Riassunto esame Diritto degli Enti Locali, prof. Di Lieto, libro consigliato Il sistema delle autonomie locali, Vandelli

Cap. 1 – 2 – 31948 – 2000

La stessa Costituzione del 1948 affermava che “La Repubblica si riparte in regioni, Province e Comuni” secondo il principio autonomistico: “riconosce e promuove le autonomie locali…”, riconoscendo potestà pubbliche nel perseguimento di finalità e interessi della collettività. Il sistema locale italiano è rimasto a lungo regolato da norme emanate in epoca precostituzionale. Dopo un periodo di difficoltà, le riforme degli anni 88-90 (con l’approvazione della L. 142/90) hanno ridefinito gli assetti del sistema comunale e provinciale sulla base di criteri:

• Autonomia statutaria (darsi propri statuti);
• Organi di governo (Consiglio, Giunta, Sindaco o Presidente della Provincia);
• Competenze;
• Elezione degli esecutivi (Sindaco e Presid. Provincia del Consiglio eletti a scrutinio palese e a maggioranza assoluta);
• Sfiducia (costruttiva);
• Composizione della Giunta;
• Dirigenza amministrativa;
• Compiti del Comune (territorio e popolazione);
• Forme associative tra enti (valorizzazione della montagna);
• Province (difesa del suolo, trasporti, caccia e pesca);
• Aree metropolitane;
• Leggi regionali e funzioni locali;
• Rapporto con i cittadini;
• Controllo sugli atti (spetta agli organi regionali);
• Controllo sugli organi (riservati allo Stato);
• Bilancio e programmazione finanziaria.

L. 81/1993

A modificare il contesto della L. 142/90 si colloca la L. 81/1993 sulla elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Prov. e con il potere di nominare e revocare i componenti della Giunta. Elezione dei Consigli comunali e provinciali avviene con sistema proporzionale e sistema maggioritario per i comuni minori.

Riforme 97-98

Dopo il 1993 si avvia un processo di completamento della riforma con il rafforzamento del ruolo e poteri degli EE.LL. Dal 1997 con la L. delega per il conferimento di funzioni L. 59/97 c.d. L. Bassanini e sullo snellimento L. 127/97 c.d. Bassanini bis nonché L. 191/98 c.d. Bassanini ter, si interviene sulle materie già disciplinate dalla L. 142/90 su diversi piani:

• Raccordi fra centro e periferia;
• Valorizzazione dell’autonomia decisionale e organizzativa affermando un modello cooperativo identificata con la “Conferenza Stato-Regioni”;
• Identificazione delle funzioni distinguendo quelle da riservare alle Regioni e quelle da conferire a Comuni e province ed EE.LL.

T.U. N. 267/2000

A seguito di questo processo con l’approvazione del decreto T.U. 267/2000 viene definito il quadro normativo organico:

• Ordinamento e struttura istituzionale degli EE.LL.;
• Sistema elettorale;
• Sistema finanziario e contabile;
• Controlli;
• Norme sull’organizzazione degli uffici e del personale.

Il T.U. è composto da 275 articoli alla quale si aggregano le leggi: 81/93 – 112/98 – 127/98 – 265/99.

Cap. 4 – La riforma del Titolo V della Costituzione

Il Legislatore approvando la legge costituzionale nel 1999 ha consentito l’elezione diretta dei presidenti delle regioni ed esteso l’autonomia ordinamentale delle stesse regioni. I rappresentanti di Regioni, Comuni e Province concordano nel 2000 una serie di proposte di modifica dalla disciplina costituzionale delle autonomie dalle quali il Parlamento ha tratto impulso per pervenire all’approvazione della modifica al Titolo V della Costituzione del 1948, divenendo Legge cost. 18/10/2001 n. 3.

I contenuti della riforma costituzionale del 2001

• Il riconoscimento di tutti i livelli territoriali come componenti costitutivi della Repubblica L’art. 114 affermava che la Repubblica “si riparte in regioni, province e comuni” ponendo i vari livelli di autonomia accanto allo Stato e identificando il carattere di “enti autonomi” oltre a sottolineare la “priorità del comune e degli altri enti locali nel disegno delle funzioni amministrative”, in base al principio di sussidiarietà, e affermando che il ruolo legislativo della regione è esteso a tutte le materie non riservate allo Stato e mantenendo allo Stato stesso la funzione di legislatore unificante nel rispetto dei trattati internazionali e delle norme comunitarie, e dell’incolumità e della sicurezza pubblica;
• L’autonomia statutaria degli enti territoriali “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i criteri fissati dalla Costituzione”.
• I nuovi poteri legislativi regionali e le materie di interesse locale Si passa dalla elencazione delle materie di competenza legislativa concorrente delle regioni, a quelle riservate alla competenza esclusiva dello Stato, e tutte quelle che non sono espressamente indicate si afferma la competenza generale/residuale delle regioni. Sono riservate allo Stato: politica estera, difesa e forze armate, ordinamento e organizzazione dello Stato… ecc. Caratterizzando un disegno che viene definito come un federalismo fortemente solidale e poteri sostitutivi, da parte del Governo, nei confronti di regioni ed enti locali quando è richiesta la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica. Sono materie di competenza concorrente: i rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle regioni, tutela e sicurezza del lavoro, tutela della salute, protezione civile, ecc. Sono affidate alla potestà legislativa degli enti locali la gran parte delle materie che rivestono interesse per comuni e province.
• Condizioni particolari di autonomia, su intesa con la Regione interessata Nel confermare l’ordinamento delle regioni a Statuto speciale: Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino Alto Adige e Valle d’Aosta vengono, altresì, previste ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.
• Forme specifiche di concertazione tra Stato e Regioni In relazione a problemi di grande rilievo, dalla immigrazione alla sicurezza, le forme di coordinamento sono espressamente riferite dall’art. 118 a Stato e regioni.
• Un nuovo sistema di rapporti europei e internazionali La potestà legislativa si svolge secondo la riforma, nei limiti non solo della Costituzione, ma anche dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
• La distribuzione delle funzioni amministrative basata sul principio di sussidiarietà Le funzioni sono riconosciute, in primo luogo, ai comuni salvo che non vengano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato.
• La sussidiarietà “orizzontale” nei confronti dei cittadini e delle organizzazioni sociali L’art. 118 assegna il compito di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale.
• Il coinvolgimento delle autonomie locali nelle decisioni regionali È significativa la previsione di un organo rappresentativo di comuni e province, il “Consiglio delle autonomie locali”, quale centro della consultazione tra regione e autonomie.
• Il superamento dei controlli Scompare la facoltà di rinvio, da parte del Governo, delle leggi regionali; rimando la facoltà di ricorso, per motivi di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale, da parte di ogni regione che può impugnare una legge dello Stato quando ritenga che leda la sua sfera di competenza.
• L’autonomia finanziaria A comuni, province, città metropolitane e regioni viene riconosciuta autonomia di entrata e di spesa. È istituito un fondo perequativo e lo Stato “destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali” in favore di enti, per promuovere “lo sviluppo economico e la solidarietà sociale”.
• La partecipazione delle regioni e delle autonomie locali ai procedimenti legislativi statali Il testo prevede la possibilità di disporre la partecipazione di rappresentanti di regioni ed autonomie locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali.

L’attuazione della riforma costituzionale del 2001 e la Legge 131 del 2003

L’attuazione della riforma costituzionale del 2001 si è rivelata complessa e contrastata. In questo contesto si è pervenuti all’approvazione della Legge 131 la c.d. legge “La Loggia” che ha posto una fondamentale esigenza di revisione del testo unico fissando in particolare “le funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane”. La legge dispone una delega al Governo, chiamato ad adottare uno o più decreti legislativi, entro un termine di un anno, dalla data di entrata in vigore della legge. Nella individuazione delle funzioni fondamentali, il Governo, deve far riferimento a quelle “essenziali per il funzionamento di Comuni, province e città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità”. Il Governo ha il compito di disporre una ricognizione e verifica del t.u. del 2000 valutandone le compatibilità con la riforma costituzionale. Dall’attuazione del Titolo V emergono tratti fondamentali del nuovo disegno delle autonomie:

• Collaborazione e cooperazione L’art. 2 richiama il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli, prevedendo specifiche forme di consultazione e di raccordo.
• Accordi e intese La stessa Conferenza unificata è richiamata quale sede di conclusione di accordi o intese che riguardano i rapporti tra Stato e regioni.
• Valorizzazione e tutela dell’autonomia Ad una intenzione di valorizzare l’autonomia statutaria si ispira la disciplina dei controlli: sia i sistemi di controllo interno, secondo i criteri di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, sia le forme e modalità di intervento sostitutivo. Quanto alla difesa dell’autonomia ricorre il meccanismo di tutela giurisdizionale per i ricorsi alla Corte costituzionale: sia nei confronti delle leggi regionali, sia nei confronti delle leggi statali.

Cap. 5 – Il comune e la provincia

Il comune

Spetta al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio e la popolazione... “salvo che queste siano conferite a province, città metropolitane, regioni, Stato…”. Spetta alla Regione istituire nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni secondo un procedimento “rinforzato” essendo richiesto un intervento popolare. Alle Regioni viene affidato il compito di predisporre programmi di “fusione” dei piccoli comuni, prevedendo l’istituzione di “municipi”. Organizzazione e funzione dei municipi sono disciplinate dallo Statuto e dai regolamenti comunali. Con la riforma del ’90 si è resa necessaria, in tutti i comuni capoluogo, l’istituzione delle “circoscrizioni” di “decentramento comunale” che ha il compito di rappresentare le esigenze della popolazione consentendo la partecipazione dei cittadini. Vengono identificate forme associative in 3 categorie:

• Consorzi: rivolto a svolgere un solo tipo di attività, è un organo periferico della Regione, composto da rappresentanti degli EE.LL.;
• Unioni di comuni: EE.LL. costituiti da 2 o più comuni allo scopo di esercitare una pluralità di funzioni di loro competenza;
• Comunità montane: con obiettivi e funzioni legati alla pianificazione e sviluppo economico-sociale. L’organizzazione è basata su un organo rappresentativo e un organo esecutivo composto da sindaci, assessori o consiglieri. Spetta alla Regione la valorizzazione della montagna.
• Comunità isolane o di arcipelago: l’istituzione può essere effettuata in ciascuna isola, escluse Sicilia e Sardegna. La Regione è chiamata a corrispondere contributi e incentivi nonché di intervenire in via sostitutiva.

La provincia

Livello intermedio di decentramento essendo collocata tra Comuni e Regioni, è un ente territoriale. Ad essa spettano le “funzioni amministrative di interesse provinciale, quali difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente, viabilità e trasporti, fauna e flora, caccia e pesca, etc.” Ruolo importante: presta assistenza tecnico-amministrativo agli EE.LL., quale soggetto di intervento attivo. Il mutamento delle circoscrizioni provinciali sono stabilite con Legge della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione. Alla istituzione di una Provincia segue l’istituzione di una serie di uffici: prefettura, questura, provveditorato, ecc). La riforma del 1990 ha riconosciuto alla Provincia la possibilità di suddividere il proprio territorio in circo