Appunti Diritto europeo dell'economia

Capitolo 1

Dalla guerra alla CECA

La storia della Comunità europea affonda le sue radici nel periodo che intercorre tra la fine della Seconda Guerra Mondiale e l'esplosione della Guerra Fredda. La Seconda Guerra Mondiale aveva lasciato un’Europa esausta e distrutta. La Germania era uscita annientata e soprattutto divisa fisicamente e politicamente tra la destra conservatrice e la sinistra socialista.

Il 29 luglio 1946 iniziarono a Parigi le trattative che condurranno l’anno seguente alla stipulazione dei trattati di pace. In questa conferenza fu definito il Piano Marshall e vi parteciparono solo le 16 nazioni della parte occidentale dell’Europa. Di contro, la risposta sovietica fu immediata; l’URSS nello stesso mese costituì il Cominform, che riuniva tutti i partiti comunisti e nel gennaio del 1949 fu creato il Comecon.

In questo scenario di scontri politici si rendeva necessaria un'unione militare, la UEO (Unione dell’Europa occidentale). Questa però non andò a buon fine ma si palesò la NATO (North Atlantic Treaty Organization), che riuniva USA, Canada, Paesi scandinavi, i Paesi dell’alleanza di Bruxelles, Portogallo e Italia. L'URSS rispose istituendo una speculare alleanza militare denominata Patto di Varsavia.

La guerra smise di essere fredda nel 1950 in Corea. Fu presentato un progetto nel 1952 per creare un esercito europeo multinazionale, la Comunità europea di difesa (CED), questo progetto però fallì a causa del parlamento francese.

Il processo di formazione di organizzazioni di stati aveva fatto dei passi avanti in campi diversi dalla difesa. Il primo versante fu quello dei diritti fondamentali. Nel maggio del 1949 viene istituito il Consiglio d’Europa, che ha l’obiettivo di salvaguardare i diritti fondamentali dei cittadini degli stati aderenti. Il consiglio aveva 2 organi:

• Comitato dei ministri, in cui sono rappresentati i Governi degli stati membri.
• L’Assemblea consultiva, un organo i cui membri sono eletti dai parlamenti nazionali.

Il secondo versante fu quello economico: i 16 paesi aderenti al piano Marshall avevano istituito l’Organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE), l’obbiettivo dell’OECE era quello di promuovere la cooperazione tra gli stati e ridurre i dazi per favorire il libero scambio. Era un’organizzazione le cui decisioni venivano prese all’unanimità, era difficile perciò raggiungere l’obbiettivo di istituire organizzazioni capaci di integrare gli stati europei su obbiettivi generali.

Per queste ragioni, il ministro degli Esteri francese Robert Schuman, in una famosa dichiarazione del 1950, lanciò l’ipotesi che si procedesse a piccoli passi all’integrazione europea, iniziando dal conflitto franco-tedesco sulla questione del bacino del Ruhr (zona ricca di carbone). Dichiarazione di Parigi

Lui suggerì di mettere insieme le produzioni di carbone e acciaio dei due paesi e sottoporle a una comune alta autorità, fu così che si istituì la CECA, ovvero la Comunità europea del carbone e dell’acciaio.

Dalla CECA alla CEE

La CECA aveva scopi molto limitati ma obbiettivi ambiziosi: si trattava di creare un mercato comune e concorrenziale del carbone e dell’acciaio, con l’eliminazione dei dazi su essi. Dal punto di vista istituzionale venne istituita l’Alta Autorità, a cui era garantita autonomia e completa indipendenza, decideva a maggioranza assoluta, ed era assistita da un comitato consultivo in cui erano rappresentati gli operanti di settore. Furono istituiti anche 3 organi:

• Il Consiglio dei ministri (in cui erano rappresentati i direttamente i governi degli Stati membri).
• L’assemblea (un organismo di tipo parlamentare).
• La Corte di giustizia (giudicava sia sulle violazioni del trattato sia sulla legittimità degli atti dell’alta autorità).

Dopo il fallimento della CED, che doveva essere un’integrazione della CECA, si pensò ad altri settori in cui vi poteva essere integrazione. Fu così che nel 1956 Paul Henri Spaak propose di istituire 2 nuove comunità (a partire dagli stessi paesi della CECA):

• Comunità economica europea (CEE) che aveva come obbiettivo principale l’instaurazione di un mercato comune generale e perseguiva obbiettivi ancora più ambiziosi quali: la creazione di un’unione doganale; la realizzazione di politiche economiche comuni; la liberalizzazione della circolazione delle persone dei servizi e dei capitali.
• Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM) che guardava a una fonte di energia strategica non priva di riflessi militari.

Con il trattato di Maastricht (1992) le 3 comunità si unirono in un unico quadro istituzionale, la Comunità europea (CE).

La teoria dello Stato e della Sovranità

Lo stato è per noi sinonimo di diritto, sua fonte pressoché esclusiva. Il monopolio dello stato sul suo territorio è espresso dal concetto di sovranità. La sovranità comporta il principio di esclusività: esso sta ad indicare l’integrità del territorio, nel quale vige un unico ordinamento giuridico che non ammette altre autorità che non siano autorizzati dallo stato stesso. L’esclusione di altri ordinamenti è l’essenza stessa della sovranità.

Lo stato crea il diritto nel suo ordinamento, ma crea anche, sopra di sé, il diritto internazionale inteso come diritto interstatuale in cui lo stato agisce come persona giuridica. All’interno dello stato possiamo classificare una serie di soggetti minori attraverso i quali il potere politico si organizza: Regione, province, comuni posti nella posizione di subordinazione gerarchica rispetto allo stato. Sul piano internazionale il principio invece che domina è quello di reciprocità e di parità.

L’ordinamento internazionale è un ordinamento tendenzialmente piatto che si forma in base alla libera e concorde volontà di soggetti uguali, privi di autorità sovraordinate.

La CE come oggetto frattalico

La CE è un’organizzazione politica che non si ambienta perfettamente né nella dimensione internazionale né nella dimensione statale. La comunità presenta alcune caratteristiche che la fanno assomigliare agli ordinamenti statali, ed altre agli ordinamenti internazionali. La Comunità europea è infatti una frazione che si colloca tra l’ordinamento internazionale e lo stato. Non c’è dubbio che essa sia nata dalla prima. C’è stato un contrasto alla fine degli anni '40.

Da un lato c’era chi puntava ad una federazione europea: la federazione è un’organizzazione che rientra tra le forme di stato, la federazione riconosce allo stato centrale la sovranità mentre le relazioni di esso con gli stati membri assomigliano al modello di relazioni che intercorrono tra stato e regioni.

Dall’altro lato c’era chi puntava ad un’organizzazione tra stati sovrani, i quali decidono di istituire organi comuni per perseguire obiettivi comuni. La confederazione è la forma più intensa di organizzazione internazionale. Le organizzazioni sorte in Europa dopo la Seconda Guerra Mondiale sono tutte compatibili con gli schemi tipici della dimensione internazionale.

Le novità introdotte dalla CE

Quadro istituzionale

L’esecuzione dei compiti affidati alla comunità è assicurata da un’assemblea, un consiglio, una commissione e una Corte di Giustizia (art. 4 Tr. CEE).

• L’assemblea è l’organo rappresentativo di secondo grado ovvero: è formata di delegati che i parlamentari sono richiesti di designare fra i propri membri secondo la procedura fissata da ogni stato membro (art. 138 tr. CEE). Il numero dei membri è fissato in ragione della dimensione dello stato membro, delibera a maggioranza assoluta. Ci sono 2 aspetti che la differenziano dal modello normale: è previsto che l’assemblea elabori un progetto per l’elezione diretta a suffragio universale; è previsto che l’assemblea effettui una sorta di controllo importante sulla commissione avendo oltre tutto il potere di attuare una mozione di censura sull’operato della commissione.
• Il consiglio è l’organo legislativo ed è formato da un ministro per ogni stato membro delegato per competenza, l’organo non ha composizione fissa ma varia in base alle materie in esame. È previsto che l’organo deliberi a maggioranza qualificata anche se nel periodo transitorio la regola sarebbe stata quella dell’unanimità.
• La commissione è l’organo esecutivo, non può comprendere 2 membri aventi la stessa cittadinanza, i commissari però non rappresentano affatto gli stati da cui provengono: sono scelti infatti in base alla loro competenza e devono dare garanzia di indipendenza. La commissione è concepita come organo tecnico che deve tutelare l’interesse comunitario. La commissione delibera sempre a maggioranza assoluta e ha il potere (principale) di proporre gli atti su cui il consiglio delibera.

Gli strumenti normativi

Il potere normativo si esprime attraverso 3 atti:

• Le direttive sono atti normativi che hanno come destinatario lo stato membro e lo vincolano per quanto riguarda il risultato da raggiungere. Lo stato ha discrezionalità per quanto riguarda la scelta delle forme di recepimento ma obbligo di risultato entro un termine stabilito.
• I regolamenti hanno portata generale ma pongono norme generali e astratte direttamente applicabili, quindi non è necessario un atto che ne ordini l’esecuzione nell’ordinamento nazionale.
• Le decisioni possiedono caratteristiche simili ai regolamenti ma a differenza di essi sono a portata particolare (per un solo paese o per una singola persona giuridica).

Il principio di attribuzione limita le funzioni dell’organizzazione alle sole competenze a essa espressamente attribuite dal trattato.

Il controllo giudiziario è affidato alla Corte di Giustizia: composta da 7 giudici nominati dagli stati membri e assistita dagli avvocati generali. Alla Corte di Giustizia è dato il compito di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del trattato.

Capitolo 2

Lo sviluppo geografico

• 1956 - 6 stati (Benelux, Italia, Francia, Germania)
• 1973 - 9 stati (Danimarca, Irlanda, UK)
• 1981 - 10 stati (Grecia)
• 1986 - 12 stati (Spagna, Portogallo)
• 1990 - unificazione della Germania
• 1995 - 15 stati (Austria, Finlandia, Svezia)
• 2004 - 25 stati (Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovenia, Slovacchia)
• 2007 - 27 stati (Bulgaria, Romania)
• 2013 - 28 stati (Croazia)

Lo sviluppo istituzionale e l’evoluzione della forma di governo

Il trattato della fusione (Bruxelles, 1965) dispose l’unificazione degli organi delle 3 comunità. Il consiglio in particolare restava composto dai rappresentanti di ciascun governo ma questi cambiavano fisicamente a seconda dell’ordine del giorno. La commissione rafforzava il suo ruolo di propulsore della comunità.

Contemporaneamente scoppiava una delle più grandi crisi della CE innescata da de Gaulle. Motivi:

• Per un certo numero di decisioni non valesse più la regola dell’unanimità ma quella della maggioranza qualificata.
• La commissione aveva presentato un progetto che prevedeva un finanziamento diretto al settore agricolo, piano che spostava il sistema di finanza indiretta della comunità ad un sistema di finanza diretta.

Si tratta di passi importanti che la comunità avrebbe dovuto compiere per attenuare il peso del metodo intergovernativo a favore del metodo comunitario. Forte opposizione della Francia, nel 1966 si raggiunse il Compromesso di Lussemburgo dove vi era il riconoscimento del potere di veto a ognuno dei 6 stati membri, in nome della difesa della sovranità nazionale. Esso non fu abrogato essendo un trattato, semplicemente nessuna decisione venne presa a maggioranza sino al 1982. In questo caso, anche con l’opposizione di UK e l’astensione di 2 stati, la decisione fu presa ugualmente poiché i 3 ministri dissidenti si erano assentati nel momento della decisione.

Fino all’entrata in vigore dell’Atto Unico Europeo le regole sulla maggioranza qualificata sono rimaste prive di concreta rilevanza.

Il compromesso introduceva un mutamento significativo nelle relazioni tra consiglio e commissione, esso stabiliva che la commissione quando elaborava proposte di rilievo doveva acquisire preventivamente il parere degli stati membri, attraverso un nuovo organo chiamato Comitato dei Membri Permanenti (COREPER).

Dopo l’entrata in vigore dei trattati CEE e EURATOM l’assemblea cambiò denominazione diventando Parlamento Europeo. Esso esercitava essenzialmente una funzione consultiva, rafforzata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia ritenendo che il suo parere non potesse essere aggirato in alcun modo e che il parlamento poteva di fatto impedire che l’atto venisse adottato.

Il potere più penetrante però era il controllo sul bilancio, che dopo il trattato di Bruxelles divenne ancora più forte dato che questo dava al parlamento non solo il potere di emendare il bilancio ma anche di respingerlo. A tal fine era richiesta una maggioranza qualificata (maggioranza assoluta dei membri e i due terzi di voti espressi).

Con questo potere attribuitili il parlamento doveva accrescere anche la propria rappresentatività, il passaggio perciò ad un’elezione diretta era costituzionalmente necessario. Ed avvenne nel settembre del 1976 e sanciva:

• Aumento del numero dei parlamentari per assicurare la rappresentanza di ogni stato.
• 5 anni di legislatura.
• Compatibilità tra il mandato di europarlamentare e parlamentare nazionale.

Con l’aumento del potere del parlamento aumentarono gli screzi tra quest’ultimo e il Consiglio, e questo spinse le istituzioni comunitarie alla ricerca di metodi di collaborazione.

Introduzione di nuove procedure decisionali

• Procedura del parere conforme: per alcune decisioni (di rilevanza importante) il Consiglio non può decidere senza il consenso del parlamento. Il trattato di Lisbona infatti ha trasformato il parere del parlamento da obbligatorio a vincolante.
• Procedura di cooperazione: evoluzione della procedura di consultazione che prendeva piede nel momento in cui il parlamento avesse dato un parere negativo e formulasse emendamenti. Salvo che il consiglio non accogliesse tutti gli emendamenti proposti esso approvava una posizione comune, ossia un testo da sottoporre di nuovo al parlamento per una seconda lettura. A questo punto il parlamento poteva a maggioranza assoluta proporre emendamenti alla posizione comune o addirittura respingerla. Il consiglio comunque poteva adottare l’atto deliberando all’unanimità.

Quest’ultima è stata superata dal Trattato di Lisbona e da quello di Maastricht sostituendola in molti casi con la codecisione, una procedura che aggiungeva una terza lettura da parte del parlamento europeo. Con questa procedura se il parlamento respingeva o proponeva emendamenti dopo la seconda lettura il consiglio non poteva adottare l’atto all’unanimità: se diceva no si chiude il processo, se proponeva degli emendamenti e il consiglio non accetta si apre una terza fase chiamata conciliazione. In questa fase Comitato di Conciliazione per arrivare ad un progetto comune che deve essere approvato con maggioranza relativa dal parlamento e maggioranza qualificata dal consiglio.

Con il trattato di Lisbona questa procedura è diventata la procedura legislativa ordinaria. Nella prassi gran parte delle procedure si ferma alla prima lettura grazie a negoziati tra le istituzioni (trilogo).

A questa evoluzione del ruolo del parlamento, passato da organo esclusivamente consultivo ad organo colegislativo, ha corrisposto un'evoluzione della funzione di controllo politico che il parlamento svolge nei confronti della commissione.

L’Atto Unico è stato la prima vera riforma dei trattati istitutivi delle Comunità europee. Il consiglio europeo esisteva già ma nel 1974 a causa della crisi energetica si decise di rafforzare i contatti tra i vertici politici degli stati attraverso incontri periodici, almeno 2 volte l’anno. Da allora in ogni semestre il consiglio europeo si riunisce ed è presieduto dal capo di governo dello stato membro che cui spetta per turno la presidenza del consiglio delle comunità (cosa che cambiò con il Trattato di Lisbona con l’inserimento dell’elezione del presidente che resta in carica 2 anni e mezzo).

Nel consiglio europeo si assumono tutte le decisioni politiche sullo sviluppo dell’organizzazione europea. L’Atto Unico non istituisce il consiglio europeo come istituzione della comunità e non dice nulla riguardo alle sue funzioni. Svolge però le sue funzioni in relazione alla cooperazione europea per la politica estera. Dopo il trattato di Maastricht (1992) divenne istituzione dell’UE.

Nel 1992 si riuscì a raggiungere grazie alle istituzioni europee la realizzazione del mercato unico rendendo ormai inevitabile l’unificazione monetaria.

Trattato di Maastricht

L’innovazione più vistosa è l’istituzione dell’Unione Europea, questa comprende sia le comunità europee sia la cooperazione europea per la politica estera (introdotta dall’atto unico nel 1986) che ora viene denominata Politica estera e di sicurezza comune (PESC); a questi due pilastri si aggiunge la Cooperazione nei settori della giustizia e degli affari esteri (GAI).

Il trattato è composto da quattro parti distinte: la prima riguarda l’assetto dei principi; la seconda le modifiche ai trattati istitutivi delle comunità europee; e le ultime due disciplinano la PESC e la GAI.

L’UE ha unico organo proprio che è il Consiglio europeo che ha la solita funzione di impulso necessario allo sviluppo e la definizione di orientamenti giuridici generali. L’unica innovazione riguarda il rapporto con il Parlamento infatti il consig