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quelle statali, attuativa della riserva di legge (è il caso, ad esempio, delle tasse

comunali per fare accedere i non residenti alla visita di una città d’arte).

Evidentemente, non ci sono aree specifiche di tassazione riservate alle

regioni, ma queste ultime possono intervenire tutte le volte che manchi una legge

statale.

- Risorse autonome, tributi propri e compartecipazioni servono a finanziare,

ai sensi dell’art. 119, co. 4, le funzioni pubbliche attribuite alle regioni e agli altri

enti locali.

Ma siccome non tutti gli enti territoriali dispongono delle stesse risorse

finanziarie, l’art. 119, co. 3, prevede l’istituzione di un fondo perequativo che,

senza vincoli di destinazione, sia utilizzabile per integrare le entrate dei

territori con minore capacità fiscale per abitante, in modo che le funzioni

pubbliche attribuite siano integralmente finanziate.

Attraverso tale fondo, lo Stato esercita una attività redistributiva, decurtando

la quota di compartecipazione delle regioni ricche, per attribuire alle regioni più

povere una quota maggiore.

Per quanto riguarda i territori finanziati dal fondo perequativo, deve dirsi

che si tratta di enti esponenziali di collettività territoriali in cui si registri una

minore capacità fiscale per abitante.

Per quanto attiene, invece, alla corretta interpretazione del concetto di

“minore capacità fiscale”, questa può essere riferita:

1. ad enti nei cui territori i contribuenti pagano imposte basse perché

hanno entrate modeste;

2. ad enti nel cui territorio si verifica una maggiore evasione fiscale.

In entrambi i casi, l’ente governa un territorio in cui si verifica una scarsa

capacità fiscale per abitante.

Altra domanda da porsi è se il fondo perequativo debba eliminare le

differenze di entrate tra enti o debba solo ridurle.

La seconda soluzione sembra più accettabile dato che non penalizza

ingiustamente i territori con maggiore capacità fiscale.

Ovviamente, tale interpretazione non è in linea con l’art. 119, co. 4, che

prevede il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite; il

compimento di alcune di tali funzioni è stato, infatti, costituzionalizzato, ex art.

117, co.2, lett. m) ed è determinato dallo Stato in sede di legislazione esclusiva.

Ne deriva che, se tali prestazioni non vengono eseguite nei modi stabiliti

con legge dello Stato, si ha una violazione dei singoli diritti soggettivi riconosciuti

dalla stessa Costituzione, indipendentemente dalla riforma del Titolo V.

Per tali diritti, lo Stato deve determinare il livello minimo di prestazione e le

regioni e gli enti locali non possono scendere al di sotto di questo, se non

vogliono violare il principio di uguaglianza.

Sempre con riferimento all’attività perequativa che deve essere esercitata

dallo Stato, deve precisarsi che essa è prevista, non solo, dal co. 3 dell’art. 119

Cost. che istituisce, come abbiamo visto, il fondo perequativo, ma, anche, dal co.

5 del medesimo articolo, che stabilisce che “Per promuovere lo sviluppo

economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri

economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o

per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato

destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati

Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.” 8

Tali fondi, sebbene non utilizzabili per finanziare le funzioni pubbliche

attribuite, sembrano, tuttavia, utilizzabili per finanziare prestazioni ritenute

obbligatorie, in base all’art. 117. co.3, lett. m).

- Con le diverse entrate sopra esaminate, dovrebbero essere finanziate le

funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali. Esse si fondano, anche, su

trasferimenti dello Stato, su cui grava, almeno in parte, l’obbligo di assicurare il

finanziamento del fabbisogno di tali enti, stabilendo gli ambiti entro i quali gli

enti territoriali possono determinare il gettito delle compartecipazioni.

Da notare è che l’art. 117 co.2, lett. m) fa riferimento al potere dello Stato di

determinare i livelli essenziali delle prestazioni, ma non di finanziare,

integralmente e uniformemente, tutte le prestazioni rese ai cittadini.

Ciò significa che non esiste un obbligo dello Stato di erogare tutti i servizi

pubblici in misura eguale sul territorio, ponendo in essere un’uniformità della

spesa pubblica per abitante.

In particolare, per le materie di legislazione concorrente, il finanziamento

dipende dalle materie che possono farsi rientrare all’interno di leggi statali

contenenti principi fondamentali.

Se lo Stato opterà per principi fondamentali generici, il peso maggiore del

finanziamento graverà sul fondo perequativo; viceversa se lo Stato opterà per

principi analitici, dovrà, anche, concorrere alla spesa delle materie che ricadono

nell’ambito di tali principi, con contributi specifici con vincolo di destinazione,

commisurati ad indicatori regionali di fabbisogno.

Per le materie di legislazione esclusiva regionale, ogni regione dovrebbe

trovare, attraverso la sua capacità impositiva, il finanziamento relativo.

In conclusione, dalla lettura della Carta Costituzionale, si evince che una

consistente autonomia impositiva degli enti territoriali è stata riconosciuta, ma

non ha ancora trovato soddisfacente attuazione.

Il che ha finito con il legittimare un ruolo di supremazia dello Stato sugli

enti, nonostante il dettato dell’art. 114 Cost.

- Come si è avuto modo di vedere, la riforma del Titolo V ha interessato,

specialmente, i rapporti tra potere centrale e autonomie locali relativi alle entrate

e alle spese.

Il tema del “federalismo fiscale” è oggetto di continua discussione,

specialmente in ragione delle difficoltà applicative legate al nuovo art. 119 Cost.

In materia di “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

e dell’armonizzazione dei pubblici bilanci” si è ben lontani da una stabile

definizione e solo l’opera della Corte costituzionale riesce a rendere,

nell’attuale fase di transizione, ancora lontana dal concludersi, l’assetto

normativo in qualche modo adeguato a questo delicato momento.

La giurisprudenza costituzionale si è soffermata, innanzitutto, sulla materia

tributaria e, principalmente, sul concetto di “tributo locale”: infatti diverso è il

significato che, da una parte lo Stato e, dall’altra, le Regioni, viene ad esso

attribuito.

In particolar modo, il lavoro del giudice delle leggi ha riguardato l’imposta

regionale sulle attività produttive (IRAP), di cui continuamente si parla nel

mondo politico, al fine, anche, di una sua eventuale riconsiderazione dal

momento che, non solo, presenta notevoli difficoltà applicative, ma ha sempre

presentato e continua a suscitare forti dubbi di legittimità costituzionale, con 9

riferimento ai principi di eguaglianza (art. 3 Cost. ) e di capacità contributiva

(art. 53 Cost.).

Nonostante la sua denominazione, la Consulta in diverse pronunce, che ora

analizzeremo brevemente, ha sempre affermato in maniera decisa la natura

erariale dell’imposta. Dopo i cambiamenti costituzionali intervenuti nel 2001,

molte Regioni avevano ascritto l’Irap nella categoria dei “tributi propri” delle

Regioni ai sensi dell’art. 119, c. 2 Cost.: basandosi sull’interpretazione

sistematica degli artt. 117 e 119 del novellato Titolo V, le Regioni si ritenevano

titolari, oltre che dell’intero gettito, anche di poteri di gestione dell’imposta.

Questa ricostruzione è stata respinta dal giudice delle leggi, a partire dal

2003, innanzitutto con la sentenza n. 296.

La Corte ricorda, infatti, che l’imposta in questione è stata istituita con legge

statale e destinata alle Regioni a statuto ordinario, attribuendo alle stesse

competenze solo di carattere attuativo, oltre a limitate facoltà di variazione

dell’aliquota.

Di conseguenza, in considerazione della sua genesi, l’imposta stessa,

indipendentemente dalla sua denominazione, non può considerarsi “tributo

proprio” della Regione, nel senso di cui all’art. 119, c. 2 Cost.

solo quei “tributi istituiti dalla

Con tale locuzione, infatti, si indicano principi di coordinamento con il

Regione con propria legge, nel rispetto dei

sistema tributario statale”.

Il giudice delle leggi aggiunge, poi, che “la disciplina sostanziale

dell’imposta non è divenuta oggetto di legislazione concorrente, ai sensi dell’art.

117 c. 3 Cost., ma continua a rientrare nella competenza esclusiva dello Stato in

materia di tributi erariali ex art. 117 c. 2 lett. e)”.

Tale orientamento, più volte ribadito nelle successive pronunce

costituzionali (sentenze nn. 297 e 311 del 2003), è stato definitivamente

cristallizzato e sistematizzato dalla sentenza n. 37 del 2004, nella quale la Corte

ha, inoltre, definito con precisione i presupposti necessari affinché il nuovo

disegno costituzionale dell’art. 119 Cost. possa trovare attuazione.

La Corte riconosce, naturalmente, che Comuni, Province, Città

metropolitane, Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, hanno

risorse autonome e stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri in armonia

con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica

e del sistema tributario, ed inoltre, dispongono di compartecipazioni al gettito di

tributi erariali riferibile al loro territorio, ma, allo stesso tempo, fermamente

chiarisce che questa autonomia deve convivere nel periodo di avvio del

nuovo sistema con un penetrante potere di regolamentazione statale.

Partendo dai ricorsi proposti da alcune Regioni avverso la Finanziaria 2002,

nella parte in cui si occupa dell’imposta sulla pubblicità, di tributi locali,

dell’addizionale comunale e provinciale all’Irpef, oltre che della

compartecipazione dei comuni al gettito Irpef, il giudice delle leggi definisce

nella sentenza n. 37 le tappe del percorso che dovrebbe portare al “federalismo

fiscale”.

Di fronte all’accusa mossa dalle ricorrenti alla legge contestata per essere

“esasperatamente di dettaglio” e di ledere così la potestà regionale in materia di

finanza locale, i giudici della Consulta rigettando le pretese regionali hanno

risposto ponendo l’accento sul ruolo del legislatore statale: “Al fine di

coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi

cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi

linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali 10

potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti

locali”.

La Corte evidenzia contestualmente “come ciò richieda altresì la definizione

di una disciplina transitoria che consenta l’ordinato passaggio dall’attuale

sistema – caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale

ancora in non piccola parte dipendente dal bilancio statale e da una disciplina

statale unitaria di tutti i tributi, con limitate possibilità riconosciute a Regioni

ed enti locali di effettuare autonome scelte – ad un nuovo sistema”.

Ne discende che, attualmente, non vi sono ancora “se non in limiti

ristrettissimi, tributi che possano definirsi a pieno titolo propri delle Regioni e

degli enti locali”.

In conclusione, la Corte afferma: “poiché in materia tributaria non è

ammissibile una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza

della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento

nazionale, si deve ritenere tuttora preclusa alle Regioni (se non nei limiti ad

esse già espressamente riconosciuti dalla legge statale) la potestà di legiferare

sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali; e per converso si deve

ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme

modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti”.

Nella sostanza, quindi, la Consulta sottolinea, non solo, la mancanza, ad

oggi, di “tributi propri” delle Regioni, ma anche il fatto che non possono esserci

in considerazione dell’assenza di un coordinamento statale.

Allo stesso tempo, comunque, la stessa si preoccupa di aggiungere che

condizione di legittimità dell’intervento statale in questa fase è “il divieto di

procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall'art. 119 della

Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di

autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle Regioni e agli enti

locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario complessivo che

contraddica i principi del medesimo art. 119”.

La giurisprudenza costituzionale in tema di Irap non si arresta alle sentenze

su argomentate. Infatti, a fronte dell’impugnazione, da parte regionale, degli artt.

8 e 10, commi 4 e 5 della legge n. 80/2003 (Delega al Governo per la riforma

del sistema fiscale statale), che prevedono la graduale eliminazione dell’imposta

considerata – tali disposizioni si sarebbero così poste in contrasto con i nuovi

artt. 117, c. 4, e 119 Cost. usurpando la competenza residuale delle Regioni per

la disciplina del proprio sistema tributario e ledendo la loro autonomia

finanziaria – la Corte rigetta le pretese regionali con la sentenza n. 241.

In questa pronunzia, la Consulta conferma che l’Irap non è un tributo

regionale, se non per quanto riguarda l’ente destinatario del gettito; essa deve,

pertanto, essere considerata come un’imposta statale che trova la sua disciplina e

la sua ragion d’essere nelle regole statali; non essndo avvenuta nessuna

“regionalizzazione” sulla base del nuovo Titolo V.

Oltre alla materia tributaria ora analizzata, la Corte costituzionale ha avuto

occasione di affrontare anche questioni che riguardavano propriamente

l’armonizzazione dei pubblici bilanci e il coordinamento della finanza pubblica

e del sistema tributario; materia, come abbiamo visto, ascritta tra quelle di

competenza legislativa concorrente di cui all’art. 117, co. 3 Cost.

In rapporto ad essa, va evidenziato, prima di tutto, che la spinta alla

promozione dell’autonomia finanziaria regionale e locale, pur sancita

costituzionalmente, è frenata o, quantomeno, deve contemperarsi con la 11

necessità di mantenere poteri decisori significativi in capo al Governo centrale,

al fine di garantire il rispetto dei vincoli europei.

La pronunzia che qui di seguito viene analizzata offre diverse indicazioni e

molteplici spunti di riflessione al riguardo.

Infatti, con la sentenza n. 4 del 2004 la Consulta dichiara infondate le

questioni sollevate da alcune Regioni in riferimento ad alcuni articoli della

Finanziaria 2002 (artt. 16, c. 7, 17, c. 2, 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14), reputati

esorbitanti rispetto alla competenza legislativa attribuita, in materia, dall’art. 117

allo Stato.

Le disposizioni impugnate contengono, da una parte, una serie di regole che

imputano, nei limiti dei loro bilanci e per un biennio, la spesa relativa ai rinnovi

contrattuali e ai miglioramenti economici alle amministrazioni competenti,

nonché di regole che prevedono modalità di verifica e di controllo; dall’altra, un

insieme di misure, una fra tutte il divieto di assunzione a tempo indeterminato

(c.d. “blocco delle assunzioni”), finalizzate alla riduzione della spesa pubblica,

soprattutto degli enti locali.

Nel primo caso, quindi, si verte in tema di contrattazione collettiva, in

specifico integrativa. A fronte dell’attribuzione, da parte della Regione

ricorrente, della norma impugnata alla materia, ritenuta di sua esclusiva

competenza, del pubblico impiego del personale da essa Regione dipendente, la

Corte afferma che la norma in questione rientra nella materia, di competenza

concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), della “armonizzazione dei bilanci

pubblici e coordinamento della finanza pubblica”.

Ecco che, quindi, lo Stato può dettare disposizioni che limitano l’autonomia

di spesa regionale dal momento che costituiscono principi fondamentali volti al

contenimento della spesa corrente, rientranti nella sua competenza in materia di

coordinamento della finanza pubblica.

Nella stessa ottica vanno considerati gli intensi controlli statali sui costi della

contrattazione collettiva.

Va sottolineato che il ragionamento della Corte è in sintonia con la

disciplina statale in materia di contrattazione collettiva integrativa delle

amministrazioni non statali, contenuta nel D. Lgs. n. 165/2001.

Infatti, da questa normativa si desume che i contratti collettivi integrativi

sono considerati strumenti di erogazione di spesa pubblica, piuttosto che

strumenti di disciplina del rapporto di lavoro.

L’altro gruppo di norme, contenenti una serie di misure finalizzate al taglio

della spesa corrente, vanno collegate al mancato raggiungimento degli obiettivi

del Patto di stabilità interno del 2001.

Sul punto, la Corte è intervenuta successivamente con la sentenza n. 36 del

2004, la quale, nel dichiarare infondate numerose questioni di legittimità

costituzionale sollevate da un gruppo di Regioni con riferimento proprio agli

articoli della legge n. 448/2001 disciplinanti il Patto di stabilità interno, afferma

che “non è contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti

autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi

nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di

bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, limitazioni indirette

all’autonomia di spesa degli enti”.

In quest’ottica la sentenza n. 4 è una conferma della piena copertura

costituzionale alla disciplina statale del Patto di stabilità interno, nonostante i

numerosi cambiamenti della configurazione originaria di quest’ultimo.


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luca d.

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2009-2010

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher luca d. di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Finanziario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Di Pietro Adriano.

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