Diritto finanziario - La potestà finanziaria nella Costituzione

La potestà finanziaria nella Costituzione

La Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha avviato la riforma dello Stato in senso federale, attraverso la modifica degli articoli contenuti nel Titolo V, della Parte II, della Costituzione. Il più rilevante, ai fini degli aspetti finanziari, tra gli articoli novellati, è l’art. 119 Cost.; esso, infatti, riafferma e rafforza l’autonomia finanziaria delle Regioni, vale a dire la potestà di stabilire e gestire in modo autonomo le risorse finanziarie di cui necessitano per la realizzazione delle funzioni loro affidate, introducendo nel nostro Paese il c.d “federalismo fiscale”.

Federalismo fiscale

Prima di valutare la portata di tale riforma appare, quindi, opportuno stabilire che cosa si intenda per federalismo fiscale. Con questo termine si fa, generalmente, riferimento alla tendenza in base alla quale lo Stato federale configura i rapporti con gli enti federati in modo che detti enti, sotto il profilo finanziario, siano responsabili delle entrate che percepiscono e della loro destinazione. D’altra parte, tale definizione, pur costituendo il presupposto di tale fenomeno, non è sufficiente a chiarirne la nozione.

Il federalismo fiscale, infatti, dipende, anche, dalle modalità di attuazione della disciplina e, in special modo, dal rapporto tra le somme che l’ente è in condizione di percepire, anche esercitando la propria autonomia impositiva; e quelle che introita attraverso i trasferimenti dal bilancio federale. Va però aggiunto che l’autonomia finanziaria degli enti non può dispiegarsi pienamente. Il che consente di introdurre due aspetti centrali che caratterizzano i federalismi attuali e che investono le autonomie.

Infatti, la presenza di una varietà di enti federati si può tradurre in diversità di ricchezza degli stessi; diversità che si traduce, a sua volta, in disuguaglianza dei mezzi necessari a svolgere le funzioni attribuite. Per evitare tali disparità e garantire che determinate prestazioni non scendano al di sotto di una certa soglia, il governo federale, che mantiene alcune competenze a salvaguardia della sua unità, svolge un’attività di perequazione. Non è infatti accettabile che gruppi insediati su aree riconducibili ad un’unica realtà territoriale godano in misura troppo difforme di prestazioni concernenti diritti essenziali.

Tale diversità viene, quindi, attenuata con un’attività di redistribuzione ad opera dello Stato che comporta, però, una limitazione degli obiettivi e dell’impatto dell’ordinamento federale. In tali ipotesi è, infatti, lo Stato ad intervenire togliendo a chi ha di più, in favore di chi ha meno (perequazione verticale). In proposito, giova, tuttavia, segnalare che la natura politica su cui nasce il nostro ordinamento si oppone a tale indirizzo e ha indicato un sistema in cui le risorse devono essere spese nel territorio in cui sono state prodotte, senza sottostare ad “un’eguaglianza coatta” che disconosce il diverso contributo apportato da ciascuna zona al prodotto economico nazionale.

Esistono, del resto, anche regole esterne agli ordinamenti, in grado di esercitare la loro influenza sulle autonomie territoriali. Tali norme, per quanto riguarda gli Stati U.E, derivano dall’ordinamento comunitario. In particolare, il Trattato di Amsterdam ha imposto ai Paesi membri l’adesione al Patto di Stabilità interno, i cui obiettivi ed i relativi mezzi per raggiungerlo vengono gestiti dagli Stati e controllati dalla Commissione Europea.

Autonomia degli enti territoriali

Chiariti i due diversi fattori che ostacolano la piena affermazione del federalismo fiscale negli Stati contemporanei, prima di esaminare il contenuto dell’art. 119 Cost., occorre dare conto del modo in cui, in Italia, è stata disposta l’autonomia degli enti territoriali e posto in essere il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

Sotto il primo aspetto, si deve evidenziare come, mentre una costante dei sistemi federali è quella di attenuare le distanze, riducendo le differenze tra i diversi enti; nel nostro ordinamento, il federalismo fiscale viene invocato per tutelare l’opposta esigenza di creare differenziazioni fiscali. Sotto l’aspetto del riparto delle competenze legislative, deve menzionarsi, in primo luogo, l’art. 114 Cost.

Tale articolo, nel testo del 1948, stabiliva che la Repubblica “si riparte in Regioni, Province e Comuni”; il nuovo testo, invece, riconfigurando la Repubblica come ordinamento generale di cui lo Stato è parte e di cui, Regioni ed enti locali sono componenti, con pari dignità istituzionale, stabilisce che la Repubblica risulta “costituita” da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.

Novità apportate dalla legge n. 3/2001

• Alla equiordinazione istituzionale tra Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni;
• Alla inversione del precedente ordine degli enti territoriali indicati, che evidenzia il rilevante ruolo riconosciuto al Comune, inteso quale ente di base, chiamato, in via primaria, a soddisfare gli interessi dei cittadini, nel rispetto del principio di sussidiarietà;
• Alla espressa previsione costituzionale delle Città metropolitane, introdotte dalla L. 142/90 e ora riconfermate e regolamentate dal Testo Unico degli Enti Locali (artt. 23 ss. del D.lgs. n. 267 del 2001). In proposito, giova, tuttavia, ricordare che tali enti, fino ad oggi, non hanno trovato concreta realizzazione in quanto, il legislatore si è limitato ad individuare la porzione di territorio sul quale detti enti andranno ad insistere, ovvero le aree metropolitane;
• Al riconoscimento di un’autonomia statutaria, in capo a tutti gli enti sopra indicati. Tale autonomia, infatti, se per le Regioni era già costituzionalizzata dall’art. 123 Cost., per Comuni, Province ed altri enti locali, era stabilita soltanto a livello di legislazione ordinaria (art. 6 T.U. Enti Locali). Di pari rilievo è il riconoscimento che gli statuti, i poteri e le funzioni delle autonomie locali sono assoggettati ai princìpi fissati dalla Costituzione: tale affermazione sembra voler elevare gli statuti locali al rango di fonti primarie, non più soggetti ai princìpi stabiliti dalle leggi dello Stato, ma solo a quelli costituzionali. Tuttavia, se tale natura risulta indiscussa riferendoci agli statuti regionali, approvati con legge regionale ex art. 123 Cost., più ardua appare la qualificazione in questi termini degli statuti degli altri enti locali che, a norma del citato art. 6 TUEL, sono adottati con deliberazione consiliare e soggiacciono ai princìpi dello stesso Testo Unico, in quanto qualificati dalla prevalente dottrina quali fonti sub-primarie.

Mutato assetto istituzionale

In pratica, si configura un mutato assetto istituzionale, nel quale, non solo, esistono enti diversi fra loro, che godono di differenti forme di autonomia, in primo luogo statutaria; ma vi sono, anche, enti del medesimo tipo, la cui autonomia amministrativa, normativa e finanziaria assume caratteristiche diverse in funzione dell’ampiezza del proprio territorio; della numerosità del gruppo di cui il comune è ente esponenziale; delle imposte che percepisce; o della capacità degli amministratori di gestire la cosa pubblica. In aggiunta a quanto detto, differenti gradi di autonomia riferiti al medesimo tipo di ente, possono essere sanciti dalla stessa Costituzione.

Per le Regioni, infatti, la Carta Costituzionale prevede tre diverse forme di autonomia: quella delle Regioni a statuto speciale; quella delle regioni a statuto ordinario; e le ulteriori forme di autonomia di cui le Regioni potranno godere attivando l’art. 116, co. 3 della Costituzione.

Differenze di autonomia

Inoltre, per quanto attiene alle differenze di autonomia tra regioni ed enti locali, deve ricordarsi che solo per le prime sono espressamente previste e disciplinate dalla Costituzione diverse forme di potestà legislativa. Inoltre, mentre le Regioni, per tutelarsi da possibili intrusioni dello Stato o di altre Regioni sulla propria funzione legislativa, possono adire la Corte Costituzionale, gli altri enti locali non hanno strumenti analoghi per difendere le funzioni amministrative proprie o quelle “conferite con la legge statale o regionale” (art. 118, co. 1-2 Cost.).

Sempre con riferimento alle diverse forme di autonomia che riguardano Regioni ed enti locali, deve menzionarsi l’art. 117 co.1, il quale stabilisce che solo le Regioni, insieme con lo Stato, sono sottoposte ai “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”. Tale disposizione, letta unitamente a quella del co. 2. lett. a) del medesimo articolo, che attribuisce allo Stato, in sede di legislazione esclusiva, “i rapporti con l’Unione europea”, crea un problema di rapporti tra enti territoriali. La equiordinazione, prevista dall’art. 114, sembra, infatti, venire meno, allorché si abbandoni l’ordinamento interno per quello comunitario.

L’U.E. considera, infatti, solo lo Stato responsabile per il mancato raggiungimento degli obiettivi finanziari imposti dal Patto di Stabilità e crescita ed al Patto interno di Stabilità, che deve coinvolgere la finanza di tutti gli enti territoriali. D’altra parte, l’obbligo degli enti locali di sottostare ad un vincolo comunitario può trovare legittimazione nell’art. 120, co.2, Cost., il quale disciplina il potere del governo di sostituirsi ad organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni, nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria.

Autonomia finanziaria secondo l'art. 119 Cost.

Accennato alle diverse forme di autonomia riconosciute agli enti locali, per chiarire la struttura e la portata del federalismo fiscale, occorre esaminare l’art. 119 Cost. Tale articolo, al co.1, attribuisce a tutti gli enti indicati dall’art. 114 Cost., autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Tale autonomia, pur formalmente riconosciuta a tutti gli enti in egual misura, di fatto, risulta differenziata poiché le Regioni, sotto il profilo...