Diritto ed Economia nei Lavori Pubblici - Appunti

Politecnico di Torino: diritto ed economia nei lavori pubblici a.a. 2010-2011

Premessa: lavori pubblici

I lavori pubblici sono un’attività di lavoro di costruzione o realizzazione o demolizione. Si parla di ex-novo quando i lavori sono realizzati in area non edificata. L’incarico dei LL.PP. viene commesso da un ente pubblico territoriale. I lavori pubblici riguardano le attività di:

• Costruzione: ex-novo; riguarda solo il 10% dei LL.PP.
• Demolizione
• Recupero: recupero delle caratteristiche funzionali (riguardano le finalità) e delle prestazionalità (es: illuminamento) (riguardano i materiali) iniziali
• Restauro: stessa operazione del recupero solo che riguarda opere con più di 50 anni
• Ristrutturazione: cambiamento di funzionalità e prestazionalità. La legge non regola solo l’aspetto tecnico ma anche quello economico perché esiste un problema di finanziamento dei LL.PP., quindi spesso è possibile finanziare opere di restauro ma non di ristrutturazione
• Manutenzione: mantenimento di funzionalità e soprattutto di prestazionalità di progetto. Costituisce circa il 75% dei LL.PP. Si realizza quando nel tempo si ha una diminuzione delle prestazionalità del bene, che viene rilevata da un indicatore di stato (che verifica se tutti i parametri sono attesi oppure no). Inoltre la manutenzione è anche necessaria perché, al di sotto di una certa soglia, il bene in esame diventa pericoloso. Un progetto deve sempre avere un piano di manutenzione, quindi bisogna redigere un capitolato individuando gli indicatori di stato con valore normativo e conveniente (economico).

Nell’ambito dei lavori pubblici interagiscono diversi settori:

• Settore delle costruzioni idrauliche (CI)
• Settore edilizio urbanistico (EU)
• Settore impiantistico (IR)
• Settore delle infrastrutture di trasporto (IT)
• Settore delle costruzioni geotecniche (IS)
• Settore dei beni culturali e ambientali (BCA)

La filiera

Quando un’attività inizia a svilupparsi dal punto di vista progettuale, deve essere consolidata su un documento che si chiama progetto. L’idea del progetto nasce dalla valutazione e dall’analisi della domanda. Se non c’è domanda non c’è necessità di creare offerte, quindi il compito dell’ingegnere è capire quale sia la domanda. Es: la domanda si crea in zone dove ci arriva solo il trasporto pubblico poiché, per la necessità di preservare l‘ambiente, si vieta al’accesso ai mezzi privati; questo comporta una maggior domanda di mezzi pubblici con maggior flessibilità possibile. Sulla domanda si fonda l’esigenza del dimensionamento del sistema, o meglio di assumere delle decisioni in base al potenziamento di quelle zone che sono insufficienti a soddisfare la domanda. Es: uscire o rientrare in città nelle ore di punta.

Nell’ambito del trasporto nazionale, la domanda viene soddisfatta attraverso un’offerta di infrastrutture che hanno un dimensionamento tale da sopperire alla domanda. Qui nasce il criterio di ripartizione modale, cioè l’esigenza di ripartire la modalità di trasporto con diverse possibilità: poiché il livello di sicurezza nelle autostrade è piuttosto basso, si cerca una via di fuga con i trasporti pubblici. Quindi si convoglia la mobilità su trasporto collettivo, possibilmente su sistema ferroviario ad alta velocità o capacità.

Il progetto è costituito dalla soluzione “architettonica” di indirizzo specifico al tema di interesse. Si progetta dal punto di vista architettonico, impiantistico e di cantierizzazione (parte finale del progetto), in modo da rispondere alle domanda di funzionalità e prestazionalità richieste. Il processo descritto è chiamato filiera. La filiera parte con un progetto, poi si ha la fase costruttiva dove si fa l’esecuzione e il collaudo e infine nella fase di esercizio si ha la manutenzione (programmata).

La legge obbliga l’ente a fissare la vita utile del progetto, cioè la durabilità (=mantenimento delle caratteristiche funzionali e prestazionali come da concepimento nel periodo di vita utile). Nella sua vita utile la struttura sarà sottoposta a carichi permanenti e accidentali, perciò nasce la sicurezza strutturale come elemento progettuale, che serve a calcolare gli stati limiti, che a loro volta servono per verificare il raggiungimento di determinati livelli di sicurezza:

• Stati limiti di esercizio (SLE)
• Stati limiti ultimi (SLU)
• Resistenza alle azioni accidentali (RAA)

Essi studiano le forze in gioco e come esse incidono nel tempo (studio del fenomeno della fatica, cicli di fatica). Es: sollecitazione dinamica che incide il traffico automobilistico su un ponte. Inoltre un aspetto fondamentale è la sicurezza nel cantiere, anch’essa da progettare prima dell’inizio dei lavori.

Problematiche del processo costruttivo nei cantieri

I cantieri possono essere delle opere puntuali (se sono strutture come palazzi, stazioni, ecc.) oppure opere lineari (se sono infrastrutture come ferrovie, gallerie, ponti, strade, acquedotti, ecc.). Le principali problematiche dei processi costruttivi sono:

• Gestione: l’aspetto della gestione è il punto di forza economico poiché si possono ottimizzare i sistemi operativi. Si ha l’esigenza di:
  • Pianificare e programmare l’esecuzione del progetto con ipotesi di scenario (fase concettuale) e ipotesi operative di campo (fase esecutiva) (anche dell’aspetto economico);
  • Effettuare un controllo finanziario e amministrativo delle risorse. Si fa una valutazione della contabilità industriale di ogni cantiere (basandosi su modelli) per fare infine un bilancio complessivo dell’azienda e capire se si è in guadagno o in perdita;
  • Contabilizzare le opere da parte dell’impresa e della committenza. La contabilizzazione può avvenire a forfè (a corpo, cioè a fronte di un progetto viene commisurato un corrispettivo globale), oppure a misura (per prezzi unitari), oppure a economia (vengono fissati prezzi unitari orari di corrispettivo). Il lavoro può anche essere appaltato in combinazione tra le varie modalità. In genere per la contabilizzazione si ha sempre una contestazione che sfocia in una situazione di lite codificata dalle norme, dove se si ha ragione si è pagati, altrimenti no;
  • Controllare l’esecuzione del contratto in qualità e sicurezza. Si fanno dei piani previsionali per valutare i rischi. Esistono modelli per la realizzazione dei PSC (piano sicurezza e coordinamento) e POS (piano operativo di sicurezza). Il PSC è un progetto redatto dalla committenza, che si basa sulla previsione dei rischi delle attività del cantiere, attraverso dispositivi.
• Materiali: l’incidenza dei materiali nella realizzazione è del 15-20%. I materiali possono essere semplici o composti. Il processo è quello della progettazione, accettazione e messa in opera dei materiali stessi. Esistono modelli di controllo di qualità del materiale, poiché se si vogliono le stesse caratteristiche funzionali e prestazionali per tutta la vita utile, non si deve sviluppare la creazione del metodo casualmente ma lo si deve controllare. Inoltre esistono modelli di mix design e soprattutto standard normativi da rispettare.
• Sistema operativo: è quello che garantisce la sicurezza, cioè la scelta e il controllo di macchine, manodopera, attrezzatura, ecc. Per controllare il sistema operativo si utilizzano modelli computazionali delle produzioni e dei costi di produzione. Un problema da non sottovalutare è anche quello della condizione psico-fisica e climatica degli operatori, cioè quello di saper gestire il personale, di cui la manodopera è 60%. È importante dare al lavoratore delle condizioni di comfort, anche a fine giornata di lavoro.

Procedura attuativa per fasi dei LL.PP.

È la sequenza temporale dello sviluppo dei lavori pubblici, ma coincide anche con la modalità di analisi del problema.

• I fase: quadro normativo e classificazione sistematica
• II fase: pianificazione, progettazione e approvazione dei LL.PP.
• III fase: la progettazione definitiva ed esecutiva
• IV fase: la qualificazione dell’Impresa
• V fase: sistemi di realizzazione di lavori pubblici, modalità di scelta dell’esecutore, incarichi di progettazione
• VI fase: figure e controlli di fase
• VII fase: stipulazione e contenuto del contratto

Esempio di L.P.: la rete ferroviaria italiana ad alta capacità

Il trasporto continentale può avvenire su strada (sistema di trasporto non guidato, nel senso che non è indirizzato da binari) o tramite ferrovia (sistema di trasporto guidato). A sua volta una linea ferroviaria può essere specializzata (cioè con un unico senso di marcia definito) o banalizzata (cioè con il senso di marcia variabile a seconda delle necessità).

La capacità è il numero di mezzi che transitano nell’unità di tempo. Il nome tecnico dei treni è rotabili. Le linee possono essere dedicate solo ai passeggeri, come ad esempio in Francia e Giappone, e si hanno così treni e reti ad alta velocità (TGV); oppure le linee possono essere utilizzate anche per il trasporto merci, come in Italia, e così si ottiene un’alta capacità cioè un grande quantitativo di mezzi in transito, che però provocano un rallentamento delle linee in quanto i rotabili per le merci sono più lenti e con capacità minore di superare le pendenze.

Il trasporto su gomma in relazione ai chilometri è il metodo di trasporto più costoso, però è anche il più flessibile in quanto non ha orari definiti e può raggiungere qualunque luogo e con un tempo minore. In Italia gli automezzi circolanti sono costituiti per l’88% da autovetture e per il restante 12% da autoveicoli industriali. La rete stradale italiana risponde all’80% della domanda di trasporto persone e all’89% di quella di trasporto merci, infatti il 12% costituito dai veicoli industriali è un valore abbastanza alto, in quanto quando si supera una determinata percentuale di automezzi circolanti si supera il livello di sicurezza. Questi valori denotano inoltre un forte sbilanciamento del trasporto merci tra quello stradale e quello ferroviario/portuale/aeroportuale.

Attualmente le imprese tendono a non fare più magazzino e al contrario a utilizzare un “magazzino su strada”, nel senso che si trasporta su strada in tempo reale. Questa tendenza genera un problema logistico e quindi serve un nuovo sistema di trasporto dedicato e competitivo. A questa esigenza si è risposto a livello europeo attraverso la creazione di una rete di trasporto ad alta velocità e alta capacità chiamato TEN-T (Trans-European Transport Network). Il TEN-T consiste in una serie di progetti (dotati di sistemi di controllo del traffico) con varie priorità e sostenuti da un finanziamento a livello europeo.

Fase I: quadro normativo e classificazione sistematica

Opera pubblica/opera privata/opera di pubblica utilità - D.Lgs. 163/2006 s.m.i. (Codice dei contratti pubblici):

I «lavori pubblici» comprendono le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione, di opere. Per «opera» si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica. Le opere comprendono sia quelle che sono il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civile, sia quelle di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica.

Gli «appalti pubblici di forniture» sono appalti pubblici diversi da quelli di lavori o di servizi, aventi per oggetto l'acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l'acquisto a riscatto, con o senza opzione per l'acquisto, di prodotti. Le forniture devono essere previste assieme al lavoro (es: impianti), perché la loro integrazione successiva è più difficile e/o costosa e/o rallenta il processo di rendere l’opera fruibile.

Gli «appalti pubblici di servizi» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi. Un Lavoro Pubblico dà come risultato un’Opera Pubblica se il committente e il proprietario sono pubblici, se si accresce o si trasforma il patrimonio del committente (pubblico) e se la finalità è di pubblico interesse. Se tra questi requisiti vi è soltanto il primo, cioè il committente è pubblico, l’opera non è classificabile come Opera Pubblica ed è detta Azione Pubblica e rientra nel quadro delle norme sui LL.PP. Esempio: avviene un sisma in zona abitativa e vengono concessi fondi statali per la ricostruzione anche di opere private. Lo Stato delega a un soggetto locale (comune o commissariato) e si rientra nelle norme dei LL.PP. per far sì che tutto sia regolare e trasparente. Se sussiste solo la finalità, cioè il pubblico interesse, si parla di Opera di pubblica utilità. Esempio: si vuole realizzare un condominio su un terreno privato, ma in ogni caso il terreno fa parte di un comune, quindi l’edificazione è regolata dal piano urbanistico (piano regolatore), che suddivide il territorio mediante una zonizzazione, in cui ogni zona ha delle particolari regole. Se il progetto rispetta queste regole il comune rilascia il permesso di costruire (DIA) e richiede una tassazione, perché il comune offre dei servizi (illuminazione, etc.). In alternativa alle tasse il comune può far svolgere dei lavori (convenzione/contratto in modo da eseguire un lavoro al posto del pagamento degli oneri) dopo aver quantificato il valore dell’opera che si vuole costruire (scomputo degli oneri). L’opera al posto degli oneri viene fatta dal privato e poi passa al comune. Per fare quest’opera di pubblica utilità vige il regolamento dei lavori privati e non è necessario che il privato spenda tanto quanto è stato stabilito per lo scomputo, a patto che il lavoro sia a fatto secondo “la regola dell’arte” (termine giuridico; significa che deve essere fatto come stipulato nel secondo il progetto). Il comune quando la riceve fa il collaudo per verificare che sia stata eseguita a regola d’arte e poi l’opera entra a far parte del patrimonio del comune, che dovrà quindi occuparsi della gestione e della manutenzione.

In caso di opera privata con un importo lavori superiore a 1 milione di euro, se l’opera ha una finalità di pubblico interesse e se è realizzata con un finanziamento pubblico di almeno il 50% del costo, allora si parla di Lavoro Pubblico per un’opera privata. Esempio: si vuole realizzare un circolo di tennis (privato). Si fa una convenzione con il CONI, che richiede un progetto con un certo numero di caratteristiche specifiche ad esempio per svolgere alcune competizioni oppure a patto che l’affitto del campo per un certo numero di ore/anno ad una tariffa definita (pubblico interesse). Il lavoro deve quindi essere eseguito secondo le norme dei LL.PP..

Tabella riassuntiva:

La committenza pubblica

Quadro superato: In un quadro superato tra i vari Ministeri, quello che si occupava di lavori pubblici era appunto il Ministero dei Lavori Pubblici, il quale era suddiviso in amministrazione centrale, amministrazione decentrata (per il Piemonte vi era il magistrato delle acque, il magistrato del Po e il provveditorato per le Opere Pubbliche) e A.N.A.S. (Azienda Nazionale Autonoma delle Strade), suddivisa nei suoi vari compartimenti. Esempio: in questo quadro se bisognava fare un ponte che attraversasse la zona golenale (dove esonda) e l’alveo (dove passa l’acqua) di un fiume, bisognava valutare la portata in massima piena attraverso uno studio di carattere idraulico, che doveva poi essere approvato dal magistrato delle acque ed al magistrato del Po.

Un successivo quadro superato prevedeva l’esistenza di 14 Ministeri con portafoglio (cioè che hanno titolo di spesa, cioè possono erogare e gestire finanziamenti) e di 9 senza portafoglio. In questo quadro ad occuparsi di Lavori Pubblici è il Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti (con portafoglio). Un ulteriore quadro successivo superato prevedeva l’esistenza di 18 Ministeri e 8 Dipartimenti retti da Ministri senza portafoglio. In questo quadro...