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locali si trova all’interno delle leggi regionali o di quelle statali (esempio ICI

istituita con legge statale).

Su tale aspetto occorre svolgere alcune considerazioni; l’art. 23 Cost.,

applicato al federalismo fiscale, legittima, infatti, tre interpretazioni:

1. che la riserva prevista contempli solo le leggi statali;

2. che essendo una riserva relativa, si riferisca, anche, all’emanazione di

leggi regionali (il che sarebbe legittimato dall’art.114 Cost., che pone

tutti gli enti sullo stesso livello e dall’art. 117, che equipara la

legislazione statale e quella regionale) ;

3. che sia possibile l’emanazione di una legge statale che attui, in modo

ampio ed elastico, la riserva relativa, in modo da lasciare spazio

all’intervento di successive leggi regionali (in tal caso, la riserva di legge

relativa consentirebbe, alle regioni, in seconda battuta, l’esercizio della

potestà impositiva).

Adottando sia il primo che il terzo modello prospettati, si finirebbe con il

ritornare ad una struttura verticale nell’esercizio della riserva di legge, dato che ci

sarebbe una disposizione costituzionale (l’art. 23 Cost.), cui seguirebbe una legge

statale che attua la riserva, sulla base della quale la regione eserciterebbe il

proprio potere impositivo. Il che, del resto, svilirebbe, anche, il potere legislativo

attribuito dall’art. 117 Cost., alle regioni.

Senza contare che tale interpretazione dovrebbe ritenersi esclusa già dalla

lettera dell’art. 114, co.1 Cost., dal momento che quest’ultimo configura lo Stato

come ente costitutivo della Repubblica, alla pari della Regione e degli altri enti

locali.

Tali osservazioni servono a chiarire che il criterio della gerarchia delle fonti

non è più utilizzabile in tutti i rapporti legislativi Stato/Regioni; dato che vi sono

rapporti che ne devono restare fuori; e che richiedono l’utilizzo del criterio di

competenza.

L’art.119, sempre al co.1, descrive l’autonomia finanziaria degli enti ivi

contemplati, come autonomia di entrata e di spesa (diversamente, il testo del

1948 si riferiva solo all’autonomia finanziaria).

Ciò significa che gli enti cui è attribuita la menzionata autonomia sono in

grado di determinare tutte le componenti delle imposte (si esclude, quindi, che il

federalismo fiscale possa fondarsi sulla sola attribuzione agli enti di quote di

tributi erariali).

Il co. 2 dell’art. 119 Cost. svolge l’affermazione contenuta nel co. 1 e

specifica in cosa consista l’autonomia finanziaria degli enti territoriali.

Tale specificazione inizia con il riconoscimento che gli enti hanno “risorse

autonome” .

In particolare, le Regioni “Stabiliscono ed applicano tributi ed entrate

proprie”. In altri termini, la dichiarazione secondo la quale gli enti hanno

autonomia di entrata e di spesa significa, concretamente, che essi stabiliscono ed

applicano tributi ed entrate propri.

Tale attività incontra, tuttavia, due limiti sanciti dallo stesso articolo; essa,

infatti, deve svolgersi:

1. in armonia con la Costituzione;

2. secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica.

Sempre lo stesso comma, prevede, inoltre, che gli enti “Dispongono di

compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al territorio”.

Evidentemente, si tratta di risorse diverse tra loro: 5

• la prima disposizione ha valore meramente descrittivo, prevedendo

che tutti gli enti abbiano risorse proprie;

• la seconda previsione “Stabiliscono ed applicano tributi propri”,

dovendo la determinazione del tributo sottostare alla riserva di legge

di cui all’art. 23 Cost., si rivolge, unicamente, alle regioni, in

quanto dotate di potestà legislativa e titolari di una potestà

impositiva in senso stretto;

• la terza previsione “Dispongono di compartecipazioni al gettito di

tributi erariali riferibile al territorio” riguarda una potestà

impositiva in senso ampio, diversa dalla precedente. Il testo

prevede, infatti, che siano gli enti a determinare la

compartecipazione nei confronti dell’imposta, che è disciplinata da

legge statale ma i cui proventi sono percepiti dal territorio regionale

(esempio IRAP o ICI).

Se per la prima disposizione non ci sono osservazioni da fare, per la seconda

e la terza deve segnalarsi che spesso i tributi propri sono stati confusi, di fatto, con

le compartecipazioni, pur riferendosi a due realtà diverse.

Chiarito tale aspetto, si deve precisare quando la regione può imporre

“tributi propri” e quando può, invece, godere delle “compartecipazioni”.

Per rispondere a tae quesito, occorre rifarsi alle competenze attribuite alle

regioni. In primo luogo alla potestà statutaria. In secondo luogo, alla potestà

concorrente, esercitabile ai sensi dell’art. 117. co. 3 Cost..

L’art. 117 Cost. attribuisce, infatti, la potestà legislativa a Stato e

Regioni, che la esercitano “nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli

derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”; a tal

fine, individua un gruppo delimitato, ma non di scarsa importanza, di competenze

attribuite allo Stato.

In particolare, il co 2, lett. e), dell’art. 117 Cost. stabilisce che lo Stato ha

legislazione esclusiva in materia di sistema tributario e contabile dello Stato

medesimo e di perequazione delle risorse finanziarie.

Un secondo gruppo di competenze è, invece, attribuito, con il co. 3, alle

regioni in legislazione concorrente. In base al testo legislativo, nelle materie che

costituiscono la legislazione concorrente, “spetta alle Regioni la potestà

legislativa”, “salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,

riservata alla legislazione dello Stato”.

Tra le materie esercitabili dalla regione in legislazione concorrente, vi è il

coordinamento della finanza pubblica e l’armonizzazione del sistema

tributario.

Tali materie sono, dunque, sottoposte alla determinazione dei principi

fondamentali e all’esercizio della potestà legislativa generale, da parte dello Stato

che, di volta in volta, fissa l’ampiezza di tali principi.

Vi è, infine, una terza potestà legislativa regionale, c.d. esclusiva o

residuale, di cui all’art. 117, co. 4, che affida alle regioni tutte le “altre”

materie non soggette al co. 2 ed al co. 3.

Tale potestà può esplicarsi ovunque non esplicitamente esclusa. È proprio in

tale ambito che andrebbe, dunque, ricercata la potestà impositiva piena delle

regioni che “stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri”.

Va, tuttavia, osservato che, anche in tali materie, le regioni, sebbene sottratte

al rispetto dei principi fondamentali, devono, comunque, agire in armonia con la 6

Costituzione; il che impone loro la creazione di un sistema proprio, fondato sulla

progressività e sulla universalità del tributo.

In sostanza, anche laddove mancassero disposizioni statali di

coordinamento, la finanza regionale dovrebbe “autocoordinarsi” con quella statale

stabilita dalla Costituzione.

- L’interpretazione appena fornita della potestà impositiva è in armonia con

quanto disposto sia dall’art. 114 Cost., che allinea orizzontalmente gli enti, sia con

l’art. 117 Cost., che ripartisce tra Stato e Regioni le funzioni legislative, sulla base

del criterio (orizzontale) della competenza.

In altri termini:

• lo Stato, diversamente da quanto avveniva nella Costituzione del

1948, gode di potestà legislativa esclusiva solo in poche materie e,

per quel che ci interessa, limitatamente al sistema tributario e

contabile ed alla perequazione delle risorse finanziarie ( art. 117,

co. 2, lett.e).

• Le Regioni hanno competenza concorrente in materia di

coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

(art. 117 co. 3) e potestà legislativa esclusiva su tutti gli altri tributi

regionali e locali (art. 117, co. 4).

Secondo tale interpretazione, il sistema tributario delle regioni, per la parte

che ricade nella legislazione esclusiva di cui all’art. 117. co. 4, potrebbe essere

indipendente e separato da quello statale; manifestazione di una potestà legislativa

esclusiva, se pur non assoluta (in quanto tenuta al rispetto dei principi

costituzionali e di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario).

- Posto tale quadro di competenze si deve circoscrivere l’area nella quale le

regioni possono stabilire tributi propri; e quali caratteristiche essi debbano avere.

Per farlo bisogna, in primo luogo, affermare che non possono istituirsi

tributi propri regionali che esplichino i propri effetti in aree già coperte da

legislazione statale.

Il che significa:

1. che le regioni non possono creare nuove imposte che abbiano gli

stessi presupposti e le stesse basi imponibili di imposte erariali già

esistenti;

2. che esse non possono esercitare il proprio potere impositivo al di

fuori della riserva di legge statale che fissa i tetti all’interno dei

quali le regioni ( ma anche gli altri enti locali) possono indicare

l’entità del prelievo fiscale.

Ne deriva che, imposte come l’IRAP o l’ICI non siano configurabili come

tributi propri, dato che si tratta di tributi imposti dallo Stato, ai quali l’ente, sul cui

territorio sono percepiti, in vario modo partecipa.

Al contrario, sono tributi propri quelli stabiliti con legge regionale, in

aree non coperte da legge statale e che le regioni impongono nel proprio

territorio, collegandoli a determinate finalità.

Pertanto, le regioni possono introdurre tributi di scopo, nella forma di

imposte dirette o indirette o per controprestazioni, definibili come corrispettivi di

un servizio reso.

Tale capacità deve riconoscersi, anche, agli altri enti locali, previa

emanazione di una legge regionale che, può essere, in questi casi, alla pari di 7

quelle statali, attuativa della riserva di legge (è il caso, ad esempio, delle tasse

comunali per fare accedere i non residenti alla visita di una città d’arte).

Evidentemente, non ci sono aree specifiche di tassazione riservate alle

regioni, ma queste ultime possono intervenire tutte le volte che manchi una legge

statale.

- Risorse autonome, tributi propri e compartecipazioni servono a finanziare,

ai sensi dell’art. 119, co. 4, le funzioni pubbliche attribuite alle regioni e agli altri

enti locali.

Ma siccome non tutti gli enti territoriali dispongono delle stesse risorse

finanziarie, l’art. 119, co. 3, prevede l’istituzione di un fondo perequativo che,

senza vincoli di destinazione, sia utilizzabile per integrare le entrate dei

territori con minore capacità fiscale per abitante, in modo che le funzioni

pubbliche attribuite siano integralmente finanziate.

Attraverso tale fondo, lo Stato esercita una attività redistributiva, decurtando

la quota di compartecipazione delle regioni ricche, per attribuire alle regioni più

povere una quota maggiore.

Per quanto riguarda i territori finanziati dal fondo perequativo, deve dirsi

che si tratta di enti esponenziali di collettività territoriali in cui si registri una

minore capacità fiscale per abitante.

Per quanto attiene, invece, alla corretta interpretazione del concetto di

“minore capacità fiscale”, questa può essere riferita:

1. ad enti nei cui territori i contribuenti pagano imposte basse perché

hanno entrate modeste;

2. ad enti nel cui territorio si verifica una maggiore evasione fiscale.

In entrambi i casi, l’ente governa un territorio in cui si verifica una scarsa

capacità fiscale per abitante.

Altra domanda da porsi è se il fondo perequativo debba eliminare le

differenze di entrate tra enti o debba solo ridurle.

La seconda soluzione sembra più accettabile dato che non penalizza

ingiustamente i territori con maggiore capacità fiscale.

Ovviamente, tale interpretazione non è in linea con l’art. 119, co. 4, che

prevede il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite; il

compimento di alcune di tali funzioni è stato, infatti, costituzionalizzato, ex art.

117, co.2, lett. m) ed è determinato dallo Stato in sede di legislazione esclusiva.

Ne deriva che, se tali prestazioni non vengono eseguite nei modi stabiliti

con legge dello Stato, si ha una violazione dei singoli diritti soggettivi riconosciuti

dalla stessa Costituzione, indipendentemente dalla riforma del Titolo V.

Per tali diritti, lo Stato deve determinare il livello minimo di prestazione e le

regioni e gli enti locali non possono scendere al di sotto di questo, se non

vogliono violare il principio di uguaglianza.

Sempre con riferimento all’attività perequativa che deve essere esercitata

dallo Stato, deve precisarsi che essa è prevista, non solo, dal co. 3 dell’art. 119

Cost. che istituisce, come abbiamo visto, il fondo perequativo, ma, anche, dal co.

5 del medesimo articolo, che stabilisce che “Per promuovere lo sviluppo

economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri

economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o

per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato

destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati

Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.” 8

Tali fondi, sebbene non utilizzabili per finanziare le funzioni pubbliche

attribuite, sembrano, tuttavia, utilizzabili per finanziare prestazioni ritenute

obbligatorie, in base all’art. 117. co.3, lett. m).

- Con le diverse entrate sopra esaminate, dovrebbero essere finanziate le

funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali. Esse si fondano, anche, su

trasferimenti dello Stato, su cui grava, almeno in parte, l’obbligo di assicurare il

finanziamento del fabbisogno di tali enti, stabilendo gli ambiti entro i quali gli

enti territoriali possono determinare il gettito delle compartecipazioni.

Da notare è che l’art. 117 co.2, lett. m) fa riferimento al potere dello Stato di

determinare i livelli essenziali delle prestazioni, ma non di finanziare,

integralmente e uniformemente, tutte le prestazioni rese ai cittadini.

Ciò significa che non esiste un obbligo dello Stato di erogare tutti i servizi

pubblici in misura eguale sul territorio, ponendo in essere un’uniformità della

spesa pubblica per abitante.

In particolare, per le materie di legislazione concorrente, il finanziamento

dipende dalle materie che possono farsi rientrare all’interno di leggi statali

contenenti principi fondamentali.

Se lo Stato opterà per principi fondamentali generici, il peso maggiore del

finanziamento graverà sul fondo perequativo; viceversa se lo Stato opterà per

principi analitici, dovrà, anche, concorrere alla spesa delle materie che ricadono

nell’ambito di tali principi, con contributi specifici con vincolo di destinazione,

commisurati ad indicatori regionali di fabbisogno.

Per le materie di legislazione esclusiva regionale, ogni regione dovrebbe

trovare, attraverso la sua capacità impositiva, il finanziamento relativo.

In conclusione, dalla lettura della Carta Costituzionale, si evince che una

consistente autonomia impositiva degli enti territoriali è stata riconosciuta, ma

non ha ancora trovato soddisfacente attuazione.

Il che ha finito con il legittimare un ruolo di supremazia dello Stato sugli

enti, nonostante il dettato dell’art. 114 Cost.

- Come si è avuto modo di vedere, la riforma del Titolo V ha interessato,

specialmente, i rapporti tra potere centrale e autonomie locali relativi alle entrate

e alle spese.

Il tema del “federalismo fiscale” è oggetto di continua discussione,

specialmente in ragione delle difficoltà applicative legate al nuovo art. 119 Cost.

In materia di “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

e dell’armonizzazione dei pubblici bilanci” si è ben lontani da una stabile

definizione e solo l’opera della Corte costituzionale riesce a rendere,

nell’attuale fase di transizione, ancora lontana dal concludersi, l’assetto

normativo in qualche modo adeguato a questo delicato momento.

La giurisprudenza costituzionale si è soffermata, innanzitutto, sulla materia

tributaria e, principalmente, sul concetto di “tributo locale”: infatti diverso è il

significato che, da una parte lo Stato e, dall’altra, le Regioni, viene ad esso

attribuito.

In particolar modo, il lavoro del giudice delle leggi ha riguardato l’imposta

regionale sulle attività produttive (IRAP), di cui continuamente si parla nel

mondo politico, al fine, anche, di una sua eventuale riconsiderazione dal

momento che, non solo, presenta notevoli difficoltà applicative, ma ha sempre

presentato e continua a suscitare forti dubbi di legittimità costituzionale, con


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luca d.

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2009-2010

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher luca d. di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Finanziario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Di Pietro Adriano.

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