Riassunto esame Diritto ecclesiastico, prof. Petroncelli, libro consigliato I beni culturali religiosi quali prospettive di tutela, Hubler

Capitolo primo

I beni nel codice civile del 1865

Il codice civile del 1865 non assicura in materia di beni specifici elementi normativi, ma si pone come riferimento necessario, dal momento che è essenzialmente l’intento a definire il regime della proprietà, attorno a cui ruotano tutti i rapporti privatistici. Significativa è la scelta di risolvere l’incertezza del promiscuo uso dei termini “cose” e “beni”, presente nella scienza giuridica del XIX sec., con la formula dell’art. 406 cc: “Tutte le cose che possono formare oggetto della proprietà pubblica o privata, sono beni immobili o mobili”.

Il legislatore inoltre pur rimanendo fondamentalmente aderente al modello di codificazione napoleonica, non manca di disporre con elementi nuovi le regole fondamentali che governano l’appartenenza e l’utilizzazione dei beni. La novità del codice del 1865 sta nell’art. 427, con cui viene meno la tassatività dell’elenco dei beni demaniali, che si distinguono dagli altri beni per la loro funzione di soddisfare interessi generali ed essenziali. Per evitare un allargamento della categoria dei beni demaniali e, al tempo stesso, per evitare un cattivo uso del patrimonio dello Stato, si stabilisce che: i beni del patrimonio dello Stato si possono alienare solo in conformità alle leggi che li riguardano (art. 430 cc), le miniere e le saline sono regolate da leggi speciali (art. 431 cc) e le leggi speciali devono fissare la destinazione, il modo e le condizioni d’uso pubblico dei beni di province e comuni nonché le forme di amministrazione e per l’alienazione dei beni patrimoniali dei medesimi enti (art. 432 cc).

I beni degli istituti civili o ecclesiastici sono equiparati dall’art. 2 ai beni appartenenti a comuni e province e disciplinati secondo regole di diritto pubblico, sancendo così, relativamente alla proprietà, un’ampia sorveglianza del Governo, che ha imposto un’autorizzazione per gli acquisti di tutti i corpi morali, nonché una riduzione del patrimonio ecclesiastico cattolico. I beni non appartenenti allo Stato o agli enti considerati “persone”, di cui all’art. 2, sono dei privati (art. 435 cc), e se ne può godere e disporre purché non se ne faccia un uso vietato dalla legge e dai regolamenti (art. 436 cc).

Le vicende della tutela delle cose d’arte e dei monumenti

Prima dell’unificazione del Regno d’Italia, nel Stato piemontese, a differenza degli altri Stati preunitari (soprattutto il riferimento è allo Stato pontificio, che già allora poteva vantare forme di tutela avanzate dei beni d’arte e di antichità) poco si è fatto riguardo alla cura delle cose d’arte e di antichità. Le cose cambiano con l’unificazione del Regno d’Italia allorquando si mira ad adottare provvedimenti specifici per i beni d’arte e cultura, così come avviene in altri Paesi. Tuttavia, nel primo trentennio del Regno, la volontà di tutela si dovette scontrare con i molteplici e pressanti problemi posti dalle pressanti opposizioni dei proprietari a ferma difesa dei loro diritti.

Nell’autorizzare il Governo a pubblicare i codici, si dispone anche la pubblicazione delle leggi sull’espropriazione per pubblica utilità (alleg. F.) e sulla proprietà letteraria ed artistica (alleg. G.). La prima consente l’espropriazione di quei monumenti che per l’incuria dei proprietari sono andati in rovina; la seconda, invece, prende in considerazione il diritto d’autore limitandolo nel tempo, in considerazione del fatto che ogni opera è frutto sì dell’“ingegno individuale”, ma è in certa misura anche “patrimonio sociale”. Entrambe però conseguono un risultato: la prima, perché contribuisce a erodere il principio della intangibilità dei diritti del proprietario; la seconda, perché limita nel tempo l’utilizzazione della proprietà letteraria.

Il risultato di tale situazione è dato dall’adozione di provvedimenti di tutela specifici, laddove una disciplina generale in materia giunge solo con la legge 12 giugno 1902, n. 185, seguita dal r.d. 17 luglio 1904, n. 431. Questi provvedimenti però si rivelano presto insufficienti, per cui si provvede nel 1906, a nominare una Commissione ministeriale che ha il compito di elaborare un nuovo progetto di disciplina: il nuovo testo della successiva legge 20 giugno 1909 n. 364, poi seguito dal r.d. 30 gennaio 1913, n. 363, richiamato dall’art. 73 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, è ancora oggi in vigore. Volendo concludere possiamo dire che la tutela dei beni d’arte in Italia si articola in spazi e tempi distinti: con le leggi eversive (finalizzate a reprimere la manomorta ecclesiastica e a mettere ordine in materia dei beni degli enti cattolici) si arriva ad un intervento in difesa dei beni d’arte già di proprietà d’istituzioni ecclesiastiche; con la vigenza della legislazione degli stati preunitari e con le leggi organiche di tutela di monumenti e beni artistici si determina un percorso diretto alla ricerca di definizioni sull’oggetto della tutela e dei mezzi utili a conseguirlo. Le due categorie di provvedimenti restano ben distinte, ma presentano punti di contatto: le leggi eversive anticipano alcune scelte della successiva legislazione in materia di beni d’arte. Una loro analisi quindi si impone in via prioritaria.

Le cose d'arte e i beni di culto nell'eversione del patrimonio ecclesiastico

I primi interventi del legislatore sardo-piemontese diretti a ridurre la consistenza del patrimonio ecclesiastico muovono da un immediato interesse per una congrua utilizzazione economica dei beni; ad essi poi segue la legislazione eversiva, dove diventa ancora più evidente l’esigenza del legislatore liberale di provvedere a scelte di tutela degli stessi. Il disegno eversivo, sostenuto da un movimento che mira al controllo dell’attività della Chiesa e della proprietà ed ecclesiastica, e traendo ragioni d’essere nella considerazione che i beni degli enti ecclesiastici sono destinati istituzionalmente ad uso sociale, si caratterizza per molteplici decreti soppressivi, giustificati da molteplici ragioni (assicurare gli immobili di maggior valore a pubbliche strutture; dare congrua attenzione ai beni monumentali e agli oggetti d’arte; salvaguardare la destinazione delle cose ad uso di culto). Se comune alle legge soppressive è l’intento di impedire la dispersione e la distruzione dei tesori della scienza e dell’arte, differenti sono le modalità di intervento.

Riguardo ai beni in uso di culto, l’attenzione è diretta a conservare alla loro destinazione tutte le chiese degli enti soppressi che soddisfino esigenze religiose della popolazione, esentandole anche dalla “liquidazione” dell’asse ecclesiastico, cosicché gli oneri di manutenzione e di ufficiatura vengono a disporsi in capo alla pubblica amministrazione, che vi provvede con le rendite della Cassa ecclesiastica (poi sostituita con il Fondo per il culto). Il quadro eversivo viene completato dalla legge n. 3036 del 7 luglio 1866 che, per riparare il grave deficit pubblico, dopo aver ritenuto non più riconosciuti nello Stato (perché non più necessari) molti enti della Chiesa (gli Ordini, le Confraternite, le Congregazioni religiose regolari e secolari, i Conservatori ed i Ritiri) che operavano al riparo del diritto pubblico, disponeva che tutti i beni degli enti estinti sono devoluti al demanio statale e che i beni immobili di qualsiasi altro ente morale ecclesiastico saranno convertiti per opera dello Stato.

Al di là delle valutazioni politiche, la legge evidenzia la volontà di assicurare un’attenta salvaguardia dei beni con carattere di antichità o di pregio artistico, nonché il proposito di conservare alla loro destinazione gli edifici di culto. In particolare, rispetto a tali ultimi, il neoistituito Fondo per il culto si farà carico di tutti gli oneri che gravano il bilancio dello Stato per spese del culto cattolico. Riguardo a libri, manoscritti, documenti scientifici, archivi, documenti, oggetti d’arte o preziosi per antichità che si troveranno negli edifici delle Case religiose e degli altri enti morali soppressi, l’art. 24 della legge prevede che essi verranno devoluti a biblioteche o a musei nelle rispettive province, mediante decreto del Ministro dei culti, previo accordo con il Ministro della pubblica istruzione.

L’attenzione del legislatore per le cose d’antichità e d’arte trova ulteriore conferma nel regolamento di attuazione della legge di cui si discute (il r.d. 21 luglio 1866, n. 3070).

L’articolazione delle prime leggi organiche di tutela dei monumenti e degli oggetti d’arte

Le organiche leggi di tutela dei beni d’arte, intervenute all’inizio del XX e finalizzate ad una tutela generale e diretta, come le precedenti, tendono ad assicurare la salvaguardia dei beni d’arte. La prima legge in tal senso è la legge 185/1902, intitolata la conservazione dei monumenti e degli oggetti di antichità e di arte. In essa i beni da proteggere vengono genericamente individuati nei monumenti, immobili ed oggetti mobili che abbiano pregio d’antichità o d’arte esclusi gli edifici e gli oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni. Si ritiene quindi meritevole di tutela ogni testimonianza irripetibile dell’ingegno artistico.

La stessa legge stabilisce l’obbligo di un’iscrizione preventiva “dei monumenti e degli oggetti di antichità e d’arte” in cataloghi la cui redazione è affidata al Ministro della pubblica istruzione, il quale deve seguire in tale operazione la fondamentale distinzione tra beni immobili e mobili. I due cataloghi sono, a loro volta, suddivisi all’interno in altre due parti: “l’una comprenderà i monumenti e gli oggetti d’arte ed antichità spettanti agli enti di diritto pubblico e l’altra i monumenti e gli oggetti d’arte e d’antichità di proprietà privata che siano iscritti per denuncia privata od’ufficio”. A garanzia della proprietà privata, nel catalogo dei beni mobili saranno iscritti solo “gli oggetti d’arte e d’antichità di sommo pregio, la cui esportazione dal Regno costituisca un danno grave per il patrimonio artistico e per la storia”.

Allo stesso fine si dispone che i beni immobili e mobili di proprietà dello Stato, delle province, dei comuni, degli istituti ecclesiastici e degli altri corpi morale legalmente riconosciuti sono posti sotto la vigilanza del Ministro della pubblica istruzione, e gli enti devono essere autorizzati per effettuare vendite, interventi di recupero, rimozioni, laddove invece i privati hanno solo un dovere di denuncia alle soprintendenze. Altri beni degli enti, tra cui “quelli che adornano chiese e luoghi dipendenti o altri edifici pubblici” sono inalienabili a meno che intervenga una specifica autorizzazione che consenta il trasferimento ad altri enti o allo Stato.

Nonostante i grandi meriti, nella legge del 1902 esistono due limiti: un’inadeguata disciplina delle esportazioni e una concezione troppo “elitaria” di beni d’arte o di cultura. È proprio per questo che nel 1906 viene nominata una commissione ministeriale col compito di elaborare un nuovo progetto di disciplina, cioè il testo della successiva legge 364/1909. La legge del 1909 si rivela più efficace, sia perché supera radicalmente l’ottica della preventiva catalogazione e delle scelte elitarie, sia perché è maggiormente attenta ai rischi insiti nelle esportazioni. In essa, non si parla più dei beni che abbiano pregio d’arte o d’antichità bensì di beni di interesse storico, archeologico o artistico, mentre restano invariati i limiti riguardanti i beni di artisti viventi o risalenti a meno di 50 anni fa.

Inoltre la legge prevede: il passaggio delle cose d’arte da un ente all’altro, previa autorizzazione del Ministro della pubblica istruzione, “quando non derivi danno alla loro conservazione e non ne sia menomato il pubblico godimento”; la possibilità di custodia in pubblici Istituti per provvedere all’integrità e alla sicurezza dei beni; l’utilizzazione della notifica, quale strumento dichiarativo dell’interesse del bene e costitutivo di una serie di obblighi per i privati proprietari o possessori; l’estensione della tutela dettata per le cose appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, anche alle cose appartenenti a “fabbricerie, confraternite, enti morali ecclesiastici di qualsiasi natura e ad ogni ente morale riconosciuto”, nonché la richiesta “ai parroci, ai rettori di chiese e in generale a tutti gli amministratori di enti morali” di presentare al Ministro della pubblica istruzione l’elenco delle cose che rientrano nella loro competenza.

Nel successivo regolamento n. 363 del 1913 sarà poi specificato che “nelle chiese, loro dipendenze ed altri edifici sacri, le cose d’arte e d’antichità dovranno essere visibili a tutti in ore a ciò determinate”. I ministeri dell’istruzione, di grazia e giustizia e degli interni dovranno adottare, in accordo, speciali norme di cautela, laddove cose di eccezionale valore o il carattere particolare di “stabilimenti ecclesiastici” rendono necessarie “limitazioni al generale diritto di visita del pubblico”.

Tutela degli archivi

La tutela degli archivi segue una disciplina autonoma, dal momento che questi beni assolvono funzioni di testimonianza storico-culturale e di ordinaria documentazione amministrativa. Il legislatore liberale, con il r.d. 1875/2552 istitutivo dell’Archivio centrale del Regno, dispone che gli archivi delle province, comuni, dei corpi morali tutelati dal governo, le curie diocesane, devono essere custoditi ordinariamente dall’ente stesso e sono soggetti al controllo dei sovrintendenti. Insieme a questo provvedimento (con cui si garantisce che lo Stato non interferisca preventivamente nella gestione degli archivi degli enti ecclesiastici) resta fermo il divieto di procedere a visite, perquisizioni o sequestri di documenti negli uffici e Congregazioni pontificie.

La disciplina finora descritta si fa più dettagliata con il Regolamento per gli Archivi di Stato (r.d. 1911/1163, ancora oggi in vigore) dove all’art. 73 si precisa che “le province, i comuni, gli enti morali, tanto civili quanto ecclesiastici, e gli istituti da essi dipendenti, debbono conservare in buon ordine gli atti dei loro archivi e depositare copia dell’inventario degli atti stessi nell’Archivio dello Stato romano. In caso di inadempimento, verrà stabilito dal Ministro dell’interno un termine perentorio, trascorso il quale saranno posti in ordine e inventariati, a cura del Governo e a spese dell’ente possessore, gli atti che fossero da ordinare e inventariare. Saranno invece versati negli archivi di Stato gli archivi delle corporazioni religiose soppresse, eccetto quelli che con speciale disposizione vennero lasciati nella primitiva loro sede”.

Alle disposizioni legislative finora citate seguono ben presto ordinari interventi di tutela delle cose di interesse storico e artistico che offrono occasioni di contatto tra il governo e le autorità ecclesiastiche. Peculiari esigenze di cooperazione tra autorità civili e ecclesiastiche si concretano nella configurazione di alcuni enti la cui disciplina, in taluni casi, risulta essere molto complessa: emblematica è la situazione della R. Cappella del Tesoro di San Gennaro in Napoli. La Cappella, parte integrante del Duomo di Napoli, ha statuto e regolamento interno del 1894 che fissano competenze di governo dell’ente in capo ad una Deputazione, presieduta dal sindaco della città e integrata da rappresentanti dei nobili e del popolo, e funzioni del personale ecclesiastico, che non escludono mansioni amministrative e compiti di sicuro rilievo dell’ingente patrimonio artistico di cui l’ente dispone.

Capitolo secondo

Le riforme del legislatore fascista

La cultura e l'arte nell'Italia fascista

È nel ventennio fascista che acquistano nuove dimensioni i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose. L’orientamento della cultura, la tutela dei beni d’arte ed il riconoscimento di determinati interessi confessionali, costituiscono momenti forti della politica fascista...