Diritto dell'Unione Europea (esame annuale) - Appunti completi

Diritto dell’Unione Europea (Primo Semestre)

Introduzione

Si possono distinguere due grandi ambiti del diritto dell’Unione Europea:

 profili istituzionali dell’Unione Europea (parte istituzionale) [quella sulla quale verte il

corso]

 studio delle singole politiche dell’Unione Europea (parte sostanziale) [accenni]

Indagheremo origini ed evoluzioni del processo di integrazione europea, che è in continuo divenire.

Alla luce del suo studio sarà più facile comprendere i problemi che sono emersi oggi all’interno

della Comunità.

Argomenti che saranno trattati:

- principi fondanti dell’UE (valori fondanti dell’Unione)

- competenze dell’Unione (che ricordiamo non essere generali, bensì sussidiarie)

- assetto istituzionale dell’Unione e, di conseguenza, le caratteristiche principali e le regole di

funzionamento delle sue specifiche istituzioni, ma anche come queste interagiscano

nell’esercizio delle varie funzioni (legislativa, esecutiva, di bilancio)

- fonti del diritto dell’Unione Europea

- funzione giudiziaria che fa capo alla Corte di giustizia dell’Unione Europa, che ha avuto un

ruolo chiave nel processo di integrazione (principio del primato del diritto UE

sull’ordinamento interno si afferma a partire dal 1963 caso Costa c. Enel)

- azione esterna dell’Unione Europea, relazioni che hanno diverse componenti e si articolano

in diverse politiche (PESC…)

NB: l’Unione Europea è un’organizzazione internazionale sui generis, in virtù della sua natura

giuridica.

Le origini e lo sviluppo del processo di integrazione europea

Le origini del processo di integrazione europea sono da rintracciarsi nell’istituzione, avvenuta nel

corso degli anni ’50, delle tre Comunità europee.

Il contesto storico nel quale avviene il processo è quello dell’immediato secondo dopoguerra,

periodo che già di per sé vide il moltiplicarsi delle organizzazioni internazionali, sia a livello

universale, che regionale ed europeo.

Ricordare le condizioni storico-politico-economiche nelle quali tale processo è cominciato può

aiutare a comprendere le sfide di fronte alle quali si trova attualmente la costruzione europea.

Alcuni esempi di OI che nascono nel secondo dopoguerra:

 L’OECE (Organizzazione europea per la cooperazione economica), la quale viene istituita

nel 1948 per far fronte all’esigenza di amministrare gli aiuti del piano Marshall, favorendone

un’efficace distribuzione, poi trasformatasi, a partire dal 1960, nell’attuale OCSE

(Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) con compiti rivisti e una

composizione allargata;

 In ambito militare abbiamo la fondazione della NATO (Organizzazione del Patto

dell’Atlantico del Nord) istituita con il Trattato di Washington del 4 aprile 1949, di carattere

regionale nel senso geopolitico del termine. Questa organizzazione fu la risposta occidentale

alla sfida dell’imperialismo comunista; 1

 L’UEO (Unione dell’Europa occidentale) che si sviluppa a partire dall’accordo di

Dunquerque tra Francia e Gran Bretagna, al quale si aggiungono i paesi Benelux e poi

Germania e Italia. Si è estinta qualche anno fa a seguito degli sviluppi dell’ambito della

giustizia a livello Ue;

 Il Consiglio d’Europa costituito il 5 maggio 1949 con l’intento di riunire gli Stati europei

accomunati dagli ideali di democrazia, stato di diritto (rule of law) e rispetto dei diritti

dell’uomo. Il principale strumento d’azione del Consiglio d’Europa è la predisposizione di

testi di convenzioni internazionali da concludersi tra gli Stati membri, al riguardo va

ricordata, ad esempio, la CEDU.

Tutti queste organizzazioni internazionali sono riconducibili alla tipologia classica (pur riguardando

ambiti di competenza diversi), infatti, si tratta di forme di organizzazione internazionale improntate

al metodo della cooperazione intergovernativa classica (metodo intergovernativo).

Una prima caratteristica che le accomuna è che, ad avere un ruolo predominante e a detenere quindi

i principali poteri all’interno dell’organizzazione, sono gli organi che rappresentano gli Stati

membri.

In tutte le OI ci sono infatti organi che rappresentano gli interessi particolari degli Stati membri (in

cui siedono i rappresentanti dei governi dei singoli Stati e all’interno del quale ciascuno esprime

l’interesse di quello Stato e di quel governo), ma ci sono altresì organi formati da individui, che non

rappresentano lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza, bensì l’interesse dell’organizzazione in

quanto tale [ad esempio, è così nel Consiglio d’Europa, il cui organo principale è il Comitato dei

Ministri in cui siedono i ministri degli esteri dei 47 Stati membri. Quando quest’organo, che detiene

i maggiori poteri delibera, normalmente è previsto che lo debba fare all’unanimità o per consenso].

Ad ogni modo, le organizzazioni internazionali di tipo classico sono organizzazioni che di regola

hanno solo limitati poteri, non è frequente che possano adottare atti vincolanti per gli Stati membri

(es: raccomandazione del Comitato del Consiglio d’Europa, che ha carattere di invito, non di

obbligo) né tantomeno per i singoli individui.

Approccio dei padri fondatori delle Comunità europee: trovò la sua prima e fondamentale

espressione in una dichiarazione del ministro degli esteri francese, Robert Schuman, nota come

Piano Schuman del 9 maggio 1950, che proponeva di sottoporre la produzione carbosiderurgica di

Francia e Germania ad un’Alta Autorità, nel quadro di un’organizzazione aperta alla partecipazione

degli altri Paesi europei: poneva di fatto le basi per la fondazione della CECA.

L’importanza della Dichiarazione di Schuman è anche sottolineata dalla circostanza che il 9 maggio

viene oggi celebrato come giornata dell’Europa.

Malgrado il documento non abbia natura giuridica, bensì politica, risulta essere cruciale nella storia

dell’integrazione europea; sarà poi tradotto in un documento giuridico, ovvero il Trattato istitutivo

della CECA.

Quello che caratterizza questa dichiarazione è che nonostante la proposta in essa contenuta sia

molto specifica (la creazione di una comunità del carbone e dell’acciaio) gli obiettivi sottostanti ad

essa sono ben più alti la dichiarazione Schuman coniuga infatti concretezza e ideali. Ciò si evince

già dai primi capoversi (obiettivi: ‘la pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con

sforzi creativi’; ‘…lo sviluppo economico’; ‘la costituzione degli Stati Uniti d’Europa’…).

Inoltre, si precisava espressamente che la proposta era intesa a gettare le basi dell’unificazione

economica e il primo nucleo di quella che i padri fondatori chiamano “federazione europea”, che

era lucidamente vista come meta ultima. È tuttavia risaputo che la federazione non si può creare 2

dall’oggi al domani, è un progetto che va fatto per tappe, in una serie di passi concreti che

accrescano la solidarietà in ambito economico tra gli Stati.

Prima tappa del processo di integrazione riguarda un settore all’epoca cruciale: il settore

carbosiderurgico (il carbone e l’acciaio), importante anche ai fini della pace, in quanto uno dei

fattori scatenanti delle due guerre mondiali e del secolare conflitto tra Francia e Germania era stato

il controllo della Ruhr e della Saar.

Si decise di ‘mettere in comune’ la produzione carbosiderurgica di Francia e Germania (lasciando

aperta la possibilità a chi volesse di aggiungersi) sottoponendola al potere di un’Alta autorità che

fosse indipendente dagli Stati e le cui decisioni avrebbero dovuto essere vincolanti per tutti gli Stati

aderenti.

Questi accordi delineati nella Dichiarazione Schuman sfociarono nella firma, il 18 aprile 1951, del

Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), entrato in vigore il

23 luglio 1952 e ricordato come Trattato di Parigi.

Si estinguerà 50 anni dopo, il 23 luglio del 2002, quando tutte le attività e passività della CECA

sono state trasferite all’allora Comunità europea.

I “sei” che firmarono il trattato furono: la Repubblica federale Tedesca, la Francia, i Paesi del

Benelux (Belgio, Olanda e Lussemburgo) e l’Italia.

Analisi della particolare struttura istituzionale della CECA: si presenta come una struttura

quadripartita, ovvero che ruota attorno a 4 istituzioni, che sono:

I. l’Alta Autorità: istituzione dotata dei maggiori poteri nonché unica della quale si facesse già

riferimento all’interno della dichiarazione Schuman. La sua peculiarità sta nel fatto che

fosse formata da personalità indipendenti: non è un organo rappresentativo degli Stati

membri, bensì degli interessi generali dell’organizzazione (a differenza di quanto accade

nelle organizzazioni internazionali di tipo classico);

II. il Consiglio Speciale dei Ministri: rappresenta gli interessi degli Stati che corrispondono ai

ministri dei 6 Stati membri che vi siedono. Tra i due, l’Alta autorità è quella dotata dei poteri

più significativi;

III. l’Assemblea Comune: è l’organo di rappresentanza dei cittadini (evolverà infatti nel

Parlamento europeo) pur non essendo da essi direttamente eletta. Era infatti composta da

alcuni parlamentari appartenenti alle Camere degli Stati membri;

IV. la Corte di Giustizia: svolgerà un importante ruolo nel processo di integrazione europea.

Seconda tappa del processo di integrazione istituzione di CEE (Comunità economica europea) e

CEEA (Comunità europea dell’energia atomica, nota anche come EURATOM).

Gli anni successivi all’entrata in vigore del Trattato istitutivo della CECA sono molto importanti in

una prospettiva storica. Sull’onda del successo della CECA, i governi dei Sei decisero di dar vita a

progetti più ambiziosi di integrazione.

Il 27 maggio 1952, infatti, venne firmato il Trattato istitutivo una nuova comunità, la CED

(Comunità europea di difesa). In un tempo rapidissimo si decide di passare dall’integrazione di un

settore economico strategico (quello siderurgico) ad un altro ancor più cruciale in una prospettiva

non solo economica, ovvero quello di integrazione degli eserciti (che mirava a realizzare un esercito

europeo, unico per tutti e sei gli Stati membri, strutturato sulla base della CECA) sarebbe stato un

3

passo in avanti notevole perché si integrava in uno dei settori che maggiormente attengono alla

sovranità statale.

Il Trattato prevedeva espressamente che la CED dovesse avere una vita temporanea ed essere al più

presto sostituita da strutture di tipo federale.

Poiché non sarebbe stato possibile integrare in maniera efficace un settore chiave come quello della

difesa senza l’unificazione del potere politico in una struttura federale comprendente tutti gli Stati,

parallelamente venne anche elaborato il progetto per dar vita alla CPE (Comunità politica europea),

che avrebbe costituito l’embrione della federazione europea e che rappresenta la testimonianza del

livello più elevato cui sia mai giunta l’idea dell’Europa unita su base democratica.

Tuttavia, questi sviluppi vengono a cadere nel 1954il trattato CED doveva essere non solo

firmato, ma anche ratificato, tuttavia questo iter viene bloccato dalla decisione francese rinviare

sine die la discussione stessa riguardo quel trattato e la sua rispettiva ratifica. La Francia, infatti, che

pure aveva promosso l’avvio del progetto di integrazione, blocca gli sviluppi per una decisione

presa dal proprio parlamento.

Inoltre, il clima era improvvisamente cambiato e stavano cominciando a mancare alcuni fattori che

avevano spinto all’integrazione, quali il venire meno dell’urgenza di una ricostruzione economica in

quanto le varie economie si stavano riprendendo e la morte del leader sovietico Stalin nel 1953

(quindi minor percezione del pericolo esterno).

I tentativi più avanzati verso una federazione europea vengono definitivamente a cadere nel 1955,

anno in cui si abbandonano questi progetti in favore di un percorso ricalcante la teoria del

funzionalismo economico: si decide di rinunciare alle fughe in avanti per procedere integrando

gradualmente le varie economie, con l’idea che l’integrazione economica avrebbe condotto a quella

politica ed infine alla federalizzazione.

Il rilancio del processo di integrazione europea su tale base prese le mosse dalla Conferenza di

Messina, che si tenne nel giugno 1955, che dette l’incarico ad un comitato di elaborare uno studio

volto all’introduzione di un mercato comune generale, nel quale dovessero poter liberamente

circolare mezzi, persone, servizi e capitali. Tale mercato comune avrebbe dovuto essere fondato su

un’unione doganale e su tutta una serie di politiche comuni.

Il comitato emise poi un rapporto conclusivo, il Rapporto Spaak presentato il 21 aprile 1956 che

propose la creazione di due nuove comunità.



I governi dei Sei approvarono il Rapporto Spaak e il 25 marzo 1957, i governi di Belgio, Francia,

Germania, Italia, Lussemburgo e Olanda firmavano, a Roma, il Trattato istitutivo della Comunità

economica europea (CEE) e quello che istituiva la Comunità europea dell’energia atomica

(CEEA o Euratom).

Questi due trattati, noti come Trattati di Roma, entrarono in vigore il 1º gennaio 1958.

 come era stato qualche anno prima per la CECA, anche in questa occasione il Regno Unito si

rifiutò di partecipare ai negoziati, sembrandogli troppo avanzato il livello di integrazione che i Sei

intendevano realizzare. La vocazione atlantica del Regno Unito e i suoi rapporti con gli Stati del

Commonwealth lo facevano propendere per soluzioni meno impegnative.

Pochi anni dopo, promuoveva insieme ad alcuni Stati dell’Europa occidentale, una zona di libero

scambio: l’EFTA (European Free Trade Association), la cui convenzione fu firmata a Stoccolma

da Regno Unito, Austria, Danimarca, Norvegia, Portogallo, Svezia e Svizzera il 4 gennaio 1960 ed 4

entrò in vigore 3 maggio 1960. All’organizzazione aderirono in seguito anche Islanda, Finlandia e

Lichtenstein.

L’EFTA prevede la graduale soppressione delle barriere doganali tra gli Stati membri, ma non la

creazione di una tariffa doganale esterna comune, né alcune delle politiche comuni che

caratterizzavano la CEE.

Mentre CECA, CED, CEEA hanno tutte natura settoriale, la CEE invece è una comunità con una

portata più ampia, perché non riguarda un singolo ambito economico.

Essa si propone anche due obiettivi:

1. realizzare un mercato comune tra i membri che ruota attorno alle 4 libertà di circolazione:

merci

- persone (che siano lavoratori dipendenti o autonomi, hanno il diritto di risiedere in

- un altro Stato membro per svolgere la propria attività lavorativa)

servizi

- capitali

-

+ politica di concorrenza non falsata, ovvero divieti per le imprese e per gli stati finalizzati a

impedire monopoli/oligopoli.

2. realizzare una politica agricola comune (PAC) al contrario di ciò che accade per il

mercato comune la cui impostazione sottostante è di natura liberista, per i prodotti agricoli e

della pesca vige una politica di tipo protezionistico, fondata sull’intervento pubblico a

sostegno dei lavoratori europei (riflette la volontà francese).

Anche l’assetto della CEE, come quello della CECA è quadripartito. Già nel 1957, infatti, con un

protocollo allegato ai trattati CEE ed Euratom, viene previsto che le 3 comunità europee abbiano

un’unica Assemblea Comune e un’unica Corte di Giustizia.

Dal 1° gennaio 1958 queste istituzioni saranno comuni a tutte e 3 le organizzazioni. Nei primi anni

resteranno separate le altre istituzioni (Alta Autorità e Consiglio Speciale); nel caso CEE ed

Euratom vengono create apposite commissioni col fine rappresentare l’interesse generale degli

Stati.

Nel giro di pochi anni, si arriverà al Trattato di Bruxelles del 1965 noto come Trattato sulla

fusione degli esecutivi, con il quale saranno unificate tutte quante le istituzioni nella

precedentemente descritta struttura quadripartita quindi unico Consiglio ed unica Commissione (o

Alta Autorità).

Ricapitolando avremo:

- Commissione Comuni per CECA, CEE, e CEEAa seconda però

- Consiglio dell’organizzazione eserciteranno i poteri che ciascun

trattato attribuisce loro.

- Assemblea comune (o parlamentare)

- Corte di Giustizia

 NB: è bene specificare che l’equilibrio istituzionale che si realizza per CEE ed Euratom è diverso

da quello della CECA, sono diversi infatti i rapporti tra Consiglio e Commissione. Per le prime due

il Consiglio è più importante della Commissione, infatti, malgrado l’analoga struttura quadripartita,

perché le competenze dell’organizzazione sono di portata più ampia e di conseguenza gli Stati si 5

mostrano più restii a cedere una grande quantità di poteri ad un organo che rappresenti gli interessi

generali dell’organizzazione piuttosto che quelli dei singoli membri.

Nonostante questo ‘passo indietro’, resta vero che le 3 comunità nel loro insieme presentano

peculiarità rispetto alle OI di tipo classico.

Evoluzione del processo di integrazione europea

 può essere ricostruito in una prospettiva giuridica seguendo due linee direttrici:

 approfondimento del processo di integrazione: [manuale par. 3 introduzione:

norme/procedure riguardanti la revisioni dei trattati] elenco di Trattati di revisione che hanno

una portata ampia, non modificano solo un singolo aspetto dei Trattati originari (si tratta

quindi di revisioni di portata generale).

Prima di fatto ce ne erano stati a