduce nella tendenza a trasferire dal piano nazionale a quello dell'ordinamento internazionale la disciplina dei rapporti economici, commerciali, sociali; queste materie sono infatti sempre più regolate da convenzioni internazionali, cioè da quelle che possono considerarsi come la categoria più importante e più numerosa di norme internazionali.

Il diritto internazionale, per intenderci, è sempre meno un diritto per diplomatici e sempre più un diritto destinato ad essere amministrato e applicato (attraverso i canali che studieremo) dagli operatori giuridici interni, in primo luogo dai giudici nazionali.

Diritto internazionale pubblico e diritto internazionale privato

Il diritto internazionale viene anche chiamato diritto internazionale pubblico in contrapposizione al diritto internazionale privato. Tra queste due materie non c'è però molta affinità. Col diritto internazionale privato non siamo più al di sopra dello Stato, nell'ambito della comunità degli Stati, ma al di sotto, nell'ambito dell'ordinamento statale. Il diritto internazionale privato è formato precisamente da quelle norme statali che delimitano il diritto privato di uno Stato stabilendo quando esso va applicato e quando invece i giudici di quello Stato sono tenuti ad applicare norme di diritto privato straniere.

Le norme di diritto internazionale privato italiane, già contenute nelle disposizioni preliminari al codice civile (art. 17 e ss.), sono state riformate dalla L. 31.5.1995 n. 218, e molte di esse sostituite con norme prodotte dal diritto dell'Unione europea. Ad es. l'art. 20 della legge del 1995 dice: “La capacità giuridica delle persone fisiche è regolata dalla loro legge nazionale...". Ciò significa che il giudice italiano applicherà alla capacità giuridica delle persone il codice civile e le altre norme privatistiche italiane se la persona ha la cittadinanza italiana; se invece la persona è straniera, il giudice applicherà la legge nazionale della medesima.

È chiaro dunque perché il contrapporre il diritto internazionale pubblico al diritto internazionale privato ha scarso senso: non si tratta di due rami del medesimo ordinamento ma di norme che appartengono ad ordinamenti totalmente diversi, l'ordinamento della comunità degli Stati il primo, l'ordinamento statale il secondo.

È vero che, come si è detto, il diritto internazionale pubblico (in esso compreso il diritto dell'Unione europea) tende a regolare anche rapporti interni allo Stato ed anche rapporti oggetto del diritto privato (convenzioni internazionali contenenti leggi uniformi, convenzioni di diritto internazionale privato): ma ciò significa soltanto, come vedremo, che lo Stato ha l'obbligo di tradurre le norme internazionali che di simili rapporti si occupano in norme interne (problema dell'adattamento del diritto statale al diritto internazionale).

Nel diritto internazionale privato, inteso ovviamente in senso lato, rientrano tutte le norme che provvedono a delimitare verso l'esterno i rami pubblicistici del pure l'ordinamento statale: ad es. le norme che stabiliscono in quali casi la legge penale si applica a reati commessi fuori del territorio o da stranieri (cfr. gli art. 3 ss. cod. pen.), quando la giurisdizione civile dei giudici italiani può essere esercitata (cfr. l'art. 3 della sopra citata legge del 1995).

A differenza di quanto avviene nel campo privatistico, nel settore pubblicistico resta esclusa di massima la possibilità di applicare diritto straniero. In ogni caso, anche per queste norme che delimitano i rami pubblicistici dell'ordinamento vale il discorso che ora si è fatto, e cioè che si tratta di norme interne statali le quali nulla hanno a che vedere, formalmente, con le norme prodotte nell'ambito della comunità degli Stati. Non essendovi omogeneità tra il diritto internazionale privato e il c.d. diritto internazionale pubblico, la qualifica di pubblico data al diritto della comunità degli Stati è superflua se non addirittura erronea; in realtà il diritto della comunità internazionale (che d'ora in poi chiameremo semplicemente diritto internazionale) non è né pubblico né privato, tale distinzione essendosi sviluppata ed avendo senso solo con riguardo all'ordinamento statale.

Quadro sintetico delle funzioni di produzione, accertamento ed attuazione coattiva del diritto internazionale

Funzione normativa

Diamo uno sguardo d'insieme alle caratteristiche dell'ordinamento della comunità degli Stati, distinguendo tra funzione normativa, funzione di accertamento del diritto e funzione di attuazione coattiva delle norme. Ci occuperemo poi dei dettagli relativi a ciascuna funzione.

Per quanto riguarda la funzione normativa occorre distinguere tra diritto internazionale generale e diritto particolare, cioè tra le norme che si indirizzano a tutti gli Stati e quelle che vincolano una ristretta cerchia di soggetti, di solito i soggetti che direttamente hanno partecipato alla loro formazione.

Consuetudine

Alle norme di diritto internazionale generale fa riferimento l'art. 10 della Costituzione italiana (“L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute"). Tali norme generali sono le norme consuetudinarie, formatesi nell'ambito della comunità internazionale attraverso l'uso: di queste norme può affermarsi l'esistenza solo se si dimostra che esse corrispondono ad una prassi costantemente seguita dagli Stati. La caratteristica della consuetudine, che possiamo considerare come la fonte primaria o di primo grado nell'ambito dell'ordinamento internazionale, è che essa ha dato luogo ad uno scarso numero di norme. A parte le norme strumentali (come quelle che regolano i requisiti di validità e di efficacia dei trattati, e quindi si limitano a disciplinare un'ulteriore fonte normativa) non sono molte le norme consuetudinarie materiali, ossia le norme che direttamente impongono diritti ed obblighi agli Stati.

Accordo

Sebbene esistano anche consuetudini particolari, le tipiche norme di diritto internazionale particolare sono quelle poste da accordi (o patti, o convenzioni, o trattati) internazionali che vincolano solo gli Stati contraenti. Esse sono, al contrario delle norme consuetudinarie, assai numerose e costituiscono la parte più rilevante del diritto internazionale.

Infatti, è con i trattati che oggi si tende a regolare molti rapporti della vita sociale, rapporti che trascendono quasi tutti ormai i confini e le possibilità del singolo Stato. L'accordo internazionale è subordinato alla consuetudine così come nel diritto statale il contratto è subordinato alla legge. In altri termini, la norma internazionale pacta sunt servanda ha natura consuetudinaria così come ha natura legislativa o comunque statale la norma secondo cui il contratto "fa legge fra le parti”; natura consuetudinaria hanno inoltre, come si è detto, le norme che regolano i requisiti di validità e di efficacia degli accordi.

Il fatto che gli accordi internazionali, che perseguono la collaborazione tra gli Stati (e quindi dipendono in tutto e per tutto dalla volontà di collaborazione del singolo Stato), sono molto più numerosi delle consuetudini dimostra che la comunità internazionale già nelle norme giuridiche, già nella produzione di esse, ha particolarità del tutto diverse dalle comunità statali. In altre parole, proprio il fatto che il diritto generale sia povero e che quasi tutti i rapporti siano regolati da convenzioni dà l'idea di una comunità abbastanza... anarchica.

Fonti previste da accordi

Al di sotto degli accordi si trova un'altra fonte di norme internazionali: i procedimenti previsti da accordi, detti anche fonti di terzo grado. Tali provvedimenti costituiscono fonti di diritto internazionale particolare. Essi traggono la loro forza dagli accordi internazionali che li prevedono, e vincolano soltanto gli Stati aderenti agli accordi medesimi.

Il quadro delle fonti, così delineato, non comporta peraltro, o non comporta sempre, l'inderogabilità delle norme prodotte dalla fonte superiore da parte delle norme prodotte dalla fonte inferiore. La categoria delle fonti previste da accordi riveste particolare importanza nel diritto internazionale odierno perché in essa si possono collocare molti degli atti delle organizzazioni internazionali, ossia delle varie unioni fra Stati, quali l'ONU, gli Istituti specializzati delle Nazioni Unite, l'Unione europea, ecc., che si sono andate moltiplicando a partire dalla fine della seconda guerra mondiale.

Conviene accennare a queste organizzazioni, il cui esame verrà ripreso dettagliatamente in seguito. Il problema principale che esse pongono è appunto quello della sistemazione dei loro atti tra le fonti internazionali. In realtà le organizzazioni internazionali non hanno di solito poteri vincolanti nei confronti degli Stati membri: lo strumento di cui normalmente si servono è la raccomandazione che ha appunto carattere di mera esortazione. Non mancano però casi in cui le organizzazioni emanano decisioni vincolanti. Forza vincolante hanno tra l'altro proprio gli atti dell'organizzazione che più da vicino ci interessa e che presenta caratteri del tutto sui generis, cioè l'Unione europea. Vedremo poi il valore di questi atti.

Per ora è solo importante sottolineare che le decisioni vincolanti degli organi internazionali si trovano nella gerarchia delle fonti al di sotto degli accordi, in quanto proprio da un accordo (il c.d. trattato istitutivo) ciascuna organizzazione prende vita. Lo Stato cioè è vincolato dalla decisione in quanto con l'accordo costitutivo dell'organizzazione si è impegnato a rispettarla.

Arbitrato

Passando alla funzione di accertamento giudiziario del diritto internazionale, è in prevalenza una funzione di carattere arbitrale. L'arbitrato, a differenza della giurisdizione, anche nel campo del diritto statale poggia sull'accordo tra le parti, accordo diretto a sottoporre una controversia ad un determinato giudice. Anche la Corte internazionale di giustizia (CIG), il massimo organo giudiziario delle Nazioni Unite, ha funzione essenzialmente arbitrale.

Non mancano peraltro istanze giurisdizionali istituzionalizzate, ossia tribunali permanenti istituiti da singoli trattati, ed innanzi ai quali gli Stati contraenti possono essere citati da altri Stati contraenti o anche da singoli individui. Anche in questi casi, comunque, il fondamento della competenza del giudice resta pattizio, nel senso che solo gli Stati che hanno accettato in un modo o nell'altro detta competenza possono essere convenuti in giudizio: la differenza col diritto statale, dove la sottoposizione alla funzione giurisdizionale è imposta dalla legge, è evidente. Se ciò è vero, occorre però subito sottolineare che queste istanze giurisdizionali internazionali si sono andate enormemente moltiplicando negli ultimi tempi, soprattutto su scala regionale e per materie determinate; inoltre alcune Corti internazionali, come le Corti per i crimini commessi nella ex Iugoslavia e in Ruanda, somigliano in tutto e per tutto alle Corti penali interne. Cosicché quanto si diceva in passato, e cioè che la comunità internazionale manca di giudici, comincia a corrispondere sempre meno alla realtà.

Autotutela

Per quanto riguarda infine i mezzi che nel diritto internazionale sono adoperati per assicurare coattivamente l'osservanza delle norme e per reprimerne le violazioni, occorre realisticamente riconoscere che siffatti mezzi sono quasi tutti riportabili alla categoria dell'autotutela. Quella che è una eccezione in diritto interno (poiché soltanto entro certi limiti ed in determinate condizioni, quando non possono intervenire gli organi statali, si può reagire agli illeciti altrui) diventa la regola nel diritto internazionale. Da ciò la sempre ricorrente osservazione che il diritto internazionale poggia su rapporti di mera forza.

Carattere obbligatorio del diritto internazionale

Tanto si è discusso e si discute se, dati i caratteri a cui abbiamo accennato, il diritto internazionale sia in ultima analisi un vero e proprio diritto. La difesa dell'obbligatorietà del diritto internazionale e la ricerca del fondamento di una simile obbligatorietà hanno impegnato ed impegnano i cultori più rappresentativi della materia. Contrapposto a questi sforzi sta lo scetticismo che si manifesta sia a livello scientifico sia finanche a livello dell'uomo della strada e che pone l'accento sulla mancanza di mezzi idonei a costringere i singoli Stati, particolarmente le grandi Potenze, al rispetto delle norme internazionali, e delle stesse sentenze dei giudici internazionali che pure, emesse su base volontaristica, hanno un maggiore coefficiente di osservabilità. Nessuno nega ovviamente, e sarebbe impossibile farlo, che delle norme si formino al di sopra dello Stato, vuoi per consuetudine, vuoi attraverso la stipulazione di trattati fra gli Stati medesimi; ciò che si nega è che si tratti di un vero e proprio fenomeno giuridico, capace di imporsi (e tra l'altro di imporsi in modo continuo ed efficace) al singolo Stato.

Diritto internazionale e operatori giuridici interni

A nostro avviso una soluzione del problema dell'obbligatorietà, o meglio della capacità a ricevere concreta e stabile attuazione, del diritto internazionale non può non passare attraverso gli operatori giuridici interni, cioè coloro che nell'ambito delle singole comunità statali hanno istituzionalmente il compito di applicare e far rispettare il diritto, in primo luogo i giudici ed i pubblici funzionari di ogni ordine e grado. Come vedremo, gli ordinamenti statali prevedono, con regole più o meno simili in tutti i Paesi, che il diritto internazionale sia osservato al pari del diritto interno: in Italia, ad es., come già si è detto, l'art. 10 della Costituzione impegna al rispetto delle "norme del diritto internazionale generalmente riconosciute"; inoltre, i trattati stipulati dal nostro Stato sono normalmente oggetto di una legge ordinaria che ne ordina l'applicazione.

Così stando le cose, l'osservanza del diritto internazionale riposa sulla volontà degli operatori giuridici interni diretta ad utilizzare, fino al limite massimo di utilizzabilità, gli strumenti che lo stesso diritto statale offre a garanzia di siffatta osservanza, e quindi a far prevalere per questa via le istanze internazionalistiche su quelle nazionalistiche. In altre parole, il rispetto del diritto internazionale è assicurato nei limiti in cui si determina tra gli operatori giuridici interni dei vari Paesi per effetto dell'innegabile comunanza di certi valori di base che ormai lega gli uomini al di là delle barriere nazionali) quella solidarietà internazionale che tanto spesso manca a livello dei Governi.

Osservanza del diritto internazionale e autolimitazione dello stato

Quanto qui si sostiene non è altro che una formulazione in termini moderni della tanto criticata tesi sostenuta dalla dottrina positivistica tedesca del secolo XIX (Jellinek) la quale considerava il diritto internazionale come il frutto di un'autolimitazione del singolo Stato. In realtà nessun artificio dialettico è in grado di negare l'eterna verità insita nella teoria dell'autolimitazione (e osservata, come si diceva, anche dall'uomo della strada), e cioè il fatto che la comunità internazionale nel suo complesso non dispone di mezzi giuridici per reagire efficacemente ed imparzialmente in caso di violazione di norme internazionali. Ciò che invece occorre superare è l'idea dell'arbitrio del singolo Stato (la sua libertà di sciogliersi in ogni momento da qualsiasi impegno...).