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CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

esecutivo: il mancato pagamento delle somme indicate da’ diritto all’esecuzione forzata.

Viene utilizzato per la riscossione di imposte dirette e indirette, territoriali e locali.

- mediante iscrizione in apposite liste di carico. Attraverso le liste di carico si riscuotono

solo le entrate derivanti da affitti, canoni e censi. Le liste di carico sono documenti

ricognitivi di crediti, in cui vengono specificati i soggetti che devono pagare. Poi vengono

passate agli agenti della riscossione. Sono quindi degli atti contabili interni

all’amministrazione, ricognitivi di crediti.

- mediante iscrizione nei registri tenuti dalla Ragioneria. Questa modalità riguarda le

entrate derivanti da interessi attivi sui titoli. Se esistono dei titoli per i quali lo stato deve

avere degli interessi, la Ragioneria provinciale tiene dei registri dove annota questi interessi

che devono essere riscossi.

* Riscossione = pagamento da parte del debitore di una somma di denaro, consegnata dal debitore

stesso nelle mani dell’agente incaricato della riscossione.

Chi sono questi agenti? Essi possono essere individuati in vario modo:

- per contratto. Sono soggetti estranei all’amministrazione, come ad esempio il

Concessionario del servizio della riscossione. Questi soggetti sono legati allo Stato da un

contratto di diritto privato: per l’attività svolta devono dunque percepire una somma, detta

aggio esattoriale.

- d’ufficio. Sono gli impiegati della stessa amministrazione, che ricoprono il compito di fare i

cassieri, rispondendo solo delle somme riscosse. Oggi la figura dell’agente individuato

d’ufficio è praticamente scomparsa.

Le entrate solitamente vengono percepite dagli agenti in denaro (moneta legale o moneta bancaria).

L’esattore deve rilasciare una quietanza della somma ricevuta e ha l’obbligo di dare comunicazione

ogni due mesi di quanto è stato da lui riscosso, e a che titolo.

*Versamento = è un atto materiale, un meccanismo che compie il riscossore o l’esattore, versando

alle casse delle Tesorerie dello Stato le somme riscosse. Il rapporto tra il cittadino e lo Stato si

conclude infatti con la fase della riscossione. Il versamento può essere:

- diretto: il percettore delle somme versa direttamente in Tesoreria le somme in questione (e

quindi alla Tesoreria generale)

- indiretto: il percettore delle somme non le versa direttamente alla Tesoreria generale, ma ad

essa perverranno tramite altri soggetti (per es le Tesorerie provinciali)

La scelta tra le due modalità non è discrezionale.

Un altro tipo di versamento è costituito dal versamento per commutazione. In questo caso, vi è un

soggetto debitore di una somma, che però sia a sua volta intestatario di un ordine di pagamento a

suo favore. Quindi, anziché riscuotere le somme che dovrebbe percepire a titolo di credito, il

soggetto chiede la commutazione del proprio debito. Si tratta dunque di una forma di

compensazione. La commutazione avviene automaticamente, e conviene allo stato per due motivi:

a) per l’immediatezza della riscossione, b) per la sicurezza della riscossione.

Il bilancio dello Stato italiano è un bilancio di previsione, che quindi prende in considerazione le

entrate accertate ma non ancora riscosse. Cosa accade dunque se lo Stato accerta delle somme ma

non riesce a riscuoterle entro il termine dell’anno di competenza? In questo caso si creano i c.d.

residui attivi: le somme accertate nel corso dell’anno finanziario ma non ancora riscosse.

I crediti che lo Stato vanta possono essere di varie tipologie; quelli non riscossi possono essere

classificati in:

- crediti la cui riscossione, seppur ritardata, può essere ritenuta certa. Molto spesso lo Stato

si garantisce un credito, ad esempio attraverso la fideiussione o assicurazione bancaria. Se lo

Stato deve riscuotere determinate le somme entro il 31 dicembre, ed entro tale data non

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dovesse riuscire a riscuoterle per l’intero, avrà comunque in questo modo la certezza di

riscuotere anche dopo tale data;

- crediti la cui riscossione viene rateizzata. Anche se una di queste rate dovesse venire

pagata dopo lo scadere dell’anno finanziario, lo Stato avrebbe comunque la certezza di

percepire le somme che gli spettano;

- crediti incerti o controversi dal punto di vista giudiziario. Se il soggetto debitore,

anziché pagare, pone in essere un ricorso giudiziario inerentemente alla somma che

dovrebbe corrispondere allo Stato, allora la possibilità di riscuotere per lo Stato dipenderà

dalla pronunzia del giudice;

- crediti di difficile esazione. In questo caso, il contribuente debitore probabilmente non ha la

possibilità di pagare. Si verifica ad esempio nel caso del fallimento del debitore: in questa

fattispecie infatti lo Stato non ha la certezza di riscuotere per l’intero;

- crediti la cui esazione diventa impossibile. È questo il caso del debitore che per non

pagare quanto dovuto si rende irreperibile, ad esempio lasciando il Paese.

Le prime tre categorie rientrano tra i residui, le ultime due no.

FASI DELLA SPESA.

Le fasi della spesa sono cinque, ma in considerazione del fatto che la fase della previsione è già

insita nella natura del bilancio dello Stato, che è un bilancio preventivo, possiamo ridurle a quattro:

1. impegno

2. liquidazione

3. ordinativo

4. pagamento.

*Impegno = fase nella quale vi è l’emissione unilaterale di un atto da parte dell’amministrazione,

atto attraverso il quale si accantonano e si destinano determinate somme per l’erogazione di una

spesa. Presuppone l’esistenza di un debito. Può essere:

- legislativo: se è assunto con legge

- giudiziario: se deriva da un giudicato o da una sentenza

- contrattuale: se deriva da un contratto esecutivo

- amministrativo: se sorge da atti di volontà dell’amministrazione.

Qualunque atto di impegno dev’essere comunicato alle competenti Ragionerie per la registrazione,

che a sua volta presuppone la sussistenza di determinate condizioni:

a) legalità = la spesa deve trovare il proprio fondamento in una norma di

legislazione vigente;

b) regolarità della documentazione = devono essere presenti tutti gli atti

richiesti per la registrazione;

c) corretta imputazione della spesa al corrispondente capitolo di bilancio;

d) copertura della spesa = su quel capitolo devono esservi i fondi disponibili

per coprire quella determinata spesa.

Nel momento in cui vengono constatate tali condizioni, l’Ufficio Centrale competente provvede alla

registrazione dell’impegno. L’obbligazione viene considerata giuridicamente perfezionata solo

dopo la registrazione. Una volta registrate le somme vengono vincolate per il raggiungimento di

quell’obiettivo.

Normalmente, gli impegni assunti dallo Stato fanno riferimento solo all’esercizio in corso e

limitatamente alla disponibilità dei fondi.

*Liquidazione = attraverso questa fase si individua la persona che vanta il credito, e si determina

l’ammontare della somma da pagare. Quando si individua il soggetto, lo Stato deve individuare pure

il titolo che esprime il diritto di riscuotere del soggetto.

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In diritto civile per liquido s’intende il credito il cui ammontare è determinato o determinabile. In

contabilità, la liquidità è invece costituita da una serie di atti interni all’amministrazione; è un

mezzo necessario per l’adempimento della liquidazione.

Queste fasi sono tutte collegate: una somma può essere liquidata solamente nei limiti della somma

che era stata precedentemente impegnata.

*Ordinativo / ordinazione = emissione da parte dell’amministrazione dell’ordine che il tesoriere

dà di pagare al creditore la somma liquidata. Si tratta dunque di un atto interno all’amministrazione,

che il tesoriere pone in essere nei confronti del soggetto che materialmente dovrà pagare il

creditore. Si tratta di un ordine scritto, e il documento in cui tale ordine si concretizza è detto

articolo di spesa.

L’ordinazione può essere:

- diretta: quando l’ordinatore principale ordina alla Tesoreria di pagare il credito;

- indiretta: quando l’ordinatore principale dà un ordine ad un ordinatore secondario, e non al

tesoriere.

Questi ordinativi vengono posti in essere, sulla base del disposto ex art 54 della legge sulla

contabilità, attraverso:

1. mandati diretti di pagamento, che possono essere individuali (se ad personam) o

collettivi (ad es gli stipendi dei dipendenti di un ente);

2. ordini di accreditamento, che sono aperture di credito che le tesorerie mettono a

disposizione di certi funzionari, delegati ad effettuare determinate spese. Vengono

utilizzati per cercare di accelerare l’iter pubblico;

3. ruoli per spese fisse, utilizzati per il pagamento di pensioni, affitti e spese che

abbiano una scadenza determinata.

*Pagamento = materiale consegna dal Tesoriere al creditore delle somme di denaro che esso deve

ricevere. Una volta ricevutele, il creditore rilascia quietanza, rilasciata la quale l’obbligazione si

considera estinta. Prima che si effettui il pagamento, però, dev’essere accertata la regolarità della

procedura, la regolarità dei titoli di spesa che il tesoriere ha ricevuto. Infatti, se dovessero

evidenziarsi degli errori, gli atti verrebbero rinviati all’amministrazione competente chiedendo

chiarimenti ed eventuali modificazioni degli atti stessi.

RESIDUI.

Poiché il bilancio italiano è misto, per ogni voce del bilancio si crea un doppio vincolo: lo Stato si

assume infatti l’obbligo di accertare (inerentemente al bilancio di competenza) e l’impegno a

riscuotere (per quanto riguarda il bilancio di cassa).

Essendo inoltre un bilancio di previsione, può darsi che tali previsioni non vengano rispettate. In

questo caso si da’ luogo ai c.d. residui. Essi possono essere:

- attivi, nel caso di una somma accertata e non riscossa;

- passivi, nel caso di una somma impegnata e non pagata.

I residui possono dunque esser presenti solo nel bilancio di competenza, perché il residuo attivo è

accertato e non riscosso (mentre la fase della riscossione in quello di cassa è già accertata).

Questi residui vanno indicati in bilancio necessariamente e in maniera corretta, all’interno del

cosiddetto documento di assestamento di bilancio.

Con riguardo ai residui passivi, si pone un problema più delicato: per essi infatti esiste il c.d.

istituto della perenzione amministrativa. Posto che per perenzione s’intende la cancellazione del

titolo e del diritto collegato, per legge i residui passivi devono essere riportati nel bilancio dell’anno

successivo.

Se si tratta di residui passivi di spesa corrente, essi dovranno esser tenuti nel bilancio per un

massimo di due anni. Se si tratta di residui passivi di spesa per investimenti, potranno esser tenuti

nel bilancio per più di due anni. 18  

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Se il pagamento non dovesse avvenire entro due anni, verrà cancellato dal bilancio, non

comparendo più come componente negativa del bilancio. Chi vantava il credito continuerà

comunque a vantarlo finché il diritto a richiedere le somme non cadrà in prescrizione. Nel momento

in cui avviene la perenzione, dunque, la somma viene inserita nel c.d. fondo per residui perenti.

Quando il creditore andrà a richiedere le somme, essere verranno a lui corrisposte: se lo Stato non

adempirà, il creditore non perderà il suo diritto di credito, ma potrà rivolgersi al giudice civile per

far valere tale diritto.

Lezione VII 26/03/08

Le leggi in tema di bilancio.

L'articolo 81 della Costituzione è composto da quattro commi: i primi tre ineriscono direttamente

alla materia di bilancio, l'ultimo invece affronta un tema di carattere generale.

1° comma: Ogni anno le Camere approvano i bilanci preventivi e il rendiconto consuntivo

presentati dal Governo.

Da ciò discende:

- l'annualità del bilancio, che dev'essere presentato ogni anno;

- che vi sia una competenza e un obbligo per il Governo di presentare annualmente un

disegno di legge e un rendiconto al Parlamento; e che contestualmente vi sia, da parte del

Parlamento, una competenza e un obbligo di approvarli. Attraverso il rendiconto il

Parlamento approva l'operato del Governo. Questo controllo non è esplicato direttamente

dal Parlamento, ma è esplicato attraverso l'ausilio della Corte dei Conti.

Il Parlamento approva il bilancio attraverso un'apposita legge. Ciò non lo si deduce dall'articolo 81,

ma da due fatti:

- 3° comma articolo 81, in cui si evince che "con la legge di approvazione del bilancio non si

possono stabilire nuovi tributi e nuove spese";

- 2° comma articolo 75, sulla base del quale "non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e

di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali".

Il Parlamento però non approva sempre con legge (vedi ad esempio cosa avviene per il DPEF, che

viene approvato mediante risoluzione, che peraltro è lo strumento più utilizzato)

All'interno dell'articolo 81 sono presenti dei vocaboli in relazione ai quali sono sorti non pochi

dubbi interpretativi:

- rendiconto consuntivo. Si tratta in questo caso semplicemente di una terminologia sbagliata,

che importa una ripetizione del medesimo concetto. Infatti si dovrebbe parlare o di semplice

rendiconto o di conto consuntivo.

- i bilanci preventivi. Perché viene utilizzato il plurale? A riguardo esistono due tesi. Secondo

alcuni viene utilizzato il plurale perché ogni singolo ministero annualmente predispone un

proprio bilancio che poi, attraverso l'operato della Ragioneria Generale dello Stato, viene

trasformato in un unico bilancio. Secondo altri saremmo qui di fronte a un semplice errore

materiale del costituente (e questa è la tesi appoggiata da Carinzio).

2° comma: questo comma è relativo all'esercizio provvisorio del bilancio. L'esercizio provvisorio

del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori

complessivamente a quattro mesi.

Tale principio è stato posto in essere affinché si possa realizzare una sana e corretta

amministrazione . Il bilancio è annuale: il Governo ha l'obbligo di presentarlo entro il 30 settembre

di ogni anno. 19  

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Tra il 1° ottobre e il 31 dicembre il Parlamento esamina il contenuto dei documenti che gli sono

stati presentati.

Entro il 31 dicembre il bilancio deve essere approvato. Se il Parlamento è d'accordo con la

proposta, trasforma il disegno di legge di bilancio in legge di bilancio.

Se entro il 31 dicembre il Parlamento non dovesse approvare il disegno di legge di bilancio

predisposto dal Governo, se quindi quest'accordo non dovesse esser trovato, si correrebbe il rischio

che la finanza pubblica resterebbe immobilizzata. Per evitare quindi questa fase di stallo, si può

concedere il c.d. esercizio provvisorio del bilancio. Il Parlamento concede così al Governo un

ulteriore periodo di tempo nel quale il Parlamento continuerà a cercare un accordo, e il Governo

potrà operare seppur entro determinati limiti. Quello dell'instaurazione dell'esercizio provvisorio

non è un fatto automatico. Occorre infatti un'apposita legge di autorizzazione. La mancata

approvazione del bilancio implica che la maggioranza non è d'accordo sul suo contenuto: con

questo strumento si fa modo quindi di concedere altri 4 mesi affinché la maggioranza possa

ritrovare la sua coesione. La legge di autorizzazione comporta dunque un'assunzione di

responsabilità da parte del Parlamento.

Si dice che l'esercizio provvisorio non possa superare i quattro mesi. La legge non specifica il

periodo: l'esercizio provvisorio può dunque essere concesso anche per un periodo inferiore, basta

che non venga superato il limite dei quattro mesi. Se alla fine del periodo concesso non si trova un

accordo, sarà possibile concedere un ulteriore esercizio provvisorio, basta che complessivamente i

quattro mesi non vengano superati. L'esercizio provvisorio viene superato nel momento in cui

l'accordo venga trovato, a prescindere dal termine prefissato. Se allo scadere dei quattro mesi non si

dovesse trovare l'accordo, cadrebbe il Governo, anche se a riguardo la Costituzione non dice nulla.

In questo lasso di tempo, il Governo come opera?

Si dice che il Governo operi in questo periodo in termini di dodicesimi dei singoli capitoli di

spesa. Nel bilancio ci sono dei capitoli di spesa: il Governo può quindi prendere la somma del

capitolo ,dividerla per i dodici mesi e spendere di conseguenza, in conformità alla durata

dell'esercizio provvisorio. a quali capitoli di spesa si riferiscono questi dodicesimi? Al disegno di

legge non ancora approvato o al rendiconto dell'anno precedente? A rigor di logica dovrebbero

riferirsi ai capitoli di spesa del rendiconto dell'anno precedente, già cristallizzati; invece vengono

utilizzate le somme dei capitoli del bilancio non ancora approvato, anche perché da un anno all'altro

i capitoli di spesa variano notevolmente il loro importo.

3° comma: Con la legge di approvazione del bilancio non si possono introdurre nuovi tributi né

maggiori spese.

Questo comma evita che con la legge di bilancio si possa modificare l'ammontare delle entrate e

delle spese. Ciò è fattibile mediante altre leggi (ad es la legge finanziaria e le leggi collegate): per

questo motivo il bilancio dello Stato è detto rigido.

Il non si possono introdurre significa che non si possono inserire nuovi tributi o nuove o maggiori

spese: siamo quindi di fronte, in questo caso, a un esempio di legge formale, ovvero una legge che

non è in grado di modificare i rapporti patrimoniali preesistenti, e non dinanzi a una legge

sostanziale. Ciò trova anche un attracco nel testo costituzionale, dove all’art 23 viene sancito che

“Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”: per

modificare tali rapporti è necessaria una legge sostanziale.

La legge di bilancio è una legge complessa, che contiene una miriade di nozioni. Se in essa

venissero inseriti nuovi tributi, potrebbero sfuggire all’occhio di chi è chiamato ad approvarla. Per

questo, quando si vuole modificare lo status patrimoniale di un soggetto, il politico che se ne

assume la responsabilità dev’essere pienamente cosciente. Introdurre un nuovo tributo significa

sempre modificare la ricchezza del soggetto: sarebbe assolutamente sconsiderato permettere che ciò

venga fatto con leggerezza, in sede di approvazione di un testo così complesso come quello della

legge di bilancio. 20  

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Un problema che si pone è questo: se la legge di bilancio non può introdurre nuovi tributi o spese,

c’è il rischio che l’economia si cristallizzi? Questo non avviene, poiché esistono molti strumenti

introdotti per evitare ciò, come la legge finanziaria: essa non dev’essere vista come una legge che

aggiri il 3° comma dell’art. 81, ma semplicemente come una legge che integra il contenuto del

disegno di legge di bilancio, posta in essere al fine di rendere meno rigido il contenuto della legge

di bilancio.

La legge finanziaria comunque, ad oggi, non introduce nuovi tributi: ciò avveniva in precedenza,

violando il disposto costituzionale; per ovviare a questo problema sono stati posti degli appositi

limiti alla legge finanziaria, che può modificare alcuni elementi del tributo (per es aliquota e base

imponibile), ma non introdurre nuovi tributi.

4° comma: non riguarda specificatamente il bilancio, ma tutte le leggi in generale. Ogni legge che

importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Questo comma esprime il c.d. principio della copertura finanziaria, detta una regola

fondamentale, la regola di equilibrio gestionale. Esprime infatti una scelta che il legislatore ha

fatto con grande consapevolezza: se non vi è una copertura, le spese non sono legittimate ad

operare. Viene anche previsto il controllo dell’esistenza di tale copertura da parte del Presidente

della Repubblica, che ha inoltre il potere di rinvio alle camere nel momento in cui ritenga che tale

copertura finanziaria non sia presente. Una volta che le Camere abbiano approvato nuovamente il

medesimo testo senza apportare modifiche, sussiste per il Presidente della Repubblica l’obbligo a

promulgare la legge e di pubblicarla in G.U.

In questo comma si parla anche dei mezzi necessari per far fronte alle nuove o maggiori spese.

Questi mezzi possono esser suddivisi in due categorie:

- mezzi interni = possono derivare da:

1. dalla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;

2. dalla riduzione di disponibilità che si sono formate nel corso dell’anno (in caso di

capitoli di spesa non obbligatori)

3. dall’utilizzo di accantonamenti dei fondi.

- mezzi esterni = possono derivare da:

1. dall’introduzione di nuovi tributi;

2. dall’amento delle aliquote di tributi già esistenti;

3. dall’accensione di prestiti a medio o a lungo temine.

Tutte le leggi che importano nuove o maggiori spese devono esser presentate in Parlamento

corredate da una relazione tecnica vistata e confermata dal Ministro dell’Economia, attraverso cui si

chiariscono gli obiettivi e la somma a copertura di tale spesa.

Oltre alla Costituzione bisogna però considerare anche le leggi ordinarie che sono intervenute in

materia finanziaria:

- legge Curti del 1964 che ha introdotto:

* la coincidenza tra anno finanziario e anno solare

* la disposizione in un unico disegno di legge di tutti gli stati di previsione della spesa

* la classificazione economico funzionale (dove l’economica guarda alla spesa corrente e la

funzionale guarda all’obiettivo che si vuole raggiungere

- legge 468/1978 ha introdotto:

* il bilancio di cassa, che è andato ad affiancare quello di competenza

* la legge finanziaria

* il bilancio pluriennale

- legge 362/1988 che ha comportato grandi novità:

* introduzione del DPEF

* apposizione di limiti all’operatività della legge finanziaria

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* introduzione delle c.d. leggi collegate alla finanziaria

* introduzione del c.d. assestamento di bilancio

- legge Ciampi 94/1997, che è una legge sulla contabilità:

* ha accorpato il Ministero del Bilancio e il Ministero del Tesoro in un unico dicastero,

quello di Economia e Finanza

* ha introdotto le unità previsionali di base, che sono centri di responsabilità amministrativa

che hanno sostituito i capitoli

- legge 208/1999 ha previsto:

* lo slittamento della presentazione del DPEF dal 15/5 al 30/6 (ma non si tratta di un

termine perentorio)

* la presentazione al Parlamento dei dati relativi al bilancio pluriennale a legislazione

vigente entro il 15/7

* lo slittamento al 30/9 della presentazione del disegno di legge di bilancio, del disegno di

legge pluriennale e del disegno di legge finanziaria

* la presentazione entro il 15/11 dei disegni di legge collegati alla finanziaria.

ITER DI FORMAZIONE DEL BILANCIO.

La fase tecnico-amministrativa di tale iter comincia nel mese di marzo, quando il Consiglio dei

Ministri stabilisce qual è l’indirizzo politico che intende dare al paese per l’anno successivo, e con

quali mezzi intenda realizzarlo. Stabilito ciò, si trasferisce tutto alla Ragioneria dello Stato, che

compila una circolare che viene inviata ad ogni singolo ministero: essa indica preliminarmente la

situazione economico-finanziaria del paese e gli obiettivi di politica economica che il Governo

intende raggiungere. Questa circolare viene così diramata a tutti i ministeri, che cominciano ad

elaborare i propri bilanci, che entro luglio devono pervenire alla Ragioneria Generale dello Stato. In

essi devono essere indicate le proposte che il Ministro vuole sottoporre al Governo, indicando gli

obiettivi (e quindi le entrate e le spese necessarie per raggiungerli).

Questi documenti contengono criteri di massima, perché ogni singolo ministero non sa quali

saranno le richieste degli altri ministeri: sulla base delle indicazioni ricevute dal Governo, la

Ragioneria Generale opererà di conseguenza. Questo implica che di norma le richieste superino

l’obiettivo del Governo. La Ragioneria quindi esamina i singoli documenti e richiama i ministri

affinché rivedano le proprie richieste. Si apre in questo modo una fase di confronto tra la Ragioneria

Generale e i ministri, operato al fine di trovare un accordo. Se nessun ministero è disposto a

ridimensionare le proprie richieste, la Ragioneria Generale dello Stato elabora il disegno di legge di

bilancio e lo invia al Consiglio dei Ministri, che nella sua collegialità lo esamina e adotta le

decisioni definitive, anche modificando la previsione della Ragioneria in merito alla ripartizione

delle spese. Tale documento passa poi nelle mani di alcuni specifici organi prima e infine del

Parlamento, dove si realizza la c.d. sessione di bilancio: questa implica che nel periodo che va dal

1° ottobre al 31 dicembre non può approvare nessuna legge, fatti salvi i casi eccezionali. A

esaminare il documento nella sua interezza è la Commissione Parlamentare di Bilancio in generale,

e nel particolare le singole Commissioni competenti per materia. Viene poi stilata una relazione

conclusiva sulla base della quale si svolge il dibattito parlamentare.

La prima cosa che viene approvata è la legge finanziaria, all’interno della quale vi è un apposito

articolo che approva automaticamente la legge di bilancio.

Lezione VIII 27/03/08

Un problema che si pone a questo punto, è quello di capire se il Parlamento ha o meno la possibilità

di emendare il disegno di legge di bilancio al momento in cui esso venga presentato in aula.

Ovviamente si! Se infatti il Parlamento non potesse apportare emendamenti alla legge in questione,

il dibattito parlamentare a riguardo non avrebbe alcun motivo di sussistere.

Il disegno di legge dev’essere approvato entro il 31/12, prima che inizi il nuovo anno finanziario

(questo ovviamente si verifica quando in seno al Parlamento c’è il consenso necessario affinché tale

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disegno di legge venga trasformato in un testo normativo vero e proprio) . una volta che il bilancio

viene approvato, viene trasmesso al Presidente della Repubblica ai fini dell’approvazione mediante

sua firma, e controfirma del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché pubblicazione in G.U. E’

attraverso questa pubblicazione che il bilancio diviene pubblico e conoscibile a tutti.

Novità = Nel momento in cui il bilancio entra in vigore, il Ministro dell’Economia, d’accordo con

le amministrazioni interessate, con un proprio decreto divide le unità previsionali di base in capitoli.

Il capitolo non viene abbandonato, ma viene approvato con le UPB, per poi far si che il Ministro

dell’Economia trasformi le UPB in capitoli di spesa, realizzati ai fini della reale gestione delle

somme.

Entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, i ministri assegnano le risorse ivi

contenute ai Dirigenti Generali che stanno a capo dei centri di responsabilità amministrativa.

Quando la somma arriva nel capitolo di spesa, il ministro si spoglia dunque del potere di gestione di

queste somme affidandole ai Dirigenti che sono a capo delle UPB. Dunque il ministro non

maneggia più denaro: è il dirigente che stabilisce come gestire la spesa ed è lui che incassa.

La legge Ciampi ha introdotto le UPB per separare la responsabilità politica dalla materiale

gestione delle somme. Originariamente, infatti, il Ministro aveva in mano entrambi i compiti. A

seguito dell’emanazione di tale legge nel 1997, invece, la materiale gestione delle somme viene

affidata a un burocrate, e non più a un politico. È lui quindi che ne risponde. Il ministro chiede le

somme e un soggetto estraneo le gestisce, per spendere meglio il denaro, affinché esso divenga

produttivo. La falla in questa legge sta in ciò, ovvero nel fatto che come dirigenti generali vi siano i

burocrati, che non sono dipendenti dello Stato: è perciò possibile che il Ministro decida di destituire

il burocrate qualora il suo comportamento non sia confacente alla sua linea politica ed alle sue

intenzioni. Per questo il burocrate tende a muoversi in linea con la volontà del ministro, e in questo

risiede la scarsa operatività della legge Ciampi. La scelta di Ciampi ha comunque portato a dei

miglioramenti. Nel momento in cui queste somme vengono trasformate in capitoli di bilancio, il

decreto viene comunicato alla Corte dei Conti: quindi i Dirigenti sono responsabili della gestione e

del loro operato dinanzi alla Corte dei Conti.

[ Vengono chiamate tecniche di bilancio le forme utilizzate per spendere meglio il denaro pubblico

(perché meglio si spende, meglio si governa). ]

Unità previsionali di base = centri di responsabilità amministrativa, che rappresentano

l’autorizzazione parlamentare a gestire il bilancio. I capitoli entrano in gioco dopo la

programmazione del bilancio, e hanno una funzione di controllo e gestione della spesa pubblica.

Ogni singolo ministero indica nel suo bilancio gli obiettivi e i programmi che intende realizzare

nell’anno successivo. Dopo che questi singoli bilanci vengono presentati, il Ministero del Tesoro li

controlla, per verificare se per i singoli obiettivi gli oneri finanziari indicati siano sostenibili o

meno. Se la somma non è sostenibile, il Ministro dice al Ministero di ritirare l’obiettivo in questione

o di modificarlo. Compito del Ministro non è solo quello preventivo, ma anche quello di verificare

lo stato di attuazione dei programmi in corso. Per far ciò, quindi, il bilancio dev’essere articolato in

UPB relative all’entrata e relative alla spesa.

Possiamo così classificare le UPB:

- UP di 1° livello = corrispondono ai centri di responsabilità amministrativa;

- UP di 2° livello = sono collegate alla classificazione dei 3 titoli di spesa: UP per spese

correnti, per spese in conto capitale e per spese di rimborso prestiti;

- UP di 3° livello = fanno riferimento ai grandi aggregati: spese di funzionamento, spese per

gli oneri del debito pubblico, spese per interventi, spese per trattamenti integrativi.

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Ogni UPB deve indicare tre elementi fondamentali:

1. l’ammontare presunto dei residui attivi e dei residui passivi alla chiusura del bilancio

precedente;

2. l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e l’ammontare delle spese che

si prevede di impegnare nell’anno cui il bilancio si riferisce;

3. l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e l’ammontare delle spese che

si prevede di pagare nell’anno cui il bilancio si riferisce.

I punti #2 e #3 caratterizzano rispettivamente il bilancio di competenza e il bilancio di cassa: per

questo motivo il bilancio dello Stato italiano è un bilancio misto.

La legge del 1997 ha stabilito, con riferimento alle UPB che:

- a far data dall’anno 1998, il bilancio dello Stato italiano è ripartito per entrate e per le spese

in UPB (mentre prima era suddiviso in capitoli);

- le UPB costituiscono l’insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un

unico centro di responsabilità amministrativa riconducibile però ad un ufficio di livello

generale;

- le UPB corrispondono ad aree omogenee di attività, in cui si dividono le competenze

istituzionali di ogni ministero;

- con riferimento alle entrate, le UPB si articolano in titoli e tipologia di cespiti;

- con riferimento alla spesa, sono ripartite a seconda che si riferiscano alla spesa corrente, in

conto capitale e alla spesa di rimborso prestiti.

Per le entrate, le UPB si dividono in 4 titoli:

- 1° titolo: le entrate tributarie. In questo titolo vengono inserite tutte le entrate che

pervengono alle UPB dai tributi;

- 2° titolo: le entrate extratributarie. In questo titolo vengono inserite le entrate gestite

direttamente dai singoli ministeri, riferite soprattutto a proventi o profitti di imprese

pubbliche;

- 3° titolo: le entrate provenienti dalla alienazione o dall’ammortamento dei beni

patrimoniali;

- 4° titolo: le somme che pervengono dall’accensione di prestiti. Si realizzano solo quando

si vendono titoli del debito pubblico.

Le UPB relative alla spesa sono quelle più delicate, perché lo Stato ha interesse a gestire bene la

spesa pubblica usando bene le risorse pervenutegli. Le UPB che si riferiscono a un ministero non

sono un’unità per ogni ministero, ma una per ogni livello di spesa che dev’essere sostenuta. Perciò

vi sono tanti centri di responsabilità amministrativa quanti sono i livelli. Dev’essere omogenea

l’attività richiesta, la realizzazione degli obiettivi.

Con l’analisi delle UPB si conclude l’iter di formazione del bilancio.

I documenti che compongono il bilancio concorrono tutti al raggiungimento dell’obiettivo di una

corretta gestione finanziaria.

Il primo documento che temporalmente viene presentato, entro il 30/6, è il DPEF. Il termine per la

presentazione di tale documento, però,non è perentorio: è possibile dunque che venga presentato

anche in una data successiva, anche se comunque non bisogna tener conto del compito che è tenuto

a rivestire, e conseguentemente del fatto che in relazione a ciò non si può rimandare di molto la sua

presentazione.

Entro il 30/9 (data perentoria) devono essere presentati il disegno di legge di bilancio, la legge

finanziaria o il disegno di legge finanziaria, e il disegno di legge pluriennale.

Entro il 15/11 il Governo deve presentare i disegni di legge collegati alla finanziaria.

24  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Entro il 30/6 dell’anno successivo a quello di riferimento del bilancio, dev’esser presentato il

rendiconto.

Entro il 30/6 dell’anno successivo a quello di riferimento del bilancio, dev’esser presentata la legge

di assestamento del bilancio (con possibilità di spostare il termine fino ad ottobre).

Questi sono tutti documenti obbligatori che vanno predisposti e presentati annualmente ai fini del

bilancio, e nelle date previste qualora il termine sia perentorio.

DPEF.

Il DPEF (Documento di Programmazione Economica e Finanziaria) è stato introdotto con la l.

362/1988, anche se però la l. 468/1978 ne aveva già auspicato l’introduzione.

È ispirato al c.d. metodo di programmazione, ed è un documento di programmazione

economico.finanziaria attraverso cui si definisce la manovra finanziaria pubblica per il periodo

compreso nel bilancio pluriennale (quindi il periodo di programmazione è triennale).

Il DPEF dev’essere presentato al Parlamento prima della presentazione del bilancio. Il bilancio

pluriennale viene presentato a settembre: anticipando quindi la presentazione del DPEF di tre mesi

rispetto alla data di presentazione del bilancio pluriennale, il Parlamento è in grado di conoscere in

anticipo quale sia l’intenzione del Governo in merito alla manovra finanziaria, con la possibilità

anche che il Parlamento dia dei suggerimenti al Governo.

Il DPEF non è una legge, ma è un atto di indirizzo politico, che rappresenta la base di partenza del

processo di formazione del bilancio: attraverso questo documento il Governo definisce le grandezze

macroeconomiche da sottoporre al Parlamento. Non è un atto legislativo ma di indirizzo politico, e

in quanto tale non impegna, se non politicamente, il Governo, che vi ha messo la volontà politica

che intende raggiungere.

Lo scopo fondamentale del DPEF è quello di indicare i dati macroeconomici di riferimento sia

interni che internazionali. Sulla base di questi dati si cerca di definire lo sviluppo dell’economia nel

triennio successivo.

Anche il dato internazionale rileva, dato che ormai il nostro Paese fa parte dell’UE, e per questo ha

degli obblighi e delle responsabilità anche nei confronti degli altri Stati membri. I dati italiani non

possono contrastare con quelli imposti dalla CE, che per questo motivo deve prendere visione del

DPEF.

Il DPEF è il primo atto dal punto di vista procedurale in tema di bilancio. Non esplica efficacia

vincolante erga omnes: è una manifestazione di volontà da parte del Governo, che in questo

documento manifesta solamente le sue intenzioni. Quindi, un eventuale mancato rispetto del

contenuto del DPEF da parte dell’esecutivo non comporterà alcuna sanzione.

Viene compilato dal Ministro dell’Economia e delle Finanze: la Ragioneria Generale ha in questo

caso una funzione molto limitata. Una volta compilato viene trasmesso a:

1. Parlamento

2. Conferenza Stato-Regioni

3. Unione Europea.

1 ~ Cosa fa il Parlamento quando riceve questo documento?

A differenza della legge ordinaria (e quindi anche della legge di bilancio), che dev’essere analizzata

alternativamente dalle due Camere (prima l’una e poi l’altra), il DPEF viene esaminato

contestualmente dai due rami del Parlamento, senza quindi dar vita al fenomeno delle c.d. navette.

È previsto inoltre l’intervento della Commissione Tesoro. Il DPEF viene approvato a seguito di

un’apposita discussione in aula mediante una risoluzione. Le risoluzioni in questione sono

solitamente due, ognuna emessa da ciascuna camera. Ciò comporta sia un vantaggio (i tempi di

approvazione sono molto limitati) che uno svantaggio (le risoluzioni possono avere contenuto

diverso o addirittura opposto. Ciò comunque non vincola il Governo, che prenderà semplicemente

atto del contenuto della risoluzione). 25  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Il contenuto di questo documento può anche cambiare, al variare delle condizioni economiche

nazionali o delle condizioni mondiali, mutamenti che rendono il DPEF non più attuale. Solo in

questi casi il contenuto del DPEF può esser modificato: anche in questo caso il Parlamento nel

prenderà atto con un’ulteriore risoluzione.

2 ~ Il DPEF viene indirizzato alla Conferenza Stato-Regioni perché esso concerne la

programmazione economico-finanziaria dell’intero Paese: perché vi sia quindi un’armonia tra

l’economia delle regioni e quella nazionale è necessario che vengano rispettati determinati limiti.

Anche le Regioni, ai fini del loro bilancio, hanno la facoltà di presentare un loro DPEF.

3 ~ La CE deve venirne a conoscenza per armonizzare la nostra politica economica con quella CE o

con quella degli altri Stati membri.

Il DPEF contiene:

i parametri essenziali e le previsioni tendenziali dei flussi di entrata e di spesa del settore

• statale;

le risorse da destinare allo sviluppo del reddito e dell’occupazione;

• l’ammontare delle risorse relative agli investimenti che devono essere destinate allo sviluppo

• delle aree depresse;

le possibilità di variazione delle spese con riferimento all’andamento del PIL;

• gli obiettivi del fabbisogno complessivo;

• l’ammontare del disavanzo corrente del settore statale e del conto delle pubbliche

• amministrazioni;

l’ammontare del limite dell’indebitamento pubblico;

• il contenuto e le finalità dei provvedimenti collegati alla manovra finanziaria.

La Conferenza Stato-Regioni e l’UE, con riferimento al DPEF, dovranno emettere un parere, che

non è per nulla vincolante per il Governo, ma che deve solo chiarire che questi organi hanno preso

conoscenza del contenuto del DPEF.

Il Governo non si interessa se la Conferenza emetta o meno il parere.

La CE, nonostante il suo parere non sia vincolante per il Governo, può far notare che il DPEF non

sia in armonia con gli obiettivi della CE, chiedendo così al Governo di tenerli in maggiore

considerazione.

Il DPEF è il documento-base per la redazione del bilancio. Tutti gli altri prendono spunto da

questo.

Lezione IX del 31/03/08

LA LEGGE FINANZIARIA.

La legge finanziaria può esser considerata come il più importante documento che accompagna la

legge di bilancio. E’ stata introdotta dalla legge n. 468/1978.

Essa concretizza i criteri generali che erano stati dettati nel DPEF ed integra i contenuti della legge

di bilancio. Provvede a disporre del quadro di riferimento finanziario: interviene infatti in coerenza

con gli obiettivi di finanzia pubblica fissati nel DPEF, che in questo documento venivano indicati in

maniera macroeconomica, trasformandoli in elementi di microeconomia.

Per cogliere appieno il senso di questo documento, bisogna tener conto dell’esistenza, nel nostro

ordinamento, dell’art 81 co. 3 della Costituzione, sulla base del quale “con la legge di approvazione

del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”. Si evince quindi dal dettato

costituzionale il c.d. principio di copertura finanziaria, in base al quale tutte le leggi che devono

introdurre nuove o maggiori spese devono indicare anche i mezzi per farvi fronte.

26  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Prima dell’introduzione della legge finanziaria, tale principio veniva rispettato. Dopo il 1978,

invece, per un periodo di circa dieci anni la legge finanziaria non è stata utilizzata in maniera

corretta: la finalità della legge finanziaria non è stata quindi inizialmente rispettata. Essa veniva

infatti considerata una legge omnibus, contenente una serie di norme tra di loro non collegate,

mentre sarebbe dovuta servire semplicemente a integrare la legge di bilancio, per dare un quadro

completo dell’economia. La legge di bilancio, proprio per la sua struttura complessa che abbiamo

già visto, non era un documento facilmente comprensibile, in quanto inoltre contenente dati di

macroeconomia. La legge finanziaria, che è una legge formale, quindi veniva utilizzata per

modificare, per integrare il bilancio, ai fini di raggiungere gli obiettivi e le finalità che il Governo si

era prefissato: e tale integrazione avveniva tenendo conto delle indicazioni contenute nel DPEF. Per

questo motivo quindi possiamo dire che per circa dieci anni la legge finanziaria è stata utilizzata per

introdurre nuovi tributi e nuove o maggiori spese, contrariamente al disposto ex art 81 co3.

Tale situazione non poteva durare in eterno. A tal fine fu emanata la l 362/1988, che ha previsto

modifiche non alla natura della legge finanziaria, ma ha posto dei limiti, dei “paletti” oltre i quali la

legge finanziaria non può andare, dei punti fermi:

la legge finanziaria è diventata una legge particolarmente timida. Si esclude infatti la

• possibilità di introdurre con essa modifiche sostanziali al bilancio, oltre quelle che

espressamente erano previste;

accanto alla legge finanziaria sono stati introdotti i provvedimenti collegati, attraverso cui si

• potevano apportare cambiamenti alla legislazione sostanziale;

gli organi maggiori trovano una perfetta copertura finanziaria;

• viene fissato un limite oltre il quale la spesa pubblica non può essere aumentata per l’anno in

• corso;

è previsto un esame parlamentare in una apposita sessione di bilancio.

Questi limiti non hanno risolto tutti i problemi creati dalla legge finanziaria; certamente però hanno

permesso di utilizzarla in maniera difforme rispetto all’originario. Essa ha due obiettivi:

1. definire il quadro finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale;

2. individuare le grandezza previste dalla legislazione vigente in tema di entrate e

spese.

La legislazione finanziaria può operare con modificazioni solamente per raggiungere gli obiettivi

posti dal DPEF, sia per le entrate che per le spese. La legge finanziaria vuole quindi rendere

concreti, adeguando il bilancio statale, tutti quegli obiettivi che erano stati individuati nel DPEF.

Non vi è un obbligo del Governo a conformarsi, ma un Governo che cambi drasticamente i propri

impegni da un documento all’altro non è certamente un Governo credibile.

Perché la legge di bilancio e la legge finanziaria vengono presentate contestualmente (entro il

30/9)? Perché il bilancio da’ un indirizzo di carattere generale, la legge finanziaria, attraverso i

provvedimenti che contiene, integra il contenuto del bilancio per poi arrivare agli obiettivi finali:

concretizza realmente il bilancio. La legge di bilancio è sorta nell’intenzione del legislatore per

prendere in considerazioni eventuali modifiche e integrazioni aventi riflessi sul bilancio, perché

attraverso il disegno di legge di bilancio e la legge finanziaria si potesse avere il quadro completo

dell’economia del paese nel periodo di tempo triennale.

A differenza di quello del DPEF, il contenuto della legge finanziaria si divide in:

- contenuto obbligatorio (vi sono degli elementi che devono essere obbligatoriamente

presenti)

- contenuto eventuale (vi sono degli elementi che ne fanno parte solo se le condizioni

economiche lo richiedono). 27  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Elementi obbligatori:

il livello massimo di ricorso al mercato finanziario: la legge finanziaria deve indicare qual è

• il tetto massimo di ricorso al debito pubblico. Si stabilisce qual è il limite di indebitamento

da parte dello Stato. Il Tesoro può emettere dei titoli di stato che non superino però tale

importo;

l’entità dell’ammontare delle nuove entrate per ogni anno compreso nel bilancio pluriennale

• che può essere utilizzata come coperture di nuove o maggiori spese;

l’ammontare delle spese che si devono sostenere nell’anno relativamente alle spese

• pluriennali: la legge finanziaria deve indicare la quota di spesa prevista in un anno per le

spese pluriennali;

il finanziamento delle spese in conto capitale: indicare le spese che finanziano le spese di

• investimento;

l’ammontare massimo del fondo da destinare al rinnovo dei contratti del pubblico impiego;

• gli importi dei fondi speciali che sono destinati a finanziare la legge in corso di

• approvazione.

Elementi eventuali (solitamente introdotti quando il Governo prevede una manovra correttiva):

variazioni di aliquote (per le imposte dirette ma soprattutto indirette), variazioni di

• detrazioni e variazioni degli scaglioni di reddito (per le imposte dirette);

riduzione della spesa o aumento delle entrate quando si vogliono aumentare i saldi di

• bilancio: si manovra in maniera tale da poter migliorare i conti dello stato;

aumento della spesa o riduzione delle entrate quando si voglia sostenere o rilanciare

• l’economia.

Il contenuto della legge finanziaria ha posto dei limiti in maniera tale che si è migliorato l’uso che

della legge in questione si faceva.

La legge finanziaria è un punto di raccordo tra il contenuto del DPEF e il disegno di legge di

bilancio, tra il quadro delle norme esistenti sia in materia di entrate e spese sia in rapporto al

bilancio annuale e a quello pluriennale. Attraverso la manovra della legge finanziaria si deve tener

conto dell’andamento che la politica finanziaria deve avere nel triennio. Si tratta di un documento

molto importante, che dev’essere approvato prima del disegno di legge di bilancio. La lotta politica

in tale frangente verte quindi sulla legge finanziaria, e non sul disegno di legge di bilancio, che

viene approvato automaticamente in seguito all’approvazione della legge finanziaria.

Può succedere che la legge finanziaria contenga degli argomenti che debbano essere approfonditi, in

quanto molto complessi: in questo caso si parla delle leggi collegate alla legge finanziaria, che

contengono disposizioni di carattere omogeneo. In questi casi, il Parlamento conferisce attraverso

una delega il potere al Governo di esaminare tali argomenti: il Governo può così apportare

modifiche omogenee alla legislazione vigente attraverso questi documenti collegati.

Il provvedimento in questione dev’essere presentato entro il 15/11, e il suo contenuto dev’esser

presente nella legge finanziaria, dalla quale poi esso viene stralciato. Può essere (e viene di fatti)

approvato oltre il 31/12. Le leggi collegate devono avere le seguenti caratteristiche:

 devono esser presentate entro il 15/11;

 devono avere un contenuto omogeneo: il provvedimento collegato può occuparsi di un solo

argomento, per quanto complesso o ampio possa essere;

 non devono avere effetti finanziari immediati;

 non possono riguardare una materia che non sia già stata indicata nel DPEF;

 dev’essere autorizzato dal Parlamento nella risoluzione che il Parlamento stesso aveva

preso; 28  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

 occorre un’apposita delega del Parlamento che consenta al Governo di occuparsi di

quell’argomento.

IL BILANCIO PLURIENNALE.

Perché, a fronte di un bilancio annuale, il legislatore ha previsto anche un bilancio pluriennale?

Esso ha una funzione di programmazione. Con questo documento, infatti, si fa sì che gli elementi

economici possano esser programmati per un periodo di tempo più ampio rispetto al semplice anno

finanziario, per consentire al Paese di far fronte ad eventuali novità che l’economia possa

presentare. La programmazione è un elemento fondamentale dell’economia di un Paese: si consente

infatti al Governo di affrontare le situazioni economiche per il futuro. Quello che si programma

ovviamente potrebbe anche non verificarsi.

Il bilancio pluriennale è stato anch’esso introdotto con la l.468/1988. Non costituiva però all’epoca

una novità assoluta, poiché una legge del 1976 aveva previsto un bilancio pluriennale operante a

livello regionale. Quindi il legislatore del ’78 ha utilizzato l’esperienza dei due anni che già le

regioni avevano realizzato.

Il bilancio pluriennale prende in considerazione un arco di tempo che può variare dai 3 ai 5 anni: in

Italia esso considera i 3 anni. Va presentato entro il 30/9 e viene approvato con un apposito articolo

del disegno di legge di bilancio.

Il bilancio pluriennale ha le seguenti caratteristiche:

è un bilancio redatto solamente in termini di competenza (fa riferimento all’accertamento

o per le entrate e all’impegno per le spese) e va redatto tenendo presenti gli obiettivi indicati

nel DPEF (ovviamente questo a seguito dell’introduzione del DPEF nel 1988).perché

soltanto in tema di competenza? Perché è molto più semplice e attendibile considerare il

bilancio di competenza: i dati sono più attendibili rispetto a quelli del bilancio misto;

ha validità di 3 anni;

o pur essendo un bilancio di competenza, non ha la natura di atto che consente

o l’autorizzazione alla riscossione delle entrate ed al pagamento delle spese. Non c’è un

movimento vero e proprio;

è approvato con un apposito articolo del disegno di legge di bilancio;

o è un bilancio aggiornato annualmente (ogni anno e per gli anni successivi: ad esempio, se

o redatto nel 2007,riguarderà gli anni 2009,2010 e 2011; se redatto nel 2008, riguarderà gli

anni 2010,2011,2012. questo perché nel momento in cui viene redatto il documento di

bilancio, non lo si può redigere per l’anno successivo, già coperto dal bilancio annuale di

previsione);

è un bilancio scorrevole, che ogni anno scorre in avanti. Nel 2007 il Governo predispone

o un bilancio annuale per il 2008, una legge finanziaria per il 2008, un disegno di legge di

bilancio annuale per il 2009,2010,2011. Sempre un anno avanti rispetto al disegno di legge,

altrimenti non si potrebbe parlare di programmazione;

dev’essere redatto in due modi diversi:

o a) bilancio pluriennale a legislazione vigente = la programmazione che si fa per il triennio

tiene conto della normativa in atto vigente. Non si prevedono novità per il triennio;

b) bilancio pluriennale programmatico = prende in considerazione le previsioni di entrata e

di spesa tenendo conto degli interventi e degli effetti programmati,nonché degli obiettivi

fissati nel DPEF. Se vi siano modificazioni rispetto a tale documento, se ne dovrà dare conto

attraverso apposite motivate indicazioni;

è uno strumento di programmazione a medio termine, nel senso che prevede per i 3 anni.

o

Il Governo in linea di principio sarebbe tenuto a rispettare il contenuto del primo anno del disegno

di legge di bilancio, se la programmazione fatta allora oggi risultasse ancora valida. Se no, lo si

29  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

deve modificare: quando mutino le condizioni che abbiano comportato quella programmazione

allora, il Governo può mutare il suo orientamento.

Lezione X 02/04/08

Il bilancio dello Stato viene approvato a seconda dell’ammontare delle entrate e delle spese.

Nell’ordine avremo:

l’approvazione delle entrate;

• l’approvazione del totale generale della spesa;

• l’approvazione dei singoli stati della previsione della spesa;

• l’approvazione del quadro generale riassuntivo.

In questo modo si da conto della classificazione economico-funzionale della spesa, mediante la

previsione della spesa e l’indicazione dell’ammontare totale e delle singole voci della spesa.

QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO.

Il quadro generale riassuntivo è l’espressione di sintesi: in esso vengono indicati tutti i dati

dell’entrata e della spesa, individuati secondo i criteri della classificazione economico-funzionale. I

dati in esso indicati sono dati generali, di macroeconomia. Nel quadro generale riassuntivo c’è tutta

l’attività dello Stato: attraverso dati conclusivi, indica i dati complessivi del bilancio. E’ stato

introdotto con la legge 468/1978, ed ha sostituito il riepilogo generale del bilancio.

Le voci fondamentali di tale quadro sono:

- il risparmio pubblico, costituito dalla differenza tra il totale delle entrate tributarie ed

extratributarie ed il totale delle spese correnti;

- il saldo netto da finanziare, detto anche fabbisogno finale, costituito dalla differenza tra le

entrate finali (tributarie ed extratributarie eccezion fatta per le operazioni di accensione dei

prestiti) e le spese finali (ovvero tutte le spese tranne quelle concernenti il rimborso da

prestiti);

- l’indebitamento netto, costituito dalla differenza tra l’ammontare di tutte le entrate,

qualunque esse siano, e l’ammontare di tutte le spese;

- il ricorso al mercato, costituito dalla differenza tra il totale delle entrate e il totale delle

spese aumentate dai prestiti da restituire (e dunque anche dalla voce del debito pubblico).

I dati che vengono indicati nel bilancio valgono per l’anno successivo, ed è per questo che il nostro

è un bilancio di previsione. Può però accadere, come abbiamo già sottolineato, che tali dati non si

realizzino del tutto, o che non si realizzino così come originariamente preventivati. I dati riscontrati

possono differenziarsi rispetto alle previsioni stesse! Per questo, onde evitare una discrasia tra i dati,

soccorrono una serie di documenti, dette variazioni di bilancio, che correggono quindi i dati

quando sia necessario. Queste variazioni sono di tre tipi:

1. assestamenti di bilancio;

2. variazioni amministrative;

3. assegnazioni di bilancio.

Tutte e tre rientrano nella categoria delle variazioni di bilancio.

Le assegnazioni di bilancio costituiscono un caso eccezionale. Gli assestamenti di bilancio sono

previsti mediante una legge, le variazioni amministrative invece, come si evince dallo stesso nome,

vengono predisposte mediante atti amministrativi. Il legislatore ha previsto tali varianti perché

mentre per l’emanazione della legge bisogna seguire un iter particolare, il provvedimento

amministrativo viene emesso direttamente dal responsabile. La scelta tra l’uno o l’altro dipende dal

contenuto della variazione: le variazioni amministrative non comportano un aumento della spesa ma

semplicemente uno spostamento da un capitale ad un altro; invece gli assestamenti di bilancio

comportano un aumento della spesa, che dev’essere espresso mediante apposita legge.

Se, per assurdo, non dovessero esservi variazioni, e quindi non vi dovessero essere aumenti della

spesa, si dovrebbe comunque procedere all’assestamento di bilancio.

30  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Perché viene operato l’assestamento di bilancio? perché i residui attivi e passivi vengono

quantificati al 30/9. Dal 30/9 al 31/12 le somme non vengono quantificate: per avere dunque una

corretta e completa quantificazione dei residui, bisogna porre in essere l’assestamento.

Originariamente, il Governo presentava le variazione come e quando voleva, di modo che non vi

fosse mai un quadro completo.

Sulla base dell’art 81 co1 della Costituzione, secondo il quale “Le Camere approvano ogni anno i

bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”, esso dev’essere presentato ogni anno.

L’assestamento di bilancio è una legge che va presentata necessariamente entro il 30/6 dell’anno

successivo a quello cui il bilancio fa riferimento, e dev’essere fatto per la quantificazione dei residui

attivi e passivi dell’anno precedente al 31/12. Vi è una legge che prevede che, nel caso in cui

successivamente alla data del 30/6 si dovessero verificare altre variazioni, con appositi atti

legislativi si possano apportare ulteriori variazioni entro il 31/10, ma non con l’assestamento di

bilancio, bensì mediante leggi particolari. Il Governo ha dunque la facoltà di presentare variazioni

successive. Un art del Regolamento della Camera prevede che l’assestamento debba esser discusso

e approvato entro il mese successivo rispetto a quello di presentazione. Questo articolo non vale

però per il Senato, che non avendo apposite disposizioni a riguardo, prevede la possibilità di

un’approvazione anche successiva al 30/6.

Qual è la differenza tra il rendiconto e l’assestamento di bilancio? Il rendiconto è il riepilogo delle

operazioni, riporta i dati che si sono realizzati, tutti i dati numerici realizzatisi, mentre

nell’assestamento di bilancio vengono specificate le motivazioni che stanno alla base di un

determinato utilizzo della ricchezza disponibile, esso dà contezza dei dati contenuti nel rendiconto.

Nel rendiconto invece non si da alcuna motivazione, si ha una semplice attestazione del fatto che i

dati differiscano rispetto a quanto previsto nel bilancio preventivo; nell’assestamento si da spazio

alle motivazioni che hanno portato a ciò, in quanto esso chiarisce e da motivazione del perché il

rendiconto differisca dalla legge di bilancio. La Corte dei Conti viene infine chiamata a emettere un

giudizio di parificazione attraverso cui attesta che questi dati corrispondono a quanto autorizzato dal

Parlamento.

Alcuni ritengono che questo documento sia superfluo, ma invece esso è indispensabile perché solo

attraverso le variazioni di bilancio si può controllare se il Governo si sia attenuto a quanto

predisposto dal Parlamento: qualunque somma in entrata o in uscita deve per questo motivo essere

documentata. Il controllo viene operato dalla Corte dei Conti o dalla Ragioneria Generale dello

Stato. Le variazioni di bilancio sono inevitabili, nel momento in cui viene utilizzato in Italia il

bilancio preventivo, di previsione.

Le variazioni amministrative non si verificano quando vi sia un aumento della spesa: esse

certificano che esiste o che c’è stato uno spostamento di somma da un capitolo a un altro o da un

fondo a un altro. Le variazioni che hanno maggiore rilevanza sono quelle legislative, e non quelle

amministrative.

Le variazioni amministrative vengono poste in essere per velocizzare e quindi rendere più flessibile

la gestione del bilancio: questo ai fini di operare uno spostamento di spesa da una voce ad un’altra.

Le variazioni amministrative più rilevanti sono:

 quelle che riguardano il fondo per spese obbligatorie e d’ordine (= fondo istituito in virtù

dell’art 7 della l 468/1978. viene istituito nello stato di previsione della spesa del Ministro

dell’Economia nella parte corrente. Viene utilizzato per il pagamento dei residui passivi di

parte corrente tolti dal bilancio per perenzione. Attraverso questo fondo si possono pure

aumentare gli stanziamenti per spese obbligatorie il cui importo nel capitale si sia rivelato

insufficiente. Viene usato per le spese connesse all’accertamento o alla riscossione delle

entrate);

 quelle che riguardano il fondo di riserva per le spese impreviste (previsto anch’esso da una

legge. Se si dovesse verificare una spesa non espressamente prevista nel bilancio anziché

chiedere una legge per cui queste somme vengano istituite, esiste già un fondo per farvi

31  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

fronte. Non tutte le spese impreviste possono essere finanziate da questo fondo: viene perciò

predisposta un’apposita lista cui il Ministro dell’Economia deve adeguarsi);

 quelle che riguardano i fondi istituiti per la copertura finanziaria di provvedimenti in corso

di approvazione (c.d. fondi globali. Servono ad accantonare le somme che dovranno essere

usate nel momento in cui la legge venga approvata, onde evitare un ulteriore ritardo, oltre

che per i tempi di approvazione della legge, per ricercare l’apposita copertura);

 quelle che riguardano i fondi speciali per la rassegnazione di residui perenti (se si dovesse

richiedere queste somme per le spese in conto capitale le somme verranno attinte da qua).

Cos’è dunque un fondo? I fondi sono delle poste di bilancio, che vengono utilizzate per la copertura

di spese che il Ministero dell’Economia dovrà effettuare, e che quindi torneranno utili al momento

della loro utilizzazione. Il Ministro dell’Economia crea questi fondi per evitare che nel momento in

cui ci sia bisogno di una spesa si ricorra a questi fondi, e quindi si eviti di fare una legge ad hoc. Le

somme al suo interno ovviamente non sono infinite.

RIASSEGNAZIONI DI BILANCIO.

Si verificano quando lo Stato deve restituire delle somme ad esempio quando il cittadino abbia

pagato più imposte di quanto dovuto, o per fronteggiare il pagamento di vincite al lotto o di

scommesse. Per coprire queste maggiori spese non previste, se e solo se il cittadino lo richieda

espressamente, lo Stato deve restituire delle somme: per fare ciò richiede però molte garanzie al

cittadino stesso, e non restituisce spontaneamente, né con tempestività.

RENDICONTO.

Al termine dell’anno finanziario diventa una necessità riassumere contabilmente tutti i dati

finanziari verificatisi dal 1/1 al 31/12. A ciò si accompagna pure una verifica su come i dati

numerici autorizzati dal Parlamento siano stati realizzati (di fatti si tratta di un controllo sull’operato

del Governo).

Il rendiconto è un documento finale. Rendicontare non è una voce contabile, bensì un’espressione

mutuata dal diritto amministrativo, che significa dare spiegazione circa un’attività svolta. Esso

presuppone due obblighi:

- dare spiegazione del proprio operato da parte di chi compie un’attività gestoria;

- controllare e valutare questo operato da parte del Parlamento (si tratta dunque di un

controllo successivo).

Quindi il rendiconto è un documento contabile in cui vengono riassunti e dimostrati i risultati della

gestione relativa all’anno finanziario prevedente. Il rendiconto generale dello Stato si caratterizza

rispetto ai rendiconti speciali in quanto, a differenza di questi ultimi che riguardano solo alcune

operazioni, esso comprende tutte le operazioni che hanno caratterizzato l’attività in questione.

Oltre che un dato contabile, il bilancio è un documento programmatico di gestione; il rendiconto

verifica a posteriori la gestione attraverso l’esame di tutte le operazioni che si sono realizzate.

Il rendiconto adempie a tre diverse funzioni:

1. funzione politico-amministrativa: attraverso la presentazione di questo documento ed il

suo esame si realizza un controllo successivo sull’attività finanziaria del Governo;

2. funzione politico-costituzionale: la presentazione del rendiconto generale alle Camere

garantisce il rispetto nei confronti del Parlamento, che dovrà decidere sulla materia della

finanza statale;

3. (eventuale) funzione giuridica: se dall’esame del rendiconto dovesse evincersi l’esistenza

di una qualche responsabilità dei Ministri o dei funzionari amministrativi, sorgerebbe

l’obbligo per il Parlamento di riferire ciò alla Corte dei Conti, che quantificherebbe il danno

e farebbe sì che i responsabili pagassero.

Il rendiconto si compone inoltre di due parti distinte:

32  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

1. rendiconto consuntivo o conto di bilancio, con cui si dimostrano i risultati della gestione

finanziaria confrontati con la previsione di bilancio;

2. conto generale del patrimonio o rendiconto patrimoniale, con cui si dimostrano le variazioni

avvenute nel patrimonio nel corso dell’anno finanziario e le situazioni patrimoniali dello

Stato al 31/12.

Iter di formazione del rendiconto:

Alla fine dell’esercizio finanziario ogni ministero attraverso gli Uffici della propria Ragioneria

compila il conto del bilancio e il conto del patrimonio relativo al proprio ministero, da trasmettersi

entro il 30/4 dell’anno successivo alla Ragioneria Generale dello Stato. Essa redige i prospetti

riassuntivi in maniera tale che alla fine rediga un documento contenente il movimento patrimoniale

del singolo ministero e quello complessivo di tutti i ministeri. Entro il 31/5 la Ragioneria completa

questo lavoro, e il Ministero dell’Economia lo trasmette alla Corte dei Conti affinché emetta il

giudizio di parificazione. Il conto finanziario viene trasmesso in tre copie, quello del patrimonio in

una sola copia.

La Corte dei Conti esamina il documento e dopo averlo parificato lo trasmette nuovamente al

Ministero dell’Economia, che lo presenta al Parlamento ai fini dell’approvazione (il Parlamento può

peraltro approvare solo un rendiconto parificato dalla Corte dei Conti). Il Parlamento approva il

rendiconto sulla base di un esame effettuato preventivamente dalla Corte dei Conti (nel caso in cui

essa emetta il giudizio di parificazione). Se il documento non venga parificato poiché i conti non

tornano, il Parlamento dovrà necessariamente approvare il rendiconto ex art 81 co1 Cost, ma

probabilmente si avrà subito dopo la sfiducia del Governo da parte del Parlamento stesso.

Lezione XI 03/04/08

Quello della razionalizzazione delle scelte di bilancio costituisce un tema di grande rilevanza

economica, e riguarda il gestire correttamente la spesa pubblica. La razionalizzazione delle scelte di

bilancio fa riferimento sia alla entrate che alle spese pubbliche. È però molto più importante

razionalizzare le spese pubbliche piuttosto che le entrate.

Ottimizzare la spesa pubblica significa spendere meglio il denaro pubblico, nella maniera più

utile possibile. La razionalizzazione delle scelte di bilancio attraversa tre fasi:

- l’individuazione dell’obiettivo;

- la formulazione delle soluzioni alternative;

- la scelta operativa.

Individuazione dell’obiettivo = In questa prima fase bisogna vedere quali sono gli obiettivi che

attraverso quella spesa si intendono raggiungere. Bisogna intanto individuare le esigenze dei

cittadini e i bisogni avvertiti per primi dalla collettività. Sulla base della necessità, bisogna

verificare se si hanno le somme per soddisfare la richiesta. Bisogna dunque tenere conto delle

priorità.

Verifica delle soluzioni alternative = si verificano le soluzioni possibili per il raggiungimento

dell’obiettivo. In questa seconda fase si prendono in considerazione tutti gli strumenti e i mezzi che

si possono porre in essere per la realizzazione dell’obiettivo. Si considerano infine vantaggi e

svantaggi delle alternative.

Scelta operativa = si deve scegliere tra le diverse soluzioni alternative. Questa scelta avviene nel

seguente modo: ogni soluzione operativa comporta vantaggi e svantaggi, per cui è difficile

effettuare la scelta in sé, perché non esistono progetti completamente negativi. In linea di principio,

la scelta dovrebbe ricadere sul progetto che massimizza il vantaggio, minimizzando i costi. In linea

di principio, si dovrebbe seguire questo criterio; invece nella realtà, non potendosi sostituire la spesa

per il progetto di massimo vantaggio, effettuo una soluzione di second best (seconda scelta). Viene

operata questa scelta che non corrisponde al massimo vantaggio perché è quella che posso

affrontare con la somma disponibile. Viene quindi scelto ciò che, in base alla somma stessa, mi dà il

massimo vantaggio. 33  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Come si concretizza questo sistema di scelta? Si concretizza attraverso una metodologia, che si

chiama analisi costi-benefici. Si tratta di una metodologia che ha come obiettivo quello di

comparare i vantaggi e gli svantaggi, i costi e i benefici collegati a un progetto di spesa. Quindi

quest’analisi è una comparazione tra il vantaggio che si ottiene e i costi che si devono sostenere.

Sulla base della differenza viene scelto il progetto che comporta il maggior beneficio netto, il

massimo dei vantaggi. Un progetto sarà conveniente quando l’ammontare dei benefici superi

l’ammontare dei costi. Ma prima di effettuare la scelta del progetto che garantisca il massimo

profitto bisogna verificare se le risorse consentono di realizzare il progetto che dia il massimo

vantaggio con il minimo dei costi.

Come viene operata la comparazione costi/benefici?

Molto spesso i costi non sono monetari, per cui trasformarli poi in costi monetari diventa difficile.

L’analisi costi/benefici è una metodologia, e come tale può essere applicata a tutte le ipotesi in

generale, ma a nessuna in particolare. Non può concretamente essere applicata a un caso reale, è

un’ipotesi, dopo la quale vi saranno metodi specifici.

Nella realizzazione di un progetto non possiamo considerare solo vantaggi e svantaggi economici.

Si devono prendere in considerazione anche le c.d. esternalità, ovvero le conseguenze non

monetarizzabili, che discendono comunque dalla realizzazione del progetto; esse possono essere

positive e negative.

Accanto ai costi ed ai benefici avremo anche conseguenze negative e positive. Avremo anche

benefici, esternalità positive.

Queste situazioni non sono però mai quantificabili monetariamente, vanno oltre il calcolo

monetario. Non sono monetarizzabili, eppure sono collegati alla realizzazione del progetto.

Nell’analisi costi/benefici assumono maggiore rilevanza le esternalità negative o costi indiretti.

Le esternalità negative sono le conseguenze della produzione che non incidono sul costo della

produzione stessa. Nel caso in cui si realizzi una esternalità negativa lo Stato può intervenire in

maniera diversa. Può imporre all’imprenditore privato l’adozione di sistemi e meccanismi che

tendano ad eliminare l’esternalità. Ad esempio, in caso di un’impresa privata che inquini, lo Stato

può:

1° caso: obbligare l’imprenditore ad utilizzare strumentazioni anti-inquinamento. In questo caso si

ha una spesa del proprietario e non si ha un costo sociale supportato dalla collettività;

2° caso: prendere in mano l’attività stessa. In questo caso si ha un costo sociale.

Il costo sociale dunque si realizza quando il danno è provocato da un’impresa pubblica o di

pubblico interesse. La Regione, lo Stato o l’Ente usa i soldi provenienti dai tributi. Qualora

l’impresa sia privata, a subirne le conseguenze saranno i titolari e i soci.

Il compito fondamentale in quest’analisi costi/benefici è quello di quantificare i costi, confrontarli

con i benefici e scegliere il progetto che da’ massimi vantaggi e minimi costi.

In materia di costi, possiamo distinguere tra:

- costi diretti

- costi indiretti

- costi futuri

- costi finanziari

- costi sociali.

Costo diretto = è un costo che può essere quantificato monetariamente. Tale quantificazione

monetaria avviene quando si sa il costo del progetto nella realtà ad opera ultimata, perché il costo

può lievitare. Per conoscere il costo diretto di un bene bisogna guardare il contratto d’appalto,

strumento attraverso il quale si concede la costruzione del progetto. Molto spesso però l’importo del

contratto d’appalto però non corrisponde alla realtà, perché i costi diretti si valutano ad opera

ultimata: in questo caso si applica il sistema della revisione dei prezzi.

Negli ultimi anni sono state introdotte delle norme che impediscono questa revisione, perché

quando queste somme non esistevano i progetti duravano in eterno e i costi lievitavano

continuamente. 34  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Costo indiretto = è quel costo che non è determinato monetariamente e che dovrebbe essere

comparato al costo diretto. I costi indiretti sono di difficile individuazione; possono essere

ricollegati al problema delle esternalità negative.

Costo futuro = è un costo che dovrebbe essere sostenuto in un momento successivo alla

realizzazione dell’opera (ad es i costi per la manutenzione delle autostrade). Anche questi costi, per

essere calcolati, devono essere attualizzati, e quindi rapportati ai costi sostenuti in quel momento.

L’attualizzazione avviene attraverso l’utilizzo del tasso sociale di scarto, una percentuale che serve

a trasformare in un valore attuale un valore futuro.

Di norma, un capitolo futuro vale meno di un capitolo presente.

Costo finanziario = è un costo collegato alla ripartizione del carico tributario.

I benefici si distinguono in diretti e indiretti. I benefici diretti sono quelli di cui fruiscono i soggetti

utilizzatori, gli utenti dell’opera realizzata. Di benefici indiretti si parla invece quando i soggetti

che forniscono l’opera realizzata non ne fruiscono direttamente, ma ne fruiscono altri soggetti.

Si individuano due criteri per determinarli:

1. servizi equivalenti: si fa in questo caso riferimento ai principi che vengono utilizzati per i

servizi equivalenti in un mercato di libera concessione;

2. prezzi ombra: se il mercato non è in grado di fornire servizi equivalenti si ricorre a questi

prezzi figurativi, che rappresentano la proiezione di un prezzo che nella realtà non esiste ma

che il soggetto sarebbe disposto a pagare per ottenere quel determinato servizio.

L’analisi costi/benefici è una semplice metodologia. Quindi, per razionalizzare la spesa pubblica

sono state individuate svariate tecniche di razionalizzazione del bilancio. Esse sono quattro:

il sistema di pianificazione e programmazione del bilancio (PPBS)

• il bilancio a base zero (ZBB)

• il bilancio dei programmi

• l’incrementalismo.

Queste sono le tecniche di bilancio che concretizzano l’analisi costi/benefici. Ogni tecnica,

elaborata successivamente, ha come obiettivo quello di migliorare la precedente. Sono elencate

dunque in ordine temporale e la tecnica successiva è in funzione di un previsto miglioramento.

L’analisi costi/benefici prende in considerazione un singolo programma di spesa.

SISTEMA DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE DEL BILANCIO (PPBS).

È una tecnica che è stata introdotta in America negli anni ’60. Dal ’63 ha avuto un’applicazione

pratica. Fu accolta favorevolmente perché era la prima tecnica elaborata per ottimizzare la spesa

pubblica. Dopo un breve periodo di applicazione però è stata abbandonata.

Essa non prende in considerazione un solo progetto, non riguarda nemmeno l’intera spesa pubblica,

ma prende in considerazione i progetti di spesa dei singoli ministeri. Il PPBS si articola in tre fasi:

- la prima fase coinvolge gli aspetti strutturali, e si concretizza nell’identificazione delle

funzioni, ossia degli obiettivi che lo Stato intende raggiungere;

- la seconda fase coinvolge gli aspetti analitico-decisionali. Questa fase consiste nella scelta

dei programmi e la caratteristica di questa fase è quella di identificare l’ammontare dei

costi contrapponendoli ai benefici che si vogliono raggiungere. Questa è la fase più

complessa, e si compone di due fasi a sua volta:

a) la pianificazione delle funzioni (da cui il nome della tecnica), che consiste

nell’individuazione delle alternative che vengono formulate e nella scelta della soluzione

migliore relativamente alle risorse;

b) la programmazione applicativa, nella quale il costo totale del progetto viene ripartito nel

numero di anni in cui si ritiene che il progetto debba essere realizzato;

- la terza fase riguarda gli aspetti informativi e di verifica. Questi si concretizzano nella

verifica periodica dei risultati conseguiti (si tratta dunque di una fase interna).

35  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Tra le tre, la più importante è senza dubbio la fase di controllo, che responsabilizza. Essa fa però

riferimento alle scelte di spesa dei singoli ministeri: quindi il quadro che ne viene fuori è

sicuramente settoriale, mentre ciò che interessa conoscere è la razionalizzazione dell’intera spesa

pubblica.

IL BILANCIO A BASE ZERO (ZBB).

Questa tecnica di bilancio è stata elaborata in USA negli anni ’70. Rispetto alla prima costituisce un

miglioramento, perché riguarda l’intera spesa pubblica, non è settoriale come il PPBS. Questa fase

coinvolge le singole unità amministrative nel riesame annuale dei progetti di spesa come se si

ripartisse da zero. Intanto, i progetti di spesa vengono distinti in tanti livelli minimi di investimento

e si parte dalla realizzazione dei livelli minimi di investimento, per poi arrivare agli investimenti

superiori, fino al completamento dell’opera. La caratteristica di questa tecnica di bilancio consiste

nel fatto che i centri di responsabilità sono diversi per ogni livello di investimento.

Prima di passare a un livello superiore, le unità decisionali alla fine dell’anno si riuniscono e

decidono se il programma è stato realizzato come loro l’avevano preventivamente elaborato. A

questo punto, quando vi sarà il riesame (come se si ripartisse da zero insomma), si prospetteranno

due soluzioni:

- l’obiettivo prefissato è stato raggiunto. Se così è, si passa al secondo livello di

investimento. In questo caso però si investiranno le unità amministrative di livello superiore.

Queste unità amministrative dovranno indicare se quel livello di spesa superiore è

realizzabile o meno;

- l’obiettivo prefissato non è stato raggiunto. Allora prima di passare al livello superiore, lo

stadio del primo livello dovrà essere completato. Potrebbe anche prospettarsi l’eventualità

che nel frattempo il progetto presentato non si configuri più come attuale.

In questa tecnica, se il progetto non è più realizzabile, le unità decisionali di livello superiore

stabiliranno la modifica del progetto, cioè la spesa effettuata e quella successiva, necessaria

affinché non venga perduta l’opera comunque realizzata. (es: si costruisce una scuola in un

quartiere non popoloso, sperando che lo possa diventare in futuro. Se non lo diventerà, la

struttura verrà riconvertita).

Se non avessimo quest’esame annuale, dovremmo aspettare la concessione dell’opera. [non bisogna

pensare comunque che venga applicata, dato che nessuna di queste tecniche viene di fatti

applicata!!]

Vantaggio comportato dalla ZBB è sicuramente l’ottimizzazione dell’allocazione delle risorse: non

si ha sperpero di denaro, perché se l’opera viene realizzata significa che l’opera è utile, serve.

Lo svantaggio comportato dalla ZBB risiede sicuramente nella difficoltà di applicazione della

stessa. Più è lontano il tempo di realizzazione dell’opera, maggiori saranno le complicazioni.

IL BILANCIO DEI PROGRAMMI.

Questa tecnica di bilancio si sviluppa in Francia e fa riferimento all’intera spesa pubblica. Distingue

i programmi in due categorie:

1. programmi di funzionamento, che riguardano i finanziamenti di base dell’amministrazione

(es le spese per gli stipendi, le spese per l’acquisto di cancelleria e di attrezzature etc):

quindi riguarda i c.d. finanziamenti di base;

2. programmi di attività, che riguardano degli obiettivi specifici. Ad un programma di

funzionamento possono far capo diversi programmi di attività (e questa è la caratteristica di

questa tesi).

Anche questa tecnica di bilancio si sviluppa in tre fasi:

- l’analisi degli obiettivi e dei mezzi, nella quale si devono individuare gli obiettivi da

raggiungere e i mezzi a disposizione per raggiungerli. La scelta è una scelta politica, sulla

36  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

base delle priorità nell’esecuzione dei programmi. Il Governo, attraverso i singoli ministeri,

procede all’effettuazione delle scelte concrete;

- l’esecuzione dei programmi, in cui il Governo, attraverso i Ministri, effettua scelte

concrete;

- i controlli e le revisioni dei programmi. Il controllo può essere di tipo contabile o di tipo

funzionale:

a) il controllo contabile viene effettuato dalla Corte dei Conti, che verifica se la spesa

sostenuta corrisponda alla spesa designata;

b) il controllo funzionale consiste in un riesame degli obiettivi e dei programmi alla luce dei

risultati di gestione, ed è operata dai burocrati, ovvero da personalità che hanno una

conoscenza approfondita di un settore e di cui si avvale il politico nelle scelte. È il burocrate

che elabora i diversi programmi, e che propone; il politico decide. Tale decisione del

politico però è notevolmente influenzata dal burocrate.

Questa si configura come una tecnica di bilancio particolarmente complicata, perché pone in

continuo contatto politica e amministrazione. Questo è un elemento di pregio perché il burocrate

dovrebbe fare le scelte tecniche, il politico le scelte operative. Un problema è che la scelta poi è

politica, perché i programmi dei burocrati riflettono la volontà del politico.

Questa tecnica non è mai stata applicata, se non per pochissimo tempo.

L’INCREMENTALISMO.

Questa è la tecnica più facile da applicare, ma la peggiore prevede che tutte le spese che si devono

sostenere nei diversi livelli di investimento devono necessariamente essere sostenute. Le scelte

passate non vengono mai messe in discussione e la spesa fatta in precedenza è sempre valida. È

l’opposto delle tecniche di bilancio a base zero. Il pregio dovrebbe essere la rapidità con cui l’opera

si realizza non essendoci ogni anno un controllo. La rapidità però non corrisponde necessariamente

ad efficienza ed efficacia.

Lezione XII 07/04/08

Per politica di bilancio s’intende l’uso strumentale che il Governo fa del bilancio per il

raggiungimento di taluni obiettivi: la stabilità economica e lo sviluppo economico. A seconda

quindi dell’obiettivo che lo Stato vorrà raggiungere, il bilancio verrà manovrato in maniera

differente. Gli obiettivi della finanza pubblica sono la dotazione delle risorse, la redistribuzione del

reddito e il raggiungimento della stabilità e dello sviluppo economico (e quest’ultimo rileva ai fini

della politica economica).

Diverse politiche di bilancio sono delle teorie e molto spesso rimangono tali, e vengono espresse ai

fini di individuare metodologie particolari da poter applicare nel bilancio.

Politiche di bilancio ai fini della stabilità economica.

La teoria del pareggio. Partiva dal presupposto che il bilancio dello Stato dovesse chiudere

• necessariamente in pareggio. Per avere una sana economia, dunque, entrate e spese

dovevano essere di pari ammontare, in maniera tale da avere quindi un perfetto

bilanciamento. Era necessario pertanto che le spese ordinarie venissero coperte dalle entrate

ordinarie e che le spese straordinarie venissero coperte dalle entrate straordinarie affinché il

bilancio fosse in perfetto pareggio. Questa era una condizione fondamentale. L’eccezione a

tale regola generale consisteva nell’ammissione della possibilità che si ricorresse al debito

pubblico, solo se però queste spese fossero state usate per finalità di investimento.

Presupposto di questa teoria era che lo Stato doveva mantenersi neutrale, non doveva cioè

intervenire a modificare il sistema economico. Se lo Stato fosse intervenuto, la situazione

del bilancio si sarebbe modificata o con un avanzo o con un disavanzo di bilancio. Lo Stato

non doveva disinteressarsi del tutto dei problemi economici, ma l’unico campo di intervento

dello Stato doveva esser quello dei servizi essenziali, per fornire i quali era giustificata

37  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

l’imposizione dei tributi. In tutti gli altri casi, era lo Stato che doveva autoregolarsi da sé.

Questa teoria parte dal presupposto che, di norma, il mercato è in grado di raggiungere un

certo equilibrio tra domanda ed offerta. Perciò, se lo Stato intervenisse, altererebbe i

presupposti della produzione, alterandosi i quali non avremmo più un bilancio in pareggio: a

questo serve dunque la neutralità dello Stato. Così le somme che lo Stato preleva ai cittadini,

ritornano ai cittadini stessi, sotto forma di beni e servizi di pubblica utilità. Il resto

dev’essere autoregolato dal mercato.

Politiche di bilancio ai fini dello sviluppo.

La teoria del doppio bilancio. Questa teoria parte dal presupposto che si possa prevedere la

• formazione del bilancio in due parti: un bilancio corrente e uno in conto capitale. Nel

bilancio corrente andava inserita la spesa corrente, posta in essere per il corretto

funzionamento dell’ordinamento, e che finisce il suo effetto nello stesso anno in cui la spesa

viene effettuata. Nel bilancio in conto capitale si doveva evidenziare la spesa in conto

capitale finanziata, oltre che con il prelievo tributario, anche mediante ricorso

all’indebitamento pubblico. L’indebitamento pubblico si giustificava col fatto che la spesa

sostenuta sarebbe servita per investimenti futuri. Il bilancio corrente doveva chiudere

sempre in pareggio, il bilancio in conto capitale poteva anche chiudere in disavanzo.

Questo tipo di bilancio risultava dunque diviso in due parti: una relativa al bilancio corrente,

in cui vi era la voce entrate, contenente i prelievi fiscali e i redditi patrimoniali, e la voce

spese, comprendente tutte le spese che riguardano l’acquisto di beni e servizi destinati al

funzionamento dello Stato, gli eventuali investimenti per l’acquisto di beni e servizi nonché

le quote di ammortamento; e una relativa al bilancio in conto capitale, con all’attivo

l’avanzo di parte corrente, le quote di ammortamento e l’ammontare dei prestiti pubblici, e

al passivo le spese per gli investimenti che sono stati operati. Normalmente se la spesa per

investimento è maggiore rispetto alla spesa corrente, allora la spese saranno maggiori

rispetto alle entrate, e il bilancio sarà in pareggio.

Se invece il bilancio corrente dovesse essere in avanzo, vi sarebbe un trasferimento di tale

eccedenza nel bilancio in conto capitale, al fine di coprire la perdita che si ottiene per gli

investimenti.

Questo bilancio è realizzabile solo da un punto di vista meramente ipotetico: nella realtà

infatti coprire interamente la spesa con le entrate tributarie non è facile, anzi! Se il bilancio

chiude in perdita, se le spese sono destinate agli investimenti, è possibile che questa perdita

possa poi essere sanata. Ma se invece si programma strutturalmente un bilancio in conto

capitale, non la si potrà sanare in futuro.

Aspetto negativo = fare una distinzione netta tra spesa corrente e spesa in conto capitale non

è una cosa per niente semplice. Aspetto positivo = si avrebbe, applicando questa teoria,

un’assoluta chiarezza nell’operato del Governo. Ma ciò cade comunque in virtù dell’aspetto

negativo di cui sopra.

La teoria della finanza funzionale. (no perché è eccessivamente tecnica.

La teoria del bilancio ciclico. Questa teoria parte dalla considerazione del ciclo economico, e

soprattutto delle fasi che compongono il suddetto ciclo economico. In economia questo concetto è

basilare, perché esistono delle fasi economiche che si ripetono sempre: può infatti variare il tempo

necessario per il dispiegarsi di una fase che lo compone, ma quella fase non può essere in alcun

modo sostituita da altre. Queste fasi sono quattro:

1. ripresa

2. ascesa, che culmina con il boom economico

3. depressione

4. crisi economica. 38  

CONTABILITA’ PUBBLICA A. SPATARO

Queste fasi si ripetono sempre; l’unico problema può sorgere inerentemente alla durata di una fase,

che non si può prevedere. La teoria del bilancio ciclico parte dall’individuazione del ciclo

economico. Bisogna però cogliere anche le caratteristiche di queste fasi.

- La ripresa consiste nel ripartire dopo un periodo di crisi e si concretizza in una situazione

economica che risveglia l’economia. I fattori di produzione (terra, lavoro, capitale e

impresa) in un periodo di ripresa cominceranno a mettersi in movimento, dopo un periodo di

crisi in cui toccavano lo zero. In questa fase si avrà una maggiore produzione, maggiore

lavoro. C’è più ricchezza, e quindi la situazione economica comincia a riprendersi.

- Nell’ascesa i fattori della produzione sono al massimo della loro espansione. Le imprese

lavorano a ritmo intenso, il PIL aumenta, non c’è disoccupazione.

- Nella fase della depressione, dopo uni sviluppo economico si comincia a risentire una

conseguenza negativa, si riducono i fattori della produzione.

- La crisi corrisponde all’esatto contrario del boom economico. I fattori della produzione sono

al minimo della loro attività, la disoccupazione è al massimo e la ricchezza è a zero.

I teorici del ciclo economico sostenevano che è evidente che c’è una discrasia tra i vari fattori

all’interno di queste quattro fasi, e che, per evitare queste differenze notevoli, bisogna sopperire

attraverso i c.d. fondi di conguaglio, che dovevano servire a compensare i periodi di crisi, la

mancata disponibilità da parte dei soggetti di Governo nei periodi di crisi stessi; questi fondi si

dovevano formare durante i periodi d’ascesa, per poi essere utilizzati nel momento della crisi.

Come si stabilisce quanto dura questa fase di crisi? Le fasi non sono predeterminabili nella loro

durata, ma solo nel loro susseguirsi.

Come si deve quantificare il fondo di conguaglio? Secondo alcuni teorici i fondi di conguaglio

dovevano venir creati nei periodi della crisi, attraverso il ricorso all’indebitamento pubblico: chi è

ricco deve aiutare lo Stato, di modo che lo Stato possa fare degli investimenti che al momento del

boom economico contribuiranno ad accrescere la ricchezza, in modo da poter restituire le somme ed

anche gli interessi maturati ai soggetti più abbienti che avevano contribuito.

Tale teoria non è mai stata applicata perché non si può predeterminare la durata del ciclo

economico.

La politica secondo flessibilità automatica. Parte dal concetto che nel caso in cui lo squilibrio

economico sia di lieve entità, non si richiede necessariamente l’intervento dello Stato per correggere

gli errori, ma è sufficiente l’uso degli stabilizzatori automatici, attraverso i quali l’economia

ritorna autonomamente in equilibrio. Questi stabilizzatori entrano in funzione automaticamente,

senza bisogno dell’intervento dello Stato. Essi sono di due tipi:

- drenaggio fiscale o fiscal drain; è un aumento del gettito fiscale fermo restando il sistema

tributario. Normalmente il gettito aumenta all’aumentare delle imposte o delle aliquote, e il

sistema conseguentemente subisce una modifica. In questo caso, invece, l’aumento di gettito

fiscale deriva da un fenomeno economico chiamato inflazione, che comporta l’aumento

generalizzato e immotivato dei prezzi. Questo aumento dei prezzi da solo non è sufficiente

però a chè si abbia un aumento dei prezzi: è indispensabile che nel contempo il sistema

tributario sia un sistema formato da imposte progressive. Il gettito quindi aumenta perché,

aumentando i prezzi, siamo costretti a pagare di più. Il sistema tributario dev’essere inoltre

formato da imposte progressive, nelle quali all’aumentare della base imponibile aumenti

anche l’aliquota: così il gettito tributario aumenta.

Normalmente un aumento del gettito corrisponde ad un aumento di ricchezza del cittadino:

qui invece il problema è l’opposto, poiché non vi è un aumento di ricchezza del cittadino.

Il sistema tributario italiano, ex art 53 Cost, è un sistema progressivo: basta anche che un

solo tributo fondamentale sia etichettabile come progressivo, che l’intero sistema viene

definito tale. (ad es, in Italia attualmente vi è solo l’IRPEF come imposta progressiva!)

In questo caso non vi è un aumento della ricchezza; tale aumento è infatti solo fittizio. Il

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (AGRIGENTO, PALERMO, TRAPANI)
SSD:
Università: Palermo - Unipa
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Finanziario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Palermo - Unipa o del prof Carinzio Isidoro.

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