Diritto Europeo dell'Economia

Diritto europeo dell'economia

Appunti lezioni

Professor Andrea Perrone, professor Messina

Lezione 1

Uno stato, in particolare la Repubblica Italiana, è una forma di governo in cui il potere è distribuito in un certo modo: distinto tra legislativo, esecutivo, giurisdizionale. Questa distinzione è strutturale alle democrazie. La forma di stato tradizionale era una forma in cui il potere, invece di essere distribuito in modo da ottenere equilibrio, era concentrato in capo a un solo soggetto, come nella monarchia. L’idea di articolare il potere in più unità è un’idea che nasce alla fine del 700 da Montesquieu, funziona come la diversificazione che riduce i rischi: più il potere è accentrato più l’impatto di un eventuale rischio è completo.

Nell’UE, come nello stato delle democrazie contemporanee, si hanno tre distinti poteri (legislativo, esecutivo, giurisdizionale) ma la stessa logica; ciò che cambia rispetto a come funziona in uno stato è chi sia il titolare di questo potere. La tripartizione esiste anche nell’UE, e chi ha questi poteri? L’UE non è uno stato ma un’organizzazione di stati con caratteristiche particolari tra cui la delegazione dei loro poteri. Questo spiega perché esiste la tripartizione ma con differenze sul titolare dei poteri.

Potere legislativo

Prima del 2009 la funzione legislativa era attribuita a un organo chiamato Consiglio, composto da un Alto Rappresentante politico per ogni stato che cambiava a seconda della materia da trattare. Se c’è una scelta di carattere generale il consiglio è composto dall’insieme dei primi ministri dei singoli paesi membri (in Italia non c’è un primo ministro ma un capo del consiglio dei ministri).

Eco-fin: invece di esserci un primo ministro c’è il ministro dell’economia. È un organo in cui sono rappresentati i governi degli stati membri. Prima del trattato di Lisbona il consiglio era un soggetto che approvava le leggi, c’erano leggi emanate dai rappresentanti del governo degli stati membri (in Italia sono emanate dal Parlamento composto da due Camere, i cui componenti sono di partiti diversi e votati dal popolo).

Se le leggi sono fatte dai rappresentanti del popolo, e in ipotesi il parlamento fa una scelta che non piace al corpo elettorale, può essere “prosciolto”. Questo meccanismo non funziona poiché le leggi sono fatte dai rappresentanti del governo, soggetti non direttamente eletti dal popolo ma espressi in un modo che prescinde dal voto popolare anche se vi deve essere coerente. Il governo rappresenta il popolo in secondo grado.

In origine le leggi erano fatte da rappresentanti politici di secondo grado che in seguito vincolavano i cittadini dei singoli stati; era un deficit democratico dell’Unione Europea. Il primo punto è che nell’UE c’erano soggetti con una responsabilità debole ma di forte impatto.

Pubblica amministrazione

La Pubblica Amministrazione agisce tramite il diritto privato e il diritto pubblico. Se deve intervenire per creare un fabbisogno pubblico interviene con il suo potere pubblico. La sua amministrazione è soggetta a un controllo:

• Interesse legittimo
• Diritto legittimo

Ogni ministro ha il suo ministero con la sua capacità di portafoglio, assieme ai ministeri ci sono le autorità indipendenti. L’indipendenza non ha un unico criterio.

Ci sono i principi costituzionali distribuiti in diversi articoli:

• Principio di autonomia art.118
• Principio di sussidiarietà art.118
• Principio di decentramento art.97
• Principio di accesso mediante concorso

Si muove nel campo del diritto privato e pubblico, come braccio dello stato, attraverso atti formali. Atti o procedimenti Amministrativi: elemento semplice, sintesi di una pluralità di atti che assicurano un modo d’agire corretto.

Parti:

• Iniziativa: si attiva la Pubblica Amministrazione
• Istruttoria: se si è in possesso dei requisiti di legge
• Dispositiva: si dispone la richiesta dell’iniziativa
• Controllo
• Comunicazione: con il cittadino

Legge generale: 7 agosto 1980, si sanciscono i procedimenti fondamentali:

• Motivazione degli atti della Pubblica Amministrazione
• Trasparenza amministrativa
• Individuazione del responsabile del procedimento
• Termine entro cui viene portata a termine la procedura richiesta

Non sempre si può trovare l’accordo dei cittadini sugli interventi della Pubblica Amministrazione. Se si tocca l’interesse del cittadino lui può essere tutelato:

• Ricorso in opposizione: in opposizione a chi ha effettuato l’intervento
• Ricorso gerarchico
• Ricorso giurisdizionale

Si passa da un modello centrato a un modello decentrato grazie al principio di sussidiarietà. La configurazione della Repubblica è prevista dal titolo secondo della Costituzione che prevede una Pubblica Amministrazione.

Titolo 5 della Costituzione: province e comuni.

Funzione giurisdizionale

La Pubblica Amministrazione è la parte più complessa che agisce a diretto contatto con il popolo, Art.5 parte seconda, Art.103: giustizia amministrativa. Il primo e secondo grado vanno nel merito della vicenda, in cassazione non si entra nel merito, si verifica solo se il giudice abbia rispettato la legge.

• Giurisdizione amministrativa
• Giurisdizione contabile: norme fondamentali (art.104)
• Giurisdizione della corte costituzionale: non esisteva nello Statuto Albertino, ma è stata una forte idea dell’assemblea costituente la scrittura della Costituzione. Se la norma fondamentale è la costituzione il legislatore deve far in modo che le leggi ne siano conformi

Titolo sesto della seconda parte: garanzie costituzionali (prima sezione art.134-135).

Lezione 2

Forma di governo dell'Unione Europea

L’allocazione dei tre poteri (legislativo, esecutivo, giurisdizionale) nell’UE è un po' anomala e non la si ritrova né in Italia né nelle democrazie parlamentari. Nell’assetto dell’UE prima del 2009, ultimo trattato che ha modificato i precedenti, il potere legislativo era attribuito al Consiglio, la riunione dei rappresentanti dei 27 stati membri dell’UE con la composizione variabile a seconda delle materie trattate. Quando si tratta di argomenti generali il consiglio è composto dai capi degli stati membri, primi ministri ecc.

Che le leggi siano fatte dai capi dell’esecutivo è una cosa strana, la stranezza è spiegata dal fatto che l’UE non è uno stato ma è un’organizzazione di stati. Quando più stati si devono accordare i protagonisti dell’accordo saranno i capi dello stato, i capi dell’assetto esecutivo degli stati. Il consiglio quando fa le leggi, essendo formato dai capi dell’esecutivo dei paesi membri, quali saranno gli interessi perseguiti per gli accordi? Gli interessi dei singoli stati. Il consiglio è l’istituzione dove entrano in gioco i singoli stati cercando di trovare un punto di convergenza per tutti gli stati membri.

Criteri per la decisione:

• Maggioranza: criterio ragionevole.
• Maggioranze ponderate o qualificate: certi Stati hanno un voto con un peso maggiore rispetto ad altri stati membri, si considera quindi l’estensione di uno stato e il numero dei suoi abitanti. Perché ci sia la maggioranza occorre un certo numero di stati e che la popolazione della maggioranza sia almeno un certo numero.
• Unanimità: decisione presa quando tutti sono d’accordo, una decisione presa all’unanimità è ad esempio quando riguarda tutta l’organizzazione come in caso di guerra, tocca in modo significativo lo Stato coinvolto. Se si fa questa decisione si deve essere tutti d’accordo.

L’effetto di una decisione all’unanimità crea un monopolio plurilaterale, quando c’è un monopolio il monopolista sfrutta a suo vantaggio la sua posizione (tutti possono ricattare tutti). Nella maggioranza si può fare un torto a qualcuno, nell’unanimità si dà più potere ai piccoli stati che valgono quanto i grandi stati. Quando esercito un potere negoziale ho dei compromessi che occupano molto tempo; genera dei costi molto elevati e quindi lo sviluppo è più lento. I trattati sono l’unico elemento modificabile attraverso l’unanimità.

Il Consiglio è formato dai vertici degli Stati membri che ricoprono un ruolo come vertice dello Stato quindi l’iniziativa legislativa non sarà degli stati membri poiché hanno altri compiti e perché un’eventuale proposta sarebbe parziale, infatti l’iniziativa di legge non è del Consiglio ma è della Commissione Europea. Soggetto a cui i trattati attribuiscono il potere esecutivo: la Commissione Europea è l’istituzione titolare del potere esecutivo dove però questo soggetto come principale attività promuove l’iniziativa legislativa; è l’Alta Autorità ovvero un gruppo di persone titolare del potere esecutivo che agisce nell’interesse dell’UE come tale, superando gli inevitabili particolarismi degli stati membri che partecipano al consiglio.

I membri della Commissione Europea devono essere indipendenti, ovvero non devono essere istituzionalmente portatori dell’interesse degli stati membri. Il tema dell’indipendenza è da un lato personale e dall’altro chi indica i soggetti indipendenti sono gli stati stessi. I governi degli stati esprimono la preferenza, la commissione è formata da 27 membri scelti dagli stati.

I commissari indipendenti nella misura in cui sono proposti dagli stati saranno affiliati agli stati che li eleggono; i membri sono indipendenti ma gli stati hanno molto interesse nell’individuare un commissario in un posto strategico. La Commissione è il Governo dell’UE con diversi compiti tra cui essere il titolare della legge, l’esecutivo ha una posizione molto importante, il Consiglio invece prende le decisioni. Costruire la commissione in questo modo è come pensare che il governo dell’UE sia come uno stato unico.

Le leggi europee sono leggi che ci toccano in primissima persona ma chi prende le decisioni è molto lontano, deficit democratico: chi ha il potere legislativo è lontano dai cittadini interessati dalle decisioni di chi ha il potere legislativo, deficit perché mentre in Italia il governo è espressione dei cittadini nell’UE il governo è espresso dagli stati membri.

Davanti a un deficit democratico si deve creare un’istituzione: il Parlamento Europeo. Eletto a suffragio universale, il problema non è solo che i cittadini votino i rappresentanti ma anche che i rappresentanti valgano. Il Parlamento Europeo aveva funzione consultiva e quindi non contava molto; dopo il trattato di Lisbona le leggi europee richiedono l’approvazione del Parlamento. Meccanismo a tre: commissione propone, consiglio decide, parlamento acconsente.

Le maggioranze parlamentari si formano come alleanze di partiti, destra vs sinistra, e i vari lati sono trasversali ai singoli stati. La scelta di potenziare il parlamento vuol dire creare un meccanismo che favorisce l’integrazione europea. Nell’UE c’è anche la corte di giustizia dell’UE, il suo compito è di far rispettare i trattati, la Corte Europea è orientata a far cambiare posizione all’Italia che preferiva sanzionare doppiamente gli evasori.

Lezione 3

Fonti del diritto nazionale e dell'UE

La dottrina individua come fonte del diritto atti e fatti idonei a produrre norme giuridiche, i requisiti sono astrattezza e genericità. Le fonti di produzioni del diritto e sulla produzione sono quelle che indicano il meccanismo attraverso cui il diritto viene prodotto.

Atto = attività che viene compiuta consapevolmente

Fatto = non dipendente dall’attività umana

Fonte di cognizione = fonti attraverso cui il cittadino prende conoscenza che è stato prodotto un fatto giuridico (gazzetta ufficiale, consente di conoscere le norme che vengono prodotte); nello stato ottocentesco le fonti erano le leggi ordinarie (Statuto Albertino).

Gerarchia delle fonti:

• Costituzione = fonte per antonomasia.
• Leggi costituzionali = si basano sull’art. 138 della costituzione, modificano un solo articolo oppure sono leggi di rango, sono sottoposte a procedimenti aggravati, devono rispettare i valori dei principi fondamentali costituzionali contenuti nel testo costituzionale.
• Legge ordinaria = esprimono unità, coerenza e completezza, qualora ci dovessero essere delle lacune il legislatore è pronto per colmarle oppure si procede tramite analogia.
• Pre-leggi = norme di diritto regolate nel codice civile

Art. 76 (seconda parte della costituzione), art.77: il governo cessa di dare esecuzione alla legge del parlamento e fa lui stesso le leggi. Decreto legge: firmato dal capo dello stato, viene presentato alle camere le quali hanno 60 giorni per far partire l’intervento (esso ha effetti immediati).

L’ordinamento deve essere completo: non tollera lacune e contraddizioni

• Cronologico: il tempo regge gli atti quindi una legge successiva fa cessare quella precedente; la norma precedente nel tempo è abrogata da quella successiva, gli atti normativi valgono per il futuro e quindi c’è un divieto di efficacia retroattiva di carattere generale che vale soprattutto per la materia penale.
• Gerarchico: la legge costituzionale prevale su quella ordinaria.
• Competenza: (art.117).

L’abrogazione espressa non crea problemi, quella tacita richiede un’interpretazione e avviene per incompatibilità della nuova legge con quella precedente.

Art.12 delle pre-leggi: interpretazione della legge; il secondo comma dice che se una controversia non può essere espressa tramite alcuna legge, allora si ricorre all’analogia. Interpretazione autentica: non si riesce a risolvere la questione dell’interpretazione, interviene il parlamento che ha fatto la legge, interpretando la legge (dice esattamente la voluntas del legislatore), autentica perché proviene dallo stesso organo che ha fatto la legge.

Art.138/139: la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale. Valori costituzionali si ottengono per astrazione tramite la lettura della costituzione.

Normativa europea:

• Fonti scritte: sono i trattati istitutivi che costituiscono il diritto originario
• Fonti non scritte: fanno parte del diritto derivato, fanno parte i principi generali

Art.288: dopo una serie di evoluzioni positive si è posto un punto fermo sul funzionamento dell’unione europea. Atti tipici del diritto derivato:

• Regolamento
• Direttiva
• Decisione: provvedimento che risolve un caso specifico
• Raccomandazioni: parliamo di atti non normativi in senso stretto ma non decidono in senso concreto o gerarchico
• Pareri

Atti atipici:

• Accordi istituzionali

Lezione 4

Procedimento per la formazione di direttive e regolamenti

Procedimento di formazione della legge dell’UE, sono degli aspetti fondamentali dell’UE e alcuni aspetti sono importanti per il campo bancario-finanziario; ci si può orientare quando si parla di atti dell’UE importanti nella vita delle banche, degli intermediari finanziari e delle assicurazioni.

Si era parlato del deficit demografico: le decisioni sono formate da soggetti distanti dai destinatari delle regole, le norme erano fatte da soggetti non eletti dai destinatari delle norme o erano rappresentanti di secondo grado; prima del trattato di Lisbona l’UE aveva una certa distanza tra norme e destinatario, il procedimento legislativo vuole cambiare la situazione avvicinando chi emana la legge al destinatario di tale legge superando il deficit demografico. La strada per attuare questo procedimento necessita di valorizzare il ruolo del parlamento con le elezioni in cui i cittadini nominano i parlamentari, si deve dare al parlamento un ruolo fondamentale nella formazione della legge.

Procedimento di co-decisione: procedimento in cui almeno due soggetti decidono assieme, l’idea di fondo è che non c’è una legge europea rispetto alla quale Consiglio e Parlamento Europeo non sono concordi, normalmente occorre che il Consiglio e il Parlamento siano d’accordo tra di loro (consenso degli stati membri e dei soggetti che, eletti dai cittadini, ne rappresentano la volontà). Se si prende una tale posizione la distribuzione del potere è coinvolta, nessuno vuole perdere una parte del potere; l’esito è che il procedimento è straordinariamente complicato; nel bilanciamento della distribuzione del potere si cerca di arrivare a una situazione di compromesso che porta a situazioni complesse, la logica di fondo è che quando si immaginano situazioni di vita reale chi guida il processo è in una posizione di forza rispetto a chi lo subisce. Per potenziare il parlamento la Commissione propone e il primo soggetto interpellato è il Parlamento: prima lettura; il Parlamento guarda in prima lettura la proposta della commissione e può:

• Approvare la proposta
• Non essere d’accordo e fare emendamenti alla proposta della commissione

A questo punto la proposta viene mandata al Consiglio che può:

• Essere concorde
• Approvare gli emendamenti
• Non approvare né la proposta né gli emendamenti e creare a sua volta dei propri emendamenti

A questo punto il provvedimento torna al Parlamento che può:

• Essere concorde
• Non essere concorde: se non è concorde finisce tutto e si deve ricominciare, il Parlamento può interrompere il procedimento.
• Può accettare le modifiche del consiglio oppure non accettarle e farne altre alle ultime modifiche del Consiglio.

Il parlamento può essere concorde, discorde, oppure modificare ulteriormente: seconda lettura. Procedendo con questo metodo non si finirebbe mai.