Riassunto completo Diritto dell'Unione Europea

Origini del processo di integrazione europea

Manifesto di Ventotene

Già prima del secondo conflitto mondiale ('39-'45) vi erano stati dei tentativi di dar vita a una struttura istituzionale organizzata tra gli Stati dell'Europa. Ricordiamo il cosiddetto manifesto di Ventotene per “un’Europa libera e unita” del 1941, che prefigurava una strettissima forma di integrazione tra gli Stati europei al punto tale da porre le basi per un'unica aggregazione di natura federale che costituiva il superamento dello Stato nazionale considerato come la principale causa dei conflitti che avevano devastato nel 1900 l'Europa. Manifesto scritto da tre personalità illustrissime, di estrazione politica assai diversa tra di loro: Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni che scrissero questo documento durante il loro periodo di esilio a Ventotene, nelle Isole Pontine, esiliati dal regime fascista.

Nel corso degli anni questa direzione viene parzialmente corretta da un diverso orientamento, ispirato ad un maggiore realismo per quanto riguarda le tappe del processo di integrazione europea, in relazione alle quali gli Stati avrebbero dovuto manifestare un consenso. Questo approccio, definito funzionalista, è stato sviluppato principalmente da uno statista industriale francese - Jean Monnet: non si doveva partire immediatamente dalla realizzazione di una nuova entità federale, come auspicavano i redattori del Manifesto di Ventotene. Questo sulla base del fatto che Monnet era uno statista e quindi consapevole del fatto che difficilmente una visione federalista avrebbe potuto trovare l'immediato consenso da parte dei singoli Stati europei; ecco che la sua proposta fu più graduale, partendo dalla realizzazione di obiettivi di natura economica per tappe successive per arrivare a realizzare anche un’Unione di natura politica.

OECE - OCSE

Alla duplice esigenza di natura economica e politica, rispondono due organizzazioni internazionali che si sviluppano nel contesto europeo, tra loro assai diverse. La prima è l'Organizzazione Europea di Cooperazione Economica - OECE che nasce con la convenzione di Parigi del 1948 e che nel 1960 subì un’evoluzione sino a diventare l'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico - OCSE. È quell’organizzazione internazionale che si occupa di monitoraggi di carattere economico che spesso richiamano l’osservanza di regole più stringenti per il debito pubblico, le pensioni, etc. Nasce su impulso di George Marshall (generale politico degli Stati Uniti), il quale, nell’enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa dopo la guerra, chiese la creazione di un’istituzione che amministrasse tali aiuti.

Consiglio d'Europa

Con il Trattato di Londra del 1949 nasce il Consiglio d'Europa (N.B. non fa parte delle istituzioni della UE). Il Consiglio d'Europa è quell’Organizzazione Internazionale che oggi conta 47 Stati membri il cui scopo è promuovere la democrazia, i diritti umani e lo stato di diritto, favorendo soprattutto la conclusione di convenzioni internazionali tra le quali merita di essere citata la convenzione Europea per la tutela dei diritti dell'uomo - la convenzione di Roma del 1950 che ha dato vita al meccanismo più avanzato a livello internazionale di tutela giurisdizionale dei diritti dell'uomo. Necessario allora, come oggi, evitare che si ripetessero le atrocità della II guerra mondiale.

La OECE e il Consiglio d'Europa sono organizzazioni internazionali ben distinte dalle organizzazioni internazionali europee e comunitarie che nasceranno subito dopo.

Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio – CECA

La prima delle azioni comunitarie, la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio - CECA nasce nel 1951, con la firma a Parigi e rappresentava la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, il rispetto delle condizioni di concorrenza come l’eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione dei prodotti tra gli Stati membri, degli aiuti e sovvenzioni statali. È un’organizzazione che ha carattere sovranazionale, quindi sicuramente non si può parlare di un rapporto orizzontale tra la CECA e i singoli Stati membri. La CECA ha avuto nel corso dei decenni minore importanza rispetto alla Comunità Economica Europea, ciò è legato alla sua settorialità, ovvero la produzione del carbone e dell'acciaio.

Comunità Europea di Difesa – CED

Gli stessi Stati che sottoscrissero il Trattato CECA, firmarono nel 1952 a Parigi quello istitutivo della CED - Comunità Europea di Difesa che era un primo tentativo di dar vita a quello che doveva essere un esercito europeo. Questo tentativo, molto ambizioso perché avrebbe implicato la nascita di una comunità di natura politica, quindi un cammino parzialmente diverso a quel metodo funzionalista che privilegiava una gradualità nelle tappe di integrazione partendo dalla realizzazione economica, fallisce soprattutto per l'opposizione del governo francese.

Comunità Economica Europea – CEE

Nel 1957 a Roma viene siglato il Trattato istitutivo della CEE e della CEEA. Con la Comunità Economica Europea si supera quell’impostazione settoriale che contraddistingueva la CECA e si arriva ad una forma di integrazione a carattere generale. Gli obiettivi della Comunità Economica Europea erano legati alla creazione di un mercato comune nel quale si realizzavano le quattro libertà fondamentali (libera circolazione delle merci, dei servizi, delle persone e dei capitali). Questi obiettivi di natura economica vengono accompagnati da una serie di misure che sono volte a correggere gli squilibri che possono derivare dal diverso grado di sviluppo delle singole aree dei Paesi all'interno dell'Unione Europea e quindi da una serie di politiche di coesione economica e sociale.

Comunità Europea dell'Energia Atomica – CEEA (o EURATOM)

Da ultimo dobbiamo citare la Comunità Europea dell'Energia Atomica - CEEA, che anch'essa presenta dei caratteri di settorialità, in quanto la sua attività è rivolta soprattutto alla realizzazione e allo sviluppo dell'energia nucleare, chiaramente a fini esclusivamente civili.

Differenza tra organizzazione internazionale e organizzazione comunitaria

Quando parliamo di comunità, o ancora quando parliamo di Unione, stiamo facendo riferimento alla volontà degli Stati membri di mettere in comune, in maniera più stretta rispetto ai semplici meccanismi dell’organizzazione internazionale, la gestione di tutta una serie di attività che poi costituiscono i settori dell’integrazione europea.

La base di partenza è un Trattato internazionale (un incontro di volontà di più stati) che viene ratificato nel nostro ordinamento con una legge di autorizzazione alla ratifica contenente un ordine di esecuzione da parte del Parlamento Europeo e quindi, da un punto di vista formale, non vi sono differenze rispetto all’atto istitutivo dell'organizzazione Internazionale e delle organizzazioni comunitarie. Però le similitudini finiscono qui perché la Corte di Giustizia, sin dalla sentenza Van Gend & Loos del 1963, ha detto che con la UE siamo in presenza di un ordinamento di nuovo genere nell'ambito del diritto internazionale.

• Nell'ordinamento internazionale gli organi decisionali sono abilitati ad adottare gli atti che hanno il valore di raccomandazioni ed inviti a tenere determinati comportamenti, ma queste raccomandazioni/inviti non hanno il potere di imporre agli Stati l'obbligo di tenere una determinata condotta. Invece, nell'ordinamento comunitario esiste una tipologia di atti a carattere vincolante che sono i regolamenti, le direttive e le decisioni che hanno la capacità di imporsi nei confronti dei loro destinatari. Il diritto internazionale, anche in presenza di atti eccezionalmente obbligatori, non è capace di imporsi direttamente nei confronti delle persone fisiche e giuridiche che si trovano all'interno dell'ordinamento statale, ma necessita di un atto di recepimento in un diritto interno quindi, secondo questo schema, lo Stato diventa un diaframma tra la norma internazionale e il destinatario ultimo della disposizione internazionale, cioè l'individuo. Questa funzione di diaframma, invece, non funziona nei confronti del diritto dell'Unione che è direttamente applicabile (non richiede trasformazione da parte dello Stato) e quindi fa sorgere diritti ed obblighi immediatamente in capo alle persone fisiche e giuridiche. Questa caratteristica non riguarda tutti gli atti di diritto dell'Unione, ma solo alcuni (es. regolamento).
• L'altra fondamentale novità nell’organizzazione comunitaria è rappresentata dal fatto che questi diritti e questi obblighi hanno come destinatari, non solo gli Stati membri, ma anche le persone fisiche e giuridiche che si trovano all'interno degli ordinamenti statali.
• Con una famosa sentenza Costa/Enel del 1964, la Corte di Giustizia ha affermato il principio del primato del diritto comunitario nei confronti degli ordinamenti nazionali. Questo principio ha una sua giustificazione nel fatto che, sempre secondo la Corte di Giustizia, gli Stati dando vita alla comunità europea, hanno accettato un trasferimento dei poteri sovrani a favore dell’ordinamento giuridico dell'Unione, in quei settori che sono oggetto di integrazione comunitaria. La cessione di quote di sovranità riguarda anche il potere giudiziario.
• Quando facciamo riferimento al processo di costruzione europea utilizziamo il termine integrazione europea, mentre nel contesto internazionale quando parliamo di forme di collaborazione tra gli Stati facciamo riferimento al termine di cooperazione intergovernativa/internazionale.
• Quando parliamo di integrazione comunitaria facciamo riferimento a meccanismi decisionali che tendenzialmente si fondano sulla maggioranza, invece quando facciamo riferimento a meccanismi decisionali della cooperazione intergovernativa/internazionale, facciamo riferimento all’unanimità.

Allargamento degli Stati membri

Parallelamente allo sviluppo della formazione di quelle regole tipiche della Comunità Europea rispetto ad altre organizzazioni internazionali, si assiste anche all’allargamento nel corso degli anni dell'Unione (estensione della partecipazione alla comunità europea al di là dei 6 Stati membri fondatori).

• 1958 – Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi
• 1973 – Danimarca, Irlanda, Regno Unito (uscito il 31 gennaio 2020)
• 1981 – Grecia
• 1986 – Portogallo, Spagna
• 1995 – Austria, Finlandia, Svezia
• 2004 – Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Ungheria
• 2007 – Bulgaria, Romania
• 2013 – Croazia

Atto Unico del 1986

L'Atto Unico Europeo è il trattato che ha emendato i trattati di Roma del 1957 (CEE), ed è stato firmato a Lussemburgo nel 1986 (facente seguito al Trattato Spinelli che ha rappresentato un insuccesso). Questo atto spingeva soprattutto per portare a compimento la realizzazione del mercato comune; si accennava a forme di cooperazione, soprattutto politica estera, e all’introduzione di nuovi settori di integrazione: politica ambientale, di coesione economica e sociale (volta ad attenuare il divario tra le varie aree del paese all'interno dell'Unione), ma anche politica di ricerca e di sviluppo tecnologico.

Da Maastricht a Lisbona

Trattato di Maastricht

La tappa più significativa nella realizzazione dell'attuale assetto dell'Unione Europea è rappresentata dall'adozione del Trattato di Maastricht del 1992 che è entrato in vigore nel 1993. Fondamentalmente fino a quegli anni si sono sviluppate delle forme di integrazione di natura economica, invece con il Trattato di Maastricht si vuole acquisire anche una dimensione politica. Con Maastricht nasce l’Unione Europea con una struttura basata su tre pilastri:

1. Pilastro comunitario, riunisce tutte e 3 le originarie comunità europee (Comunità Europea – non più economica europea, ma solo europea, CECA e CEEA). Riguarda i settori in cui gli Stati membri esercitano congiuntamente la propria sovranità attraverso le istituzioni comunitarie. Vi si applica il cosiddetto processo del metodo comunitario, ossia proposta della Commissione europea, adozione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo e controllo del rispetto del diritto comunitario da parte della Corte di giustizia.
2. La politica estera e di sicurezza comune (PESC). Esso sostituisce le disposizioni contenute nell'Atto unico europeo e consente agli Stati membri di avviare azioni comuni in materia di politica estera. Serve a preservare la pace, la sicurezza internazionale, sviluppare la democrazia.
3. La giustizia e gli affari interni (GAI). L'Unione deve svolgere un'azione congiunta per offrire ai cittadini un livello elevato di protezione in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Con il Trattato di Maastricht vengono riprese alcune delle istanze che erano presenti nel Trattato Spinelli come l’introduzione della procedura di codecisione, nella quale sostanzialmente vi è una parificazione tra il Parlamento e il Consiglio (elemento questo che sarà ripreso dal Trattato di Lisbona). Inoltre, col Trattato di Maastricht si inizia a parlare, nel sistema europeo, di un’integrazione differenziata: per far progredire determinati settori dell'Unione Europea, non è necessaria la partecipazione di tutti gli Stati membri in relazione a politiche che non sono particolarmente gradite dal singolo Stato. Un esempio è la realizzazione dell’Unione Economica Unitaria (euro), e della volontà di alcuni Stati di rimanere fuori da questa organizzazione; Danimarca e Svezia decidono di non partecipare. Viene introdotto il concetto di cittadinanza e il concetto di sussidiarietà.

Trattato di Amsterdam

Il Trattato di Amsterdam è stato firmato nel 1997 ed è entrato in vigore nel 1999. Innanzitutto viene rafforzata la dimensione politica dell'integrazione europea, viene previsto un procedimento sanzionatorio in caso di gravi e persistenti violazioni degli Stati membri. L'altro elemento sul quale si progredisce rispetto a Maastricht è l’istituzionalizzazione dell’integrazione differenziata con le clausole di Opt-Out. Viene istituita la figura dell’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

L'altra importante novità che si realizza con Amsterdam è legata all'integrazione della convenzione Schengen. La convenzione Schengen è nata e si è sviluppata al di fuori del contesto comunitario, firmata da 5 Stati membri nel 1985 (Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi), si occupa di libera circolazione delle persone ma anche delle merci, propone l'eliminazione dei controlli alle frontiere interne, ma prevede quali misure compensative il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne. Quando è nata la convenzione Schengen nell’85 non c’era ancora il Trattato di Maastricht e quindi aveva senso dar vita ad uno strumento ad hoc. Questo discorso non può più essere fatto negli stessi termini dopo l'adozione del Trattato di Maastricht perché esso aggiunge il terzo Pilastro “giustizia e affari interni” all'interno del quale sono ricomprese, ad esempio, politiche quali l'immigrazione, i visti, l'asilo.

Ecco che si viene a creare una sovrapposizione di ambiti che difficilmente può continuare a giustificare il mantenimento di due sistemi diversi: Unione Europea e Convenzione di Schengen. Il Trattato di Amsterdam prende atto di questa duplicità di meccanismi che riguardano le stesse materie e integra la convenzione Schengen nel contesto dell'Unione. Amsterdam realizza anche quella che è stata definita la comunitarizzazione del terzo pilastro. Molte delle materie che erano ricomprese nel terzo Pilastro, nell'ambito della Cooperazione di giustizia e affari interni, vengono fatte transitare nel primo Pilastro e quindi vengono assoggettate ai meccanismi decisionali comunitari che, al di là di un periodo transitorio, vedranno la partecipazione delle Istituzioni, la possibilità di adottare atti vincolanti a maggioranza. Nel terzo Pilastro rimane solo la cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale, quindi con atti tendenzialmente adottati all'unanimità.

Trattato di Nizza

Dopo il Trattato di Amsterdam, l'altra importante novità è rappresentata dal Trattato di Nizza che è stato firmato nel 2001 ed è entrato in vigore nel 2003. Nizza interviene soprattutto nel modificare quelli che sono i meccanismi dell'apparato giudiziario. Forse quella che doveva essere la principale novità che riguardava la carta dei diritti fondamentali, a Nizza viene semplicemente proclamata senza alcun valore giuridico vincolante. Per raggiungere questo obiettivo bisognerà attendere l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Trattato di Roma

Con il trattato di Roma del 2004 si è sviluppata la necessità di fare ulteriori passi in avanti per dar vita ad un progetto che avesse come obiettivo la predisposizione di una Costituzione Europea. Il termine Costituzione per l'Europa è un termine ambizioso che evoca sicuramente un ordinamento di natura statale e, proprio questo salto in avanti sicuramente impegnativo, si è rivelato essere troppo ambizioso rispetto a quelle che erano le posizioni di alcuni Stati membri dell'Unione. Il testo della Costituzione Europea è stato elaborato da un organo collegiale composto dai rappresentanti dei governi, dai rappresentanti della Commissione, dai rappresentanti del Parlamento Europeo e dei Parlamenti Nazionali. È un po' lo stesso schema che si era utilizzato per la produzione della carta.