Diritto dell'Unione Europea - riassunto completo

Diritto dell'unione europea

Origini, evoluzioni e caratteri dell'integrazione europea

Il processo di integrazione europea muove da lontano. Un promotore del progetto di unire gli Stati europei è il Conte Richard Coudenhove-Kalergi, il quale nel 1924 diede vita all’Unione paneuropea nella convinzione della necessità di preservare l'Europa dalla minaccia sovietica, da un lato, e dalla dominazione economica degli Stati Uniti dall’altro. Fu Aristide Briand, in qualità di ministro degli Esteri francese, che compì il primo passo ufficiale, in nome del suo governo, di proporre una Unione europea, presentando a tal fine un memorandum alla società delle Nazioni il 1° maggio 1930 che però non ebbe un seguito concreto. Il suo progetto prevedeva la creazione di un'organizzazione politica tra gli Stati partecipanti, senza mettere in discussione peraltro la loro sovranità. Esso esprimeva, pertanto, una visione di tipo confederale, nel solco del fenomeno delle organizzazioni internazionali tradizionali.

Una diversa concezione, di carattere federalista, veniva ad esprimersi in un documento fondamentale nella storia dell’integrazione europea, il manifesto di Ventotene per un’Europa libera e unita del 1941, dovuto allo slancio europeista che accomunava i tre autori: Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni. Secondo tale impostazione, per assicurare la pace tra i paesi europei occorreva che questi rinunciassero alla propria sovranità e che si giungesse ad una nuova entità, la Federazione europea.

Accanto alla concezione espressa dal manifesto di Ventotene, che ispirò la nascita nel 1943 del movimento federalista europeo, un'altra, negli anni della Seconda guerra mondiale, venne a maturare per merito del politico industriale francese Jean Monnet, la cui opera fu storicamente determinante per l’avvio dello sviluppo della costruzione europea. Il metodo da seguire era quello di realizzare forme di coesione, di solidarietà in specifici settori, così da costruire progressivamente una situazione di fatto di integrazione tra i paesi europei, che sarebbe sfociata quasi naturalmente in una Unione politica. Alla fine della Seconda guerra mondiale i fermenti europeisti trovarono una nuova autorevole adesione in un celebre discorso dello statista britannico Winston Churchill il quale propose di stabilire una sorta di Stati Uniti d’Europa.

La spinta politica decisiva affinché le idee e i progetti che venivano maturando si traducessero in una concreta realizzazione, con la creazione di un'organizzazione internazionale europea, venne dal segretario di Stato statunitense Marshall, il quale nell’enunciare quel poderoso piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa, ne subordinava l'attuazione all'istituzione di uno strumento che ne favorisse una utilizzazione congiunta e, più in generale, garantisse un'area di stabilità economica e politica. L'offerta statunitense fu accolta dai paesi dell’Europa occidentale, i quali con la convenzione di Parigi del 16 aprile 1948 crearono l'organizzazione europea di cooperazione economica. Questa ebbe quale compito principale quello di amministrare gli aiuti del piano Marshall e, una volta esaurito tale compito, si trasformò nel 1960 nell’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). L’OCSE peraltro è una tipica organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, destinata cioè ad operare mediante organi, anzitutto il consiglio, composto dai rappresentanti dei governi degli Stati membri. Carattere intergovernativo ha anche l'altra organizzazione europea costituita in quegli anni, il Consiglio d'Europa.

La nascita della comunità europea del carbone e dell'acciaio

La prima organizzazione, con la quale ha inizio quel processo di integrazione europea caratterizzato da un progressivo trasferimento di poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti designati come comunità sovranazionali (non più organizzazioni internazionali), è la comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA). All'origine della CECA vi è la celebre dichiarazione del ministro degli Esteri francese Robert Schumann la quale contiene una proposta di mettere in comune, sotto un'alta autorità, l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando nel contempo la loro libera circolazione: le risorse che erano state tradizionale terreno di scontro e di conflitto, si pensi alle vicende tra le due guerre relative ai bacini carboniferi industriali della Ruhr e della Saar, diventavano così strumento di incontro e di utilità condivisa, creando una solidarietà di fatto che avrebbe reso materialmente impossibile una nuova guerra tra Francia e Germania. La proposta di Robert Schumann fu accettata non solo dal cancelliere tedesco Adenauer, ma anche dall'Italia, dall'Olanda, dal Belgio e dal Lussemburgo. I 6 Stati giunsero così alla firma a Parigi, il 18 aprile 1951, del trattato istitutivo della comunità europea del carbone e dell’acciaio. Lo stesso trattato prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, nell’osservanza di condizioni normali di concorrenza e degli aiuti e sovvenzioni statali. Il trattato di Parigi prevedeva, all'articolo 97, un termine di durata di 50 anni dalla sua entrata in vigore. Esso pertanto ha perso efficacia nel 2002 e la CECA si è estinta.

Il successo della CECA impresse al processo di integrazione europea una spinta forse eccessiva e prematura. Gli stessi stati parti del trattato CECA sottoscrissero a Parigi nel 1952 un nuovo trattato istitutivo della comunità europea di difesa (CED), che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Il trattato CED non entrò mai in vigore, poiché non fu ratificato dalla Francia.

Il rilancio del processo di integrazione e la CEE

Il rilancio del processo di integrazione ebbe luogo nella conferenza di Messina dei ministri degli esteri dei sei Stati membri della CECA e condusse alla firma a Roma, il 25 marzo del 1957, del trattato istitutivo della comunità economica europea (CEE) e di quello istitutivo della comunità europea dell'energia atomica (EURATOM). Il trattato CEE, come quello CECA, ha un oggetto di natura essenzialmente economica e commerciale, ma a sua differenza non ha un respiro settoriale, bensì generale. Esso è diretto a istituire una unione doganale, che preveda la progressiva creazione di un mercato comune e comporta un regime inteso a garantire la libera concorrenza.

Connesso solo agli usi pacifici dell'energia nucleare, l’EURATOM comporta lo sviluppo delle ricerche e la diffusione delle cognizioni tecniche, lo stabilimento di norme di sicurezza, il regolare ed equo approvvigionamento dei materiali nucleari, la garanzia affinché i materiali nucleari non siano distolti dalle finalità cui sono destinati e la realizzazione di un mercato comune dei materiali e delle attrezzature speciali.

Le comunità europee e la loro evoluzione

Le tre comunità europee si differenziarono sin dalla loro nascita delle comuni organizzazioni internazionali. La stessa denominazione di comunità invero evoca un rapporto più stretto e intenso di quello che si realizza nelle organizzazioni tradizionali. Peraltro, dobbiamo avvertire che il trattato di Lisbona ha sostituito la denominazione di Unione europea a quella di comunità europea. Ciò premesso, notiamo che le suddette comunità vennero qualificate come sovranazionali. Con questo termine si vogliono sottolineare gli elementi di novità che si presentano rispetto alle organizzazioni internazionali. Le une e le altre prendono vita mediante la conclusione di un accordo tra gli Stati membri, con il quale essi stabiliscono gli scopi comuni che ci si propone di realizzare e la struttura dell’ente. Le comunità sovranazionali si differenziano sotto diversi aspetti dalle organizzazioni internazionali classiche.

Un primo elemento caratterizzante che viene posto in luce è dato dalla partecipazione dei cittadini alla vita della comunità, come oggi dell'Unione, mediante il Parlamento europeo. Il metodo di funzionamento e di operatività risultante dal ruolo del Parlamento europeo, ma anche da quello delle istituzioni, è denominato comunitario. Ma l’elemento più caratterizzante è rappresentato dal trasferimento (peraltro parziale) di sovranità degli Stati membri all'Unione. Il trasferimento di sovranità emerge anzitutto sul piano della potestà legislativa. Gli organi dell’Unione sono investiti infatti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti sia degli Stati membri, sia dei loro cittadini. Essi hanno il potere di adottare atti obbligatori, previsti nel trattato CEE oggi TFUE; in particolare il regolamento presenta le caratteristiche tipiche di una legge statale. Oltre alla generalità e all’obbligatorietà, va segnalata la diretta applicabilità del regolamento all'interno degli Stati membri.

Ciò implica che tale atto è idoneo a produrre obblighi e diritti per i singoli ed a essere applicato dai giudici e dalle autorità di ciascuno Stato membro senza necessità di un atto di esecuzione da parte di tale stato. Proprio in virtù di questa diretta applicabilità vanno riconosciuti, quali soggetti di tale ordinamento, non sono gli Stati membri, ma anche i loro cittadini; essi, infatti, sono immediatamente destinatari di diritti e obblighi derivanti da norme europee, con possibilità, per quanto riguarda i primi, di esercitarli anche in giudizio davanti ai giudici nazionali. L'intensità del fenomeno del trasferimento di potestà legislativa dagli Stati membri all’Unione europea risulta accresciuta dalla considerazione che la Corte di giustizia ha affermato sin dalla sentenza Costa contro ENEL, del primato del diritto comunitario su quello interno incompatibile. Il trasferimento di sovranità, per quanto riguarda i poteri legislativi, si segnala inoltre per l’ampiezza e la natura delle materie nelle quali esso si realizza. Tali materie corrispondono, infatti, alle finalità, estremamente vaste, dei trattati e delle politiche ivi contemplate.

Il parziale trasferimento di sovranità non riguarda solo la potestà legislativa, ma si estende anche a quella giudiziaria. Nell'Unione è presente un articolato sistema giudiziario fornito di una pluralità di competenze. In questa sede va richiamata la competenza attribuita alla Corte di giustizia, detta pregiudiziale o di rinvio e regolata, nel TFUE. Qualora in un processo dinanzi ad un giudice nazionale sorge una questione, un dubbio, concernente l'interpretazione dei trattati europei o di un atto delle istituzioni europee, o la validità di un tale atto, e la soluzione di detta questione sia necessaria affinché il giudice possa decidere il caso sottoposto al suo esame, lo stesso giudice deve o può, a seconda del grado di giudizio sospendere il processo interno e chiedere alla Corte di giustizia dell'Unione europea di risolvere la suddetta questione.

La Corte di giustizia non decide il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l'atto in questione sia valido o meno; la decisione del caso compete pur sempre al giudice nazionale. Tuttavia, la sentenza della Corte di giustizia è per lui obbligatoria; di conseguenza la decisione che egli emetterà si fonderà sull'interpretazione della norma europea stabilita dalla Corte di giustizia. Sotto questo profilo deve quindi riconoscersi che la Corte di giustizia si inserisce nell’esercizio della funzione giurisdizionale, condizionandolo. Le sentenze della Corte tendono a produrre effetti generali, vincolando i giudici interni a conformarsi ad esse.

Va rilevato che, sin dalle sue prime sentenze, la Corte di giustizia ha inteso il proprio ruolo non in termini di pura interpretazione delle norme dei trattati, ma al contrario ha mostrato di svolgere una funzione creativa del diritto. È suo il merito infatti aver delineato e affermato i caratteri propri del diritto dell’Unione: la diretta invocabilità dei diritti da esso derivanti dinanzi ai giudici nazionali, il suo primato sul diritto interno incompatibile, nonché un complesso di principi generali. Un ulteriore manifestazione del trasferimento di poteri sovrani degli Stati membri alle istituzioni europee si sarebbe poi determinata con l'adozione dell'euro quale moneta unica, in circolazione dal 1° gennaio 2002. L'attribuzione alla Banca Centrale Europea del potere di battere moneta, tipica prerogativa sovrana, e della competenza in materia di politica monetaria, completa sul piano della sovranità monetaria quei caratteri di sovranazionalità.

Il quadro odierno dell'integrazione europea

Il quadro odierno dell’integrazione europea è profondamente ampliato e arricchito. I mutamenti riguardano sia il profilo soggettivo della partecipazione degli Stati membri, che quello oggettivo relativo agli obiettivi, alle politiche, alle istituzioni, alle competenze della più ampia realtà oggi costituita dall'Unione europea. Il numero degli Stati membri appartenenti all'Unione europea si è progressivamente ampliato agli attuali 27. Naturalmente ogni allargamento ha determinato anche la necessità di adattare le norme dei trattati per quanto concerne, in particolare, il funzionamento delle istituzioni europee, a cominciare dalla loro composizione e delle regole di votazione.

Com'è noto il Regno Unito, a seguito di un referendum consultivo tenuto il 23 giugno 2016, che ha registrato una maggioranza favorevole all’uscita dall’Unione europea (la cosiddetta Brexit), ha notificato al consiglio europeo l’intenzione di recedere dall’Unione, esercitando il diritto di recesso contemplato dall’articolo 50 del TUE. Sebbene il progetto di accordo di recesso sia stato negoziato tra il Regno Unito e l'Unione e sia stato approvato dal consiglio europeo sin dal 25 novembre 2018, le vicende politiche verificatesi nel Regno Unito hanno sensibilmente ritardato la ratifica dell’accordo e, in certi momenti, hanno messo in forse la stessa uscita dall’Unione; come pure hanno rischiato un no deal cioè un'uscita senza una regolamentazione delle future relazioni tra le parti, mentre l'obiettivo dell'accordo è garantire un recesso ordinato. Su richiesta del Regno Unito, pertanto il consiglio europeo per ben tre volte ha prorogato la data di efficacia del recesso, con la cessazione dell'applicazione dei trattati europei a tale Stato, fissata da ultimo al 31 gennaio 2020. Infine, il 22 gennaio 2020 il Parlamento del Regno Unito ha completato l’iter di approvazione della legge di ratifica dell'accordo, firmato il giorno seguente dalla regina Elisabetta seconda. L'accordo sottoscritto a Bruxelles il 24 gennaio 2020 è stato approvato sia dal Parlamento europeo che dal consiglio europeo ed è entrato in vigore il successivo 1° febbraio. Dalla mezzanotte del 31 gennaio 2020 quindi il Regno Unito è fuori dall’Unione europea. L'accordo di recesso peraltro prevede un periodo transitorio fino al 31 dicembre 2020 nel quale il diritto dell'Unione europea continuerà ad applicarsi al Regno Unito.

Trattati e sviluppi istituzionali

Da un punto di vista oggettivo, numerosi sono stati i trattati mediante i quali l’originario assetto risultante dai trattati istitutivi delle comunità europee si è trasformato è sviluppato, fino a raggiungere il presente quadro normativo e istituzionale dell'Unione europea. Merita di essere segnalato oltre al trattato di Bruxelles del 1965, anche il trattato di Lussemburgo del 1970 il quale amplia i poteri del Parlamento europeo. In questo quadro si inserisce anzitutto l'atto unico europeo: esso faceva seguito ad un progetto di trattato che istituisce l'Unione europea e noto come trattato Spinelli. Questo trattato che non entrò mai in vigore, avrebbe notevolmente modificato la comunità creando appunto una più ampia e ambiziosa Unione europea, prevedendo tra l'altro una vera legge europea. L’insuccesso determinò una fase di crisi.

Il rilancio avvenne con l'adozione dell'atto unico europeo. L'atto unico oltre a rimuovere la situazione di stallo contempla l'instaurazione di una cooperazione europea in materia di politica estera; inoltre fissava una data precisa, il 31 dicembre 1992, entro la quale la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno. La realizzazione del mercato interno richiedeva pertanto la realizzazione delle quattro fondamentali libertà di circolazione: delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Esso istituì anche nuove politiche europee, quale la politica di coesione economica e sociale, volte in particolare a ridurre il divario tra le diverse regioni e il ritardo delle regioni meno favorite, o come la politica di ricerca e sviluppo tecnologico, o ancora la politica ambientale.

Il trattato di Maastricht e l'unione europea

Una svolta e un impulso fondamentale al processo di integrazione europea furono impressi dal trattato di Maastricht sull'unione europea del 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993. Esso dà vita a una nuova, più ampia organizzazione cioè l'unione europea. Peraltro, questa non sostituisce ancora le 3 originarie comunità europee, ma le ricomprende instaurando inoltre delle forme di cooperazione tra gli Stati membri in due nuove materie: la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la giustizia e affari interni (GAI). Così l'unione europea viene a fondarsi su tre pilastri; Il primo è rappresentato dalle comunità europee, il secondo consistente nella politica estera e di sicurezza comune e il terzo relativo alla giustizia e affari interni. Dalla entrata in vigore del trattato di Maastricht coesistono ben quattro trattati: il trattato sull'unione europea, contenente in particolare la disciplina sulla politica estera e di sicurezza comune e quella sulla giustizia e affari interni; Il trattato sulla comunità economica europea che viene ridenominato comunità europea; Il trattato sulla comunità europea dell'energia atomica; Il trattato...